Правовые факторы, влияющие на закон о творчество в российской федер а ции
На правах рукописи
Кудрина Кристина Юрьевна
ПРАВОВЫЕ ФАКТОРЫ, ВЛИЯЮЩИЕ НА ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2006
Работа выполнена на кафедре конституционного права России и зарубежных стран Воронежского государственного университета.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации
Зражевская Татьяна Дмитриевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
заслуженный деятель науки
Российской Федерации
Михалева Надежда Александровна
кандидат юридических наук, доцент
Старостина Инга Анатольевна
Ведущая организация: Государственный университет – Высшая школа экономики
Защита диссертации состоится «13» июня 2006 г. в 17 часов на заседании диссертационного совета Д 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119992, г. Москва, ул. Зубовская, д. 2, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.
Автореферат разослан «12» мая 2006 года.
| Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук | А.А. Васильев |
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования и решаемой в нем научной задачи обусловлена реформированием государственной и общественной жизни России, которое требует поиска и разработки новых научно обоснованных форм и методов совершенствования законотворческого процесса и конституционного законодательства.
Конституция Российской Федерации закрепила исходные начала для развития различных сфер общественных отношений, в том числе в области законотворчества. Важнейшие из них – двухуровневая система законодательства (федеральный и региональный[1] ), регламентация порядка принятия законодательных актов, правовые формы участия институтов гражданского общества в управлении делами государства. Увеличение законодательного массива, обусловленное динамично изменяющимися общественными отношениями, не всегда отражает баланс интересов государства, общества и личности, действие факторов различной юридической и социальной природы.
Потребность системного конституционно-правового исследования факторов, воздействующих на законотворчество в России, обусловлена следующим комплексом взаимосвязанных обстоятельств:
1. Назрела острая необходимость создания законодательства, отвечающего социальным ожиданиям общества, поскольку существует зависимость реального состояния социально-экономического развития той или иной территории от принимаемых нормативных правовых актов. На правовое регулирование оказывают влияние, например, такие факторы, как разрыв между доходами наиболее и наименее обеспеченного населения (в 15 раз); увеличивающееся региональные различия в заработной плате (более чем в 7 раз[2] ), снижение численности населения, ухудшение демографической ситуации.
2. Возникает необходимость устранения негативных тенденций в сфере создания нормативных правовых актов. Динамические процессы, происходящие в обществе, обуславливают увеличение объема законодательного массива, который постоянно изменяется. На федеральном уровне принято около двух тысяч двухсот законодательных актов, в то же время законы о внесении изменений составляют – 39,8%, дополнений – 22,3% от общего числа актов. В Воронежской области эти показатели составляют соответственно – 57,6% и 27%, в Тамбовской области – 49,4% и 21,9%, в Москве –45% и 15,6% соответственно[3].
3. Несовершенен конституционно-правовой механизм участия гражданского общества в законотворческой деятельности при согласовании интересов различных субъектов права. Появление нового механизма взаимодействия общества и органов государственной власти – Общественной палаты России - недостаточно воздействует на законотворческий процесс. Отсутствуют законодательные регламентации процедур реализации профессионального лоббизма и народной инициативы на федеральном и региональном уровнях.
4. Проводимые мониторинговые исследования выявляют отрицательное и положительное воздействие различных факторов на процесс создания законов. Однако методика их проведения недостаточно разработана и урегулирована в праве. Поэтому эффективность действия правовых и факторов, отражающих различные явления общественной действительности, исследована неполно, не выявлены их критерии и показатели.
5. Разграничение полномочий между Федерацией и регионами в сфере социального обеспечения, жилищных, градостроительных, муниципальных, административных отношений, осуществляется противоречиво, особенно на уровне законодательства субъектов Российской Федерации. Отсутствие целостной концепции развития законодательства не позволяет учитывать действие всех правовых и иных факторов, формировать федеральное и региональное законодательства на среднесрочную или долгосрочную перспективы.
Таким образом, системное теоретико-прикладное исследование правовых и иных факторов необходимо для создания эффективных нормативных правовых актов, активизации участия институтов гражданского общества, совершенствования механизма выявления и учета правовых (юридических) и иных условий и обстоятельств, воздействующих на законотворчество в Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере законотворчества между различными субъектами права при разработке и принятии федеральных и региональных законов.
