Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование)
На правах рукописи
Карасев Анатолий Тиханович
ДЕПУТАТ В СИСТЕМЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
(КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)
Специальность:12.00.02 – конституционное право;
муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Екатеринбург - 2009
Диссертация выполнена в ГОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия»
| Научный консультант: | доктор юридических наук, профессор Кокотов Александр Николаевич |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, профессор Кочев Владимир Александрович |
| доктор юридических наук, профессор Руденко Виктор Николаевич | |
| доктор юридических наук, профессор Саломаткин Александр Сергеевич | |
| Ведущая организация | ГОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» |
Защита состоится «17» декабря 2009г. в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 212.282.02 при Уральской государственной юридической академии по адресу: 620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии.
Автореферат разослан «__» __________ 2009 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор С. Ю. Головина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ
Актуальность диссертационного исследования обусловлена особым политико-правовым положением депутатов в системе публичной власти. Депутаты призваны обеспечить адекватное представительство интересов граждан (народа, населения) не только в деятельности представительных органов власти, но и аппарата публичной власти в целом. Для решения этой задачи они должны обладать необходимыми правами, обязанностями, подкрепляемыми соответствующими гарантиями. Решение указанной задачи требует также установления четкого механизма конституционно-правовой ответственности депутатов перед гражданами. В силу этого закрепление конституционно-правового положения депутатов всех уровней власти должно быть продуманным, концептуально выстроенным.
В то же время правовое регулирование депутатской деятельности далеко от совершенства, не обладает необходимым уровнем детальности, точности. Законодательство о статусе депутатов отягощено противоречиями, требует дальнейшей систематизации. Важно особо обратить внимание на то, что при принципиальном единстве конституционного положения депутатов, независимо от уровня представительных органов, в состав которых они входят, в российском праве, законодательстве пока отсутствует единая нормативная основа деятельности депутатов всех уровней. Выработка такой единой нормативной основы крайне необходима. Как подчеркнул в своем Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д. А. Медведев, необходимо принять меры по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти.[1]
Назначение депутатов любых уровней власти как полномочных представителей граждан (народа, населения) предполагает тесное сопряжение законодательства о статусе депутатов с избирательным законодательством, их комплексное изменение, совершенствование. Повышение роли партий, партийной системы в обществе, активное включение партий в отношения депутатов и граждан делает насущным согласование законодательства о статусе депутатов и законодательства о политических партиях. Названное согласование необходимо и в развитии законодательства о статусе депутатов и законодательства о средствах массовой информации. То обстоятельство, что права, обязанности депутатов являются конкретизацией основных прав и свобод граждан, в силу чего возникает особый характер отношений депутатов с избирателями, что предполагает органичное согласование конституционно-правового статуса гражданина и конституционно-правового статуса депутата, нормативных источников, их закрепляющих. Обеспечение надежной правовой защищенности депутатов от противоправного воспрепятствования их деятельности ориентирует на согласование законодательства о статусе депутатов и уголовного, административного, гражданского, иных отраслей законодательства, обеспечивающих режим защищенности депутатской деятельности. Приведенные примеры показывают актуальность проблемы изменений и развития законодательства о статусе депутатов в комплексе с изменениями и развитием иных разделов российского законодательства. В научном плане это предполагает важность исследования межотраслевых связей законодательства о статусе депутатов, соответствующего правового института.
Несовершенство правового регулирования депутатской деятельности определяется, наряду с другими причинами, также и недостаточностью научной проработанности вопросов о природе представительной власти, представительных органов власти, представительной системы общества в целом, месте депутатов в системе представительной власти. Дальнейшего углубления требуют исследования конституционно-правового механизма представительного правления, конституционно-правового регулирования депутатской деятельности. Без этого невозможна выработка стройной концептуальной основы законодательства о статусе депутатов и направлений его дальнейшего совершенствования, что затрудняет и совершенствование деятельности представительных органов, всего механизма публичной власти в стране. Отсюда важность комплексного конституционно-правового анализа перечисленных выше проблем, на основе которого возможно было бы предложить меры по разрешению обозначенных выше проблем, в том числе направленные на повышение эффективности деятельности депутатов, представительных органов власти.
Степень научной разработанности темы. В условиях динамично развивающегося законодательства и правоприменительной практики уровень разработанности вопросов, относящихся к теме исследования, отстает от развития конституционно-правовых отношений, участниками которых выступают депутаты, представительные органы власти, иные субъекты представительной системы. Тем не менее, в правовой литературе имеются исследования, подготовленные в различное время и посвященные анализируемым вопросам.
Так, проблемы народовластия, парламентаризма, организации и деятельности представительных органов власти исследовались, в частности, в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А. Азовкина, С.С. Алексеева, П.А. Астафичева, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, А.М. Барнашова, А.А. Безуглова, С.В. Бендюриной, Н.А. Богдановой, О.Н. Булакова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, В.Д. Горобца, И.В. Гранкина, Л.А. Григоряна, Ю.А. Дмитриева, В.Т. Кабышева, А.И. Кима, Е.И. Козловой, А.И. Ковлера, А.Н. Кокотова, Г.Н. Комковой, И.В. Котелевской, В.А. Кочева, П.Н. Кириченко, Л.А. Кравченко, М.А. Краснова, М.А. Крутоголова, Н.С. Крыловой, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, В.В. Лапаевой, В.А. Лебедева, А.Ф. Малого, С.В. Масленниковой, М.С. Матейковича, Л.А. Нудненко, В.В. Невинского, Ж.И. Овсепян, В.В. Пылина, В.Н. Руденко, Р.М. Романова, А.С. Саломаткина, Ю.И. Скуратова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Г.Н. Чеботарева, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева, А.А. Югова и других.
Конституционно-правовой статус депутатов различных уровней, отдельные аспекты реализации его элементов, вопросы содержания депутатского мандата анализировались в работах С.А. Авакьяна, И.А. Алексеева, Д.Н. Бахраха, А.А. Безуглова, Н.А. Богдановой, С.М. Бекетовой, М.В. Варлен, Л.Г. Васьковой, Н.В. Витрука, И.С. Данилова, И.В. Захарова, А.В. Зиновьева, Ю.Д. Ковшуро, В.Ф. Котока, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.А. Кряжкова, И.А. Кравца, В. А. Лебедева, Н. Э Лебедевой, О.М. Матвеевой, Н.А. Михалевой, О.О. Миронова, Л.А. Нудненко, И.П. Окулича, В.С. Основина, В.А. Пертцика, Ю.Г. Просвирнина, И.С. Романчука, П.И. Савицкого, В.А. Сивова, Н.Г. Старовойтова, Н.С. Сопельцевой, В.И. Фадеева, А.Я. Ярматова и других авторов.
Вопросы юридической ответственности в целом, а также конституционно-правовой ответственности освещались в работах С.А. Авакьяна, Н.А. Бобровой, Н.С. Бондаря, С.Н. Братуся, Н.А. Вагановой, В.И. Васильева, В.А. Виноградова, Т.Д. Зражевской, А.Р. Еремина, А.И. Кима, А.Н. Кокотова, С.Д. Князева, Н.М. Колосовой, А.А. Кондрашева, А.Н. Костюкова, М.А.Краснова, В.И. Крусса, Д.А. Липинского, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, Б.Л. Назарова, В.В. Невинского, С.Э. Несмеяновой, И.И. Овчинникова, В.О. Пономаревой, Т.Н. Радько, И.С. Самощенко, А.А. Сергеева, А.В. Тарасова, М.Х. Фарукшина, А.С. Шабурова, Т.Д. Шона, Е.С. Шугриной, Н.Н. Черногора и некоторых других авторов.
Исследование проблем представительного правления, положения в нем депутатского корпуса, конституционно-правового статуса депутата невозможно было без обращения к фундаментальным трудам таких дореволюционных ученых как: Н.М. Коркунов, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский, П.И. Новгородцев, К.М. Тахтарев, Л.А. Тихомиров, Б.Н. Чичерин и др.
В своем исследовании мы опирались на анализ рассматриваемых институтов в трудах Г. Еллинека, Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, А. Эсмена и других. При исследовании соответствующих вопросов, автор опирался на опыт зарубежных стран в части организации и деятельности представительных органов власти, депутатов.
Вместе с тем, необходимо отметить, что комплексные исследования конституционно-правового статуса депутата (независимо от уровня представительного органа) в аспекте организации и осуществления представительной власти как формы народовластия с учетом существенных законодательных изменений, произошедших в Российской Федерации в последние годы, далеки от завершения.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере политико-правовой организации представительной власти, представительной системы общества, деятельности депутатов разных уровней власти.
Предметом исследования являются конституционно-правовое регулирование деятельности депутатов в системе представительной власти в Российской Федерации, иных странах, доктринальные положения о представительной власти, представительной системе, представительных органах власти, природе и содержании депутатской деятельности, конституционно-правовом статусе депутата.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является комплексный анализ актуальных теоретических и практических проблем конституционно-правового регулирования деятельности депутатов разных уровней публичной власти в системе представительной власти Российской Федерации, соответствующей правоприменительной практики, имеющихся научных взглядов в данной области и представление на этой основе целостной правовой модели депутатской деятельности, конституционно-правового статуса депутата.
Данная цель предопределила постановку следующих задач:
– анализ природы, содержания, институциональной основы публичной власти и выделение в ней системы представительной власти;
– раскрытие особенностей представительных органов власти в аппарате публичной власти и представительной системе общества (системе народного представительства);
– выявление места депутатов, депутатского корпуса в представительных органах власти и системе народного представительства в целом;
– исследование назначения, политико-правового содержания депутатского мандата; особенностей различных видов депутатских мандатов;
– выделение общей правовой модели деятельности депутата, раскрытие ее элементного состава, выработка подхода к соотношению названной модели и конституционно-правового статуса депутата;
– уточнение понятия конституционно-правового статуса депутата, раскрытие его содержания, структуры, выявление проблем закрепления и реализации данного статуса, формулирование предложений по их устранению;
– выделение в структуре конституционного права института статуса депутата;
– исследование природы прав и обязанностей депутата, обеспечивающих его включение в осуществление представительной власти, проведение группировки названных прав, обязанностей и раскрытие в проблемном ключе их содержания;
– исследование природы гарантий депутатской деятельности, проведение группировки названных гарантий и раскрытие в проблемном ключе их содержания;
– исследование природы конституционно-правовой ответственности депутатов, выделение основных ее видов и раскрытие их в проблемном ключе;
– формулирование предложений по совершенствованию конституционно-правового регулирования деятельности депутатов, представительных органов власти и его эффективной реализации.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы познания. Прежде всего, это диалектический метод познания политико-правовой действительности. Наряду с ним использовались системно-структурный, исторический, социологический, формально-логический методы. Кроме того, в работе использованы и специальные правоведческие методы познания: сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, др.
