Конституционная компетенция субъекта российской федерации в отношении прав и свобод человека и гражданина
На правах рукописи
Цвиль Владимир Сергеевич
КОНСТИТУЦИОННАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОТНОШЕНИИ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
Специальность
12.00.02 – Конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Санкт Петербург - 2011
Работа выполнена в Федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессиональном образования «Северный (Арктический) федеральный университет имени М. В. Ломоносова»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации
Малый Александр Федорович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации
Кряжков Владимир Алексеевич
доктор юридических наук, профессор
Романовский Георгий Борисович
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего
профессионального образования
«Пермский государственный
национальный исследовательский университет»
Защита состоится «___»____________ 2011 года в «___» часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 212.237.16 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, Санкт-Петербург, Москательный пер., д. 4 (юридический факультет), ауд. 102 (конференц-зал).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».
Автореферат разослан «_____» ______________ 2011 года
Ученый секретарь
диссертационного совета А. Б. Новиков
- ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Федеративное государство, являясь сложной и динамичной системой, предполагает взаимодействие частей и целого, общего и особенного, что обусловливает наличие различных интересов и связанных с ними противоречий, вызывающих споры о компетенции. Федеративные отношения в России пережили пик своих противоречий, но требуют совершенствования, укрепления и оптимального разрешения существующих проблем. Одной из проблем является разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина. Обозначенная проблема порождена главным образом недостаточно единообразным доктринальным осмыслением и нормативной разработанностью механизма разграничения компетенции по вопросам прав и свобод человека и гражданина.
Значимость указанных вопросов предопределяется их особой конституционно-правовой ролью. Проблемы прав и свобод человека и гражданина являются наиболее существенными в силу их первичности и фундаментальности в жизнедеятельности гражданского общества и правового государства. Всесторонняя взвешенность правового регулирования общественных отношений и эффективность охраны прав и свобод характеризуют развитость государства и его правовой системы. Осуществление же данных функций является исходной целью и основной задачей государственного управления, что определяет содержание деятельности органов государственной власти всех уровней, в основе которой - обязанность развивать конституционные гарантии признания, соблюдения, охраны и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Положения статей 2, 17 (часть 1), 18 и 45 (часть 1) Конституции Российской Федерации признают права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, непосредственно действующими, соблюдаемыми, гарантированными и охраняемыми государством, что предопределяет сущность деятельности публичной власти. В условиях федеративного государства такая конституционная концепция предполагает необходимость точного распределения компетенции между уровнями государственной власти, в противном же случае указанные принципы останутся только формально-декларативными, но не содержательно-реализованными.
Федеративное устройство России предполагает общефедеральный и региональный[1] уровни государственной власти. При этом вертикальное разграничение государственной власти по вопросам прав и свобод человека и гражданина в конституционных нормах не является достаточно точным, что зачастую затрудняет определение пределов конституционной компетенции регионального законодателя. Так, Конституция России устанавливает исключительную компетенцию Федерации по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина (пункт «в» статьи 71) и в то же время к совместной компетенции Федерации и ее субъектов относит защиту прав и свобод (пункт «б» части 1 статьи 72). Таким образом, в исключительном ведении Федерации и одновременно в совместном ведении Федерации и субъектов находится защита прав и свобод человека и гражданина, а их регулирование находится в исключительном ведении Федерации. Буквально следуя этим положениям, можно сделать вывод, что регулирование прав человека осуществляется только федеральным уровнем власти. В юридической литературе существуют и иные подходы, обосновывающие возможность регулирования прав и свобод человека и гражданина на региональном уровне. Зачастую подобные и производные от них споры являются поводом и основанием к рассмотрению дел Конституционным Судом Российской Федерации. При этом определенные разногласия в этих вопросах обусловлены различным пониманием и толкованием соответствующих конституционных положений, закрепляющих компетенцию уровней государственной власти. Таким образом, поиск вариантов разрешения указанных проблем предполагает целесообразность их системного осмысления и комплексного анализа.
Степень научной разработанности темы. Предполагая особую значимость для государственного строительства, проблемы федерализма, обусловленные компетенционными сложностями, анализировались и продолжают обсуждаться в работах многих ученых (С. А. Авакьян, Е. Н. Барышников, А. А. Белкин, Н. П. Варфоломеева, М. В. Глигич-Золотарева, Н. М. Добрынин, А. Н. Ерегин, П. М. Кандалов, Л. М. Карапетян, Д. Н. Козак, А. А. Кондрашев, И. А. Конюхова (Умнова), Б. С. Крылов, А. А. Ливеровский, И. Ф. Ляпин, А. Ф. Малый, В. П. Миронов, В. М. Платонов, А. Б. Родионов, Е. В. Рябов, Д. Тэпс, В. И. Савин, С. С. Собянин, Ю. А. Тихомиров, Н. Г. Фролова, Т. Я. Хабриева, В. А. Черепанов, А. Н. Чертков, В. Е. Чиркин, Е. В. Чурсина, А. М. Цалиев, Б. С. Эбзеев и др.). Не меньшее внимание представителей юридической науки уделено исследованиям регионального правового регулирования, проблемам его взаимосвязи и соотношения с общефедеральным регулированием, а также проекции данных вопросов относительно прав и свобод человека и гражданина (А. В. Алехичева, В. В. Антонова, О. М. Беляева, А. В. Богданов, В. Н. Данилов, Н. Г. Дроздова, И. Г. Дудко, Я. А. Зорина, Ф. М. Ибрагимова, Ю. И. Колесов, Г. Н. Комкова, В. И. Крусс, В. А. Кряжков, М. К. Кумышева, И. А. Лапина, Е. В. Луценко, А. Ф. Малый, М. Г. Мойсеенко, Р. М. Мусаева, Е. Е. Никитина, Е. А. Николаева, Р. М. Подкорытова, С. Б. Сафина, Н. А. Федякова, Л. Д. Чушнякова и др.). Имеющим основополагающее значение вопросам прав и свобод человека, гражданина, личности, а также проблемам реализации соответствующих полномочий органов государственной власти, также уделялось внимание ученых (В. И. Абрамов, Д. А. Авдеев, С. А. Александрова, А. В. Ашихмина, Г. М. Бадирян, Ю. В. Вершинина, А. Б. Габоев, Д. И. Делев, А. В. Должиков, Д. М. Евстифеев, Т. Л. Живулина, В. А. Калинин, Е. Д. Костылева, В. И. Крусс, В. В. Лапаева, В. А. Лебедев, А. А. Малиновский, Н. И. Матузов, О. В. Орлова, Е. В. Пономаренко, С. В. Пчелинцев, А. Г. Седышев, А. А. Уваров, А. А. Чесноков и др.).
