Право некоммерческих организаций в российской федерации (конституционно-правовое исследование)
На правах рукописи
Кожевников
Олег Александрович
ПРАВО НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)
Специальность 12.00.02- конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Екатеринбург-2008
Диссертация выполнена в Уральской государственной юридической академии
| Научный консультант | доктор юридических наук, профессор Кокотов Александр Николаевич |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, профессор Костюков Александр Николаевич доктор юридических наук, профессор Руденко Виктор Николаевич доктор юридических наук, профессор Сунцов Александр Павлович |
| Ведущая организация | Пермский государственный университет |
Защита состоится «19» февраля 2009 г. в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 212.282.02 в Уральской государственной юридической академии по адресу: 620066, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии (620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21).
Автореферат разослан «___» __________ 2008 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор С. Ю. Головина
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена обращением к одному из значимых научных направлений отечественной науки конституционного права – анализу конституционно-правовых основ взаимодействия государства и некоммерческих организаций. Важнейшая цель названного взаимодействия – формирование полноценного гражданского общества, выработка эффективных механизмов реализации конституционных прав граждан и их объединений. Реализация данной цели необходима в первую очередь для воплощения в жизнь конституционного принципа признания человека, его прав и свобод высшей ценностью. Как отмечает Б. С. Эбзеев: «В государственно-организованном обществе именно в конституционных правах и обязанностях, являющихся необходимостью не только с точки зрения существующего правопорядка, но и органически вытекающих из объективных законов социального прогресса, фиксируется степень достигнутой в обществе и обеспечиваемой государством свободы. Вне прав, свобод и обязанностей – гражданских и политических, а также экономических, социальных и культурных, должным образом оформленных и снабженных надежным инструментарием защиты, проблема свободы личности, ее пределов и механизмов обеспечения приобретает сугубо схоластическое значение»[1].
В совокупности прав, свобод людей особое место занимают коллективные права, причем значимы они не только сами по себе, но и в качестве средства реализации иных прав, свобод. «Человек для осуществления своих целей желает не только довольствоваться признанием своих прав в области личной неприкосновенности, в области экономических и духовных интересов, он желает признания его права свободно соединяться с другими людьми для достижения различных общественных целей. Этот вид свободы можно назвать общественной свободой»,[2] – писал видный русский государствовед М. И. Свешников. В настоящее время требуется совершенствовать политико-правовые, экономические, иные инструменты, необходимые для реализации «общественной свободы», так как только при условии воплощения указанной свободы наше государство станет подлинно демократическим, а общество – свободным и правовым.
В Российской Федерации конституционно-правовые основы деятельности различных некоммерческих организаций вытекают не только из предписания Конституции РФ о праве каждого на объединение (ст. 30), но и из иных конституционных положений. В их числе право на пользование родным языком (ст. 26), свобода совести (ст. 28), свобода мысли, слова, получения и распространения информации, свобода средств массовой информации (ст. 29), право на митинги и демонстрации (ст. 31), право на управлении делами государства (ст. 32), право на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33), право на свободу труда (ст. 37), защита семьи, материнства и детства (ст. 38), право на социальное обеспечение (ст. 39), право на жилище (ст. 40), право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41), право на благоприятную окружающую среду (ст. 42), право на образование (ст. 43), свобода творчества и право на участие в культурной жизни (ст. 44), право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48). Этот далеко не полный перечень конституционных норм позволяет наглядно представить широкий спектр конституционных и отраслевых правовых основ деятельности некоммерческих организаций в России. Отсюда вытекает необходимость анализа некоммерческих организаций как средства осуществления самых разных конституционных прав и свобод, рассмотрения права некоммерческих организаций как правового образования, в рамках которого его конституционно-правовое ядро дополняется, развивается, гарантируется средствами конституционного права и иных отраслей права.
Следует также отметить, что влияние некоммерческих организаций, которые иногда определяются как неправительственные организации, на состояние общества и государства расширяется, и, что особенно важно, их усилия плодотворно развертываются благодаря, не только национальному, но и международно-правовому обеспечению прав и свобод человека. Многие международно-правовые документы, например, Парижская хартия для новой Европы (1990 г.), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), признают важную роль неправительственных организаций в деле поощрения и защиты прав человека, гуманитарной деятельности на национальном, региональном и международном уровнях, подчеркивая важность продолжения по этим вопросам диалога и сотрудничества правительств и неправительственных организаций.
Спектр социально-экономических, политических, иных потребностей и интересов, который представляют ныне существующие некоммерческие организации, огромен. Причем с постоянным появлением новых видов некоммерческих организаций, он постоянно расширяется и обогащается. Это порождает большое количество проблем в сфере законодательного и правоприменительного регулирования деятельности некоммерческих организаций. Многие правовые акты о некоммерческих организациях далеки от совершенства, более того, они нередко противоречат друг другу и допускают неоднозначное толкование своих положений. Кроме того, имеется ряд сфер деятельности некоммерческих организаций, законодательно регулируемых явно недостаточно. Отсюда нарушения в правоприменительной практике, что в свою очередь, создает благодатную почву для злоупотреблений и действий в обход закона, в том числе для коррупции. Следовательно, одна из актуальных практических целей исследования права некоммерческих организаций – совершенствование законодательства о некоммерческих организациях.
Изучение и анализ достижений конституционного и иных отраслей российского права, законодательной, правоприменительной, в том числе судебной практики позволяет, по нашему мнению, найти способы действенного осуществления прав и свобод граждан и их объединений как коллективных субъектов конституционных правоотношений. Следует также отметить и то, что научные исследования по проблематике некоммерческих организаций имеют важное профилактическое значение, давая необходимый материал для правотворческих органов, ориентируя и дисциплинируя их при издании правовых актов, касающихся некоммерческих организаций, а также давая организационно-правовые средства для граждан в деле совместного осуществления ими своих конституционных и иных прав.
Степень научной разработанности темы. В условиях динамично изменяющего законодательства и правоприменительной практики следует признать, что уровень разработанности вопросов, относящихся к праву некоммерческих организаций сегодня можно все еще определить как начальный и, явно не соответствующий масштабам деятельности и влияния некоммерческого сектора в современной России.
Тем не менее, в отечественной правовой, экономической и иной литературе, в последнее время начинает появляться все больше публикаций, статей, комментариев, в той или иной степени относящихся к некоммерческим организациям. Необходимо отметить и тот внушительный научный задел по проблематике диссертации, который был сделан в дореволюционной России и в Союзе ССР. Так в советский период российской истории проводились исследования социально-политической активности трудящихся, развития системы общественных организаций, добровольных обществ разных видов, органов общественной самодеятельности. Исследованию правовых основ организации и деятельности общественных объединений посвящены работы таких авторов, как С. А. Авакьян, И. А. Азовкин, А. Ф. Брянский, С. Э. Жилинский, И. П. Ильинский, А. Н. Кокотов, В. В. Кравченко, Г. А. Кудрявцева, Ю. А. Львович, А. П. Михалев, В. Д. Перевалов, К. М. Травников, Д. В. Шутько, А. И. Щиглик, Ц. А. Ямпольская, др. Опыт зарубежного регулирования деятельности общественных объединений представлен в работах таких ученых, как Ю. К. Абрамов, А. С. Автономов, В. Н. Апарова, Л. Б. Архипова, Т. Б. Бекназар-Юзбашев, В. И. Даниленко, В. М. Зубок, В. Б. Евдокимов, В. В. Невинский, В. А. Туманов, Ю. А. Юдин, др.
Однако необходимо констатировать, что до настоящего времени вопросы права некоммерческих организаций в отечественной правовой литературе освещены недостаточно. В большинстве своем исследования сводились к изучению права на объединение путем возможности создавать различные формы общественных объединений. Это объясняется, прежде всего, тем, что право на объединение, как базовая основа права некоммерческих организаций, закрепляли все советские конституции, однако закона, раскрывающего содержание данного права, регламентирующего порядок его реализации, не было до октября 1990 года. В советский период отсутствовало право граждан на создание оппозиционных или нежелательных для правящей партии общественных объединений. Кроме того, право на объединение связывалось, по сути, с деятельностью только общественных объединений, тогда как сегодня это один из видов некоммерческих организаций.
В 1994-2000 гг. тематика негосударственных объединений, их правового статуса освящалась в работах С. А. Авакьяна, В. Н. Краснова, В. В. Лапаевой, Т. Е. Мельник, Н. В. Мининой, С. А. Солдатова, Ю. А. Юдина, С. С. Юрьева, В. И. Русинова, Ю. А. Тихомирова и ряда других авторов. В последний период появились работы А. А. Алиева, Д. А. Алимова, К. П. Беляева, В. З. Гущина, О. А. Кожевникова, Ю. Г. Лесковой, В. В. Лысенко, Н. В. Костенко, Д. А. Малого, А. В. Маркитантова, Р. В. Уткина. Значительный интерес по теме диссертации представляют и иные работы постсоветского периода. В их числе работы А. Н. Аверьянова, А. С. Автономова, А. А. Белкина, С. А. Боголюбова, А. П. Бутенко, Н. А. Васецкого, Ю. А. Веденеева, С. Е. Дрейшева, Ф. Измайловой, А. Е. Козлова, Е. М. Ланцман, Ю. К. Малова, Т. А. Сошниковой, Л. К. Суворова, В. В. Тихонова, В. Е. Чиркина. Следует указать, что выводы и предложения, содержащиеся в работах названных авторов, не охватывают всего комплекса теоретических и практических проблем правового положения некоммерческих организаций в целом, не решают комплексно задачи выработки теоретико-методологических основ обособления права некоммерческих организаций, в том числе на конституционно-правовом уровне.