Диалектический, исторический, социологический методы позволили показать место представительной власти, представительных органов власти, представительной системы общества, депутатов в социуме в аспектах статики и динамики, Метод системно-структурного, системно-функционального анализа, формально-логический метод дали возможность детально раскрыть правовую модель депутатской деятельности, соотношение отдельных ее элементов, вскрыть ее сильные и слабые стороны. Специальные правоведческие методы обеспечили обстоятельный проблемный анализ конституционно-правового регулирования депутатской деятельности.
Теоретическую основу исследования составляют труды ведущих ученых по проблемам теории государства и права, конституционного права, прав человека, муниципального права, политологии, и иным дисциплинам. Среди них труды: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А. Азовкина, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, О.Н. Булакова, С.Н. Братуся, В.И. Васильева, Л.Д. Воеводина, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, В.Д. Горобца, И.В. Гранкина, Л.А. Григоряна, В.В. Гошуляка, В.И. Даниленко, Ю.А. Дмитриева, М. Дюверже, А.Р. Еремина, Б.П. Елисеева, А.В. Зиновьева, В.Т. Кабышева, А.И. Кима, Д.А. Керимова, А.И. Ковлера, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, Г.Н. Комковой, В.В. Копейчикова, В.Ф. Котока, В.А. Кочева, С.Д. Князева, М.А. Краснова, И.А. Кравца, В. А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, В.И. Крусса,. А.А. Ливеровского, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, Н.И. Матузова, А.В. Малько, В.В. Маклакова, Г.В. Мальцева, Н. А. Михалевой, Л.А. Морозовой, А.А. Мишина, В.В. Невинского, В.С. Нерсесянца, С.Э. Несмеяновой, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, В.С. Основина, В.А. Пертцика, А.Е. Постникова, С.В. Полениной, В.Д. Перевалова, В.В. Пылина, В.Н. Руденко, В.А. Ржевского, М.С. Саликова, Н.Г. Старовойтова, Ю.И. Скуратова, Ю.Н. Старилова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, И.Е. Фарбера, Г.Н. Чеботарева, В.Е Чиркина, А.С. Шабурова, К.Ф. Шеремета, Ю.Л. Шульженко, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина, и др.
Методологическая основа исследования опирается на работы К. Маркса, С.С. Алексеева, А.С. Автономова, В.Г. Афанасьева, И.В. Блауберга, Н.А. Богдановой, Д.А. Керимова, В.И. Ленина, А.Н. Леонтьева, А.А. Малиновского, В.Н. Садовского, В.С. Тюхтина, Э.Г. Юдина и др.
Правовая и эмпирическая основа исследования. Правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, законы и иные акты федерального уровня, нормативные акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, судебные решения, в частности решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции и иные акты ряда зарубежных государств.
Эмпирическую базу исследования составляют: документы и иные материалы, отражающие практику деятельности представительных и иных органов власти разного уровня, депутатов.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем на основе комплексного анализа теоретических и практических проблем конституционно-правового регулирования деятельности депутатов в системе представительной власти Российской Федерации изложена авторская концепция общей правовой модели депутатской деятельности, в том числе – конституционно-правового статуса депутата, углубляющая научные представления о месте депутата (депутатского корпуса) в отношениях народовластия, представительной власти, предмете и способах конституционно-правового регулирования депутатской деятельности, способная стать основой дальнейшего научного освоения проблематики правового регулирования депутатской деятельности, представительной власти в рамках конституционно-правовой науки, иных отраслей знаний, междисциплинарных исследований, в частности исследований на стыке конституционного права, политологии, дающая материал для совершенствования законодательства о статусе депутатов.
Основные положения, отражающие содержание работы, ее научную новизну, и выносимые на защиту:
1. Под представительной властью в собственном смысле слова следует понимать вид публичной власти (государственной, муниципальной), осуществляемой выборными органами, коллегиальными по составу и порядку выработки и принятия решений, призванными представлять граждан (народ, население) соответствующих политико-территориальных образований при осуществлении всех своих властных полномочий.
Только обладающие перечисленными свойствами органы публичной власти могут характеризоваться как представительные органы. В качестве таковых в Российской Федерации выступают Федеральное Собрание Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, представительные органы муниципальных образований. В то же время включение в состав представительных органов единоличных выборных органов, как показано в диссертации, не основательно.
2. Для представительных органов разных уровней власти в современной Российской Федерации характерно в целом системное единство. Оно определяется рядом факторов. Во-первых, единым источником власти, в качестве которого выступает многонациональный народ страны. Во-вторых, единой конституционно-законодательной основой деятельности разных представительных органов власти (в законодательной части ее еще предстоит сформировать). В-третьих, едиными целями, принципами формирования и деятельности представительных органов. В-четвертых, наличием у них единых функций (представительской, правотворческой, контрольной и финансовой). В-пятых, в основном одинаковыми формами их деятельности.
Несмотря на единство, система представительных органов публичной власти децентрализована. Разные представительные органы не находятся между собой в отношениях подчинения (не должны находиться). Децентрализованность системы представительных органов власти благотворна, поскольку позволяет обеспечить адекватность представительства интересов различных территориальных коллективов, а в конечном итоге – и многонационального народа страны. В то же время она предполагает взаимодействие органов публичной власти разного уровня на равных в интересах граждан.
3. Систему представительных органов власти можно охарактеризовать в качестве системы представительной власти, если первую рассматривать не саму по себе, а как ведущее звено представительной системы общества (системы народного представительства). В рамках представительной системы отношения представительных органов, депутатов и граждан (народа, населения) в значительной части опосредуют партии, иные гражданские объединения, средства массовой информации. Эта деятельность должна усиливать, а не подменять прямые отношения депутатов и граждан. Подобный акцент важно обеспечить в правовом регулировании отношений депутатов и политических партий, а также партийных фракций в органах представительной власти.
4. Отношения граждан (народа, населения) и депутатов, депутатского корпуса представительных органов определяются в своей основе режимом конституционного правонаделения как элементом принципа народовластия. Данный режим имеет два аспекта: правотворческий (конституционное определение основ системы представительной власти, статуса депутатов) и правоприменительный (определение состава представительных органов власти на выборах). Формирование состава Совета Федерации Федерального Собрания РФ, состава тех представительных органов муниципальных районов, которые включают представителей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав соответствующих муниципальных районов, также отвечают принципу народовластия, только в качестве формы не прямого, а косвенного (опосредованного) волеизъявления граждан.
5. В рамках взаимодействия граждан (населения, народа) и депутатов конституционному праву граждан быть представленными в органах власти противостоит конституционная обязанность депутатов, депутатского корпуса обеспечивать полноценную реализацию данного права. Названная обязанность депутатов соединяется с их правом на выступление в качестве полномочных представителей граждан (народа, населения). Отсюда вытекает их право на добровольное досрочное сложение депутатских полномочий.
6. Конституционно-правовой статус депутатов и общедепутатских коллегий представительных органов – самостоятельные, но связанные между собой явления. Такое их соотношение отражает связанность деятельности отдельных депутатов и депутатского корпуса представительных органов власти. С одной стороны, деятельность депутатского корпуса представительного органа выражается в деятельности отдельных депутатов. С другой стороны, деятельность депутатского корпуса не может быть описана как сумма усилий отдельных депутатов. Не только депутаты, но и депутатский корпус в целом выступает в качестве субъекта народного представительства в организационной «оболочке» общедепутатской коллегии представительного органа власти.
7. В соотношении депутатов, депутатского корпуса и соответствующих представительных органов власти первичным звеном выступают депутаты, депутатский корпус. Представительный орган власти в части обеспечения представительства граждан (населения, народа) – форма объединения на равных депутатов, составляющих его. Для иных органов публичной власти это, как правило, не характерно. Без депутатского корпуса в его правомочном составе представительный орган не может выступать в качестве такового, а, следовательно, и осуществлять свою компетенцию, за исключением прав, обязанностей юридического лица.
8. Депутатский мандат представляет собой исходящее от граждан в лице избирательного корпуса поручение депутату (депутатам) представлять их интересы при осуществлении законодательно установленных властных функций, соединенное или не соединенное с дополнительными требованиями, адресованными депутатам избирателями (наказы, иные индивидуализированные поручения). Он также предполагает нормативное закрепление того или иного способа взаимоотношений депутата (депутатов) и граждан после выборов.
Депутатский мандат следует рассматривать в качестве обобщенной концептуальной основы правовой модели депутатской деятельности, определяющей главное содержание иных ее элементов.
9. Исходя из того, кто является носителем депутатского мандата, можно выделять мандаты отдельных депутатов и совокупные мандаты. В числе последних мандаты избирательных объединений, депутатского корпуса отдельных представительных органов власти, мандат депутатского корпуса страны в целом. Исходя из содержания депутатского мандата, можно выделять императивный, свободный и полусвободный депутатские мандаты. Все названные виды мандатов проанализированы в диссертации с опорой на законодательство, практику его применения, имеющиеся научные разработки.
10. Действующее в Российской Федерации законодательство позволяет характеризовать как полусвободный не только индивидуальный депутатский мандат, но и такие виды совокупного мандата, как мандат избирательных объединений, сформировавших фракции в представительных органах власти, мандат общедепутатских коллегий представительных органов власти.
11. Связанность позиции депутата позицией партии, фракции, определяемую партийной, фракционной дисциплиной, следует в юридической плоскости рассматривать не как отдельный партийный мандат депутата, а в качестве одного из средств ограничения свободного депутатского мандата, превращения его в полусвободный мандат. Цель данного средства (в идеале) – повышение эффективности прямых и обратных связей депутатов и граждан. Названная связанность не может подменять базовую связь депутата с избирателями его отношениями с руководством фракции, партии.
12. Конституционно-правовой статус депутата выступает элементом общей правовой модели депутатской деятельности. Указанная модель наряду с данным статусом включает в себя: 1) депутатский мандат; 2) цели, принципы депутатской деятельности; 3) правосубъектность депутата; 4) основания приобретения и прекращения статуса депутата; 5) ограничения для депутатов по осуществлению той или иной деятельности, занятию тех или иных должностей.
13. В конституционно-правовом статусе депутата как системном образовании выделяются следующие элементы: 1) принципиальное место депутата в представительном органе власти (депутатская должность); 2) права и обязанности депутата, реализуемые при осуществлении им индивидуально или коллективно властных полномочий; 3) гарантии депутатской деятельности; 4) конституционно-правовая ответственность депутата. Именно эти элементы непосредственно определяют поведение депутата.