Предметом исследования является расширение механизма регулирования правовых факторов, влияющих на федеральное и региональное законотворчество, а также их взаимодействие с иными факторами.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ системы правовых факторов, которые воздействуют на законотворчество, оценка соотношения с иными видами факторов и совершенствование учета результатов их действия в процессе создания законов в Российской Федерации.
Для достижения этой цели были определены следующие задачи:
1. Уточнить классификацию правовых факторов, раскрыть их функции и особенности воздействия на законотворчество в Российской Федерации; определить взаимосвязь правовых и иных (не правовых) факторов.
2. В системе правовых факторов-требований раскрыть процедуры применения кодификационного законодательства и обосновать предложения по их совершенствованию.
3. Выявить влияние компетенционного фактора путем анализа законотворческой компетенции различных субъектов – участников процесса; обосновать рекомендации по наиболее эффективному использованию их консолидированной законодательной инициативы.
4. Разработать механизм воздействия отдельных элементов гражданского общества – народной законодательной инициативы и профессионального лоббизма – на региональное законотворчество в России.
5. Сформулировать предложения по учету правовых факторов в законотворчестве путем уточнения процедур проведения мониторинга и закрепления результатов действия различной системы факторов в Концепции совершенствования законодательства субъекта Российской Федерации (на примере Тамбовской области).
Методологическая основа диссертационного исследования. Для достижения поставленной цели и решении задач использовались следующие методы: диалектический, исторический, системный, сравнительно-правовой, логико-семантический, формально-юридический, статистический и социологический. Применение перечисленных методов позволило выявить взаимообусловленность правовых и иных факторов, влияющих на законотворческую деятельность; определить негативные и позитивные направления развития федерального и регионального законодательства; проанализировать различные виды нормативных правовых актов, в сфере законотворчества; уточнить понятийно-категориальный аппарат; систематизировать способы упорядочения и эффективного проектирования законов.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области права, экономики, философии, социологии, логики. Фундаментальные категории в сфере законотворческой деятельности рассматривались в трудах таких ученых, как: С.С.Алексеев, Е.С. Аничкин, С.А.Авакьян, К.В. Арановский, В.М. Баранов, В.И. Борисов, Д.А. Керимов, Е.А. Лукашева, Е.Г. Лукьянова, В.О. Лучин, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, Л. А. Окуньков, В.С. Основин, А.С. Пиголкин, Ю.А. Тихомиров, Р.О.Халфина, Т.Я. Хабриева.
Исследование условий и стадий (этапов) законотворческой деятельности на уровне Российской Федерации и ее субъектов осуществляли Л.И. Антонова, Н.А. Боброва, С.В. Буянкина, О.Н. Булаков, А.Г. Братко, В.В. Лазарев, Р.Ф. Васильев, А.Г Гузнов, Т.Д. Зражевская, Д.А. Ковачев, В.А. Кряжков, П.В Крашенинников, А.П. Любимов, В.М. Манохин, И.Р. Метшин, Т.С. Масловская, Н.А. Михалева, С.В. Поленина, В.М. Сырых, М.С. Саликов, С.В. Степашин, С.М. Шахрай, Е.С. Шугрина.
В юридической литературе, несмотря на многогранность работ по теории и практике законотворческого процесса, не ставилась задача выявления системного влияния правовых и иных факторов для формирования единой концепции совершенствования действующего законодательства в Российской Федерации.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации, иные нормативные правовые акты в сфере законотворчества. К исследованию привлекались акты международного права, а также конституции зарубежных государств, закрепляющих процедуры создания нормативных предписаний высшей юридической силы; программные документы; судебная практика; данные статистической отчетности; материалы научно-практических конференций и юридической печати.
Научная новизна исследования состоит в комплексном исследовании воздействия взаимосвязанной системы правовых факторов на законотворческую деятельность в Российской Федерации.
1. Выявлены признаки исследуемых правовых факторов, дополнено содержание их функций (информационно-организационной и согласования интересов субъектов законотворчества).
2. Выработан механизм применения правовых факторов-требований и юридико-технологических факторов, направленный на совершенствование правил подготовки законов и иных нормативных правовых актов в кодифицированных региональных законах (законотворческом кодексе субъекта России).
3. Разработана процедура реализации консолидированной законодательной инициативы и детализации полномочий Государственного Совета Российской Федерации для согласованного взаимодействия органов государственной власти Федерации и ее субъектов.