Учитывая остающиеся проблемы и опираясь на имеющиеся доктринальные достижения, возможен и необходим комплексный анализ компетенционных проблем закрепления и реализации государственных полномочий по вопросам прав и свобод. Предстоящий анализ предполагает системный взгляд на конституционную компетенцию регионов по вопросам прав и свобод человека и гражданина посредством определения конституционно-правового смысла соответствующих понятий, конструкций, условий и иных критериев регионального правотворчества в общей системе правового регулирования.
Объект исследования - правовые отношения, возникающие в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, определяющие конституционно-правовую компетенцию субъекта Российской Федерации.
Предмет исследования – конституционно-теоретические и конституционно-правовые основы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами; содержание полномочий по вопросам прав и свобод человека и гражданина; проблемы понимания и определения компетенции субъектов Российской Федерации в отношении прав и свобод человека и гражданина.
Цель исследования – комплексный анализ и поиск возможных путей разрешения проблем конституционной компетенции субъекта Российской Федерации по вопросам прав и свобод человека и гражданина.
В соответствии с поставленной целью и логикой исследования определены следующие основные задачи:
- определить конституционно-теоретические основы разграничения компетенции между уровнями государственной власти и специфику этих вопросов в отношении прав и свобод;
- конкретизировать конституционно-правовой смысл понятий прав и свобод человека, гражданина, личности;
- определить содержание конституционных полномочий по регулированию, признанию, ограничению, обеспечению, защите (охране), гарантированию и соблюдению прав и свобод человека и гражданина;
- выявить конституционно-правовую сущность регионального регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина;
- обобщить нормативные основы, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и доктринальные подходы к пониманию и разрешению компетенционных проблем регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина региональным уровнем власти;
- в целях определения критериев и условий допустимости регионального регулирования прав и свобод человека и гражданина соотнести конституционно-правовые и теоретические основы разграничения компетенции, в том числе и правотворческих функций, с проблемами разграничения полномочий по вопросам прав и свобод.
Теоретическую основу исследования составляют доктринальные положения и научные труды, касающиеся вопросов исследования, в частности, проблем федерализма, разграничения и содержания компетенции в вопросах прав и свобод человека и гражданина, а также соотношения регионального и федерального регулирования общественных отношений. Нормативно-правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, общефедеральное законодательство Российской Федерации, а также акты официального толкования - решения Конституционного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Эмпирическую основу исследования составляют законодательство субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, решения судов общей юрисдикции по проверке законности положений нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Методологическая основа работы объединяет такие философские (всеобще-универсальные) методы, как диалектический, рациональный, эмпирический; такие общенаучные методы, как аксиоматический, конструктивный, функциональный, генетический, системно-структурный, абстрагирование, моделирование, обобщение, сравнение, толкование, формализация, формально-логические методы (анализ, синтез, дедукция, индукция). Данные общенаучные методы познания, путем их применения в правовой среде, будут иметь характер соответственно производных частно-научных методов, таких как формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-правовой, правовое моделирование и т. д.
Научная новизна исследования заключается в комплексном анализе проблем конституционной компетенции субъектов Российской Федерации в отношении прав и свобод человека и гражданина посредством углубленного изучение прав и свобод как особого предмета ведения. Комплексный анализ указанных проблем позволил предложить системный взгляд на дискуссионный вопрос о возможности регулирования прав и свобод человека и гражданина региональным уровнем государственной власти, что позволило уточнить соответствующую составляющую конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Новизна работы также заключается в полученных результатах, направленных на понимание и разрешение поднятых в диссертации проблем. В работе предложен механизм разрешения проблем правотворчества субъектов Российской Федерации по вопросам прав и свобод человека и гражданина: уточнены конституционные основы, выделены виды и необходимые условия допустимости такого правотворчества, предложены альтернативные варианты закрепления конституционной компетенции по вопросам прав и свобод человека и гражданина.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Исходя из общепринятых представлений предмета ведения, как сферы общественных отношений, можно усмотреть неопределенность содержания пункта «в» статьи 71 Конституции России, в котором относительно исключительного полномочия Федерации по регулированию, в качестве самостоятельного предмета ведения выступают права и свободы человека и гражданина. Неопределенность такого подхода проявляется в том, что права и свободы это не конкретная сфера общественных отношений, а неотъемлемый элемент правоотношений, производных и от иных конституционных предметов ведения (ст. 71-72 Конституции РФ), включающих в свое содержание соответствующие им права и свободы. Следовательно, при разграничении компетенции, права и свободы, как сфера законотворческой деятельности и регулятивных полномочий, - общая категория, детализируемая при разграничении системы предметов ведения. Самостоятельным предметом ведения права и свободы могут быть при достаточной условности, которой в указанной норме является их отнесение к группе основных (конституционных). Таким образом, разграничение регулятивных полномочий относительно прав и свобод должно происходить путем определения «подведомственности» конкретных предметов ведения за тем или иным уровнем государственной власти, а не безусловным закреплением таких полномочий за определенным уровнем государственной власти.