14. Конституционно-правовой статус депутата включает в себя два уровня: первый (определяющий) – место депутата в представительном органе власти. На втором уровне в конституционно-правовом статусе депутата располагаются все иные его элементы. Однако главное место среди них занимают права, обязанности депутата, непосредственно обеспечивающие его включение в осуществление властных полномочий и представление интересов граждан (народа, населения). Остальные элементы этого уровня (гарантии, ответственность) носят дополнительный, вспомогательный характер.
15. Конституционно-правовой статус депутата является конкретизацией конституционно-правового статуса гражданина. Права, обязанности депутата – модификация основных прав и свобод, прежде всего политических. В диссертации данная модификация показана на конкретных примерах. Сам конституционно-правовой статус депутата конкретизируется в иных специальных статусах, обладание которыми предполагает обладание депутатским мандатом (член фракции, комитета, комиссии, т.п.).
16. Конституционно-правовой институт статуса депутата (депутатской деятельности) входит в парламентское право как составную часть конституционного права. Нормы данного института закрепляют конституционно-правовой статус депутата, иные элементы общей правовой модели депутатской деятельности, определяют порядок депутатской деятельности.
17. Права, обязанности депутатов по сфере осуществления подразделяются на права, обязанности депутатов в представительном органе (учредительные, организационные, контрольные) и их права, обязанности в отношениях с гражданами, что нашло отражение в действующем законодательстве о статусе депутатов. По субъектам данные права делятся на три группы: а) индивидуальные (права, обязанности отдельных депутатов); б) коллективные (групповые), реализуемые в составе тех или иных депутатских формирований; в) общеколлегиальные, реализуемые в составе представительного органа власти в целом. Все названные группы прав проанализированы в диссертации.
18. Под гарантиями депутатской деятельности следует понимать условия, средства, способы, обеспечивающие беспрепятственное и эффективное осуществление депутатами своей деятельности. Цель гарантий заключается в защите депутата и в стимулировании его к эффективной работе на благо граждан, что предполагает гарантирование не только прав, но и обязанностей. Имеются в виду те права, обязанности депутата, которые непосредственно связаны с его участием в осуществлении властных функций.
Гарантии выступают также в качестве соответствующих обеспечительных правоотношений. Эти отношения, дополняя друг друга, образуют соответствующий обеспечительный правовой режим, позволяющий увидеть общую картину правовой обеспеченности (или необеспеченности) депутатской деятельности.
19. Гарантии депутатской деятельности содержательно включают в себя две группы. Первая – это условия, обеспечивающие эффективное осуществление депутатской деятельности (общие гарантии). Вторая – это средства, способы, непосредственно обеспечивающие осуществление депутатских полномочий (специальные гарантии).
В качестве общих гарантий в диссертации представлены политические, экономические и правовые условия, общие не только для депутатов, но и для иных субъектов политической системы, общества в целом. В силу этого они, строго говоря, не входят ни в конституционно-правовой статус депутата, ни в общую правовую модель депутатской деятельности.
Специальные гарантии по функционально-целевому основанию, а также в зависимости от конкретных средств и способов обеспечения депутатской деятельности подразделены на три основные группы: организационные, социально-экономические и собственно юридические гарантии, каждая из которых получила раскрытие в диссертации.
20. Конституционно-правовая ответственность депутата включает в себя два аспекта: позитивно-проспективный и негативно-ретроспективный. Первый предполагает положительную оценку депутатской деятельности, закрепляя ответственно-правомерный стереотип деятельности и обеспечивая добровольное должное поведение депутата (в диссертации данный аспект ответственности отнесен к сфере общих гарантий депутатской деятельности). Второй аспект предполагает негативную оценку действий депутата, образующих конституционно-правовой деликт и влекущих применение к нему нормативно предусмотренных санкций. Негативная конституционно-правовая ответственность по природе близка юридическим гарантиям, однако имеет и существенное от них отличие. Если гарантии призваны обеспечить повседневную положительную деятельность депутатов, то негативная конституционно-правовая ответственность направлена на пресечение возможного противоправного поведения депутата. Сказанное заставляет обособлять гарантии и ответственность в конституционно-правовом статусе депутатов.
В диссертации системно раскрыты имеющиеся и возможные меры конституционно-правовой ответственности депутатов.
21. В диссертации сформулирован ряд предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность депутатов, в частности, приведены доводы в пользу принятия рамочного федерального закона, нацеленного на закрепление основ правового положения депутатов представительных органов власти, который бы дополнялся законами о правовом статусе депутатов отдельных уровней власти или отдельных представительных органов власти,
Теоретическая и практическая значимость работы определяется ее направленностью на решение актуальных проблем организации и деятельности представительных органов власти, депутатского корпуса, непосредственно самих депутатов по осуществлению народовластия. Содержащиеся в работе положения, выводы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований как конституционно-правового статуса депутата, так и составляющих его элементов; в качестве методологических разработок, применяемых для составления программ повышения правовой квалификации народных представителей и преподавания учебных курсов конституционного (государственного) права России, муниципального права России.
Результаты исследования важны также для практической правотворческой и правоприменительной работы органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии. Результаты исследования, выводы и предложения автора докладывались на теоретических, научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах по проблемам конституционного, муниципального права, прав человека в городах Екатеринбурге, Красноярске, Челябинске.
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором работах: монографиях, учебных пособиях, научных статьях.
Материалы, положенные в основу диссертации, используются автором, его учениками, защитившими под его началом кандидатские диссертации, его аспирантами в преподавании в Уральской государственной юридической академии, иных вузах курсов конституционного (государственного) права, муниципального права, спецкурса «Права и свободы человека и гражданина и их правовая защита».
Структура диссертации предопределена предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, объединяющих пятнадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность диссертационного исследования, анализируется состояние научной разработанности темы, раскрываются объект и предмет исследования, определяются методологические и теоретические основы, обозначаются цели и задачи исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводится информация о результатах апробации положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в работе.
В главе I «Конституционно-правовые основы деятельности депутатов в системе представительной власти» раскрыто авторское видение системы представительной власти как вида публичной власти, дана характеристика места отдельных депутатов, депутатского корпуса представительных органов власти в представительной системе общества (системе народного представительства), проанализирована природа и содержание депутатского мандата.
В первом параграфе на основе анализа разных позиций, действующего законодательства выведено определение представительной власти. Прежде всего, отмечено, что по смыслу ст. 3 Конституции РФ все органы публичной власти являются каналом осуществления власти народа. Вместе с тем подчеркнуто, что необходимо выделять представительную власть в собственном смысле слова. Это публичная власть (государственная, муниципальная), осуществляемая выборными органами, коллегиальными по составу и порядку выработки и принятия решений, призванными представлять граждан (народ, население) соответствующих политико-территориальных образований при осуществлении законодательной (нормотворческой), иных своих функций, в том числе во взаимодействии с другими органами публичной власти, иными субъектами. Только обладающие всеми перечисленными свойствами органы публичной власти могут характеризоваться как представительные органы. Среди перечисленных свойств особо значима коллегиальность принятия решений, позволяющая представительному органу выступать (в идеале) в качестве «микромодели общества». Таким образом, представительные органы не только представляют общество, но и в некотором роде «предстают им». Отсутствие качества коллегиального принятия решений у избираемых непосредственно гражданами выборных должностных лиц (Президент РФ, главы муниципальных образований) не позволяет относить их к числу представительных органов власти даже при существенном объеме у них представительских полномочий. С учетом сказанного, в современной России к числу представительных органов власти, по мнению автора, относятся Федеральное Собрание РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, представительные органы муниципальных образований.
Представительные органы в современной России образуют децентрализованную систему. Наличие у них единства определяется: единым источником власти, в качестве которого выступает многонациональный народ страны; единой конституционно-законодательной основой их деятельности (в законодательной части ее еще предстоит сформировать); едиными целями, принципами их формирования и деятельности; наличием у них единых функций (представительская, правотворческая, контрольная и финансовая); в основном одинаковыми формами их деятельности. Децентрализованность системы представительных органов проявляется в самостоятельности последних по отношению друг к другу: разные представительные органы не находятся в отношениях соподчинения (не должны находиться). Децентрализованность системы представительных органов позволяет обеспечить адекватность представительства интересов различных территориальных коллективов, а в конечном итоге – и многонационального народа страны. В то же время она предполагает взаимодействие органов публичной власти разного уровня на равных в интересах граждан. Примером такого взаимодействия является Совет законодателей при Совете Федерации Федерального Собрания РФ.
Система представительной власти тождественна, по мнению автора, системе представительных органов власти, притом, что последняя рассматривается не сама по себе, изолированно, а как ведущее звено представительной системы общества (системы народного представительства), в качестве которой выступает политическая система общества. В ее рамках отношения представительных органов, депутатов и граждан (народа, населения) в значительной части опосредуют партии, иные гражданские объединения, средства массовой информации. Особенно велика роль партий, призванных трансформировать интересы, волю людей в деятельность публично-властных представителей (тем более, что в настоящее время партийная система организационно представлена в представительных органах власти в виде партийных объединений). Автор поддерживает позицию В. И. Фадеева о том, что современное демократическое государство – это, по сути, партийное государство, в котором политические партии являются неотъемлемым элементом системы представительной демократии, обеспечивающей представительство интересов различных слоев населения в органах публичной власти.[2] Однако деятельность партий, иных, не наделенных властными полномочиями субъектов политической системы, должна усиливать, а не подменять прямые отношения депутатов и граждан, интересы граждан интересами партийной бюрократии. Подобный акцент важно обеспечить в правовом регулировании отношений депутатов и политических партий, а также партийных фракций в органах представительной власти.
Во втором параграфе проанализировано место депутатов представительных органов власти в системе народного представительства. Отмечено, что понятие «депутат» допускает его использование в широком смысле. Оно может быть распространено на всех лиц, входящих в состав любых представительных органов публичной власти. Так притом, что избирательное законодательство не распространяется на формирование Совета Федерации, и члены этой палаты представляют на федеральном уровне интересы субъектов РФ, их статус принципиально схож со статусом депутатов Государственной Думы. Не случайно статус депутатов Государственной Думы и статус членов Совета Федерации установлен в одном законе, который в значительной своей части адресует тем и другим одни и те же положения. Да и представительство интересов субъектов РФ означает в первую очередь представительство населения соответствующих субъектов РФ и только потом – их органов власти. Это справедливо и для представительных органов муниципальных районов, чей состав формируется органами местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципальных районов. Для обобщающего названия членов представительных органов власти используют и иной термин – «парламентарии». Он корректен, но может быть адресован только членам законодательных органов, и не применим к депутатам представительных органов муниципальных образований.