4. Обоснованы предложения по закреплению процедур осуществления профессионального лоббизма и народной законодательной инициативы; разработаны проекты региональных законов: «О правовом регулировании лоббистской деятельности в законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъекта Российской Федерации» и «О народной законодательной инициативе в Воронежской областной Думе».
Теоретическая и практическая значимость работы обусловлена следующими обстоятельствами:
1. Диссертация имеет системный прикладной характер, ее практическая значимость состоит в разработке теоретических и практических основ учета действия правовых факторов в законотворческой деятельности.
2. Рекомендации по разработке проектов законов были использованы в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Тамбовской и Воронежской областей).
3. Материалы диссертации могут использоваться в учебном процессе при подготовке лекций и учебно-методических пособий по дисциплинам: «Конституционное право Российской Федерации», «Законодательный процесс», «Парламентское право», «Конституционное право зарубежных стран».
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Правовые факторы – это нормативно закрепленные императивные требования и обязательные условия, обуславливающие содержание и формы создания нормативных правовых актов. Они определяют правовые механизмы участия институтов гражданского общества и учета социальных, экономических, политических, идеологических и иных явлений общественной жизни в законотворческой деятельности.
Исследуемые факторы обеспечивают упорядочение законотворческой деятельности, информационное и организационное взаимодействие физических и юридических лиц, принимающих участие в создании законодательных актов, устанавливают механизмы согласования их интересов.
2. Особенностью воздействия правовых факторов-требований является императивность правил, предназначенных для выявления пробелов и противоречий в праве. Их реализация определяется разработанностью процедуры создания соответствующих нормативных правовых актов.
Влияние юридико-технологических факторов-условий проявляется в выборе формы выражения нормативного правового акта, применение правил юридической техники, возможной кодификации и инкорпорации.
Эффективное использование названных факторов предполагает объединение в кодифицированном законе субъекта Российской Федерации всех разнообразных процедур законотворчества: принятия Конституции (Устава) субъекта Российской Федерации, иных региональных законов, договоров и соглашений, прогнозов, концепций и программ; правил осуществления кодификации, инкорпорации, толкования и учета.
3. Усиление действия компетенционного фактора выражается в установлении обязательных условий, определяющих механизм согласования конкурирующих интересов различных субъектов законотворчества. Предлагается установить приоритетное рассмотрение Государственной Думой консолидированной законодательной инициативы, внесенной законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (не менее 1/3) по единому законопроекту. Детализировать полномочия Государственного Совета Российской Федерации, наделив его правом разработки заключений по законопроектам в сфере федеративного устройства и представления их в Государственную Думу.
4. Расширение воздействия институтов гражданского общества как факультативных факторов проявляется в закрепления правовых условий их участия в законотворчестве. Обосновывается предложение о включении в состав Общественной палаты Российской Федерации представителей региональных палат.
Рекомендуется принятие в субъектах Федерации закона, регулирующего лоббистскую деятельность и наделяющего профессиональных лоббистов (некоммерческих организаций либо физических лиц) дополнительными полномочиями, позволяющими им активно участвовать на всех этапах законотворчества (знакомиться с проектами, с экспертными заключениями, излагать мнение, присутствовать на заседаниях органов государственной власти). Разработан проект закона о народной законодательной инициативе в субъекте Российской Федерации (на примере Воронежской области), в котором установлены: основания, порядок ее реализации и рассмотрения законодательным органом государственной власти.
5. Воздействие факторов-обстоятельств, имеющих общественный резонанс, нуждается в дополнительных гарантиях их учета в создаваемых законах. Предлагается наделить Конституционный Суд Российской Федерации правом предварительного нормоконтроля по инициативе Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
6. Результат воздействия различных факторов на региональное законотворчество целесообразно интегрировать в единый нормативный правовой акт в форме закона – Концепцию совершенствования законодательства субъекта Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные итоги работы диссертанта опубликованы в 9 научных работах общим объемом 2,95 п.л. Результаты диссертационного исследования внедрены в практику Тамбовской областной Думы, о чем имеется соответствующий акт о внедрении.
Положения и выводы диссертации апробированы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Права человека», «Муниципальное право» в Воронежском филиале Московского гуманитарного социального университета.