2. В рамках существующей модели разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти, разграничение полномочий по регулированию прав и свобод человека и гражданина между Российской Федераций и ее субъектами должно определяться не только пунктом «в» статьи 71 Конституции России, а его взаимосвязью с положениями о распределении правотворческих функций, положениями о принадлежности конкретных предметов ведения к уровням государственной власти, а также с учетом иных конституционных положений, касающихся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.
3. Находящаяся в совместном ведении конституционная функция защиты прав и свобод человека и гражданина, предусматривая широкий спектр способов и средств ее реализации, в нормах о разграничении компетенции (статьи 71 и 72 Конституции РФ) понимается в широком смысле как охрана прав и свобод в целях их должного обеспечения, гарантирования и соблюдения. При этом полномочия по защите прав и свобод человека и гражданина подразумевают и такую их форму (способ), как правозащитное регулирование, предусматривающее создание механизмов обеспечения, гарантирования, охраны и, непосредственно, защиты прав и свобод. Такие правозащитные механизмы необходимы в целях должной реализации конституционных прав или производных от них норм федерального законодательства.
4. В содержательном плане можно определить следующие виды допустимого регулирования прав и свобод человека и гражданина субъектом Российской Федерации:
- непосредственно регулирование прав и свобод, в широком смысле их понимания, в пределах предметов совместного и собственного ведения (поскольку неотъемлемым элементом содержания любых регулируемых правоотношений и любого нормативного правового акта, адресованного личности, являются права и свободы, в частности, отраслевые);
- правозащитное регулирование основных прав и свобод (исходя из того, что одним из способов общей функциональной обязанности защиты прав и свобод (ст. 2, 17 (ч. 1), 18, 45 (ч. 1) и 72 (п. «б» ч. 1) Конституции РФ) является их производное регулирование);
- положительное конкретизационное и дополнительное регулирование основных прав и свобод, в случае отнесения их отдельных вопросов к совместной компетенции (например, п. «б», «д», «е», «ж», «и», «к», «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
5. Можно выделить комплекс взаимосвязанных условий допустимости регионального правотворчества по вопросам конституционных прав и свобод:
- условие потенциальной свободы регионального регулирования предполагает отсутствие исчерпывающе полного урегулирования определенных правоотношений на федеральном уровне, что допускает возможность их региональной конкретизации;
- условие производности регионального регулирования означает необходимость определенного общефедерального урегулирования универсальной части правоотношений в сфере совместной компетенции, относительно чего региональное регулирование будет производным;
- условие соблюдения границ производного регулирования заключается в его осуществлении строго в сфере предмета соответствующих (конкретизируемых, дополняемых) федеральных норм;
- условие соблюдения компетенции регионального регулирования определяется соответствующими компетенционными нормами: конституционными и их конкретизирующими положениями иных нормативных правовых актов;
- условие иерархической согласованности, незыблемости федерального стандарта прав и свобод предполагает непротиворечие и соответствие региональных норм федеральному законодательству, в частности, недопустимость понижения, ограничения и искажения в регионе общефедерального стандарта прав и свобод;
- условие конституционной обоснованности регионального регулирования прав и свобод обусловливает его допустимость при установлении дополнительных гарантий осуществления и охраны прав и свобод, либо при положительной конкретизации (уточнении, детализации) и дополнении механизма их реализации;
- условие новизны регионального правотворчества означает минимизацию дублирования им общефедеральных норм и создание собственных положений, отличающихся региональной спецификой.
6. Преодоление некоторой неопределенности содержания статей 71-72 Конституции России, связанной с разграничением функции регулирования прав и свобод человека и гражданина, а также с конкуренцией полномочий по защите прав и свобод, может заключаться в понимании и истолковании пункта «в» статьи 71, закрепляющим федеральную компетенцию в этом вопросе, посредством конкретизации федеральных полномочий по регулированию основных прав и свобод и определением федеральной функции защиты прав и свобод человека и гражданина, как обязанности федерального уровня власти предусмотреть необходимые общие гарантии обеспечения прав и свобод, что не исключает право регионов по дополнению указанных гарантий.
Альтернативно-теоретическими вариантами иного изложения названных конституционных положений может являться указание в пункте «в» статьи 71 Конституции России на регулирование основных прав и свобод и оставление функции защиты прав и свобод в совместной компетенции: «регулирование основных прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование прав национальных меньшинств». В качестве же другой, более универсальной альтернативы, можно предложить изъять из компетенционных положений (статей 71 и 72) полномочия по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина. Так, полномочия по регулированию могут определяться путем закрепления конкретных предметов ведения за определенным уровнем государственной власти (в соответствии с иными пунктами названных статей), а также принципом субординации федерального и регионального законодательства. В свою очередь, защита прав и свобод, и без отражения в компетенционных нормах, является обязанностью любого уровня государственной власти, что установлено статьями 2, 17 (часть 1), 18 и 45 (часть 1) Конституции России.