В современный период нормы о некоммерческих организациях входят в состав многих отраслей права. Такая ситуация неизбежно порождает как коллизии, так и пробелы в правовом регулировании общественных отношений с участием некоммерческих организаций. Вот почему необходим комплексный правовой подход к проблемам защиты прав и законных интересов некоммерческих организаций, их членов и участников. По этой причине для определения правового положения некоммерческих организаций в настоящее время возникла необходимость формирования нового для отечественного права и законодательства комплексного правового института, связанного с созданием, деятельностью и ликвидацией некоммерческих организаций, что предполагает серьезные теоретико-правовые изыскания на этом направлении.
Объектом диссертационного исследования являются отношения по поводу реализации индивидами и юридическими лицами прав, свобод, исполнения обязанностей посредством объединения в некоммерческие организации для реализации своих материальных и духовных потребностей. Предметом диссертационного исследования выступает правовое, прежде всего, конституционно-правовое, регулирование деятельности некоммерческих организаций в Российской Федерации, законодательство о некоммерческих организациях.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является комплексное исследование права некоммерческих организаций, конституционно-правового регулирования деятельности некоммерческих организаций, порядка их взаимодействия с органами публичной власти. Для достижения поставленной цели автором определены следующие задачи:
– обоснование возможности и необходимости выделения права некоммерческих организаций в качестве комплексного института российского права, предметный анализ его конституционно-правовой основы, в том числе выделение имеющих конституционно-правовую природу главных системообразующих для права некоммерческих организаций элементов;
– раскрытие внутренней структуры права некоммерческих организаций;
– выделение и анализ законодательства о некоммерческих организациях, исследование его в развитии с использованием методов историко-правового и сравнительно-правового анализа;
– проведение проблемного анализа законодательного определения «некоммерческой организации» и попытка формулирования собственного определения некоммерческой организации, значимого для теории и практики конституционно-правового регулирования;
– раскрытие содержания и основных характеристик отдельных видов некоммерческих организаций на основе анализа законодательства и теоретических источников;
– рассмотрение нормативного содержания конституционного права на объединение с учетом судебной практики;
– выявление взаимосвязи между правом на объединение и иными конституционными правами и свободами человека и гражданина;
– раскрытие содержания и внутренней структуры таких категорий, как правовой и конституционно-правовой статус некоммерческих организаций;
– рассмотрение правового регулирования основных форм взаимодействия государства и некоммерческих организаций в современных условиях, в частности, проведение проблемного анализа законодательного регулирования и практики государственной регистрации некоммерческих организаций.
Теоретическую основу исследования составляют работы по проблемам структуры права, законодательства, систематизации правового материала, места конституционного права в российском праве, природы, содержания правового, конституционно-правового статуса. В первую очередь это исследования С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, В. М. Баранова, Н. А. Богдановой, Н. В. Бутусовой, Н. В. Витрука, Л. Д. Воеводина, Л. С. Галесника, О. С. Иоффе, И. Ф. Казьмина, Д. А. Керимова, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, А. Н. Костюкова, П. У. Кузнецова, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, А. А. Ливеровского, В. О. Лучина, А. В. Малько, А. В. Мицкевича, В. В. Невинского, С.Э. Несмеяновой, Л. А. Нудненко, В. Д. Перевалова, С. В. Полениной, В. Ф. Попондопуло, М. С. Саликова, А. П. Сунцова, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова, В. С. Якушева.
Теоретическую основу исследования составляют также научные разработки проблем конституционно-правового закрепления институтов гражданского общества, создания и функционирования некоммерческих организаций. Среди них можно особо выделить работы таких авторов, как: С. А. Авакьян, A. С. Автономов, М. В. Баглай, Т. Б. Бекназар-Юзбашев, Н. Ю. Беляева, С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь, В. И. Васильев, Ю. А. Веденеев, Б. Н. Габричидзе, С. А. Глотов, B. И. Даниленко, Ю. А. Дмитриев, В. Б. Евдокимов, С. Е. Заславский, О. К. Застрожная, Д. Л. Златопольский, 3. М. Зотова, А. В. Иванченко, И. П. Ильинский, В. Т. Кабышев, А. Д. Керимов, С. Д. Князев, А. И. Ковлер, Е. И. Козлова, Е. И. Колюшин, С. А. Комаров, В. В. Лапаева, В. И. Лысенко, Е. А. Лукашева, В. В. Маклаков, М. Н. Марченко, М. С. Матейкович, Н. И. Матузов, О. О. Миронов, В. В. Невинский, Ю. А. Новиков, Л. А. Окуньков, В. М. Краснов, М. И. Кукушкин, О. Е. Кутафин, Ж. И. Овсепян, А. Е. Постников, В. Н. Руденко, С. А. Солдатов, Ю. А. Тихомиров, В. Н. Ткачев, М. X. Фарукшин, Г. Н. Чеботарев, В. Е. Чиркин, Д. В. Шутько, Б. С. Эбзеев, Ю. А. Юдин, А. Н. Юртаева, Ц. А. Ямпольская и др. Также в диссертации использованы материалы научных и практических конференций, совещаний и семинаров, посвященных деятельности некоммерческих организаций.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов познания общественно-политической и правовой действительности. В работе были использованы диалектический, логический, исторический, системный, функциональный, формально-юридический, сравнительно-правовой и другие методы исследования. При этом диалектический, логический и исторический методы имели определяющее значение и составили основу методологии исследования. Исходным методом изучения природы некоммерческих организаций и их прав послужил системный метод (системно-структурный). С его помощью были выделены системообразующие элементы правового и конституционно-правового статуса некоммерческих организаций и их отдельных видов. Функциональный метод использовался при изучении особенностей правового взаимодействия органов публичной власти и некоммерческих организаций в различных сферах. Формально-юридический и сравнительно-правовой методы применялись в процессе анализа действующего законодательства.
Правовая и эмпирическая база исследования. Правовую базу исследования составляют нормативные правовые акты: Конституция РФ, международно-правовые акты, конституции европейских государств и государств, входящих в Содружество Независимых Государств, действующее и утратившее силу федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, реализующее конституционные права граждан, в том числе право на объединение; судебная практика, прежде всего, решения Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Европейского суда по правам человека.
Эмпирическую базу исследования составляют: документы и иные материалы, отражающие практику деятельности некоммерческих организаций, их взаимодействия с органами публичной власти. В частности, это материалы, связанные с участием диссертанта в 2001 – 2003 гг. по заданиям руководства Главного управления Министерства юстиции РФ по Свердловской области в разработке типовой юридической документации о деятельности общественных объединений; участием диссертанта в 2005 – 2007 гг. по заданию руководства муниципального образования «город Екатеринбург», Союза российских городов в разработке документации о деятельности некоммерческих организаций, в том числе ассоциаций межмуниципального сотрудничества.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые в отечественной науке конституционного права предпринята попытка комплексного исследования конституционно-правовых основ выделения права некоммерческих организаций в качестве комплексного межотраслевого института российского права, конституционно-правового положения некоммерческих организаций как формы реализации конституционных прав граждан; законодательства о некоммерческих организациях и судебной практики, связанной с их деятельностью.
Основные положения, выносимые на защиту:
1). В работе обосновывается вывод о необходимости выделения права некоммерческих организаций как комплексного межотраслевого института российского права, имеющего ярко выраженную конституционно-правовую основу. Нормы Конституции Российской Федерации, иных актов конституционного законодательства определяют исходные цели, задачи, принципы деятельности некоммерческих организаций, базовые понятия права некоммерческих организаций, устанавливают основные права, обязанности граждан, реализуемые посредством некоммерческих организаций, порождают формы взаимодействия граждан с органами публичной власти, служат критерием оценки соответствия отраслевых норм о некоммерческих организациях Конституции Российской Федерации.
В свою очередь законодательство о некоммерческих организациях является структурным элементом в комплексной структуре российского законодательства. При этом законодательство о некоммерческих организациях следует рассматривать как форму выражения права некоммерческих организаций.
2). В работе показано, что главными правовыми средствами выделения права некоммерческих организаций в качестве комплексного межотраслевого института являются конституционное право граждан на объединение и юридическая конструкция некоммерческой организации, включающая, в частности, определения некоммерческой организации и отдельных видов некоммерческих организаций. Значимы для выделения права некоммерческих организаций также цели, принципы деятельности некоммерческих организаций. Все перечисленные средства направлены на формализацию конституционно-правового статуса некоммерческих организаций, а в конечном итоге – их правового статуса в целом.
3). По мнению автора конституционные и иные нормы, составляющие право некоммерческих организаций, определяют: 1) порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как организационно-правовой среды осуществления конституционного права граждан на объединение; иных их прав и свобод; 2) правовое положение некоммерческих организаций в разных областях жизни, включая политические, публично-властные отношения; 3) правовое положение внутренних для некоммерческих организаций субъектов (учредители, участники, члены, должностные лица); 4) формирование и использование имущества некоммерческих организаций; 5) основы управления некоммерческими организациями; 6) формы взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления с некоммерческими организациями, включая государственный контроль за деятельностью последних; 7) другие отношения с участием некоммерческих организаций.
4). В структуре права некоммерческих организаций автором выделены следующие блоки: 1) «общая часть» права некоммерческих организаций (нормы, закрепляющие цели, принципы, права, обязанности всех видов некоммерческих организаций, общее определение некоммерческой организации и определения их отдельных видов); 2) нормы, закрепляющие целевую направленность, права, обязанности, иные элементы статуса отдельных видов некоммерческих организаций; 3) нормы о создании, государственной регистрации (легализации) некоммерческих организаций, в том числе об их реорганизации, ликвидации; 4) нормы, определяющие порядок управления некоммерческими организациями; 5) нормы, регулирующие взаимодействие некоммерческих организаций и органов государственной власти, органов местного самоуправления по различным направлениям (экономическая поддержка, социальное партнерство, контроль уполномоченных органов, меры ответственности за нарушение некоммерческими организациями законодательства, др.).