Депутаты выступают полномочными представителями народа. В основе депутатской деятельности лежат изначально интересы граждан (народа, населения), которые объективируются депутатами самостоятельно, но под волевым воздействием граждан, их объединений, подкрепляющим те или иные общественные запросы. «Настроенность» депутатов на выявление действительных интересов граждан, их объединений подкрепляется разными мерами. К их числу относятся, в частности, законодательные ограничения для депутатов, позволяющие «защищать» их от давления узко групповых запросов, а в крайнем варианте – запросов корыстных, криминальных.
Отношения граждан (народа, населения) и депутатов, депутатского корпуса представительных органов определяются в своей основе режимом конституционного правонаделения как элементом принципа народовластия. Принимая на всероссийском референдуме Конституцию, народ определил принципиальное устройство аппарата публичной власти, основы компетенции органов власти, должностных лиц, основы статуса депутатов, получающие непосредственную конкретизацию на законодательном уровне (правотворческий аспект конституционного правонаделения). В рамках выборов народ в лице избирательного корпуса определяет депутатский состав представительных органов власти, состав тех, кто допускается к осуществлению властных полномочий (правоприменительный аспект конституционного правонаделения, заключающийся в решении гражданами значимых кадровых вопросов).
Акт избрания гражданина депутатом оказывается юридическим фактом, с которым основанное на Конституции законодательство связывает появление у него депутатских правомочий. Акт избрания на выборах представительного органа в правомочном составе – юридический факт, с которым законодательство связывает право и обязанность представительного органа во вновь избранном составе осуществлять собственные полномочия в рамках действующего законодательства. Формирование состава Совета Федерации Федерального Собрания РФ, состава тех представительных органов муниципальных районов, которые включают представителей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав соответствующих муниципальных районов, также укладывается в принцип народовластия, только в качестве формы не прямого, а косвенного (опосредованного) волеизъявления граждан.
Конституционно-правовой статус депутатов и депутатского корпуса представительных органов – самостоятельные, но связанные между собой явления. Такое их соотношение отражает связанность деятельности отдельных депутатов и депутатского корпуса соответствующих представительных органов власти. С одной стороны, деятельность депутатского корпуса представительного органа в целом выражается в деятельности отдельных депутатов. С другой стороны, деятельность депутатского корпуса, включая деятельность отдельных депутатов, не может быть описана только как сумма усилий последних. Не только отдельные депутаты, но и депутатский корпус в целом является субъектом народного представительства. Правосубъектность депутатского корпуса выражается в различных организационно-правовых формах (заседания общедепутатской коллегии, депутатское собрание, др.).
В рамках взаимодействия граждан (населения, народа) и депутатов конституционному праву граждан быть представленными в органах власти противостоит конституционная обязанность депутатов, депутатского корпуса, а в конечном итоге – аппарата публичной власти в целом, обеспечивать полноценную реализацию данного права. Названная обязанность депутатов соединяется с их правом на выступление в качестве полномочных представителей граждан (народа, населения). Отсюда вытекает их право на добровольное досрочное сложение депутатских полномочий.
В соотношении депутатов, депутатского корпуса и соответствующих представительных органов власти первичным звеном выступают депутаты, депутатский корпус. Представительный орган власти в части обеспечения представительства граждан (населения, народа) – форма объединения депутатов на равных, а не иерархическая структура. Для иных органов публичной власти это, как правило, не характерно. Без депутатского корпуса в его правомочном составе представительный орган не может выступать в качестве такового, а, следовательно, и осуществлять свою компетенцию, за исключением прав, обязанностей юридического лица.
Особо проанализирована проблема легитимности депутатов, депутатского корпуса в юридическом и социально-психологическом аспектах. С этих позиций оценены некоторые новеллы избирательного законодательства (отмена обязательного минимума явки избирателей на выборы, графы «против всех» в избирательных бюллетенях). По мнению автора, эти новеллы ослабили связи избирателей и депутатов, представительных органов.
В третьем параграфе раскрыто содержание депутатского мандата, проанализированы основные значения данного понятия, имеющиеся в литературе, выделены отдельные виды депутатских мандатов. Главное целевое предназначение депутатского мандата – обеспечение режима подлинного народовластия во взаимодействии граждан (народа, населения) и их полномочных представителей при осуществлении представительной власти.
Под депутатским мандатом понимается исходящее от граждан в лице избирательного корпуса поручение депутату (депутатам) представлять их интересы при осуществлении законодательно установленных властных функций, соединенное или не соединенное с дополнительными требованиями, адресованными депутатам избирателями (наказы, иные индивидуализированные поручения). Мандат также предполагает нормативное закрепление того или иного способа взаимоотношений депутата (депутатов) и граждан после выборов. Обретение лицом депутатского мандата является основанием возникновения у него конституционно- правового статуса депутата. Мандат несет в себе не только юридическое, но и морально-нравственное, этическое содержание. С учетом сказанного, депутатский мандат есть обобщенная концептуальная основа правовой модели депутатской деятельности в целом и не может рассматриваться в качестве конституционно-правового статуса депутата, элемента такого статуса или депутатской должности.
Исходя из того, кто является носителем депутатского мандата, выделены мандаты отдельных депутатов и совокупные мандаты. В числе последних мандаты избирательных объединений, депутатского корпуса отдельных представительных органов власти, мандат депутатского корпуса страны в целом. О мандате избирательного объединения, той же партии, можно говорить тогда, когда она получила на выборах определенное число депутатских мест, сформировав собственную фракцию в представительном органе. Вхождение депутатов во фракцию партии не означает, что они утрачивают непосредственную связь с гражданами (избирателями, народом, населением). Каждый из них является обладателем индивидуального мандата. Однако наряду с их индивидуальными мандатами свой мандат как отражение партийного выбора избирателей, доверия граждан получает и их избирательное объединение в лице фракции этого объединения в представительном органе власти. Мандат депутатского корпуса отдельных представительных органов власти накладывается на индивидуальные мандаты депутатов, избирательных объединений, в них представленных, определяя складывание конституционно-правового статуса названных представительных органов в их конкретном депутатском составе. Что касается мандата депутатского корпуса страны, то его выделение имеет не юридическое, а социально-политическое значение, позволяя оценивать то, насколько эффективно действует в интересах граждан депутатский корпус в целом.
Исходя из содержания депутатского мандата, выделяют императивный, свободный и полусвободный мандаты, характеристика которых дана в диссертации. Действующее в Российской Федерации законодательство позволяет характеризовать как полусвободный не только индивидуальный депутатский мандат, но и такие виды совокупного мандата, как мандат избирательных объединений, сформировавших фракции в представительных органах власти, мандат общедепутатских коллегий представительных органов власти.
Связанность позиции депутата позицией партии, фракции, определяемую партийной, фракционной дисциплиной, следует в юридической плоскости рассматривать не как отдельный партийный мандат депутата, а в качестве одного из средств ограничения свободного депутатского мандата, превращения его в полусвободный мандат. Цель данного средства (в идеале) – повышение эффективности прямых и обратных связей депутатов и граждан. Названная связанность не может искажать конституционную суть депутатского мандата, подменять базовую связь депутата с избирателями его отношениями с руководством фракции, партии.
В главе 2 «Конституционно-правовой статус депутата: теоретический и практический аспекты» рассматриваются содержание и структура конституционно-правового статуса депутата, его соотношение с общей правовой моделью депутатской деятельности, институтом статуса депутатов, особо анализируется такой его структурный элемент как права и обязанности депутата.
В первом параграфе дано понятие конституционно-правового статуса депутата. На основе анализа взглядов разных авторов по вопросу о понятии и элементах этого статуса (С. А. Авакьян, М. В. Баглай, А. А. Безуглов, Н. В. Витрук, И. В. Захаров, А. В. Зиновьев, О. М. Матвеева, Л. А. Нудненко, О. О. Миронов, В. И. Фадеев, др.) обоснована позиция, согласно которой он включает: 1) принципиальное место депутата в представительном органе власти (депутатская должность); 2) права и обязанности депутата, реализуемые при осуществлении им индивидуально или коллективно властных полномочий; 3) гарантии депутатской деятельности; 4) конституционно-правовую ответственность депутата. Именно эти элементы непосредственно определяют поведение депутата.
Конституционно-правовой статус депутата выступает «ядром» общей правовой модели депутатской деятельности. Указанная модель наряду с ним включает в себя: 1) депутатский мандат; 2) цели, принципы депутатской деятельности; 3) правосубъектность депутата; 4) основания приобретения и прекращения статуса депутата; 5) ограничения для депутатов по осуществлению той или иной деятельности, занятию тех или иных должностей.
Депутатский мандат как концептуальная основа правовой модели депутатской деятельности получает непосредственную конкретизацию в целях, принципах депутатской деятельности, правосубъектности депутатов, а затем и в элементах конституционно-правового статуса депутата. Основания приобретения и прекращения конституционно-правового статуса депутата вписывают его в четкие временные рамки, обеспечивая его срочность, временную определенность. Ограничения для депутатов по осуществлению той или иной деятельности, занятию тех или иных должностей призваны придать статусу депутата свойство исключительности, несовместимости с тем, что затрудняет эффективное осуществление депутатской деятельности,
Конституционно-правовой статус депутата включает в себя два уровня: первый (определяющий) – место депутата в представительном органе власти (депутатская должность). Понятие «депутатская должность» отражает то, что депутат действует в составе общедепутатской коллегии на равных, являясь ее самостоятельной «ячейкой», действует на профессиональной постоянной основе или на общественных началах. Таким образом, данное понятие используется как отличное от понятия «должность» по смыслу законодательства о государственной, муниципальной службе, статусе выборных должностных лиц. На втором уровне в конституционно-правовом статусе депутата располагаются все иные его элементы. Однако главное место среди них занимают права, обязанности депутата, непосредственно обеспечивающие его включение в осуществление властных полномочий. Именно они обеспечивают выполнение депутатом его главного целевого предназначения – представления интересов граждан (народа, населения) при осуществлении функций представительной власти. Остальные элементы этого уровня (гарантии, ответственность) носят дополнительный, вспомогательный характер. В числе дополнительных элементов можно выделить служебные элементы, появляющиеся у депутата в силу занятия им выборной должности в представительном органе (права, обязанности, гарантии, ответственность по занятой должности).