Теоретическая значимость исследования заключается в получении результатов, предполагающих определенную ценность для конституционно-правовой доктрины. Теоретические положения и выводы диссертации могут быть использованы для дальнейшего развития юридической науки в части понимания, юридического отражения и закрепления прав и свобод как особого предмета конституционной компетенции, а также для уяснения правовой природы и пределов правотворчества субъектов Российской Федерации в вопросах прав и свобод человека и гражданина.
Практическую значимость исследования представляет выявленный смысл, а также возможное развитие конституционного механизма разграничения компетенции между уровнями государственной власти по вопросам прав и свобод человека и гражданина, что может быть применено в работе по совершенствованию законодательства. Выводы и результаты диссертации могут быть учтены при правотворчестве органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также использованы судебными органами при разрешении компетенционных проблем правотворчества уровней государственной власти по вопросам прав и свобод человека и гражданина. Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе.
Апробации результатов исследования посвящено 9 научных работ общим объемом 15 п.л., в том числе, в изданиях, рекомендованных перечнем Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации. Автор докладывал результаты исследования на межрегиональной научно-практической конференции «Северный вектор развития России» (ГОУ ВПО «Поморский государственный университет имени М. В. Ломоносова», 2007 г.), на всероссийской научно-практической конференции «Трансформация федеративных отношений в современной России», на международной научно-практической конференции «Совершенствование федеративных отношений современной России» (ГОУ ВПО «Архангельский государственный технический университет», 2008 и 2009 гг.) и на научно-практической конференции «Молодые исследователи в научном поиске» (АНО ВПО «Московский гуманитарно-экономический институт», Северный филиал, 2010 г.). Положения и результаты исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и муниципального права Северного (Арктического) федерального университета. Отдельные положения работы нашли свое отражение в учебном процессе Института права и предпринимательства Архангельского государственного технического университета и Северного филиала Московского гуманитарно-экономического института.
Структура работы, будучи определенной объектом, предметом, целью, задачами и логикой исследования, состоит из введения, двух глав, объединяющих 6 параграфов, заключения и списка используемых источников.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется степень ее научной разработанности, формулируются цель и задачи, объект и предмет исследования, определяются методологическая основа, теоретическая и правовая базы работы, излагаются основные положения, выносимые на защиту, аргументируется теоретическая и практическая значимость, научная новизна работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования и структуре диссертации.
Первая глава «Конституционные основы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам прав и свобод человека и гражданина» создает необходимый фундамент исследования и состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Теоретические предпосылки разграничения компетенции между уровнями государственной власти в Российской Федерации» анализируется содержательная сторона механизма разграничения предметов ведения и полномочий. Из анализа доктринальных положений, определяется, что предметы ведения - сферы общественных отношений, управление которыми распределено между уровнями власти. Полномочия – определенные права и обязанности властвующего субъекта в отношении подведомственных ему сфер общественных отношений. Компетенция – совокупность предметов ведения и осуществляемых в отношении их полномочий, определяющая правовой статус субъекта власти.
Вместе с тем положения статей 71 и 72 Конституции РФ, как следует из их взаимосвязи со статьей 76 (части 1 и 2), определяют перечень предметов ведения Федерации и перечень предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. При этом отдельные предметы ведения, закрепленные статьями 71 и 72 (часть 1) Конституции РФ, как следует из их содержания, конкретизированы компетенционными границами (установление правовых основ и т. д.). Указанные границы, означая конкретизацию предмета ведения, определяют и вектор конкретизации соответствующих полномочий.
В связи с этим делается вывод об отличии понятия «ведение» (в статьях 71-73) от понятия «предметы ведения» (в статьях 5, 11 и 76), суть чего заключается в том, что «ведение» предполагает совокупный перечень предметов ведения, конкретизированных отдельными компетенционными пределами, необходимыми для дальнейшей конкретизации соответствующих полномочий, а «предметы ведения» - только соответствующие сферы общественных отношений. Поэтому в статьях 71-73 Конституции России, учитывая их смысл, уже изначально говорится не только о предметах (сферах) ведения, но и об основных направлениях соответствующих полномочий (их форме и объеме). Иными словами, указанные статьи и логически и текстуально закрепляют широкое по своему содержанию понятие «ведение», предполагающее возможность объединения и сфер властвования (предметов ведения), и основных направлений содержания властвования (полномочий). Такое понимание делает полным юридический состав понятия «ведение», раскрывая его содержание и предназначение.
Исходя же из смысла статьи 71 Конституции России, устанавливающей пределы исключительного ведения федерального уровня государственной власти, следует, что обусловливающая эти пределы компетенция, определяемая через полномочия и предметы ведения, учитывая степень конкретизации последних, условно может быть классифицирована на абсолютную, предполагающую весь спектр полномочий по определенному предмету ведения, либо относительную, предполагающую отдельные полномочия по определенному предмету ведения. Абсолютная компетенция предполагает указание предмета ведения без определения конкретизирующих рамок (например, пункт «п» статьи 71 - федеральное коллизионное право), относительная же компетенция предполагает указание на предмет ведения и объем или форму полномочий в отношении его (например, пункты «е», «ж» статьи 71 - установление основ…). Следовательно, некоторые предметы исключительного ведения Федерации являются таковыми лишь в пределах определенных полномочий.