5). В работе показано значение таких критериев классификации некоммерческих организаций, как источники закрепления их правового положения; особенности статуса их участников; особенности их учредительных документов; их организационно-правовая форма, территория деятельности, основной вид и цели их деятельности, экономические предпосылки объединения; источники их финансирования, др. Автором проведена классификация некоммерческих организаций с использованием указанных критериев.
6). В работе обосновывается позиция, согласно которой конституционное право на объединение обладает свойством универсальности. Такая универсальность заключается в том, что указанное право выступает основой создания самых разных гражданских объединений, в том числе в известном смысле, – и коммерческих объединений. Поэтому некоммерческие организации являются одной из форм реализации конституционного права на объединение. Данная форма может быть использована как непосредственно для реализации права на объединение, так и для осуществления иных конституционных прав и свобод индивидов, их объединений.
7). В работе показано, что набор внутренних элементов правового статуса некоммерческих организаций и их конституционно-правового статуса принципиально одинаков. Он включает в себя: принципы образования и деятельности некоммерческих организаций; права и законные интересы некоммерческих организаций и их учредителей, членов, участников; обязанности и ответственность некоммерческих организаций, их внутренних субъектов; гарантии соблюдения прав и свободной деятельности некоммерческих организаций.
8). Анализ законодательства о некоммерческих организациях показывает, что некоммерческие организации создаются и действуют на основе принципов законности, самостоятельности, самоуправления, корпоративности, равноправия членов, участников некоммерческой организации, гласности и др. Принципы деятельности некоммерческих организаций отражают (должны отражать) объективные закономерности развития общества, государства. В диссертации помимо вышеуказанных выделены и иные принципы. Среди них следование некоммерческих организаций, их внутренних субъектов общественным интересам; солидарность; профессионализм; демократия управления; недопущение конфликта интересов; самоконтроль; ответственная деятельность; общественный контроль за деятельностью некоммерческих организаций. Выше перечисленные принципы раскрыты в диссертации.
9). Базовый для некоммерческих организаций федеральный закон «О некоммерческих организациях» развернуто не закрепляет конкретные права и обязанности некоммерческих организаций. Эту задачу решают специальные законы об отдельных видах некоммерческих организаций, не во всем между собой согласованные. Преодоление названной рассогласованности требует закрепления в федеральном законе «О некоммерческих организациях» развернутой системы базовых прав и обязанностей некоммерческих организаций всех видов, концептуальный подход к закреплению которых раскрыт в диссертации.
10). Конституционализм предполагает не только провозглашение необходимости защиты прав и свобод человека и гражданина, но и нормативное закрепление их гарантий. В диссертации выделен набор подобных гарантий (учредительные, экономические, юридической защиты некоммерческих организаций, др.).
11). Приостановление деятельности общественных объединений органами прокуратуры, органами, уполномоченными в сфере регистрации некоммерческих организаций, без участия суда, как представляется, выходит за рамки конституционно допустимого ограничения прав названных объединений. В диссертации доказывается, что приостановление деятельности общественных объединений, даже создающих угрозу безопасности государства, правам и свободам граждан, должно предусматривать участие суда как гарантии от преследования, прежде всего по политическим мотивам.
В диссертации предложено также унифицировать правовое регулирование процедуры применения мер ответственности в отношении всех видов некоммерческих организаций, не делая особых исключений в пользу отдельного вида общественного объединения – политической партии.
12). На взгляд автора, спорно утверждение о том, что на некоторые виды некоммерческих организаций в России не распространяется конституционно-правовая ответственность. Полагаем, что названные выше меры ответственности, применяемые в отношении некоммерческих организаций, независимо от субъектов, их применяющих и актов, закрепляющих эти меры ответственности, являются мерами конституционно-правовой ответственности, поскольку они непосредственно направлены на общий объект – конституционное право граждан на объединение и являются формой ограничения указанного права.
13). В диссертации обосновывается необходимость принятия на федеральном уровне специального акта, комплексно регулирующего вопросы взаимодействия органов власти и некоммерческих организаций. В настоящее время нормы, затрагивающие взаимодействие органов власти и некоммерческих организаций, содержатся в ряде федеральных законов, регулирующих отдельные сферы общественной жизни, деятельность отдельных видов некоммерческих организаций. В законодательстве отсутствует стройная система форм, принципов, механизмов взаимодействия органов власти и некоммерческих организаций, а также прав и обязанностей обеих сторон. В законодательстве чаще всего речь идет о государственной поддержке некоммерческих организаций, а не о комплексном взаимодействии государственного и некоммерческого сектора. Поддержка государства, конечно же, нужна и необходима некоммерческим организациям, но взаимодействие не может сводиться к односторонней помощи, в чем-то и институты гражданского общества могут поддерживать государственные органы и учреждения. Подобная их деятельность должна стимулироваться законодателем.
14). В диссертации на основе анализа порядка взаимодействия уполномоченных государственных органов в сфере государственной регистрации и некоммерческих организаций выделены основные правовые режимы такого взаимодействия. Также показано, что данный порядок включает в обобщенном виде три стадии: 1) дорегистрационную стадию (на ней происходит формирование воли учредителей, определяются людской субстрат, организационно-правовая форма некоммерческой организации); 2) стадию государственной регистрации некоммерческой организации; 3) послерегистрацнонную стадию (организационные отношения по созданию нового субъекта права после его регистрации). Указанные стадии предметно проанализированы в работе.
Апробация результатов исследования. Положения, разработанные и обоснованные в настоящем диссертационном исследовании, были предметом обсуждения на научно-практических конференциях, в государственных, муниципальных органах. Основные положения диссертации докладывались автором на научно-практических конференциях «Благотворительность в российской провинции» (Екатеринбург, 2001, 2002 гг.); «Социальная служба в исправительном учреждении: опыт, проблемы, перспективы» (Екатеринбург, 2002 г.); «К 200-летию Министерства юстиции РФ» (Екатеринбург, 2002 г.), «10 лет Уральскому институту регионального законодательства (Екатеринбург, 2006 г.). Основные положения диссертации использовались автором при его участии в семинарах представителей территориальных органов Министерства юстиции РФ, входящих в Уральский федеральный округ – «Практика деятельности органов юстиции по регистрации и контролю за деятельностью общественных объединений» (апрель 2002 г., декабрь 2002 г.); в работе коллегии Главного управления Министерства юстиции РФ по Свердловской области (ноябрь 2002 г.) «О вопросах регистрации региональных отделений политических партий, организации контроля за соответствием их деятельности положениям законодательства РФ»; в работе круглого стола, посвященного 10-летию образования Уставного суда Свердловской области (2006 г.); на секции конституционного права Европейско-азиатского правового конгресса (Екатеринбург, сессии 2007 и 2008 гг.).
Материалы, положенные в основу диссертации используются автором в учебном процессе в Уральской государственной юридической академии при преподавании спецкурсов «Право некоммерческих организаций» и «Государственная регистрация некоммерческих (негосударственных) организаций», а также при преподавании курсов конституционного (государственного) права РФ и муниципального права РФ.
Основные положения исследования нашли отражение в двух единоличных монографиях, учебном пособии, ряде иных публикаций автора.
Теоретическая значимость исследования заключается в системном проблемном представлении права некоммерческих организаций в качестве комплексного межотраслевого института российского права и его конституционно-правового фундамента. Проведенное исследование может служить основой для дальнейших исследований права некоммерческих организаций, его отдельных элементов в рамках научной специальности 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право, а также иных специальностей правоведческого профиля.
Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения диссертации могут применяться в практической деятельности нормотворческих органов, в частности, при разработке актов, регламентирующих порядок создания, деятельности и ликвидации некоммерческих организаций; систематизации указанных актов. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения полезны для органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять регистрирующие и контрольные функции в отношении некоммерческих организаций; руководителей некоммерческих организаций.
Диссертационное исследование и его результаты могут быть использованы при чтении лекций по конституционному праву, муниципальному праву, ряду иных дисциплин, специальным курсам, посвященным статусу некоммерческих организаций, для подготовки методических материалов, в учебной и научной работе.
Структура диссертационного исследования предопределена предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы, излагаются цели, задачи, предмет исследования, определяются его методологическая и теоретическая основы, формулируются научная новизна, основные положения, выносимые на защиту и практическое значение результатов исследования.
Глава 1. «Понятие права некоммерческих организаций» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Теоретико-правовые основы выделения права некоммерческих организаций в структуре российского права» отмечается, что право некоммерческих организаций есть совокупность норм права, определяющих место некоммерческих организаций в обществе, их правовое положение, порядок их организации и деятельности. Своеобразие названных организаций, взаимная связанность разных подвергающихся правовому регулированию сторон их деятельности ведет к определенному обособлению законодательства о некоммерческих организациях в структуре российского законодательства и соответствующего нормативного массива в структуре российского права. Данный нормативный массив мы и именуем правом некоммерческих организаций. Анализ общих теоретических представлений о системно-структурных характеристиках права показал, что указанный массив обладает признаками комплексного межотраслевого института. При этом мы исходим из понимания института права как структурного подразделения системы права, представляющего собой совокупность однородных правовых норм, являющихся либо не являющихся элементом конкретной отрасли права, связанных между собой единством предмета и метода регулирования, содержащих основополагающие политико-правовые конструкции (принципы, понятия, др.).