Автор принял участие в работе научно-практических конференций, проходивших в Воронежском государственном университете (2002-2005гг.), в Российской Академии Правосудия (Москва, 2003 г.), а также научно-практических семинарах: «Нормотворческая техника в органах государственной власти и органах местного самоуправления» (Институт экономики и управления в промышленности, Москва, 2004); «Подготовка курса «Защита личности от дискриминации» для юридических вузов Российской Федерации» (Российский Университет Дружбы народов, Москва, 2004 г.); «Обращение в Конституционный Суд России» (Американская Ассоциация адвокатов СИИЛИ при финансовой поддержке США по международному развитию, Москва, 2005 г.).
Структура работы.
Диссертация состоит из введения, трех глав (восьми параграфов), заключения, списка использованных источников и пяти приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень ее научной разработанности, формулируются объект, предмет, цели и задачи исследования, его теоретическая и методологическая основы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, их научная новизна, отмечается теоретическая и практическая значимость работы, ее структура и апробация результатов исследования.
Глава 1 «Теоретические и конституционные основы исследования факторов законотворчества в Российской Федерации» состоит их двух параграфов.
В параграфе 1.1 «Понятие законотворчества и основные тенденции, возникающие в законотворческой деятельности» исследовано понятие и содержание законотворчества, которое рассматривается как деятельность специально уполномоченных законом субъектов права, направленная на выявление потребности в создании нормативного правового акта, разработку его проекта, процесса принятия, изменения и отмены. Законотворчество является частью правотворческого процесса и элементом более широкого понятия – юридического процесса, состоит их двух этапов: предпроектного и этапа законодательного процесса. Вследствие отсутствия на федеральном уровне законодательной регламентации данной категории, в региональных нормативных правовых актах в основном дается трактовка «правотворчества» (Краснодарский край, Ханты-Мансийский автономный округ) и «законодательного процесса» (Костромская область). Законы отдельных субъектов Российской Федерации (Республики Бурятия, Архангельской области) упоминают о законотворческой либо законопроектной деятельности без раскрытия их содержания. В региональном законодательстве стадии (этапы) законотворчества определяются неоднозначно: либо включают этап предварительного формирования правовых норм, направленный на выявление потребности в принятии законов (Алтайский и Краснодарский края, Республики Алтай и Бурятия, Кемеровская и Томская области), либо данная стадия предзаконодательной деятельности отсутствует (Свердловская область).
Выявлены основные направления развития законотворчества в Российской Федерации: увеличение объема законодательного регулирования общественных отношений; преобладание подзаконных актов в правовой системе России; создание законодательства, не всегда отражающего социальные интересы общества; усиление воздействия институтов гражданского общества на процесс принятия нормативных правовых актов. Развитие федеративных отношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами проявляется в выработке механизма согласования интересов субъектов законотворческой деятельности при возрастании влияния регионального законотворчества.
Увеличение объема законодательного регулирования в правовой системе России обусловлено тем, что закон становится главным регулятором общественных отношений и требует постоянной корректировки с учетом интенсивного развития общественной жизни. В то же время вносимые изменения и дополнения в законодательные акты составляют значительную часть от принятых законов, как на уровне Федерации (62,1%), так и на уровне ее субъектов (в Воронежской области этот показатель составляет 57,6%, в Тамбовской – 49,4%, в Москве – 45% соответственно).
Органы исполнительной власти, принимая нормативные правовые акты, расширяют границы правового регулирования; поэтому удельный вес законов по сравнению с иными нормативными правовых актами уменьшается (составляет на федеральном уровне – 6,5%, в Москве – 0,82%, в Воронежской области – 4,8%, в Тамбовской – 9,8%.). Целесообразно законодательное закрепление процедур делегирования законотворческих полномочий с конкретизацией субъектов, сроков, порядка делегирования, процедур контроля и финансового обеспечения данных полномочий. Решения Конституционного Суда России допускают возможность предоставления федеральным законодателем Правительству Российской Федерации полномочий в сфере нормотворчества по четко определенному кругу вопросов, которые не относятся к исключительной прерогативе законодателя[4].
В параграфе 1.2 «Система факторов, воздействующих на законотворчество в России: понятие, виды и функции» уточнено содержание понятия «правовые факторы», выделены их виды и раскрыты функции. Правовые факторы способствуют закреплению требований и обязательных условий в нормативных правовых актах; устанавливают механизмы участия институтов гражданского общества и учета социальных, экономических, политических, идеологических и иных явлений общественной жизни в законотворческой деятельности.