Замечается, что учитывая общепринятые представления предмета ведения, как сферы общественных отношений (общественной жизни), проблемно выглядит формулировка пункта «в» статьи 71 Конституции РФ, в которой относительно исключительного полномочия Федерации по регулированию, в качестве самостоятельного предмета ведения выступают права и свободы человека и гражданина. Проблематичность (неопределенность) такого подхода проявляется в том, что категория «права и свободы» это не сфера общественных отношений (общественной жизни), а неотъемлемый элемент содержания любых правоотношений. Поэтому, в плане разграничения компетенции, права и свободы, как сфера нормотворческой деятельности и регулятивных полномочий, - общая категория, детализируемая во всей совокупности положений статей 71-72 Конституции РФ. Следовательно, говорить о правах и свободах человека и гражданина, как о самостоятельном предмете ведения по отношению к регулятивным полномочиям, можно лишь с достаточной условностью, которой в анализируемой норме выступает их отнесение к группе основных (конституционных), установленных в большинстве своем главой 2 Конституции России. Такой вывод обусловлен тем, что и другие пункты статей 71 и 72 (часть 1) Конституции РФ определенным образом включают в свое содержание те или иные права и свободы. Кроме того, любые отрасли законодательства, а, следовательно, и соответствующие предметы ведения, так или иначе, затрагивают права и свободы человека и гражданина. В частности, это вопросы образования, здравоохранения, социальной защиты и т. д. Таким образом, разграничение регулятивных полномочий по вопросам прав и свобод должно происходить путем определения «подведомственности» конкретных предметов ведения за тем или иным уровнем государственной власти, а не безусловным закреплением таких полномочий за определенным уровнем государственной власти. Например, как это и сделано в отдельных пунктах статей 71-72 Конституции РФ: в ведении Федерации находится уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, а в совместном ведении – административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Такой подход по закреплению регулятивных полномочий представляется наиболее оправданным, поскольку каждая из указанных отраслей предполагает наличие «своего набора» прав и свобод.
Во втором параграфе «Права и свободы человека и гражданина как предмет и содержание конституционной компетенции» определяются соответствующие основы исследования, чем достигается его системная целостность и необходимая полнота. Посредством анализа теоретических и нормативных основ раскрывается содержание и конституционно-правовое соотношение понятий «человек», «гражданин», «личность», «права и свободы», «регулирование», «признание», «ограничение», «обеспечение» «защита», «гарантирование», «соблюдение».
В частности, определяется, что регулирование прав и свобод предполагает нормативное установление (признание), изменение и ограничение объема, содержания и пределов осуществления прав и свобод. В связи с чем изучаются указанные формы регулирования прав и свобод. В свою очередь, в юридической науке обоснованно разделяются понятия «защиты» прав и свобод (деятельности по пресечению правонарушений и восстановлению нарушенных субъективных прав) и «охраны» прав и свобод (деятельности по созданию условий должной реализации прав и свобод: профилактике, предупреждению и устранению правонарушений, а также иные гарантии осуществления и недопущения нарушений прав и свобод). Между тем в конституционном тексте не прослеживается строгое функциональное различие между этими понятиями. При этом, исходя из содержания конституционных норм, нельзя говорить об абсолютном равенстве или абсолютном различии функций по охране и защите прав и свобод человека и гражданина. Поэтому предпочтительнее объединить указанные функциональные обязанности в единую категорию, и определить защиту прав и свобод человека и гражданина как обязанность государственных органов и должностных лиц по предупреждению (профилактике) возможных ущемлений прав и свобод человека и гражданина, пресечению таких правонарушений, а также осуществление непосредственно самой восстановительно-компенсационной функции права и его применения.
Отмечается, что конституционно-компетенционные нормы (статьи 71-72), распределяя полномочия между федеральным и региональным уровнем власти, относительно прав и свобод человека и гражданина закрепляют лишь полномочия по регулированию и защите. Однако это не означает, что в полномочия органа государственной власти не входят такие обязанности как соблюдение, обеспечение и гарантирование прав и свобод, которые достаточно взаимосвязаны с функциональной обязанностью их защиты.
Делается вывод, что в конституционно-правовом значении, функциональная обязанность по защите прав и свобод человека и гражданина в нормах о разграничении компетенции (статьи 71 и 72) понимается в широком смысле, как их охрана в целях должного обеспечения, гарантирования и соблюдения, что следует из иных положений Конституции Российской Федерации, декларирующей функциональную природу правового и социального государства (статьи 1 и 7), провозглашающей права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, соблюдаемыми, гарантированными и охраняемыми государством, предопределяющими сущность деятельности государственной власти и местного самоуправления (статьи 2, 17, 18 и 45) и составляющими общий предмет ведения и федерального, и регионального уровней власти (статьи 71 и 72).
Таким образом, российская конституционная модель разграничения, закрепления и осуществления компетенции относительно прав и свобод человека и гражданина опирается на полномочия по регулированию и защите, которые в соответствующих нормах (статьи 71-72) предполагают весь набор средств достижения конституционно-значимых целей. Кроме всего, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина непосредственно взаимосвязаны и действуют как единый механизм обеспечения прав и свобод наряду с их признанием, соблюдением и гарантированием. При этом, с точки зрения функционирования механизма реального действия прав и свобод, наиболее широкой категорией является их обеспечение в процессе реализации. Так, реальное действие прав и свобод человека и гражданина предполагает их должную реализацию, которая должна быть обеспечена посредством необходимых механизмов гарантирования, охраны, защиты прав и свобод, а также их непосредственным и неукоснительным соблюдением. Поэтому, как наиболее общая функция, обеспечение прав и свобод представляет собой совокупность обязанностей государственных органов и должностных лиц, обусловливающая их деятельность, способствующую осуществлению прав и свобод личности, посредством создания системы необходимых условий и гарантий должной и эффективной реализации правовых возможностей.