Комплексные институты являются одной из форм взаимодействия разных отраслей права и способны при определенных условиях перерастать в новые комплексные отрасли права. Это справедливо и для права некоммерческих организаций. В нем объединяются нормы самых разных отраслей права, связанные с деятельностью некоммерческих организаций. Право некоммерческих организаций способно со временем дорасти до уровня самостоятельной комплексной отрасли права, но это пока только перспектива развития законодательства о некоммерческих организациях и закрепляемого в нем правового материала.
Во втором параграфе «Право некоммерческих организаций как комплексный (межотраслевой) институт российского права» с опорой на материал первого параграфа отмечается, что право некоммерческих организаций в качестве правового института вписывается в комплексную структуру права, а законодательство о некоммерческих организациях – в комплексную структуру законодательства.
Отраслевые нормы, нацеленные на регулирование деятельности некоммерческих организаций, объединяются вокруг конституционных норм, которые обеспечивают (должны обеспечивать) их общее согласованное, непротиворечивое воздействие на различные аспекты правового статуса некоммерческих организаций. Нормы Конституции Российской Федерации, иных актов конституционного законодательства определяют исходные цели, задачи, принципы деятельности некоммерческих организаций, базовые понятия права некоммерческих организаций, устанавливают основные права, обязанности граждан, реализуемые посредством некоммерческих организаций, порождают формы взаимодействия граждан с органами публичной власти, служат критерием оценки соответствия отраслевых норм о некоммерческих организациях Конституции Российской Федерации.
Итак, право некоммерческих организаций выступает по преимуществу как конституционно-правовой институт, в котором нормы самых разных отраслей права конкретизируют содержание конституционно-правовых предписаний. В то же время посвященные некоммерческим организациям отраслевые нормы остаются в системном единстве с иными нормами своих отраслей права.
Главным предметом закрепления со стороны права некоммерческих организаций в комплексной структуре права является правовое положение (статус) некоммерческих организаций (их отдельных видов). Выделение законодательства о некоммерческих организациях и права некоммерческих организаций имеет, по нашему мнению, статусную подоснову. При этом в связке таких предметов регулирования, как «статус некоммерческих организаций» и «отношения некоммерческих организаций» первичным является все-таки статус. Хотя бы потому, что нормы, закрепляющие права и обязанности некоммерческих организаций (статусные нормы), во многом определяют и отношения некоммерческих организаций с их внутренними и внешними субъектами, оставляя для организационных норм лишь дополнительные и вспомогательные участки правового регулирования.
Наряду с иными элементами обособления отдельных отраслей, институтов, теми же целями, принципами, право некоммерческих организаций как комплексный межотраслевой институт выделяют в первую очередь два особых инструмента: юридическая конструкция некоммерческой организации, включающая, в частности, определения некоммерческой организации и отдельных видов некоммерческих организаций; конституционное право граждан на объединение в некоммерческие организации.
Теоретико-правовая модель права некоммерческих организаций включает его понимание в объективном и в субъективном смысле. Право некоммерческих организаций в объективном смысле можно охарактеризовать как систему юридических норм, содержащихся в законодательстве о некоммерческих организациях. Право некоммерческих организаций в субъективном смысле есть конкретные возможности, права притязания лиц, объединяющихся в некоммерческие организации и самих некоммерческих организаций, задаваемые законодательством о некоммерческих организациях. Субъективное право некоммерческих организаций – это гарантированная законом мера возможного (дозволенного, разрешенного) поведения граждан, некоммерческих объединений в рамках указанной системы (человек – некоммерческое объединение - государство), очерчивающая юридические рамки свободы людей.
Существует мнение, согласно которому доминирующим способом регулирования в сфере деятельности некоммерческих организаций является императивное (односторонне властное) регулирование. С этим нельзя не согласиться. Законодатель императивно закрепляет определение некоммерческих организаций, порядок их создания, общие принципы деятельности, задавая необходимую меру, с одной стороны, единства правового поля деятельности некоммерческих организаций, с другой стороны, самостоятельности отдельных видов некоммерческих организаций. В то же время в правовом регулировании деятельности некоммерческих организаций присутствует и диспозитивное начало. Оно используется в первую очередь при закреплении статуса отдельных видов некоммерческих организаций. Однако точнее говорить в этом случае об использовании рамочного регулирования. Его суть в том, что императивным образом очерчиваются пределы усмотрения, в том числе нормативного, какого-либо субъекта.[3] В этих пределах названный субъект сам избирает линию собственного поведения. Рамочное регулирование в значительной мере используется в части конституционно-правового опосредования деятельности некоммерческих организаций.
Каждая некоммерческая организация - это, прежде всего, субъект права, реализующий свою правоспособность в различных сферах общественной жизни и в формах, не противоречащих Конституции РФ и законодательству. В связи с этим, очевидно, что институт права некоммерческих организаций вбирает в свое содержание не только конституционное право на объединение, но и целый ряд иных конституционных прав и свобод (право на свободную экономическую деятельность, свобода совести, свобода вероисповедания, свобода труда, свобода научно-технического творчества, др.). По организационно-правовым формам можно выделить три укрупненные группы некоммерческих организаций как субъектов анализируемого нами института: 1) общественные объединения (общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности); 2) некоммерческие организации, прямо указанные в законе, но не относящиеся к общественным объединениям (фонды, некоммерческие партнерства, учреждения, автономная некоммерческая организация и государственная корпорация); 3) некоммерческие организации, действующие на основе специального законодательства.
В литературе существуют разные трактовки объекта правоотношения. Однако в ходе длительной дискуссии сложились в основном две концепции - монистическая и плюралистическая. Применительно к объекту регулирования такого института, как право некоммерческих организаций можно сказать, что плюралистическая концепция в полной мере отражает многогранный спектр объектов, регулируемых нормами данного института.
Таким образом, право некоммерческих организаций представляет собой комплексный межотраслевой институт российского права, объединяющий нормы конституционного права и значительного числа иных его отраслей, нацеленный на закрепление правового положения некоммерческих организаций в разных сферах общественной жизни, регулирование взаимоотношений названных организаций с иными социальными субъектами. В числе системообразующих элементов указанного института выступают такие конституционно-правовые средства, как конструкция некоммерческой организации, право граждан на объединение, цели, принципы деятельности некоммерческих организаций.
Учитывая разнородность отношений, регулируемых правом некоммерческих организаций, представляется, при построении структуры данного комплексного института целесообразным использовать «блочную» систему – деление правовых норм на ряд больших групп (групп нормативных предписаний). Построение структуры Федерального закона «О некоммерческих организациях», обобщение практики применения законодательства о некоммерческих организациях позволяют выделять в праве некоммерческих организаций в наиболее общем виде следующие основные блоки. 1-й блок – общая часть права некоммерческих организаций. В него входят нормы, содержащие исходные начала права некоммерческих организаций, единые требования ко всем видам некоммерческих организаций. 2-й блок включает нормы, закрепляющие особенности положения отдельных видов некоммерческих организаций. Сюда входят нормы, в том числе содержащиеся в отдельных правовых актах, например в федеральных законах «Об общественных объединениях», «О политических партиях». 3-й блок объединяет нормы о порядке создания, реорганизации, ликвидации некоммерческих организаций, требованиях, предъявляемых к учредителям, учредительным документам, т.д. 4-й блок объединяет нормы о деятельности, управлении некоммерческими организациями. В нем концентрируются основные правила деятельности некоммерческих организаций в РФ, определены критерии предпринимательской деятельности для некоммерческой организации, порядок формирования их имущества, способы и порядок принятия решений их органами управления. 5-й блок содержит нормы о взаимоотношениях некоммерческих организаций и органов государственной власти. Его нормы регулируют отношения по различным направлениям взаимодействия некоммерческих организаций и органов государственной власти, органов местного самоуправления (экономическая поддержка, отношения по социальному партнерству, контроль со стороны уполномоченных государственных органов, меры ответственности за нарушение некоммерческими организациями законодательства и др.).
Законодательство о некоммерческих организациях является внешней формой выражения права некоммерческих организаций как комплексного межотраслевого института статусного профиля. Данному аспекту исследования посвящен третий параграф «Законодательство о некоммерческих организациях». Указанное законодательство включает все акты, в которых в той или иной мере решаются вопросы деятельности некоммерческих организаций, закрепляется правовой статус отдельных видов некоммерческих организаций, правовой режим отношений с участием некоммерческих организаций. Законодательство о некоммерческих организациях включает ряд групп нормативных правовых актов. Во-первых, это акты, определяющие правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации различных видов некоммерческих организаций. К таким актам следует отнести, например, федеральные законы «О некоммерческих организациях», «Об общественных объединениях», «О политических партиях», «Об автономных учреждениях», др. Во-вторых, это акты, посвященные отдельным видам деятельности некоммерческих организаций и соответствующим особенностям последних. К таким актам можно отнести федеральные законы «О благотворительности и благотворительных организациях», «Об образовании», «О свободе совести и о религиозных объединениях», т.п. В-третьих, это акты, определяющие порядок и особенности финансирования деятельности некоммерческих организаций. К ним относятся федеральные законы «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций», «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», ряд др.