Функциональное назначение правовых факторов законотворчества направлено на обеспечение упорядочения деятельности субъектов, принимающих участие в создании законодательных актов, их информационного и организационного взаимодействия. Это приводит к отражению в законе консолидированных интересов субъектов законотворчества.
Воздействие правовых факторов: а) проявляется на двух уровнях – содержательном (влияние различных явлений общественной жизни на содержание норм права) и формально-юридическом (выработка соответствующих форм законотворчества); б) осуществляется на каждом этапе законотворчества (возникновение идей создания закона; установление баланса интересов субъектов законотворчества и отражение их в документе; формирование законодательной инициативы, прохождение стадий законодательного процесса).
Наряду с правовыми на законотворческую деятельность оказывают влияние иные (не правовые) факторы, отражающие различные явления общественной жизни. Они способствуют выявлению и закреплению объективных (социальных, экономических) обстоятельств в проектируемом законе, а также воздействие на законотворчество субъективных явлений (мировоззрения, правосознания участников законотворческой деятельности). К ним, в частности, относятся влияние опыта зарубежного законодательства, исторических особенностей государства.
Глава 2 «Содержание правовых факторов, влияющих на законотворчество в Российской Федерации и их отражение в конституционном законодательстве» состоит из трех параграфов.
В параграфе 2.1 «Императивные факторы-требования, воздействующие на законотворчество в Российской Федерации» рассмотрены их особенности в зависимости от этапов законотворческого процесса: факторы предварительной стадии формирования законодательного акта и факторы, определяющие процедурные требования.
На подготовительном этапе разработки законопроекта оказывают влияние такие факторы, как: требования, содержащиеся в Конституции Российской Федерации о принятии федеральных конституционных и федеральных законов; аналогичные прямые указания, закрепленные в иных законах; воздействие международных унифицированных стандартов; послания главы государства парламенту; прогнозы, целевые программы социально-экономического развития. К факторам, выявляющим пробелы и негативные явления в правовой системе, относятся: постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъекта Российской Федерации о признании законов (либо их отдельных положений) не соответствующих Конституции Российской Федерации; концепции совершенствования законодательства; доклады Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации, акты парламентских расследований.
На последующих этапах законотворчества на него оказывают влияние факторы-требования, определяющие особенности порядка разработки отдельных видов законов и иных нормативных правовых актов. К таковым относятся процедуры принятия Конституции Российской Федерации, Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации; законов о бюджете и налогах. К данному виду факторов относится порядок заключения договоров и соглашений (международных, между федеральными и региональными органами государственной власти), создания технических регламентов, программ социально-экономического развития, прогнозов, концепций.
На стадиях законодательного процесса действуют императивные факторы, регулирующие способы упорядочения законов: путем закрепления лоббизма, института народной инициативы и общественного обсуждения законов, процедур толкования нормативных правовых актов.
Для преодоления негативных явлений в региональном законотворческом процессе (противоречивость порядка принятия некоторых нормативных правовых актов и использования инкорпорации, кодификации и толкования в отношении сроков, субъектов инициирования, порядка осуществления) предлагается на уровне субъекта Российской Федерации принять единый кодифицированный закон – Законотворческий кодекс. В него следует включить: порядок принятия Устава (Конституции) и законов, внесение в них изменений и дополнений, разработки региональных бюджетов, договоров и соглашений субъектов Российской Федерации, прогнозов, концепций, программ; осуществления кодификации, инкорпорации и толкования.
В параграфе 2.2 «Компетенционные обязательные факторы-условия, способствующие согласованию деятельности ветвей власти при разработке и принятии законов» выявлены различные субъекты законотворческой деятельности (органы публичной власти и институты гражданского общества), проанализирована их компетенция применительно к процессу создания законов на федеральном и региональном уровнях. Компетенция субъектов зависит от стадий законотворчества: они принимают обязательное участие в создании закона или в силу специфики того или иного нормативного правового акта.
Классификация субъектов в зависимости от участия на стадии законодательной инициативы позволила обосновать предложения об уточнении компетенции определенных видов федеральных органов государственной власти в региональном законотворчестве. Предлагается наделить правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъекта Федерации: Верховные суды республик, краев и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации и прокуроров субъектов Российской Федерации.