Вторая глава «Проблемы правотворчества субъекта Российской Федерации по вопросам прав и свобод человека и гражданина» состоит из четырех параграфов.
Первый параграф «Компетенционные проблемы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации» посвящен анализу общих правовых основ разграничения соответствующей компетенции между уровнями государственной власти.
Указывается, что компетенционные проблемы разграничения полномочий по регулированию прав и свобод человека и гражданина напрямую взаимосвязаны и неотделимы от компетенционных пределов правотворческой воли уровней государственной власти. Компетенционные пределы правотворчества составляют как общие основы распределения правотворческих функций, так и специальные условия в отношении отдельных правоотношений, обусловленные разграничением предметов ведения и полномочий. Поэтому, для определения компетенционных границ правотворчества соответствующего уровня власти изначально определяющее значение имеют конституционные положения, устанавливающие систему и иерархию нормативных правовых актов, правила разрешения возможных коллизий в нормотворческой сфере, а также положения о разграничении предметов ведения и соответствующих им полномочий.
Анализируются основы разграничения правотворческих функций. Делается вывод, что поскольку вопросы разграничения полномочий по нормативному регулированию прав и свобод человека и гражданина, помимо пункта «в» статьи 71 Конституции России, нигде непосредственно не конкретизированы, а права и свободы детализируются и в иных конституционных предметах ведения, в том числе и в предметах совместного ведения, то решение вопроса о разграничении регулятивных полномочий в отношении прав и свобод состоит во взаимосвязи пункта «в» статьи 71 Конституции России с положениями о распределении правотворческих функций, положениями о принадлежности конкретных предметов ведения к уровням государственной власти, а также с учетом иных конституционных норм, касающихся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.
Обобщаются конституционные основы и доктринальные подходы понимания конкурирующих полномочий федерального и регионального уровня власти по защите прав и свобод человека и гражданина в статьях 71 (пункт «в») и 72 (пункт «б» части 1) Конституции России.
Смысл названных конституционных положений заключается в том, что функциональная обязанность защиты прав и свобод человека и гражданина должна осуществляться всеми уровнями государственной власти, что следует из статей 1, 2, 7, 17, 18 и 45 Конституции РФ. В связи с этим в содержательном плане Конституция РФ ничего бы не потеряла и в случае умолчания о защите прав и свобод человека и гражданина в нормах о разграничении компетенции (статьи 71 и 72), как это сделано в отношении таких же важных полномочий по их соблюдению, признанию и гарантированию.
Делается вывод, что конституционная функция защиты прав и свобод человека и гражданина, предполагая характер совместного ведения, должна осуществляться обоими уровнями государственной власти. Регулятивные же полномочия в этой сфере имеют, как исключительно федеральную принадлежность, так и региональный аспект при определенных условиях. В связи с чем отмечается необходимость конституционной концепции разграничения компетенции по регулированию прав и свобод человека и гражданина, посредством более глубокой разработки компетенционного механизма как с точки зрения понимания существующей модели разграничения компетенции, так и посредством разработки критериев допустимости регионального правотворчества в вопросах прав и свобод. Такой механизм главным образом должен создать необходимый баланс, с одной стороны, единства и незыблемости общефедерального правового положения личности и, с другой стороны, полноценного и эффективного механизма реализации функций публичной власти на региональном уровне. Безусловное же лишение регионов полномочий по регулированию прав и свобод человека и гражданина предопределит «ущербность» соответствующего уровня публичной власти и, в частности, регионального законодателя, на предмет наличия у него соответствующих функций в системе разделения власти.
Второй параграф «Конституционно-правовая сущность регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина субъектом Российской Федерации» посвящен соответствующим конституционным функциям регионального уровня власти, посредством анализа теоретических взглядов и практики конституционного правосудия.
Во-первых, права и свободы можно рассматривать в узком смысле, как только основные (конституционные) права и свободы. В широком же понимании - права и свободы есть совокупность всех правомочий, определяемых нормами объективного права и обусловленных содержанием соответствующего правового статуса. При широком понимании прав и свобод человека и гражданина, факт их регуляции законодательством любого уровня, в том числе и региональным законодательством, является априорным. Так, любой нормативный правовой акт, регулирует общественные отношения (хотя бы в виде детализации, конкретизации, уточнения, дополнения), а права и свободы – основной предмет любых регулируемых отношений и, следовательно, любого нормативного правового акта, адресованного личности. Также, любой нормативный правовой акт, адресованный личности, так или иначе, меняет ее правовой статус, неотъемлемую основу которого составляют права, свободы и обязанности. Поэтому правовой статус законодательного органа любого уровня не состоятелен без признака полномочности относительно прав и свобод. Другой вопрос состоит, в каком объеме ему принадлежат эти полномочия. В связи с этим пункт «в» статьи 71 Конституции России можно рассматривать как предусматривающий основные (конституционные) и прямо производные от них права и свободы. Указанное положение в своем конституционно-правовом предназначении является частью конституционной конструкции, обеспечивающей единство и незыблемость общефедерального статуса личности и соответствующего стандарта прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства.
Делается вывод, что преодоление некоторой неопределенности содержания статей 71-72 Конституции России, связанной с разграничением функции регулирования прав и свобод человека и гражданина, а также с конкуренцией полномочий по защите прав и свобод, может заключаться в понимании и истолковании пункта «в» статьи 71, закрепляющим федеральную компетенцию в этом вопросе, посредством конкретизации федеральных полномочий по регулированию основных (конституционных) прав и свобод, а также определением федеральной функции защиты прав и свобод человека и гражданина, как обязанности федерального уровня власти предусмотреть необходимые общие гарантии обеспечения прав и свобод, что не исключает право регионов по дополнению указанных гарантий.