Предопределенность конституционно-правового статуса депутата моделью депутатского мандата, предопределенность прав, обязанностей депутата, его ответственности и гарантий его местом в представительном органе (шире – в системе представительной власти) можно оценить как проявление генетических связей в правовой модели депутатской деятельности, собственно конституционно-правовом статусе депутата. Многообразные связи прав, обязанностей депутата, гарантий его деятельности, его ответственности – пример функциональных связей.
Отдельно на основе анализа действующего законодательства в диссертации рассмотрен временной аспект конституционно-правового статуса депутата (его возникновение, прекращение, «переживание» статуса – сохранение его отдельных элементов у лиц, переставших быть депутатами).
Конституционно-правовой статус депутата является специальной конкретизацией конституционно-правового статуса гражданина. Права, обязанности депутата – модификация основных прав и свобод, прежде всего политических. Так, например, уточняющую характеристику в конституционно-правовом статусе депутата получает право граждан на объединение, реализуемое депутатами в представительном органе путем создания разных депутатских формирований, Сам конституционно-правовой статус депутата конкретизируется в иных специальных статусах, обладание которыми предполагает наличие у лица депутатского мандата (член фракции, комитета, комиссии, т.п.).
Конституционно-правовой институт статуса депутата (депутатской деятельности) входит в парламентское право как составную часть конституционного права. Нормы данного института закрепляют различные элементы конституционно-правового статуса депутата. Но не только. Они также: а) устанавливают тип депутатского мандата, цели и принципы депутатской деятельности, основания и условия обретения и прекращения статуса депутата, т. п. элементы; б) направлены на определение порядка депутатской деятельности. Наименование в таком случае данного правового образования институтом статуса депутата допустимо, поскольку конституционно-правовой статус составляет основное содержание общей правовой модели депутатской деятельности.
Во втором параграфе предметом рассмотрения стали права, обязанности депутатов. Их объем зависит от уровня представительного органа власти, в состав которого избран гражданин. Многие свои права, обязанности депутаты реализуют путем совместной деятельности в составе разных депутатских формирований. В рамках своего конституционно-правового статуса депутат наделяется соответствующими правами и обязанностями, которые являются, прежде всего, конкретизацией политических прав и свобод гражданина, и, в первую очередь, его права на осуществление народовластия.
В работе подчеркивается, что права, обязанности депутата могут быть ограничены. Прежде всего, это ограничения, обусловленные особенностями самого конституционно-правового статуса депутата. Так, ограничивается право депутата на выход из парламентской фракции. Нарушение данного ограничения влечет за собой прекращение действия у лица статуса депутата.
Все права и обязанности объединяются в две большие группы: права и обязанности в представительном органе и права и обязанности в отношениях с избирателями, что нашло отражение и в законодательстве. Права, обязанности в представительном органе подразделяются: на реализуемые на заседаниях (сессиях) представительного органа, в деятельности постоянных комитетов, комиссий, депутатских объединениях. В числе названных правомочий выделены организационные, контрольные, учредительные. В диссертации подробно рассмотрены их содержание и проблемы реализации.
Отмечается, что новой является такая форма реализации контрольных прав депутата в представительном органе власти как заслушивание отчета Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Но насколько эффективной будет реализация данного права, в условиях, когда Правительство возглавляет лидер партии, имеющей конституционное большинство в Государственной Думе? Отмечено, что в этом случае недостатки Правительства – это недостатки большинства в Государственной Думе, что затрудняет их объективную оценку.
Высказано мнение о необходимости активного использования такого контрольного права депутатов, как выражение недоверия главе субъекта РФ, а также главе муниципального образования.
Важной формой деятельности депутатов в представительных органах является их работа во фракциях, депутатских группах. К сожалению, в последнее время законодатель, стремясь укрепить партийную систему страны, главный акцент делает на партийных фракциях, ограничивая право депутатов на формирование иных «партийных» объединений (депутатских групп). Выход или исключение депутата из фракции означает утрату им депутатского мандата. Такой подход, думается, затрудняет точное отражение запросов граждан в деятельности представительных органов. Исходя из того, что часть депутатов в субъектах РФ, а также депутаты в муниципальных образованиях избираются по одномандатным округам, возможно использование опыта ряда зарубежных стран, в представительных органах которых используется институт присоединения депутата (присоединившегося депутата).
В системе прав депутата выделены такие, как: право участвовать в прениях; выступать с докладом и содокладом; право задавать вопросы; право законодательной (правотворческой) инициативы; право вносить предложения по проектам повестки дня заседаний; а также обязанности: голосовать лично; соблюдать регламент и правила этики. Сделан вывод о том, что в процессе осуществления указанных прав депутат «скован» партийной дисциплиной, так как обязательно является членом той или иной партийной фракции в представительном органе власти. Поэтому чаще всего выступают руководители фракций, а депутаты вынуждены солидарно голосовать за решение, поддержанное фракцией. Вследствие этого происходит «усреднение» всех депутатов в рамках фракции. Отсюда задача – укрепление фракционной дисциплины без ущерба для статуса депутата как равного члена депутатского корпуса.
Вряд ли можно согласиться с высказанным в литературе мнением о необходимости лишения депутатов права законодательной инициативы. Оно обеспечивает выполнение депутатами их основного предназначения – выражения интересов и воли граждан. Важной обязанностью депутата является его участие в работе представительного органа и личное голосование по рассматриваемым вопросам. Вместе с тем, в практике работы многих представительных органов имеют место случаи систематического отсутствия депутатов на заседаниях представительного органа и голосования за них других депутатов. Это подрывает устои представительного народовластия, снижает авторитет представительного органа власти, депутатов. Видится необходимым в будущем рамочном федеральном законе о статусе депутатов предусмотреть не только обязанность депутата голосовать лично, но и его ответственность за отсутствие на заседаниях представительного органа без уважительных причин. Видится необходимым установление запрета на передачу права голосовать другим депутатам.
Права, обязанности депутатов могут быть также разделены на три следующие группы: а) индивидуальные права, обязанности; б) коллективные (групповые) права и обязанности, реализуемые в составе определенного объединения депутатов; в) общеколлегиальные права и обязанности, реализуемые в составе депутатского корпуса на заседаниях представительного органа при принятии соответствующих решений.
Большое значение для деятельности депутата имеют его права и обязанности в отношениях с избирателями. В совокупности этих прав, обязанностей: рассмотрение обращений избирателей; осуществление приема граждан; иных субъектов по вопросам депутатской деятельности, внесение предложений в органы власти, организации разных форм собственности, некоммерческие организации; информирование избирателей о своей деятельности. Это минимальный объем прав и обязанностей депутата во взаимоотношениях с избирателями, закрепляемый в законодательстве Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных нормативных актах.
Важной формой реализации данной группы прав и обязанностей могли бы стать территориальные депутатские группы, существовавшие до 1993 г. Исторический опыт их работы следует оценить как положительный. В отношениях депутатов с избирателями особое место должно отводиться наказам избирателей. К сожалению, в настоящее время данный институт используется лишь в некоторых субъектах РФ (Краснодарский край, Тюменская, Челябинская области, др.). Представляется, что наказы избирателей – действенный способ отражения интересов граждан в деятельности депутатов, политических партий, представительных органов власти.
В главе 3 «Гарантии депутатской деятельности в структуре конституционно-правового статуса депутата» анализируются предназначение и содержание гарантий депутатской деятельности, проблемы их реализации.
В первом параграфе на основе анализа разных подходов дано понятие гарантий депутатской деятельности и раскрыта их система. Предложено под гарантиями депутатской деятельности понимать условия, средства, способы, обеспечивающие беспрепятственное и эффективное осуществление депутатами своей деятельности. Цель гарантий заключается в защите депутата и в стимулировании его к эффективной работе на благо граждан, что предполагает гарантирование как осуществления им прав, так и несения им обязанностей. Имеются в виду те права, обязанности депутата, которые непосредственно связаны с его участием в осуществлении властных функций.
Гарантии депутатской деятельности содержательно включают в себя две группы. Первая – это условия, обеспечивающие эффективное осуществление депутатской деятельности (общие гарантии). Вторая – это средства, способы, непосредственно обеспечивающие осуществление депутатских полномочий (специальные гарантии). В качестве общих гарантий в диссертации представлены политические, экономические и правовые условия, общие не только для депутатов, но и для иных субъектов политической системы, общества в целом. В силу этого они, строго говоря, не входят ни в конституционно-правовой статус депутата, ни в общую правовую модель депутатской деятельности.
Основанием потенциального появления у депутата специальных гарантий является решение соответствующей избирательной комиссии, констатирующее его избрание. На основе анализа имеющихся в литературе позиций по вопросу о видах специальных гарантий (А.А. Безуглов, В. А. Пертцик, Н. Т. Савенков, В. А. Сивов, Ю. Г. Просвирнин, А.Я. Ярматов), сделан вывод о том, что по функционально-целевому критерию и в зависимости от конкретных средств и способов обеспечения депутатской деятельности такие гарантии делятся на три основные группы: организационные, социально-экономические и собственно юридические. К последним отнесены депутатская неприкосновенность и юридическая ответственность за воспрепятствование нормальной депутатской деятельности. Все перечисленные выше виды специальных гарантий получают правовое выражение. Выделение в их числе собственно юридических гарантий определяется тем, что их непосредственные цели, способы, средства являются сугубо юридическими в отличие от социально-экономических и организационных гарантий.
Особо отмечено, что гарантии могут обладать и скрытым негативным эффектом. Например, возможно такое использование социально-экономических гарантий, которое выходит за рамки обеспечения нормальной деятельности депутатов и приобретает значение самостоятельного источника неосновательного дохода депутатов. Та же депутатская неприкосновенность может провоцировать при определенных условиях безнаказанность парламентариев. Отмеченное необходимо учитывать в правовом регулировании гарантий депутатской деятельности, обеспечивая их строго целевое назначение.
Во втором параграфе раскрыто понятие организационных гарантий депутатской деятельности и рассмотрены их отдельные виды.
В качестве организационных гарантий выступают обязанности соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, направленные на обеспечение реализации прав депутатов в процессе их деятельности. В совокупности данных гарантий в работе выделяются и анализируются такие как: освобождение от выполнения трудовых функций по месту основной работы; освобождение от призыва на военную службу; предоставление служебного помещения, транспортных средств, средств связи; обеспечение возможности участия депутата в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления; обязанность должностных лиц принять депутата по вопросам его деятельности в первоочередном порядке и рассмотреть его обращение.