Следует отметить, что при наличии единого специализированного законодательного центра, распространяющего свое действие на все виды некоммерческих организаций (ФЗ «О некоммерческих организациях»), законодательство о некоммерческих организациях отличает наличие целого ряда крупных федеральных законов, регулирующих деятельность отдельных видов некоммерческих организаций, которые лишь формально находятся в иерархической «зависимости» от базового закона. Более того, в современном законодательстве о некоммерческих организациях существует такое же формальное «подпадание второго уровня». Например, федеральный закон «О политических партиях» по отношению к партиям «главнее», чем Федеральный закон «Об общественных объединениях», который, в свою очередь, применительно к общественным объединениям в целом по ряду позиций приоритетнее, чем федеральный закон «О некоммерческих организациях», распространяющий свое действие и на общественные объединения. Отношения названных законов лишь формально иерархичные. Это своеобразные «конфедеративные» отношения. Представляется, что при таком положении в более специализированных актах следует регулировать особенности положения соответствующих видов некоммерческих организаций, закреплять исключения из правил, закрепленных в актах с более широким предметом регулирования.
Глава 2 «Некоммерческие организации - форма объединения граждан и организаций в Российской Федерации» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Понятие некоммерческой организации» выводится определение некоммерческой организации, выделяются ее сущностные признаки, в том числе посредством отграничения названных организаций от иных видов социальных объединений. Под некоммерческой организацией следует понимать объединение граждан и (или) организаций, создаваемое в порядке, предусмотренном действующим законодательством, обладающее правами и обязанностями, основной целью которого является не предпринимательская деятельность, а достижение общественных благ, представляющих взаимный интерес для объединившихся субъектов, общества в целом.
К основополагающим признакам некоммерческой организации по современному законодательству России относятся: 1) целевое предназначение ее создания и деятельности; 2) отсутствие распределения полученной прибыли между ее участниками.
Подход, предполагающий обособление некоммерческих организаций исходя из критерия основной цели деятельности (функционально-целевой критерий), не является отечественным изобретением: он известен многим зарубежным странам и состоит в том, что некоммерческая организация рассматривается как юридическое лицо, призванное реализовать те или иные общественно полезные цели негосударственного (не публично-властного) профиля. Сама по себе некоммерческая организация приобретает черты специфического института гражданского общества. Основным доводом законодателя, оправдывающим широкий перечень целей некоммерческих организаций, является развитие общественных отношений, новых сфер деятельности с участием некоммерческих организаций. Имеющийся российский вариант законодательного ограничения целей создания и деятельности некоммерческих организаций, по нашему мнению, не является оптимальным; он, как видится, чрезмерно ограничивает целевую направленность анализируемых объединений, сдерживая тем самым и развитие гражданского общества. С другой стороны, опираясь на первый критерий, крайне затруднительно рассматривать в качестве некоммерческих организаций государственные корпорации, что делает отечественный законодатель.
В основе второго критерия (отсутствие распределения полученной прибыли между участниками) лежит обособление друг от друга некоммерческой и предпринимательской деятельности, из которых вторая как раз и основана на присвоении полученной прибыли (в том числе путем ее распределения). Представляется, что второй критерий позволяет увидеть особое место некоммерческих организаций в совокупности негосударственных (немуниципальных) образований. Однако приходится констатировать, что в российском законодательстве о некоммерческих организациях четкая формализация названного критерия пока далека от завершения. Отсутствие закрытого перечня видов предпринимательской деятельности привело к тому, что статусом некоммерческих организаций стали наделяться объединения, которые по существу занимаются предпринимательством либо активно содействуют предпринимательству. Это, например, торгово-промышленные палаты, товарные и фондовые биржи, являющиеся неотъемлемыми элементами рыночной экономики.
Таким образом, два основных отличительных признака, указанные в российском законодательстве в качестве критериев обособления некоммерческих организаций от иных коллективных субъектов, требуют совершенствования. Необходимо уточнение границы между общественно полезной деятельностью негосударственного профиля и теми или иными вариантами государственной (муниципальной) активности, а также между деятельностью некоммерческой и деятельностью предпринимательской.
Во втором параграфе «Классификация некоммерческих организаций» подчеркивается, что раскрытие различных аспектов деятельности некоммерческих организаций наилучшим образом осуществляется посредством классификационного способа научного познания. Классификацию некоммерческих организаций проводят по различным основаниям. Безусловно, каждая классификация некоммерческих организаций обладает своей функциональной полезностью, но взятые в отдельности они не позволяют системно отразить и оценить уровень правового обеспечения реализации гражданами своих конституционных прав, в том числе и права на объединение путем создания различных видов некоммерческих организаций. Для комплексной классификации некоммерческих организаций необходимо соединить в единой классификационной схеме существенные признаки некоммерческих организаций. В целях реализации поставленной задачи в диссертации предложена комплексная классификация некоммерческих организаций по следующим критериям: источники закрепления правового положения некоммерческих организаций; особенности статуса участников; особенности учредительных документов; организационно-правовая форма, территория их деятельности, форма собственности, экономические предпосылки объединения, основной (преобладающий) вид и цель деятельности, источники финансирования, экономический характер деятельности; др.
В третьем параграфе «Некоммерческие организации как форма реализации конституционных прав и свобод индивидов» на основе анализа законодательства, конституционно-судебной практики, практики Европейского суда по правам человека раскрыта роль некоммерческих организаций как способа осуществления самых разных основных прав и свобод. Применительно к конституционному праву на объединение в работе обосновывается позиция, согласно которой данное право обладает свойством универсальности. Такая универсальность заключается в том, что указанное право выступает основой создания самых разных гражданских объединений, в том числе в известном смысле, – и коммерческих объединений. Так, например, А. Н. Кокотов ранее писал, опираясь на прежнюю российскую конституцию, что право на объединение, по сути, есть право на самостоятельный и свободный выбор гражданами любых форм негосударственной содеятельности. В связи с этим данное право, с его точки зрения, обладает качеством универсальности.[4] Следовательно, некоммерческие организации являются одной из форм реализации конституционного права на объединение. Но в настоящее время это все же главный организационный канал осуществления анализируемого конституционного права. Необходимо обратить внимание и на то, что некоммерческие организации пригодны для реализации не только права на объединение, но и иных конституционных прав и свобод индивидов, их объединений. В этой связи государство создает экономические, политические, правовые гарантии для конструктивной реализации гражданами, в том числе и через некоммерческие организации, своих конституционных и иных прав и свобод.
Гарантируя и признавая конституционные права, государство оставляет за собой право их ограничить федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данную позицию неоднократно подтверждал в своих решениях Конституционный Суд РФ (например, постановление от 18.02.2000 № 3-П). Такое понимание формы и оснований ограничения основных прав человека и гражданина вытекает и из требования о том, что ограничение свободы объединения допустимо лишь в том случае, если оно является необходимым в демократическом обществе. В соответствии со ст. 17 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ничто в Конвенции не может толковаться как означающее, что «какое-либо государство, какая-либо группа лиц или какое-либо лицо имеет право заниматься какой-либо деятельностью или совершать какие-либо действия, направленные на уничтожение любых прав и свобод, признанных в настоящей Конвенции».
В заключение параграфа подчеркивается, что только комплексная правовая основа взаимосвязи некоммерческих организаций и основных прав и свобод личности, позволяет в полной мере оценить масштаб и значение некоммерческих организаций в построении институтов гражданского общества и государства, охарактеризовать проблемы правоприменительной практики в области реализации конституционных прав индивидов в РФ.
Глава 3 «Правовой статус некоммерческих организаций в Российской Федерации» состоит из пяти параграфов. В первом параграфе «Понятие правового и конституционно-правового статуса некоммерческих организаций» отмечается, что категория «правовой статус» довольно часто встречается в различных конституционно-правовых актах. Понятие «правовой статус» весьма предметно разбирается и в конституционно-правовой науке. В науке конституционного права содержание конституционно-правового статуса как физических, так и юридических лиц раскрывается неоднозначно. Одни ученые определяют содержание конституционно-правового статуса личности лишь через права и обязанности (Е. А. Лукашева), другие добавляют гарантии (Л. Д. Воеводин), законные интересы (Н. В. Витрук), юридическую ответственность (В. А. Кучинский), гражданство, правовые принципы (А. В. Малько).
Рассмотрение структуры правового статуса некоммерческих организаций предполагает выявление общих (родовых) признаков и черт (присущих элементам статуса различных субъектов), а также индивидуальных особенностей, свойственных структурным элементам статуса субъектов, осуществляющих деятельность публичного характера.
Обосновывая с этих позиций структуру и особенности конституционно-правового статуса некоммерческих организаций, прежде всего, нужно отметить роль и значение его правосубъектности. Конституционная (конституционно-правовая) правосубъектность некоммерческих организаций – это определенное юридическое свойство, свидетельствующее о наличии у данного субъекта способности быть участником конституционно-правовых отношений. Конституционная (конституционно-правовая) правосубъектность некоммерческой организации отражает такие его юридически значимые характеристики, как возможность обладания статусом юридического лица (частное начало) и одновременно олицетворение собой формы объединения граждан и организаций (публичное начало). Эта двойственная природа некоммерческой организации и обусловливает главную особенность ее правосубъектности, которая наиболее ярко проявляется через права, обязанности некоммерческой организации.
Набор внутренних элементов правового и конституционно-правового статуса некоммерческих организаций одинаков. Он включает в себя следующие элементы: принципы образования и деятельности некоммерческих организаций; права и законные интересы некоммерческих организаций и их учредителей, членов, участников; обязанности и ответственность некоммерческих организаций; гарантии соблюдения прав и свободной деятельности некоммерческой организации, в том числе и гарантии форм и методов взаимодействия государства и некоммерческих организаций. На основании выше изложенного, категорию «правовой статус некоммерческой организации» можно определить как систему принципов, прав, обязанностей, законных интересов, гарантий некоммерческой организации и ее членов (участников, учредителей), закрепленных правовыми нормами и гарантированных государством. Ядром правового статуса некоммерческих организаций является конституционно-правовой статус указанных организаций, поскольку, именно он является нормативной и теоретической основой для конструкции общего правового статуса.