Вместе с тем, учитывая общее значение функции защиты прав и свобод человека и гражданина для уровней государственной власти, альтернативно-теоретическими вариантами иного изложения названных конституционных положений может являться указание в пункте «в» статьи 71 Конституции России на регулирование основных прав и свобод и оставление функции защиты прав и свобод в совместной компетенции: «регулирование основных прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование прав национальных меньшинств». Исходя же из выводов о рассмотрении прав и свобод как особого предмета ведения, обусловливающего все другие сферы общественных отношений, в качестве другой, более универсальной альтернативы, можно предложить изъять из конституционно–компетенционных норм (статьи 71 и 72 Конституции РФ) полномочия по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина. Так, полномочия по регулированию могут определяться путем закрепления конкретных предметов ведения за определенным уровнем государственной власти (в соответствии с иными пунктами названных статей), а также принципами субординации федерального и регионального законодательства. В свою очередь, защита прав и свобод, и без отражения в компетенционных нормах, является обязанностью любого уровня государственной власти, что установлено статьями 2, 17 (часть 1), 18 и 45 (часть 1) Конституции России.
При этом указанные предложения по редактированию предполагают, в большей мере, постановку проблемы для конституционного уровня техники правотворчества, поскольку следует придерживаться позиции о том, что пока есть возможность толковать Конституцию и развивать ее положения в необходимом русле, стоит именно таким образом корректировать ее смысл, а не прибегать к редакционным процедурам, что может повлечь девальвацию конституционных принципов и установлений.
Во-вторых, более сложным и требующим определения соответствующих критериев является вопрос о понимании и объеме функции регулирования прав и свобод человека и гражданина в контексте регионального правотворчества.
Система прав и свобод предполагает первичное федеральное и производное региональное регулирование, поскольку первичное признание прав и свобод, их последующая конкретизация и развитие в федеральном законодательстве не являются окончательным их урегулированием. Такая оценка регионального регулирования прав и свобод человека и гражданина неоднократно выражалась Конституционным Судом РФ[2].
Исходя из того, что определенные сферы конституционных прав, свобод и обязанностей в производном виде входят в совместное ведение Федерации и субъектов (например, пункты «б», «д», «е», «ж», «и», «к», «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ, следует признать наличие конституционных предпосылок к правомочию субъектов Российской Федерации конкретизировать и дополнительно регулировать производные от конституционных права, свободы и обязанности человека и гражданина по предметам совместного ведения в пределах отведенных им полномочий.
Конкретизационное правотворчество определяется как детализирующее (уточняющее) изложение действующего правового регулирования, устраняющее его абстрактность и развивающее его содержание, в целях реализации конкретизируемых положений. Дополняющее правотворчество – установление дополнительных положений действующего регулирования, положительно развивающее (гарантирующее) его функциональное и целевое назначение.
Выделяются виды регионального регулирования прав и свобод человека и гражданина, которые могут иметь в правотворческой практике как самостоятельное, но в основном взаимосвязанное применение:
- непосредственно регулирование прав и свобод, в широком смысле их понимания, в пределах компетенции по предметам совместного и собственного ведения (поскольку неотъемлемым элементом содержания любых регулируемых правоотношений и любого нормативного правового акта, адресованного личности, являются права и свободы, в частности, отраслевые).
- правозащитное регулирование основных прав и свобод (исходя из того, что одним из способов общей функциональной обязанности защиты прав и свобод (ст. 2, 17 (ч. 1), 18, 45 (ч. 1) и 72 (п. «б» ч. 1)) Конституции РФ) является их производное регулирование).
- положительное конкретизационное и дополнительное регулирование основных прав и свобод, в случае отнесения их отдельных вопросов к совместной компетенции (например, п. «б», «д», «е», «ж», «и», «к», «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
Третий параграф «Содержание и реализация защиты прав и свобод человека и гражданина субъектом Российской Федерации» посвящен правозащитной функции регионального уровня власти.
Посредством анализа доктринальных подходов подтверждается, что функциональная обязанность защиты прав и свобод человека и гражданина предполагает возможность их правозащитного регионального регулирования, поскольку полноценный механизм достижения конституционно-значимых целей (в частности правозащитный механизм) без регулятивных функций не является достаточно эффективным. Правозащитное регулирование определяется как защита установленных прав и свобод посредством нормативного закрепления механизмов (путей, методов, средств) их обеспечения, охраны, гарантирования и должного соблюдения.
Анализируется региональная нормотворческая практика, что позволяет выделить несколько аспектов правозащитного регионального регулирования.
Во-первых, правозащитное регулирование возможно посредством делегирования федеральным уровнем власти соответствующих полномочий региональному уровню в целях дополнительной охраны прав и свобод личности на территории регионов. Так, федеральный законодатель делегировал регионам право до реализации федеральных сроков, принять решение о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр, в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений[3]. Такое делегированное регулирование, реализованное в субъектах Федерации, подвергалось конституционному обжалованию. Вместе с тем Конституционный Суд РФ подтверждал конституционность такого регулирования, исходя из целей защиты нравственности, прав и законных интересов граждан[4].