В системе данных гарантий выделяется также и такая, как обязанность должностных лиц соответствующих органов, организаций, учреждений представлять депутату информацию, а также обеспечить доступ к информации, необходимую для осуществления депутатской деятельности.
В работе рассмотрены и другие организационные гарантии депутатской деятельности.
В третьем параграфе проанализированы социально-экономические (материальные) гарантии депутатской деятельности, которые представляют особую группу гарантий, обеспечивающих возмещение расходов, связанных с осуществлением депутатом своих прав и обязанностей, поддержания социальных условий жизни депутата и его социальной защищенности. Как правило, в законодательстве Российской Федерации и субъектов РФ значительное число норм посвящено именно данной группе гарантий.
Ведущее место в группе социально-экономических гарантий занимают гарантии трудовых прав депутата, осуществляющего свою деятельность в представительном органе власти как на постоянной профессиональной, так и на непостоянной основе. Так депутат, осуществляющий свою деятельность на постоянной профессиональной основе, имеет право на ежегодный и на дополнительный оплачиваемый отпуска с выплатой пособия на лечение в размере его двухмесячного вознаграждения. Законодательством субъектов РФ устанавливаются соответствующие гарантии в сфере трудовых прав и для депутатов, осуществляющих свою деятельность на непостоянной основе. Так, например, в период осуществления своей деятельности, а также в течение года после её окончания они не могут быть уволены с работы, переведены на нижеоплачиваемую работу, исключены из учебного заведения без согласия представительного органа власти. Большое внимание в законодательстве уделяется установлению пенсионного обеспечения лиц, осуществлявших депутатскую деятельность, в том числе и в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа власти. В число данных гарантий входят также и обеспечение депутата служебной жилой площадью на период осуществления депутатской деятельности; медицинское обеспечение депутата и членов его семьи и другие аналогичные гарантии.
В работе поддержано мнение о возможности уменьшения депутату, осуществляющему деятельность на постоянной профессиональной основе, денежного вознаграждения за те дни, в которые он не участвовал в работе представительного органа по неуважительным причинам. Кроме того, поддержано мнение о желательности установления размера вознаграждения депутата таким образом, чтобы он не превышал среднюю заработную плату или иной доход граждан России более чем в пять раз. Это стимулировало бы депутатов принимать решения в интересах большинства граждан страны.
Применительно к депутатам представительных органов местного самоуправления, по отношению к которым в законодательстве практически отсутствуют нормы, устанавливающие анализируемую группу гарантий, возможно, как минимум, три варианта разрешения данной проблемы. Первый – содержательное расширение ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за счет включения в нее перечня социально-экономических гарантий. Второй – указание в названной статье, что конкретизация соответствующих гарантий осуществляется законами субъектов РФ. Третий – предоставление возможности муниципальным образованиям конкретизировать данный вид гарантий в своих уставах и иных муниципальных нормативно-правовых актах.
В главе 4 «Юридические гарантии в системе средств обеспечения депутатской деятельности» дан анализ гарантий депутатской деятельности, направленных на обеспечение должной реализации прав и обязанностей депутата при привлечении их к юридической ответственности, а также предусматривающих ответственность лиц, противоправно препятствующих нормальной депутатской деятельности.
В первом параграфе раскрываются общее понятие депутатской неприкосновенности, ее содержание, причины появления этой гарантии. На основе анализа имеющихся в литературе позиций по вопросу о депутатской неприкосновенности, дается ее понятие как совокупности особых правил привлечения народных представителей к юридической ответственности в процессе депутатской деятельности, включающую в себя депутатский иммунитет (собственно неприкосновенность) и индемнитет. В литературе справедливо отмечается, что неприкосновенность депутата вытекает из института народного представительства, а самостоятельность ветвей власти не может быть обеспечена без такой гарантии как неприкосновенность депутата.[3]
Депутатский иммунитет заключается в установлении особой, усложненной процедуры привлечения депутата к административной и уголовной ответственности. Иммунитет направлен на защиту депутата от политического давления, сопряженного с использованием средств административного и уголовного преследования. Такое понимание депутатского иммунитета согласуется с общим понятием неприкосновенности личности, закрепленной в ст.22 Конституции Российской Федерации. При этом, депутатская неприкосновенность конкретизирует неприкосновенность личности.
Индемнитет в своем основном значении предполагает неответственность депутатов за выступления в представительном органе и за действия, которые депутат поддержал своим голосованием. Неответственность депутата связана с правом представительного органа выражать мнение граждан. Поскольку представительный орган не может быть ограничен в праве выражать общественное мнение по самому широкому кругу вопросов, то и депутаты имеют право высказываться по любому вопросу, входящему в ведение представительного органа. Вместе с тем, законодатель, признавая значимость неответственности депутатов, детально ее не регламентирует, что можно расценивать как пробел конституционно-правового регулирования такой важной сферы депутатской деятельности.
Во втором параграфе на основе анализа действующего законодательства, практики Конституционного Суда РФ рассмотрены вопросы содержания неприкосновенности российских парламентариев.
Конституция Российской Федерации в ст.98 устанавливает, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Это означает, что неприкосновенность понимается в широком смысле и включает в себя как иммунитет, так и индемнитет. Данное конституционное положение получило свою конкретизацию в федеральном законодательстве. Принятый в 1994 году закон регламентировал статус депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания на том основании, что первый состав Совета Федерации избирался на основе мажоритарной избирательной системы. В связи с тем, что в 1995 году формирование Совета Федерации было осуществлено на основе представительства от органов государственной власти субъектов РФ, в закон были внесены изменения и он стал именоваться Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Как отметил Конституционный Суд РФ, неприкосновенность (парламентский иммунитет) – важнейшая правовая гарантия деятельности парламентария, имеющая публично-правовой характер и призванная служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым – парламента, их самостоятельности и независимости.[4] Очевидно, что эта позиция должна быть распространена на депутатов всех уровней власти.
Неприкосновенность предполагает защиту депутата при реализации им своих депутатских прав и депутатских обязанностей. В соответствии с действующим законодательством и на основании постановления Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996г. в работе проанализированы содержание неприкосновенности парламентария и порядок ее преодоления. В этой связи интерес представляет предложение, высказанное Г.Н. Комковой и Н.М. Селезневой о том, чтобы, исходя из принципа разделения властей, закрепить правило, согласно которому право лишать неприкосновенности носителей одной ветви власти предоставить представителям другой ветви власти. При этом, первоначальную оценку действий парламентария все же следует сохранить за соответствующей палатой Федерального Собрания РФ.
Учитывая, что неприкосновенность депутата носит публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, способствуя эффективной и беспрепятственной деятельности как депутата, так и самого парламента, депутат не вправе отказаться от своей неприкосновенности, которая, тем более, носит конституционный характер.
В третьем параграфе обоснована необходимость конституционного установления и детального законодательного регулирования неприкосновенности региональных и муниципальных депутатов, рассмотрены ее особенности, проанализировано развитие соответствующего законодательства на современном этапе.
В правовом закреплении депутатской неприкосновенности в субъектах РФ можно выделить два этапа, в зависимости от того, как вопросы неприкосновенности закреплялись в федеральном законодательстве. На первом этапе большинство субъектов РФ (ввиду отсутствия соответствующих норм в федеральном законодательстве) в своих нормативных актах о статусе депутатов устанавливали нормы, регулировавшие неприкосновенность депутатов (республика Алтай, Воронежская, Челябинская области и другие). В то же время, в законодательстве о статусе депутатов других субъектов РФ (например, Камчатская, Курганская области) нормы о неприкосновенности депутатов отсутствовали. При этом, в соответствии со ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999г., субъект РФ мог в своем уставе, конституции предусмотреть неприменение нормы о неприкосновенности депутатов. В вопросе установления депутатской неприкосновенности субъекты РФ руководствовались постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995г.[5]
После принятия Конституционным Судом РФ постановления от 12 апреля 2002 г. начался второй этап законодательного регулирования вопроса депутатской неприкосновенности в субъектах РФ, включающий в себя два подэтапа. Данное регулирование не должно было противоречить федеральному законодательству, устанавливающему порядок привлечения депутатов к административной и уголовной ответственности. На первом подэтапе в УПК РФ устанавливалось, что решение вопроса о преодолении депутатской неприкосновенности должно было приниматься прокурором субъекта РФ с согласия коллегии, состоящей из трех судей соответствующего суда субъекта. Но не был ли в этом случае суд, давший заключение о наличии в действиях депутата признаков преступления, связан своим решением уже в процессе рассмотрения уголовного дела? Следовало все же оставить за ним основную функцию: признание или непризнание депутата виновным в совершении преступления непосредственно в процессе судебного рассмотрения по уголовному делу. Данный момент был учтен на втором подэтапе регулирования вопроса о неприкосновенности региональных депутатов после создания Следственного комитета при прокуратуре РФ. В соответствии с новой редакцией ст. 448 УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела, либо о привлечении депутата представительного органа власти субъекта РФ в качестве обвиняемого, если уголовное дело возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, принимается руководителем следственного органа Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъекту РФ. Представляется, что данная «новелла» значительно снизила уровень защищенности депутатов региональных парламентов. Ее следует скорректировать путем закрепления правила о том, что такое решение руководитель следственного органа Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъекту РФ принимает с согласия прокурора субъекта РФ. А в рамочном Федеральном законе, закрепляющем основы статуса депутатов представительных органов власти, следует установить, что такое решение принимается с участием представительного органа власти соответствующего уровня по инициативе прокурора субъекта РФ, что в полной мере будет соответствовать принципу народовластия.
Несомненно, актуальны и вопросы обеспечения профессиональной деятельности депутатов представительных органов муниципальных образований, в том числе и с помощью такой гарантии как депутатская неприкосновенность. В настоящее время вопросы неприкосновенности депутатов представительных органов муниципальных образований регламентируются в своей основе Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также принятыми на его основе законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. Этот порядок во многом схож с порядком преодоления депутатской неприкосновенности в отношении депутата регионального парламента. Он также требует своей корректировки, усиливающей защищенность муниципальных депутатов. Данная корректировка должна быть аналогичной той, о которой сказано выше применительно к депутатам законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ.
В четвертом параграфе раскрыты вопросы обеспечения депутатской деятельности посредством установления юридической ответственности за противоправное воспрепятствование депутатской деятельности, проанализированы юридические составы соответствующих правонарушений.