Выявлена особая роль компетенционного фактора, которая проявляется в информационно-организационном взаимодействии субъектов законотворчества, согласовании их интересов при создании нормативных правовых актов. Действие данного правового фактора основано на применении принципа совместной деятельности при разработке проектов федеральных законов в области совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов путем осуществления: согласительных процедур, консолидированной законодательной инициативы, совместных заседаний обеих палат парламента и иных форм взаимодействия.
Для учета требований компетенционных факторов обоснованы следующие предложения в законодательство. Включить процедуры консолидированной законодательной инициативы в ч.3 ст. 103 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания России, что позволит реализовать совместные интересы нескольких регионов в разрабатываемых проектах федеральных законов. Ввести предложение о конкретизации полномочий Государственного Совета Российской Федерации путем наделения его правом представления заключений по проектам законов в сфере федеративного устройства и закрепить его статус в форме Федерального закона. Указанные заключения признать обязательными при внесении законопроектов в Государственную Думу. Изменить порядок формирования членов Государственного Совета Российской Федерации, включив в него дополнительно представителей, назначаемых Президентом России, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.
В параграфе 2.3 «Юридико-технологические обязательные факторы-условия, влияющие на эффективность проектирования нормативных правовых актов высшей юридической силы» установлены особенности воздействия указанных факторов-условий, раскрыто их содержание.
Юридико-технологические факторы рассматриваются как система правовых средств, способствующая совершенствованию формы выражения законов. Особенности их воздействия на законотворчество проявляются в упорядочении качественных характеристик принимаемых законов, устранении коллизий в правовой системе России. Обязательные факторы-условия включают: учет (автоматизированные поисковые системы законодательства, реестр законов и иных нормативных правовых актов); классификацию (классификатор правовых актов); правила юридической техники (порядок проведения научной экспертизы, составление проекта закона, использование понятийно-категориального аппарата); сопроводительные документы, (пояснительные записки, концепции законопроектов, заключения, экспертизы); планирование (программы, планы законопроектной работы государственных органов); кодификацию (программы кодификационных работ) и инкорпорацию (хронологические и тематические сборники законов).
Для эффективного использования юридико-технологических факторов в законотворчестве обосновывается предложение дополнить проект федерального закона «О нормативных правовых актах» нормами, регулирующими: понятие, принципы и порядок осуществления систематизации; правила юридической техники (включающие системы способов и приемов совершенствования не только формы, но и содержания нормативных правовых актов). На уровне субъектов Российской Федерации в Законотворческий кодекс целесообразно включить нормы-принципы и формы осуществления официальной систематизации, процедуры применения кодификации и инкорпорации, порядок реализации учета нормативных правовых актов.
Глава 3 «Соотношение правовых и иных факторов, отражающих различные явления общественной действительности, которые влияют на законотворчество в Российской Федерации» состоит из трех параграфов.
В параграфе 3.1. «Факультативные факторы-условия, воздействующие на законотворческую деятельность» исследуются возможности использования данных факторов в России. Предложено распространить опыт зарубежных стран по применению института делегирования законотворческих полномочий. Введены следующие критерии классификации делегирования: а) система взаимоотношений органов публичной власти (по «вертикали» и по «горизонтали»); б) этапы делегирования (предварительный и последующий); в) условия осуществления указанных полномочий («срочное» и «подразумеваемое»). Дополнить проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» нормами, регулирующими понятие, принципы и исчерпывающий перечень вопросов, подлежащих делегированию, виды органов государственной власти – участников процесса, формы их актов, сроки принятия, способы контроля.
Выработаны рекомендации, позволяющие расширить участие отдельных институтов гражданского общества в законотворческом процессе. Предлагается дополнить Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» статьей, предусматривающей включение в ее состав представителей региональных палат субъектов Российской Федерации как фактор влияния на федеральное законотворчество интересов непосредственно граждан и общественных объединений. Внести изменения в часть 1 статью 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предоставив право законодательной инициативы в региональном парламенте общественным объединениям, зарегистрированным на территории субъекта Российской Федерации либо установленной законом численности граждан.