Во втором параграфе «Принципы деятельности некоммерческих организаций» указывается на то, что системообразующими элементами деятельности некоммерческих организаций являются положенные в ее основу принципы. При этом в качестве принципов имеются в виду основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение некоммерческого сектора. Анализ законодательства о некоммерческих организациях показывает, что некоммерческие организации организуются и действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности, равноправия участников некоммерческой организации и др.
Конституция РФ, отраслевое законодательства РФ выделяет ряд базовых принципов деятельности некоммерческих организаций. Принцип добровольности, основанный на ст. 30 Конституции РФ, предусматривающей, что каждый имеет право на объединение. Это означает, что объединяющиеся лица только добровольно выражая свою волю и желание, вступают в объединения либо воздерживаться от вступления в них. В части второй ст. 30 Конституции РФ устанавливается, что никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Всеобъемлющий характер слова «каждый» означает также, что свобода объединения должна распространяться на граждан других государств и лиц без гражданства. Ст. 16 Европейской конвенции о защите прав и свобод человека признает возможность введения некоторых ограничений на политическую деятельность неграждан, что распространяется и на свободу объединений (например, относительно политических партий). Однако можно признать приемлемыми только такие ограничения, которые соответствуют целям Конвенции: политической демократии, свободе и принципу верховенства права.
Принцип равноправия означает равенство в правах и обязанностях независимо от того, является ли лицо руководителем или рядовым членом (участником) этого объединения. Данный принцип базируется на ст. 19 Конституции РФ, которая закрепляет равенство прав и свобод людей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Конституция РФ запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Принцип самоуправления можно рассматривать в двух аспектах. Во-первых, он предполагает, что некоммерческие объединения осуществляют свою деятельность в рамках своей компетенции и действующего законодательства без вмешательства органов государственной власти. Во-вторых, он означает право членов и участников объединения на участие в делах объединения, что выражается в праве избирать и быть избранным в различные органы управления, обсуждать и участвовать в принятии решений, направленных на реализацию целей и задач объединения.
В соответствии с принципом законности объединение должно действовать в рамках имеющегося законодательства. Это означает, что объединения обязаны обеспечивать исполнение указанных нормативных актов как при осуществлении своей деятельности, так и при разработке внутренних актов. Квалифицируя те или иные цели как противоречащие закону, необходимо отметить, что при их оценке на предмет законности, не следует слишком широко трактовать смысл допускаемых международно-правовыми нормами. Как неоднократно подчеркивал Европейский суд по правам человека, государства не пользуются полной свободой объявлять незаконным то, что им приходится не по вкусу. Даже если определенные виды деятельности считаются в стране незаконными, это еще не значит, что данная деятельность не может в той или иной степени отражаться в провозглашенных целях предполагаемого объединения.
Принцип гласности в объединениях предполагает информационную открытость, что дает возможность лицам, изъявившим желание вступить в члены или принять участие в том или ином объединении, познакомиться с его целями и задачами, правами и обязанностями членов и участников. Этот принцип основан на п. 4 ст. 29 Конституции РФ, предусматривающей право каждого «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом».
Перечень названных принципов не является исчерпывающим. В диссертации помимо вышеуказанных принципов выделены и обоснованны иные принципы: следование некоммерческих организаций, их внутренних субъектов общественным интересам; солидарность; профессионализм; демократия управления; недопущение конфликта интересов; самоконтроль; ответственная деятельность; общественный контроль за деятельностью некоммерческих организаций.
В третьем параграфе «Права и обязанности некоммерческих организаций» отмечается, что правовое положение некоммерческих организаций находится в прямой зависимости от объема прав и обязанностей, представленных данным объединениям в российском законодательстве. В работе также отмечается, что федеральный закон «О некоммерческих организациях» не содержит главы общего характера о правах и обязанностях некоммерческих организаций. Некоторые конкретные права и обязанности называются при регулировании правового положения различных видов некоммерческих организаций. В частности, глава о правах и обязанностях, нормы которой относятся ко всем общественным объединениям, содержится в федеральном законе «Об общественных объединениях».
Исходя из целей и задач диссертационного исследования, автором ограничено рассмотрение прав и обязанностей некоммерческих организаций лишь основными, значимыми их правами и обязанностями в сфере политической деятельности и публичного управления. В числе таких прав рассмотрены следующие основные права: 1) на свободное распространение информации о своей деятельности; 2) на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования; 3) на учреждение средств массовой информации и осуществление издательской деятельности; 4) на представление и защиту своих прав, законных интересов своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; 5) на выступление с инициативами по различным вопросам общественной жизни, внесение предложений в органы государственной власти и др. Данные права, как и иные права некоммерческих организаций, согласуются между собой, с правами иных субъектов путем их оснащения соответствующими обязанностями некоммерческих организаций, их внутренних субъектов, иных субъектов, взаимодействующих с некоммерческими организациями.
Федеральный закон «О некоммерческих организациях» не содержит конкретной статьи, определяющей обязанности некоммерческих организаций. Лишь в целях усиления государственного контроля за деятельностью некоммерческих организаций, недопущения осуществления ими внеуставной деятельности, легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, финансирования терроризма, экстремистской деятельности в его ст. 32 предусмотрены обязанности, относящиеся ко всем некоммерческим организациям, структурным подразделениям иностранных некоммерческих неправительственных организаций. В частности, уполномоченный государственный орган может запретить направление денежных средств и иного имущества определенным получателям. Такое решение может быть принято в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, что соответствует положениям Конституции РФ об основаниях ограничения субъективных прав.
Государство, не закрепляя развернутым образом права, обязанности некоммерческих организаций в базовом законе «О некоммерческих организациях», решает эту задачу в специальных законах, регулирующих деятельность отдельных видов некоммерческих организаций. При этом зачастую в одних актах используются юридические категории, содержание которых раскрыто в других актах. В условиях невысокой правовой грамотности многих участников и руководителей некоммерческих организаций, контролирующих органов, это приводит к искаженному обеспечению конституционных прав людей и их объединений, реализуемых именно с помощью норм отраслевого законодательства.
В четвертом параграфе «Конституционно-правовые гарантии деятельности некоммерческих организаций» констатируется, что конституционализм предполагает не только провозглашение необходимости защиты прав и свобод человека и гражданина, но и нормативное закрепление их гарантий. Е. А. Лукашева утверждает, что юридические гарантии личных прав и свобод могут существовать только в рамках определенных правил.
В работе раскрываются ряд групп средств защиты некоммерческих организаций. Во-первых, это учредительные гарантии, связанные с государственной регистрацией анализируемых организаций и их включением в государственный реестр юридических лиц. Во-вторых, это экономические гарантии, заключающиеся в обеспечении органами публичной власти благоприятных финансовых, имущественных, иных условий для деятельности этих организаций. В-третьих, это задание органами публичной власти благоприятного политического, морального климата деятельности некоммерческих организаций. При этом политическая поддержка выражается в опоре органов публичной власти на некоммерческие организации, в частности, в стимулировании общественно-полезной деятельности некоммерческих организаций, в повышении их роли в общественно-политической жизни общества. В-четвертых, это стимулирование взаимного сотрудничества некоммерческого сектора и государства, конструктивной критики в этих отношениях. В-пятых, это обеспечение самостоятельности некоммерческих организаций. Органы публичной власти не вправе указывать некоммерческим организациям, какими методами и в каких формах те должны осуществлять свою деятельность, не вправе вмешиваться в их внутренние дела. Несмотря на то, что некоммерческие организации более свободны в критике действий органов и учреждений публичной власти, они также не вправе вмешиваться в компетенцию органов публичной власти, подменять их. В-шестых, это контроль со стороны органов публичной власти за соблюдением законов и за соответствием деятельности той или иной некоммерческой организации целям, предусмотренным ее учредительными документами. Указанный контроль имеет своей главной целью обеспечение конституционной законности в деятельности некоммерческих организаций. В-седьмых, это гарантии юридической (судебной и внесудебной) защиты некоммерческих организаций.
В пятом параграфе «Юридическая ответственность некоммерческих организаций» отмечается, что наличие самостоятельного института юридической ответственности в структуре права некоммерческих организаций относится к одному из дополнительных признаков, подчеркивающих самостоятельность данного комплексного института.