Отмечено, что особенностью прав, обязанностей депутата и юридических гарантий депутатской деятельности, в том числе и депутатской неприкосновенности, является их законодательное закрепление в нормативно-правовых актах, в силу чего они, в части их касающейся, предполагают обусловленные юридические обязанности соответствующих субъектов, а у государства возникает право требовать выполнения этих обязанностей и право на реализацию негативных юридических санкций в случае их невыполнения. Главным координатором и основным субъектом ответственности за беспрепятственную реализацию депутатами своих правомочий является государство, его органы и должностные лица, так как именно на них закон возлагает соответствующие обязанности.
Общей гарантией является наличие в соответствующих федеральных и региональных законах положений об ответственности за невыполнение требований законодательства о статусе депутатов. Наличие таких норм соответствует ч.1 ст.46 Конституции Российской Федерации: «Каждому гарантируется судебная зашита его прав и свобод», в том числе и в сфере осуществления представительного народовластия.
В то же время, учитывая особое место депутата в системе представительного народовластия, характер его взаимоотношений с избирателями, действующее законодательство предусматривает особые составы правонарушений (уголовных, административных, гражданских), влекущих ответственность лиц, виновных в нарушении прав депутатов, в том числе и в сфере обеспечения депутатской неприкосновенности. Законодатель, сформулировав соответствующие составы правонарушений, указывает на возможность наступления юридической ответственности в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
Наряду с ответственностью за неправомерное нарушение депутатской неприкосновенности, действующее законодательство предусматривает юридическую ответственность и за посягательство на физическую неприкосновенность народных представителей. Сущность соответствующих правонарушений заключается в неправомерном воздействии на депутата, членов его семьи и других родственников, выраженное в виде насилия или угрозы применения силы, оказанное в целях прекращения им деятельности в качестве народного представителя или изменения ее характера.
Законодательство предполагает юридическую ответственность и за оскорбление депутата, в том числе при исполнении им депутатских обязанностей, а равно клевету в отношении депутата либо распространение информации о его депутатской деятельности в искаженном виде.
Результатом законодательного установления юридической ответственности за противоправное воспрепятствование депутатской деятельности является укрепление законности в сфере депутатской деятельности, обеспечение беспрепятственной реализации депутатами своих прав и обязанностей.
В главе 5 «Конституционно-правовая ответственность в структуре конституционно-правового статуса депутата» показана значимость законодательного установления конституционно-правовой ответственности депутатов как инструмента обеспечения должной реализации депутатами своих обязанностей, определяется ее конституционно-правовое основание и особенности, рассматривается специфика конституционно-правовых санкций, предлагаются рекомендации по разрешению вопросов конституционно-правового регулирования названного вида ответственности.
В первом параграфе раскрыто понятие конституционно-правовой ответственности депутатов как элемента их конституционно-правового статуса.
Представительное народовластие наряду с гарантиями депутатской деятельности предполагает и наличие эффективного контроля граждан за деятельностью депутатов. Такой контроль невозможен без признания и закрепления в законе ответственности депутатов. Поскольку депутат, войдя во власть, становится представителем не только граждан, но и соответствующего органа публичной власти, публичной власти в целом, то конституционно-правовая ответственность депутатов является проявлением принципа ответственности государства как субъекта права перед гражданами (народом, населением).
Особенностью конституционно-правовой ответственности депутатов является ее ярко выраженная политическая окраска, определяемая, как отмечает С.А. Авакьян, тем, что государственно-правовые отношения представляют собой разновидность политических отношений и возникают в связи с осуществлением государственной власти народа.[6] При этом, конституционно-правовая ответственность как элемент конституционно-правового охранительного регулирования обладает активным юридическим началом, дающим возможность реального правового воздействия на процессы представительной демократии.
В диссертации отмечается, что конституционно-правовая ответственность включает в себя два аспекта воздействия на поведение депутатов: позитивно-проспективный и негативно-ретроспективный.
Позитивный аспект предполагает положительную оценку депутатской деятельности, при котором она сообразуется с теми объективно необходимыми требованиями представительной демократии, которые охраняются конституционно-правовыми нормами, и предполагает ответственное отношение субъектов к своим конституционным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение. Негативно-ретроспективный аспект заключается в отрицательной оценке негативных, нарушающих конституционно-правовые нормы, деяний (действий, бездействия) депутатов. Конституционно-правовая ответственность наступает в таких случаях как реакция на совершенное правонарушение и предполагает определенные конституционно-правовыми нормами негативные последствия для правонарушителя в целях восстановления конституционного правопорядка. В работе проанализированы элементы соответствующих конституционных правонарушений.
Позитивно-проспективную ответственность депутатов следует оценить как элемент общих гарантий депутатской деятельности. Негативная конституционно-правовая ответственность по природе близка юридическим гарантиям, однако имеет и существенное от них отличие. Если гарантии призваны обеспечить повседневную положительную деятельность депутатов, то негативная конституционно-правовая ответственность направлена на пресечение возможного противоправного поведения депутата. Сказанное заставляет обособлять гарантии и ответственность в конституционно-правовом статусе депутатов.
Применение к депутатам мер конституционно-правовой ответственности (отзыв, др.) затруднено в связи с тем, что в законодательстве отсутствует четкая формализация составов соответствующих правонарушений. Так, например, в законодательстве четко не определены те конституционные права и обязанности депутатов представительных органов власти, злоупотребление которыми или невыполнение которых явилось бы основанием для наступления конституционно-правовой ответственности депутатов. Требуют детализации и сами понятия «злоупотребление», «невыполнение», используемые для фиксирования объективной стороны конституционно-правовых деликтов, совершаемых депутатами. С учетом сказанного представляется необходимым в предлагаемом рамочном федеральном законе о статусе депутатов представительных органов власти в Российской Федерации предусмотреть отдельную главу, посвященную вопросам конституционно-правовой ответственности депутатов.
Во втором параграфе дан анализ отзыва как меры конституционно-правовой ответственности депутата, при реализации которой депутат лишается своего конституционно-правового статуса.
В работе прослежена история развития института отзыва в России, приведены примеры его использования в других странах. Проанализирована законодательная основа применения отзыва в современной России. Особое внимание уделено правовым позициям Конституционного Суда РФ, в частности сформулированным в его постановлениях от 24 декабря 1996 г. и от 2 апреля 2002 г.
Отмечено, что в настоящее время отзыв депутата избирателями практически неприменим к депутатам Государственной Думы. Это предопределено использованием для формирования депутатского корпуса этой палаты пропорциональной избирательной системы. По этой же причине затруднен отзыв тех депутатов законодательных органов власти субъектов РФ, которые избираются на основе этой же системы. Очевидно, что ситуация, когда депутаты, избранные на основе мажоритарной системы, могут быть отозваны, а депутаты, избранные на основе пропорциональной системы – не могут, подрывает принцип равенства депутатов. Поэтому требуется выработать процедуру, которая позволяла бы избирателям отзывать депутатов, избранных на основе пропорциональной системы. В диссертации проанализированы два варианта решения данной проблемы.
Институт отзыва депутатов представительных органов муниципальных образований предусмотрен Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем закреплено, что основаниями для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействия) в случае подтверждения их в судебном порядке. Но о каких противоправных решениях депутата можно говорить? Очевидно, что депутат не может отвечать за коллегиальные решения представительного органа, даже если он за них голосовал. Какие же решения должны в этом случае оцениваться как решения именно данного депутата? К сожалению, в законе нет такого основания отзыва как невыполнение депутатами без уважительных причин своих обязанностей в представительном органе власти. Наличие данного основания способствовало бы эффективному осуществлению депутатами своих прав и обязанностей, а, следовательно, и эффективной деятельности самого представительного органа власти.
Отзыв депутата должен осуществляться в соответствии с демократическими процедурами, не следует допускать отзыва депутата по политическим мотивам и необходимо объективно подходить к оценке фактов, послуживших основанием для отзыва. Только в этом случае отзыв будет дополнять избирательные права граждан и способствовать сохранению более устойчивых связей граждан со своими депутатами и их качественной деятельности.
В третьем параграфе рассмотрены иные виды мер, применяемые в отношении депутата, которые имеют природу мер конституционно-правовой ответственности. В их совокупности выделяются, прежде всего, предупредительные меры, направленные на обеспечение нормальной депутатской деятельности, такие как: предупреждение, призыв к порядку, замечание, порицание, порицание с занесением в протокол, лишение права выступления на заседании представительного органа, информирование избирателей о недостойном поведении депутата на заседании представительного органа. Интерес представляют штрафные санкции, которые в отдельных субъектах РФ либо уже применяются (Курганская область), либо рассматривается возможность их применения.
Определенным видом ответственности депутата выступает также и роспуск представительного органа власти, влекущий досрочное прекращение депутатских полномочий. Институт роспуска анализируется в работе применительно ко всем уровням представительных органов власти.
Мерой ответственности депутата может быть и прекращение его статуса представительным органом, в состав которого он входит, в случаях: вступления в силу в отношении лица, являющегося депутатом, обвинительного приговора суда; нарушения им требований о несовместимости депутатской деятельности, осуществляемой на постоянной основе, с занятием иной оплачиваемой должности, за исключением преподавательской, научной или иной творческой деятельности.
В качестве основания ответственности предлагается и систематическое непосещение депутатами заседаний представительного органа и постоянных комитетов (комиссий) без уважительных причин. Эта мера позволит повысить «присутственную» дисциплину депутатов, исключить практику голосования при принятии решений за отсутствующих депутатов. Названные меры способны создать в конечном итоге более привлекательный образ представительных органов власти, депутатов, публичной власти в целом.
В заключении подведены итоги исследования и сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Научные статьи в ведущих рецензируемых научных журналах,
рекомендованных ВАК для опубликования научных
результатов диссертаций
- Карасев А.Т. Права и обязанности в структуре конституционно-правового статуса депутата: вопросы ограничений и классификации //Вестник Челябинского госуниверситета.- 2009. Серия «Право». Вып. 19 (0,4 п.л.)
- Карасев А.Т. Теоретические аспекты понятия и системы гарантий депутатской деятельности //Вестник Московского университета МВД РФ.- 2009.- № 3 (0,7 п.л.)
- Карасев А.Т., Морозова А.С., Савоськин А.В. Представительная власть как вид публичной власти // Вестник Московского университета МВД РФ.- 2009.- №6 (0,5 п.л.)
- Карасев А.Т. Депутатский корпус как субъект представительного правления: общая характеристика // История государства и права. 2008.- №18 (0,6 п.л.)
- Карасев А.Т. Ответственность депутатов представительных органов власти: особенности установления и реализации // Российский юридический журнал.- 2008.- №6 (0,6 п.л.)
- Карасев А.Т. Особенности формирования государственной власти в федеративных государствах // Вестник Челябинского государственного университета.- 2008.- № 2. Направление «Право». Вып. 15 (0,35 п.л.)