Воздействие факультативных факторов в субъектах Российской Федерации возможно усилить посредством введения правовой регламентации народной законодательной инициативы, закрепляющей процедуры и условия ее реализации. Введение профессионального лоббизма будет способствовать выявлению и разрешению противоречивых факторов, влияющих на создание регионального законопроекта. Обосновано юридическое закрепление процедуры осуществления профессионального лоббизма посредством разработки проекта закона субъекта Федерации «О правовом регулировании лоббистской деятельности в законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъекта Российской Федерации». В данном проекте предусмотреть положения о наделении лоббистов правами, гарантирующими их участие, в региональном законотворческом процессе.
В параграфе 2.2 «Объективные и субъективные факторы-обстоятельства, влияющие на процесс создания нормативных правовых актов» показана специфика их влияния на законотворчество.
Объективные факторы как экономические, социальные процессы и явления, географические и национальные особенности территории, предопределяют потребности общества в конституционно-правовой регламентации общественных отношений. Осуществлена дифференциация данных факторов: а) экономические объективные факторы-обстоятельства (совокупность явлений, отражающих позитивные и негативные направления развития, выражающихся в макроэкономических и иных экономических показателях); б) интегрированный социальный фактор – уровень жизни населения (система социальных условий жизнедеятельности, направленных на удовлетворение материальных и духовных потребностей населения).
Субъективные факторы способствуют процессу воздействия правовой психологии и идеологии, культуры на субъектов законотворческой деятельности. Они определяют особенности их мировоззрения при создании нормативных правовых актов. Поэтому формирование современного массового правосознания, правового воспитания необходимо государству для установления системы мировоззренческих основ принимаемых законов.
Интегрирование исследуемых факторов-обстоятельств оказывает особое влияние на начальных стадиях законотворчества. Выработаны следующие предложения, направленные на учет результатов их действия.
Регламентировать порядок рассмотрения концепций социально-значимых законопроектов в Государственной Думе с применением института всенародного обсуждения. В первом чтении принимается первоначальная редакция проекта, производится его официальное опубликование и всенародное обсуждение в течение трех месяцев. Во втором чтении принимается новая редакция закона с учетом замечаний и предложений, поступивших в процессе обсуждения от заинтересованных лиц. Для реализации этих предложений необходимо дополнить часть 9 статьи 119 Регламента Государственной Думы указанными положениями.
Объективные факторы-обстоятельства особенно следует учитывать при принятии законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в социально-значимых сферах (здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социального обеспечения, воспитания, образования, науки, культуры). Обосновывается предложение о наделении Конституционного Суда Российской Федерации правом предварительного нормоконтроля по законам в рассматриваемых сферах, не вступивших в силу, и введении следующих дополнений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». Право обращения с запросом о проверке конституционности законов предоставить Президенту России, Совету Федерации, Государственной Думе, Правительству Российской Федерации, региональным законодательным (представительным) органам государственной власти. Допустимость запроса возможна при одновременном соблюдении следующих условий: федеральный закон принят во втором чтении до его рассмотрения в третьем окончательном чтении. Заявителю необходимо доказать, что федеральный закон не подлежит введению в действие и применению из-за его несоответствия Конституции России. Если Конституционный Суд признает не вступивший в силу федеральный закон либо отдельные его положения не соответствующими Конституции Российской Федерации, то в данной редакции он не подлежит дальнейшему рассмотрению в парламенте и не может вступить в законную силу.
В параграфе 3.3 «Выявление результатов действия правовых и иных факторов и их закрепление в Концепции совершенствования законодательства (на примере Тамбовской области)» раскрыта апробация предложений автора о механизмах учета факторов в практике законотворчества субъекта Российской Федерации.
Качественность и непротиворечивость создаваемых законов в субъектах Федерации зависят от степени отражения консолидированных интересов участников законотворчества. Упорядочение действующего законодательного массива возможно осуществить в форме нормативного правового акта, определяющего приоритеты на среднесрочную или долгосрочную перспективы исходя из интересов граждан и государства, потребностей различных сфер общественных отношений. Таким актом является Концепция совершенствования законодательства субъекта Российской Федерации (на примере Тамбовской области), которую предлагается принять в форме закона. В нем закрепить следующие положения: основные задачи развития регионального законодательства; приоритеты правового регулирования различных сфер общественных отношений и механизмы их реализации (правовые, финансовые, организационные).