В диссертации рассматривается ряд санкций, применяемых к некоммерческим организациям. Это вынесение письменных предупреждений уполномоченными органами при нарушении некоммерческими организациями российского законодательства, совершения ими действий, противоречащих целям, предусмотренным их учредительными документами. Это привлечение виновных лиц некоммерческих организаций к ответственности в порядке, установленном, например, КоАП РФ. При этом автором отмечается, что в ходе осуществление вышеуказанной функции должностными лицами органа, уполномоченный в сфере регистрации некоммерческих организаций, вполне могут быть выявлены нарушения, за которые КоАП РФ предусматривает административную ответственность. Однако, ни ст. 28.3 КоАП РФ, ни приказ Минюста РФ от 16.03.2005 г. № 22 не содержат перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях при принятии решения о государственной регистрации некоммерческих организаций и осуществлении контроля за их деятельностью. В связи с этим, автором представляется важным внести изменения в административное законодательство в части расширения перечня субъектов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и привести функциональные обязанности Минюста РФ в соответствие с его правами по привлечению виновных должностных лиц некоммерческих организаций к административной ответственности. Это приостановление деятельности некоммерческих организаций. В работе делается вывод о том, что, несмотря на различные мнения на природу данной меры (одни полагают, что это санкция за совершенное правонарушение, другие видят в ней меру предупреждения и пресечения), она обладает признаками меры конституционной ответственности. В диссертации поддерживается позиция А. А Кондрашева о сомнительности с точки зрения конституционного права возможности органов прокуратуры и органа, уполномоченного в сфере регистрации некоммерческих организаций самостоятельно (без участия суда) решать вопрос о приостановлении деятельности общественных объединений. Это противоречит принципу равного отношения к субъектам права при использовании мер ответственности, когда указанный порядок не распространяется на политические партии. Подобные исключения девальвируют содержание демократических принципов в угоду политической или иной конъюнктуре. Необходимо унифицировать правовое регулирование процедуры приостановления деятельности в отношении всех видов некоммерческих организаций, не делая особых исключений в пользу отдельного вида общественного объединения - политической партии. Еще одна применяемая к некоммерческим организациям санкция – ликвидация некоммерческой организации по суду. Обращает на себя внимание абстрактность, несогласованность некоторых формулировок федерального закона «О политических партиях», регламентирующих вопросы ликвидации политических партий (например, п. 3 ст. 41). В работе обосновывается вывод о том, что ликвидация политической партии возможна по решению районного суда согласно п. 2 ст. 25 федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и ст. 23, 24, 25, 26 и 27 ГПК РФ. В пользу возможности данной процедуры ликвидации политической партии говорит формулировка ч. 2 п. 2 ст. 61 ГК РФ: «Юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае допущенных при его создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер, либо осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо запрещенной законом, либо с нарушением Конституции РФ, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении некоммерческой организацией, в том числе общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом, деятельности, противоречащей ее уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных ГК РФ.
Глава 4 «Конституционно-правовая модель взаимодействия органов власти и некоммерческих организаций» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Правовые основы взаимодействия органов власти и некоммерческих организаций» отмечается, что исходная модель взаимодействия органов публичной власти и некоммерческих организаций заложена в Конституции РФ. Она конкретизируется и раскрывается в ряде федеральных законов, законов субъектов РФ, подзаконных актах разного уровня. Таким образом, названная конституционно-правовая модель наполняется отраслевым, межотраслевым содержанием, формируя межотраслевой нормативный комплекс, посвященный взаимодействию власти и некоммерческих организаций. В Конституции РФ закреплены фундаментальные основы законодательного обеспечения прав некоммерческих организаций на участие в решении государством проблем, связанных с целями деятельности некоммерческих организаций. Согласно Конституции РФ Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. При этом каждый имеет право на объединение, граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, т.д. В диссертации констатируется тот факт, что в правовом обеспечении взаимодействия власти и некоммерческих организаций участвуют все три традиционных уровня публичной власти: федеральный, региональный и местный. Такое активное правовое регулирование взаимодействия органов публичной власти и некоммерческих организаций позволяет оживить те конституционные предписания, которые гарантируют основные права граждан, осуществляемые посредством объединения граждан в некоммерческие организации, а также конституционные права самих некоммерческих организаций; создать необходимую организационную среду взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления с некоммерческими организациями.
Проведенный в работе анализ правового обеспечения взаимодействия органов публичной власти и некоммерческих организаций позволил выявить некоторые недостатки указанных основ. Среди них особо следует отметить следующие: отсутствие на федеральном уровне специального акта, посвященного вопросам взаимодействия органов власти и некоммерческих организаций; отсутствие стройной системы форм, принципов, механизмов взаимодействия органов власти и некоммерческих организаций, а также прав и обязанностей обеих сторон в данной сфере жизни; отсутствие комплексного обеспечения взаимодействия государственного и некоммерческого сектора, когда такое взаимодействие сводится зачастую к государственной поддержке некоммерческих организаций. Поддержка государства, конечно же, нужна некоммерческим организациям, но взаимодействие не может сводиться только к ней. В чем-то, наоборот, некоммерческие организации могут поддерживать государственные органы и учреждения.
Второй параграф «Экономические формы взаимодействия органов власти и некоммерческих организаций» посвящен правовой природе одной из форм взаимодействия органов публичной власти и некоммерческих организаций. Диссертантом рассматриваются такие формы государственной поддержки некоммерческих организаций, как предоставление им грантов, субсидий, в том числе в рамках проводимых презентаций проектов некоммерческих организаций; размещение социальных заказов; предоставление им налоговых и иных льгот; предоставление им иных льгот, в т.ч. полное или частичное освобождение их от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом; предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.
Автором произведен детальный анализ распоряжения Правительства РФ от 19.01.2006 г. № 38-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.)», в котором определены мероприятия по развитию организаций гражданского общества (некоммерческих организаций). Анализ показал, что многие положения указанного акта не реализованы до настоящего времени и носят декларативный характер.
Развитие некоммерческих организаций как институтов гражданского общества побуждает государство к поиску эффективного правового механизма взаимодействия с указанными организациями не только в сфере экономики, но и в иных сферах с целью достижения общественных благ и в конечном итоге - улучшения качества жизни своих граждан. Данной проблематике посвящен третий параграф «Внеэкономические формы взаимодействия органов власти и некоммерческих организаций».
Важно отметить, что для некоторых форм внеэкономического взаимодействия власти и некоммерческих организаций каких либо специальных нормативно-правовых актов не требуется. Так, для проведения ярмарок некоммерческих организаций и социальных проектов вполне хватает современного регулирования деятельности некоммерческих организаций, государственных и муниципальных органов. Для создания и функционирования общественных советов тоже нет необходимости в принятии новых законов. Но в то же время деятельность общественного совета должна быть строго регламентирована положением, которое утверждает уполномоченный на то орган. Это положение должно содержать нормы об обязанности органов власти, при которых создан совет, рассматривать предложения, вносимые по решению общественного совета. Иначе деятельность совета может оказаться абсолютно неэффективной, и таких примеров очень много.
Среди всех форм внеэкономического взаимодействия особое место, с учетом характера настоящей диссертации, занимает взаимодействие некоммерческих организаций и уполномоченных органов в сфере государственной регистрации.
Государственная власть, создавая условия для реализации конституционных прав граждан, в том числе и их объединений, вправе рассчитывать на то, что субъекты будут осуществлять их в рамках, очерченных законом, добросовестно исполнять обязанности, предусмотренные действующим законодательством РФ. Взывая к «добросовестности», государство в то же время использует свой публичный статус, осуществляя как нормативное правовое регулирование, так и выполняя контрольные функции по контролю за соблюдением некоммерческими организациями законодательства РФ в ходе своей деятельности.
Анализ норм Конституции РФ, решений Конституционного Суда РФ, федерального законодательства, выражающие начала государственного контроля в Российской Федерации, позволили автору выделить и наполнить содержанием конституционные принципы осуществления органами власти своих контрольных полномочий, в том числе и в отношении некоммерческих организаций. Все эти принципы разделены на две группы. Первая включает универсальные принципы (законность, соразмерность), являющиеся общими для всех видов государственного контроля, включая контроль за деятельностью некоммерческих организаций. Вторая включает специальные принципы (единство контрольной функции, полнота и распределение контрольных полномочий по горизонтали и вертикали сообразно конституционным началам организации публичной власти, сбалансированное обеспечение основных и компетенционных прав; системность, недопустимость вмешательства контролирующего органа в оперативную деятельность проверяемого; презумпция добросовестности контролируемых субъектов, рациональность, транспарентность), проявляющие себя в рамках конкретного органа государственной власти и конкретного вида контрольных мероприятий.
В работе отмечается, что не все из указанных нами принципов нашли свое отражение в законодательстве о некоммерческих организациях. Так, в порядке проведения проверок соответствия деятельности некоммерческой организации, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами (уставным целям), утвержденном приказом Минюста РФ от 22.06.2006 № 222 и в Административном регламенте исполнения федеральной регистрационной службой государственных функций по проведению в установленном порядке проверок по вопросам, отнесенным к компетенции федеральной регистрационной службы, принятию по их результатам мер, предусмотренных законодательством РФ, утвержденном Приказом Минюста РФ от 25.12.2006 № 380 указаны лишь принцип законности, невмешательства в деятельность некоммерческих организаций, в том числе общественных объединений, презумпции их добросовестности. Между тем, важнейшим средством обеспечения эффективности и законности взаимодействия органов государственной власти и некоммерческих организаций является правовое наполнение этих отношений. Недостаточная нормативно-правовая обеспеченность осуществления государством контроля за некоммерческими организациями приводит зачастую к прямо противоположному результату, в связи с чем дискуссии относительно объема государственного регулирования деятельности некоммерческих организаций не прекращаются.
Другой формой взаимодействия между органами власти и некоммерческими организациями, до настоящего времени вызывающей широкую дискуссию является государственная регистрация (легализация) некоммерческих организаций. В диссертации проведено исследование разных моделей государственной регистрации (разрешительная, уведомительная, распорядительная, др.), используемых (использовавшихся) в России и за рубежом; детально проанализированы действующие в настоящее время в стране правовые акты по вопросам государственной регистрации некоммерческих организаций и отказа в такой регистрации.
Автором отмечено, что правовая природа взаимоотношений уполномоченных органов власти и некоммерческих организаций при государственной регистрации, как один из элементов комплексного института – права некоммерческих организаций, также представляет собой комплексный правовой институт, содержащий в себе нормы конституционного, гражданского, административного и других отраслей российского права. При этом в процессуальном аспекте, порядок взаимодействия уполномоченного государственного органа в сфере государственной регистрации и некоммерческих организаций представляет собой совокупность следующих друг за другом законодательно определенных стадий, т. е. законодательно определенных процессуальных действий и процессуальных отношений, объединенных единой задачей, устанавливающих порядок движения дела. При этом стадии могут быть как обязательными, так и факультативными, зависящими от наличия или отсутствия конкретных обстоятельств (юридических фактов). Анализ федеральных законов «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и «О некоммерческих организациях» позволил выделить три режима взаимодействия уполномоченных государственных органов и некоммерческих организаций при государственной регистрации.