- Карасев А.Т. Проблемы понятия и структуры конституционно-правового статуса депутата // Вестник Челябинского государственного университета.- 2008.- №2. Направление «Право». Вып. 14 (0,35 п.л.)
- Карасев А.Т. Отзыв в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал.- 2007. -№ 2 (0,1 п.л.)
- Карасев А.Т. Особенности правового статуса депутатов первого российского парламента // Вестник Южно-Уральского госуд. университета.-2006.- №13 (68). Серия «Право». Вып. 8. Т. 2. (0,3 п.л.)
- Карасев А.Т., Савоськин А.В. Представительная (законодательная) власть в системе разделения властей в РФ (общая характеристика) // Вестник Южно-Уральского госуд. университета. 2006. № 13 (68). Серия «Право». Вып. 8. Т. 2 (0,5 п.л.)
- Карасев А.Т., Андреев А.В. Представительная власть в субъектах РФ: общее и особенное // Правоведение.- 2003. -№1 (0,3 п.л.)
- Карасев А.Т., Федоров Р.В. К вопросу о гарантиях как составных элементах конституционно-правового статуса личности // Российский юридический журнал.- 2004.- № 2 (0,3 п.л.)
Монографии, учебники, учебные пособия:
- Карасев А.Т. Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование) Монография. Екатеринбург.- 2009. (22,0 п.л.)
- Карасев А.Т., Савоськин А.В. Представительная (законодательная) власть России: конституционно-правовое исследование. Монография. Екатеринбург.- 2008 (9,0 п.л.)
- Карасев А.Т. (в соавт.: А.Н. Кокотов, И.В. Захаров, О.А. Кожевников, А.Н. Романов, В.И. Русинов, В.Ю. Русинова, В.Ш. Шайхатдинов ). Муниципальное право России. Учебник. /Под ред. А.Н. Кокотова. - М., «Высшее образование». 2008. (26,46/1,0 п.л.).
- Карасев А.Т. Конституционное право Российской Федерации. Учебное пособие. Екатеринбург. 2004 (9,0 п.л.)
- Карасев А.Т., Андреев А.В. Представительные (законодательные) органы власти субъектов Российской Федерации (общая характеристика). Монография. Екатеринбург.- 2004 (4,8 п.л.)
- Карасев А.Т. Конституция Российской Федерации (основные положения и их характеристика). Учебно-методическое пособие. Екатеринбург.- 1998. (3,2 п.л.)
- Карасев А.Т. Конституционное право Российской Федерации (общая характеристика основных положений). Екатеринбург, 1998 (2,8 п.л.)
- Карасев А.Т. Основы конституционного права Российской Федерации. Учебно-справочное пособие.- Екатеринбург. 1997 (2,7 п.л.)
- Карасев А.Т. Конституционное право Российской Федерации. Схемы и определения.- Екатеринбург. 1997 (2,0 п.л.)
- Карасев А.Т. Конституция Российской Федерации. Лекции. -Екатеринбург. 1996 (3,5 п.л.)
- Карасев А.Т. Основы конституционного права. Учебное пособие.- Екатеринбург. 1995 (3,7 п.л.)
- Карасев А.Т. (в соавт.: В.В. Перфильев, А.И. Потапов, Д.А. Ягофаров). Основы государства и права (пособие для поступающих в ВУЗы МВД РФ). Екатеринбург. ЕВШ МВД РФ. 1994 (5,4 п.л. / 1,0 п.л.)
- Карасев А.Т. (в соавт.: С.В. Кодан, Д.А. Ягофаров). Основы государства и права. Пособие для поступающих в ВУЗы. Екатеринбург. 1993 (4,2 п.л. / 1,0 п.л.)
Иные научные статьи и публикации:
- Карасев А.Т. Влияние статуса членов Совета Федерации Федерального Собрания на представительную природу палаты и ее положение в отношениях народовластия // Проблемы реформирования российской государственности (к 15-летию Конституции РФ). Всероссийская конференция. (Екатеринбург, 2 декабря 2008 г.) Екатеринбург.- 2009.(0,6 п.л.)
- Карасев А.Т. Представительная власть как форма реализации прав гражданина на местное самоуправление // Актуальные проблемы права России и стран СНГ. 2008. часть 1. Материалы Х Международной научно-практической конференции 3-4 апреля 2008 г. Челябинск.- 2008. Южно-Уральский госуд. университет (0,5 п.л.)
- Карасев А.Т. Представительная власть как форма реализации права граждан на народное представительство // Права человека: регулирование, реализация, защита: Материалы региональной конференции.(14 декабря 2007г.) Екатеринбург.- 2008 (0,4 п.л.)
- Карасев А.Т. Организационно-правовые вопросы участия территориального общественного самоуправления в деятельности муниципальных образований // Экономико-правовые проблемы и перспективы развития Уральского региона: Материалы Международной научно-практической конференции. Екатеринбург. Изд-во УрО РАН.- 2006 (0,2 п.л.)
- Карасев А.Т., Зенченков А.В. Принципы и формы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ // Актуальные проблемы права России и стран СНГ – 2005: Материалы VII Международной научно-практической конференции (Челябинск. 7-8 апреля 2005 г.) Челябинск.- 2005. часть 1 (0,4 п.л.)
- Карасев А.Т., Андреев А.В. Представительная власть в субъектах //Вестник Южно-Уральского госуниверситета. Челябинск.- 2005.- Серия «Право». Вып. 6. № 8 (48) (0,4 п.л.)
- Карасев А.Т. Представительная (законодательная) власть в конституционном механизме государственной власти // Конституционное развитие России: история и современность: тезисы докладов. Всероссийская конференция. Екатеринбург.- УрАГС.- 2003 (0,2 п.л.)
- Карасев А.Т., Жилина М.Л. Ограничение политических прав и свобод граждан РФ как институт конституционного права //Сборник научных статей к 10-летию Конституции РФ. Екатеринбург. Изд-во УрЮИ МВД РФ 2003 (0,4 п.л.)
- Карасев А.Т., Холодилова Е.А. О законотворческом процессе в субъектах РФ // Российский юридический журнал.- 2003. № 1 (0,1 п.л.)
- Карасев А.Т., Савоськин А.В. Становление парламентаризма в России (октябрь 1905 – июнь 1905 г.г.) // Российский юридический журнал.- 2002. №4. (0,3 п.л.)
- Карасев А.Т. Права и свободы человека и гражданина в контексте построения правового государства (проблемы реализации) //Сборник материалов региональной научно-практической конференции 20 ноября 2001 г. «Права и свободы человека в современном мире». Красноярск.- 2001 (0,2 п.л.)
- Карасев А.Т. Некоторые аспекты территориальной основы местного самоуправления // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в РФ».- Екатеринбург.- 2001 (0,2 п.л.)
- Карасев А.Т., Андреев А.В. Рецензия на монографию В.А. Лебедева «Представительные и исполнительные органы власти субъектов РФ» // Российский юридический журнал.- 2001. №4. (0,2 п.л.)
- Карасев А.Т. Права человека и гражданина и местное самоуправление //Сборник «Тезисы выступлений участников круглого стола 9-13 июня 1999г. Ассоциации, центры и клубы ЮНЕСКО: Демократия и права человека. 5 Всемирный конгресс ВФАК ЮНЕСКО.- Екатеринбург.- 1999 (0,2 п.л.)
- Карасев А.Т., Белослудцев В.И., Зайко Т.М., Зимин А.В. Правовой контроль за соблюдением основных прав и интересов граждан и юридических лиц в практике различных государств. Научно-аналитические материалы.- Екатеринбург. Изд-во УрЮИ МВД РФ.- 1999 (6,5 п.л.)
- Карасев А.Т. Права человека и правовое государство: общая оценка, проблемы реализации //Сборник «Региональный Уполномоченный по правам человека: опыт, проблемы, перспективы: Материалы международной конференции 27-29 октября 1998г.- Екатеринбург.- 1998 (0,4 п.л.)
- Карасев А.Т. Рецензия на Комментарий к Конституции РФ (под общей ред. Ю.В. Кудрявцева) М., 1996 //Российский юридический журнал.- 1997. №3. (0,1 п.л.)
- Карасев А.Т., Ягофаров Д.А. Современный российский конституционализм в контексте разделения властей: общетеоретический подход //Материалы научно-практической конференции «Конституционализм в России: новая история, современность».- Екатеринбург. Изд-во УрГУ им. А.М. Горького.- 1996 (0,3 п.л.)
- Карасев А.Т. Права депутатов и деятельность органов внутренних дел (конституционно-правовой аспект) //Материалы межреспубликанской конференции «Права человека и деятельность органов внутренних дел».- Екатеринбург., 1993. (0,3 п.л.)
- Карасев А.Т. Депутатские группы и органы внутренних дел: Особенности взаимодействия в условиях правового государства // Вопросы совершенствования нормативного регулирования деятельности органов внутренних дел. Сборник научных трудов. Уфа.- 1991 (0,5 п.л.)
- Карасев А.Т. Местные Советы в условиях дальнейшего углубления реформы политической системы // Политическая агитация.- 1990. № 5 (0,35 п.л.)
- Карасев А.Т. Депутат и избиратели в системе социалистического самоуправления народа //27 съезд КПСС и повышение эффективности конституционного регулирования. Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск. СЮИ.- 1988 (0,4 п.л.)
- Карасев А.Т., Блохина В.Г. К вопросу о гарантиях депутатской деятельности // Советы народных депутатов.- 1988.- № 10 (0,2 п.л.)
- Карасев А.Т., Югов А.А. Народный депутат: понятие и основные черты //Советское народное представительство. Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск. СЮИ.- 1984 (0,4 п.л.)
- Карасев А.Т., Бахрах Д.Н. В центре исследования – исполком //Советы народных депутатов.-1983.-№ 9. (0,2 п.л.)
- Карасев А.Т. Понятие и сущность организационно-политических гарантий депутатской деятельности //Вопросы государства, права и социального управления. Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск. СЮИ.- 1983 (0,25 п.л.).
[1] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2008. 6 ноября. №230.
[2] См.: Фадеев В.И., Варлен М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации. Конституционно-правовые основы. Учеб. пособие. М., «Норма», 2008. С. 12.
[3] См.: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. В 2-х т. М., 2001. Т. 1. С. 482-483 (автор фрагмента – Б.С. Эбзеев).
[4] С.З РФ. 1996. № 9. Ст. 828.
[5] СЗ РФ. 1995, № 50. Ст. 4969.
[6] Авакьян С. А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10. С. 17.