Выявление положительных и отрицательных результатов действия факторов, влияющих на законотворчество в России, осуществляется с помощью мониторинга, который направлен на постоянную, комплексную, объективную экспертизу определенного сегмента общественных отношений. Для оценки, анализа, практики применения, прогноза состояния и динамики законотворчества предлагается принять программу проведения мониторинга нормативных правовых актов и правоприменительной деятельности в субъекте Российской Федерации.
В Заключении диссертации подводятся итоги исследования, обобщаются основные научные и практические результаты, состоящие из совокупности выводов и предложений.
В работе имеются Приложения: приложение №1 - схема предмета исследования для выявления факторов, влияющих на процесс создания нормативных правовых актов; приложение №2 - уточненный понятийно-категориальный аппарат, используемый для эффективного применения правовых факторов в сфере законотворчества; приложение №3 - сравнительно-сопоставительный анализ, основанный на извлечениях из конституционного законодательства 40 зарубежных стран, характеризующий влияние данного факультативного фактора на законотворчество в России; приложение №4 - проекты нормативных правовых актов, способствующие совершенствованию учета результатов действия правовых и иных факторов в сфере законотворческого процесса; приложение №5 - результаты количественного анализа действующих нормативных правовых актов на федеральном и региональном уровнях, показывающих позитивные и негативные направления развития российского законодательства.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
1) Кудрина К.Ю. Формально-логические противоречия между нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере законотворческого процесса: процессуально процедурный аспект // Конституционные чтения. Вып.1: Постановка научных задач по конституционному и муниципальному праву (специальность 12.00.02). - Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2002. - 0,25 п.л.
2) Кудрина К.Ю. Факторы, воздействующие на правотворческий процесс в субъектах Российской Федерации // Конституционные чтения. Вып. 2: Понятийно-категориальный аппарат для решения научных задач в конституционно-правовой науке (специальность 12.00.02). - Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2003. - 0,25 п.л.
3) Кудрина К.Ю. Право законодательной инициативы как одна из форм воздействия гражданского общества на законотворческий процесс: опыт органов представительной власти субъектов Российской Федерации // В кн.: Становление гражданского общества: Личность, самоуправление, власть: Монография. - Воронеж: Изд-во Воронеж гос. ун-та, 2002. - 0,25 п.л.
4) Кудрина К.Ю. Правовое регулирование международных внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации // Международно-правовые чтения. Вып. 1. - Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2003. - 0,25 п.л.
5) Кудрина К.Ю. Народная инициатива как фактор непосредственной демократии // Международно-правовые чтения. Вып. 2. - Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2003. - 0,25 п.л.
6) Кудрина К.Ю. Лоббизм как фактор воздействия на механизм правотворчества в субъектах Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период. Том 2. Сборник докладов молодых ученых, аспирантов и студентов. Российская академия правосудия. – Москва, 2003. - 0,25 п.л.
7) Кудрина К.Ю. Механизм правового воздействия внутренних (обеспечивающих) факторов на процесс создания правовых норм в субъектах Российской Федерации (на примере Воронежской области) // Российское правовое государство: Итоги формирования и перспективы развития: в 5 ч. Часть 1: Конституционное и международное право, теория государства и права: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. Воронеж, 14-15 ноября 2003 года. - Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. - 0,6 п.л.
8) Кудрина К.Ю. Согласование интересов субъектов правотворческой деятельности как способ обеспечения участия институтов гражданского общества в создании нормативных правовых актов // Трибуна молодых ученых. Вып. 7: Правовая защита в России: Обеспечение, эффективность, проблемы. - Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2005. - 0,6 п.л.
9) Кудрина К.Ю. Концепция как элемент региональной законотворческой деятельности // Конституционное и муниципальное право, 2006. №3. - 0,5 п.л.
[1] См.: Понятие «регион» в настоящем исследовании рассматривается как равнозначное «субъект Российской Федерации».
[2] См.: Основные показатели социально-экономического положения субъектов Российской Федерации в 2005 году // Российская газета от 24 марта 2006 г.
3 См.: Количественный анализ действующих нормативных правовых актов на федеральном и региональном уровнях (по данным справочной правовой системы Консультант-плюс на 10. 04. 2006г.).
[4] См.: пункт 5.3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 28.02.2006 по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О связи» в связи с запросом Думы Корякского автономного округа//Российская газета от 14.03.2006.