1. Общий режим. Документы, необходимые для регистрации, предоставляются непосредственно в регистрирующие органы, то есть Федеральную налоговую службу РФ или территориальное управление, которые в течение пяти рабочих дней регистрируют организацию и вносят сведения в Единый государственный реестр юридических лиц. Из некоммерческих организаций по такому пути регистрируются те, на деятельность которых не распространяется действие Федерального закона «О некоммерческих организациях». В эту группу входят все потребительские кооперативы, государственные и муниципальные учреждения.
2. Специальный режим. Документы представляются уполномоченному органу в сфере государственной регистрации или его территориальным органам, и данные субъекты в течение 14 рабочих дней принимают решение о регистрации, о чем делают заявление налоговым органам, а те, в свою очередь, по общим правилам вносят сведения в Реестр.
3. Исключительный режим. В соответствии с п. 6 ст. 13.1 ФЗ «О некоммерческих организациях» в отношении структурного подразделения - отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации, решение принимается только уполномоченным органом, На региональном уровне регистрация отделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций недопустима.
В результате автором обосновывается вывод о том, что на современном этапе законодательство, регламентирующее вопросы взаимодействия уполномоченных органов публичной власти и некоммерческих организаций, состоит из большого количества актов, находящихся между собой в формальной связи. Между тем правовая основа института взаимодействия государства и некоммерческих организаций должна быть направлена, прежде всего, на обеспечение сбалансированности интересов личности и общества в условиях сильного, стабильного государства, способного обеспечить правопорядок и создать подлинные гарантии реализации прав и свобод человека.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, излагаются основные выводы, имеющие теоретическое и практическое значение, а также предложения по совершенствованию и дальнейшему развитию права некоммерческих организаций в Российской Федерации.
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в следующих публикациях автора:
Монографии, учебники и учебные пособия:
- Кожевников О. А. Право некоммерческих организаций и его реализация в Российской Федерации. Монография. Екатеринбург, 2007. 206 с. (13 п.л). ISBN 978-5-89516-183-7.
- Кожевников О. А. (в соавт. И.В. Захаров, А.Т. Карасев, А.Н. Кокотов, А.Н. Романов, В.И. Русинов, В.Ю. Русинова, В.Ш. Шайхатдинов). Муниципальное право России. Рекомендован учебно-методическим советом по юридическому образованию в качестве учебного пособия для студентов юридических специальностей. М., Высшая школа, 2008. 504 с. (26,46 п.л. /1,4 п.л.) ISBN 978-5-9692-0248-1.
- Кожевников О. А. Право некоммерческих организаций (конституционно-правовое исследование). Монография. Екатеринбург., 2008. 224 с. (12,75 п.л.) ISBN 978-5-89516-204-0.
- Кожевников О. А. Право некоммерческих организаций. Учебное пособие. Екатеринбург, 2008., 96 с. (5.58 п.л.) ISBN 978-5-7845-0229-2
Научные статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованные ВАК РФ для опубликования научных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук:
- Кожевников О.А. Некоторые особенности правового регулирования процедуры создания и государственной регистрации некоммерческих организаций // Российская юстиция. 2006. № 9 (0,3. п.л.).
- Кожевников О.А. Некоторые аспекты правового регулирования деятельности некоммерческих организаций в Российской Федерации. // Право и образование. 2006. № 7. (0,6 п.л.).
- Кожевников О.А. Некоторые проблемы правового регулирования деятельности некоммерческих организаций нормативно-правовыми актами субъектов РФ и пути их преодоления // Право и политика. 2007. № 4 (0,5 п.л.).
- Кожевников О.А. Конституционное право на объединение нуждается в многосмысловом законодательном закреплении // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3 (0,5 п.л.).
- Кожевников О.А. Некоторые нормы Федерального закона «Об автономных учреждениях» как пример дефектного законотворчества // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 4.(0,4 п.л.).
- Кожевников О.А. Проблемные вопросы законодательства о некоммерческих организациях (на примере Федерального закона «Об автономных учреждениях») // Право и образование. 2007. № 4. (0,4 п.л.).
- Кожевников О.А. Федеральный закон «Об автономных учреждениях» // Российский юридический журнал. 2007. № 2. (0,4 п.л.).
- Кожевников О.А. Проблемы несовершенства правового регулирования контроля и надзора в сфере образования // Право и образование. 2007. № 10. (0,6 п.л.).
- Кожевников О.А. Правовые основы участия некоммерческих организаций в деятельности пенитенциарных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний РФ (на примере Свердловской области) // Человек: преступление и наказание. 2007. № 2. (0,6 п.л.).
- Кожевников О.А. Конституционное право на объединение нуждается в расширении и законодательном закреплении в соответствии с правовыми позициями Конституционного суда // Право и образование. 2007. № 7. (0,5 п.л.).
- Кожевников О.А. Право некоммерческих организаций как развивающийся комплексный институт российского права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 7 (0,6 п.л.).
- Кожевников О.А. Экономическая поддержка органами государственной власти и местного самоуправления некоммерческих организаций // Российская юстиция, 2007. № 7. (0,5 п.л.).
- Кожевников О.А. Дефектное» правотворчество государственных органов – первый шаг к нарушению конституционных прав граждан // Право и политика. 2007. № 12. (0,6 п.л.).
- Кожевников О.А. Дефектное правотворчество // Российский юридический журнал. 2008. № 1 (0, 6. п.л).
- Кожевников О.А. Некоторые вопросы правового регулирования юридических лиц публичного права (на примере муниципальной избирательной комиссии Екатеринбурга) // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. № 1 (0,4 п.л.).
- Кожевников О.А. Право на объединение с позиции Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод // Право и политика. 2008. № 1 (0,5 п.л.).
- Кожевников О.А. Анализ законодательного закрепления прав и обязанностей общественных объединений в Российской Федерации // Право и образование. 2008. № 1 (0,5 п.л.).
Иные научные публикации по теме:
- Кожевников О.А. Деятельность общественных объединений в Свердловской области / Правовой Екатеринбург. 2000. (0,3 п.л.).
- Кожевников О.А. Роль юстиции в становлении правового государства // Уральский региональный бюллетень Министерства юстиции РФ. 2001. (0,2 п.л.).
- Кожевников О.А. О порядке создания и деятельности общественных объединений и религиозных организаций // Уральский региональный бюллетень Министерства юстиции РФ. 2002. (0,5 п.л.).
- Кожевников О.А. Федеральный закон «О политических партиях» - правовая основа для развития в России полноценной партийной системы // Уральский региональный бюллетень Министерства юстиции РФ. 2002. (0,5 п.л.).
- Кожевников О.А. Порядок приостановления и ликвидации общественных объединений по Федеральному закону «Об общественных объединениях». Материалы семинара территориальных органов Министерства юстиции РФ Уральского федерального округа // Уральский региональный бюллетень Министерства юстиции РФ. 2002. (0,5 п.л.).
- Кожевников О.А. Конституционно-правовые аспекты деятельности благотворительных общественных объединений в РФ // Благотворительность и милосердие в российской провинции. Вып. 2. 2002. (0,5 п.л.).
- Кожевников О.А. Право на судебную защиту в конституционном судопроизводстве // Проблемы права. 2004. № 3. (0,3 п.л.).
- Кожевников О.А. Некоторые международно-правовые и конституционно-правовые аспекты обеспечения прав граждан на судебную защиту // Мир юстиции. 2004. № 7 (0,3 п.л.).
- Кожевников О.А. Некоторые проблемы правового регулирования деятельности политических партий в РФ // Российский юридический журнал. 2005. № 1. (0, 4 п.л.).
- Кожевников О.А. Проблемы законодательного регулирования организационных форм межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 5. (0.7 п.л.).
- Кожевников О.А. Конституционное право граждан на объединение и его реализация в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов // Политика и общество. 2005. № 5. (0,8 п.л.).
- Кожевников О.А. Судебная защита права граждан на объединение как показатель уровня развития гражданского общества в РФ // Юрист 2006. № 5. (0,5 п.л.).
- Кожевников О.А. Законодательное регулирование межмуниципального сотрудничества // Модернизация социально-экономического развития муниципальных образований: коллективная монография / Под ред. академика РАН А.И. Татаркина. М. ЗАО «Издательство «Экономика», 2006. (0,6 п.л.).
- Кожевников О.А. Конституционное право граждан на объединение в конституциях стран СНГ: (сравнительно-правовой анализ) // Политика и общество. 2007. № 5. (0,5 п.л.).
- Кожевников О.А. Правовая регламентация форм юридической защиты конституционных прав граждан как важная форма взаимодействия государства и личности // Сбор. ст. / Сост. И. Д. Тургель. Екатеринбург УрАГС, 2007. (0.4 п.л.).
- Кожевников О.А. Ликвидация некоммерческих организаций в РФ: проблемы правового регулирования // Цивилист. 2008. № 1. (0,5 п.л.).
[1] Эбзеев Б. С Личность и государство: взаимная ответственность и конституционные обязанности. М., НОРМА, 2007. С. 60 -61.
[2] Свешников М. И. Очерк общей теории государственного права. СПб, 1896. С. 164.
[3] См.: Конституционное право России: Учебник / Под ред. А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина. М., «НОРМА», 2007. С. 28 (автор главы – А. Н. Кокотов).
[4] Кокотов А. Н. О статусе общественных организаций // Правоведение. 1993. № 3. С. 20, 21.