Во-вторых, отметим возможность регионов посредством регулирования повышать уровень обеспечения и охраны конкретных прав и свобод одних лиц, возлагая при этом соответствующие обязанности на других лиц. В частности, Конституционный Суд РФ указывал на обоснованность повышения регионом уровня обеспечения и защиты прав и свобод, посредством дополнительного гарантирования более широких возможностей для несовершеннолетних, которые хотели бы продолжить свое обучение, что требует от родителей соответствующего активного поведения, а от региональных органов власти финансирования соответствующих механизмов[5]. Применяется и практика установления на региональном уровне обязанности предоставления определенного количества рабочих мест отдельным категориям лиц, нуждающимся в такой поддержке (инвалидам, молодежи и т. д.)[6]. Такое регулирование, наряду с общей правообеспечительной функцией социального государства, с одной стороны дополнительно гарантирует предусмотренное Конституцией России право на защиту от безработицы (статья 37, часть 3), с другой стороны закрепляет и конкретизацию конституционной свободы предпринимательской деятельности (статья 34, часть 1).
В-третьих, правозащитное регулирование предполагает и такой аспект, как дополнительно-обеспечивающее установление государственных гарантий прав и свобод. При этом нередки и те случаи, когда региональное регулирование, развивая социальные гарантии государства, имеет специальное действие не только в пространстве (в границах субъекта Федерации), но и по кругу лиц в пределах региона, тем самым обеспечивая дифференцированную защиту прав и свобод тех граждан, которым такая защита наиболее необходима. В таких случаях региональные акты закрепляют категории граждан, для которых осуществляется социальная защита (льготы, компенсации, субсидии и т. д.) в соответствующей сфере, чем фактически устанавливаются (регулируются) дополнительные права граждан на социальную поддержку[7].
Таким образом, дополняющее и конкретизирующее закрепление социальных гарантий на территории субъекта Федерации является регулированием соответствующих прав и свобод, поскольку устанавливаются как сами государственные гарантии, так и их адресаты. При этом адресаты получения каких-либо дополнительных или особым образом конкретизированных государственных гарантий становятся позитивно-дискриминируемыми субъектами по отношению к лицам, как своего региона, не получающим такие гарантии, так и к населению иных регионов, в которых такие гарантии не предусмотрены или предусмотрены иным, менее действенным образом. Вместе с тем такое регулирование, создающее особое правовое положение отдельных лиц, не нарушает общий принцип юридического равенства (статья 19 Конституции РФ). Указанный принцип в целях достижения фактического равенства корректируется системой разумных, справедливых и обоснованных льгот (гарантий) для определенных категорий субъектов права, чье положение объективно требует дополнительной помощи. Кроме того, повышение общего уровня обеспечения прав и свобод на территории отдельного региона следует признать позитивным явлением, отражающим предназначение регионального уровня государственной власти и характеризующим его самостоятельность в пределах собственной компетенции.
Конституционный Суд РФ не раз выражал правовую позицию о не противоречии общему принципу юридического равенства регионального повышения социальных гарантий[8], а также указывал на то, что равенство должно быть не формальным, а реальным, действительным[9], что обусловливает необходимость учета законодателем фактических различий[10], которые допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им[11].
Подобные вопросы неоднократно рассматривались и региональными конституционными (уставными) судами. При этом можно выделить два подхода в обосновании судебных решений. В одном случае, обоснование законности дифференциации в вопросах социальных гарантий проводиться по аналогии федеральных критериев такого деления нуждаемости граждан[12]. В другом случае, обосновывается возможность регионов самостоятельно устанавливать критерии нуждаемости и соответствующей дифференциации социальных гарантий, что обусловлено самостоятельным финансированием регионом таких мер социальной поддержки[13].
В-четвертых, правозащитное регулирование проявляется в принимаемом с соблюдением пределов совместной компетенции (пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ) «дополняющем» региональном законодательстве об административных правонарушениях, одна из задач которого - защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина. Принятые в правоохранительных целях, соответствующие законы субъектов Федерации устанавливают дополнительные «региональные» составы административных правонарушений, а, следовательно, вводят дополнительные запреты и обязанности по воздержанию от определенных действий, что дополняет правовое положение личности на территории субъекта Федерации путем регулятивно-правового механизма запретов, обязанностей и ответственности.
В частности, это нормы по недопущению нахождения детей в местах, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию[14]. Такие нормы конкретизируют конституционную обязанность родителей заботиться о своих детях (часть 2 статьи 38), обеспечивают конституционные положения о государственной защите детства (часть 1 статьи 38), посредством изменения пределов осуществления, регулируется право на конституционную свободу передвижения несовершеннолетних (часть 1 статьи 27), вводится один из конкретных пределов самостоятельности осуществления прав и обязанностей до достижения 18 лет (статья 60).
Конституционный Суд РФ[15], а также конституционные (уставные) суды субъектов РФ[16] указывали на допустимость региональной защиты прав и свобод путем установления составов административных правонарушений.
В-пятых, в качестве мер правозащитного регулирования регионов выступает создание таких дополнительных гарантий охраны прав и свобод, как организация конституционных (уставных) судов[17], институтов уполномоченных по правам человека[18]. Данные правовые механизмы, конкретизируя конституционные нормы о государственной защите прав и свобод человека и гражданина, а также нормы о возможности обращения в государственные и муниципальные органы власти (статьи 33 и 45 Конституции РФ), устанавливают соответствующие права и представляют собой одну из основных государственных гарантий признания, соблюдения, обеспечения и охраны иных прав и свобод.
Таким образом, делается вывод, что полномочия по защите прав и свобод человека и гражданина, предусматривая широкий спектр способов и средств их реализации, подразумевают и такую форму (способ), как правозащитное регулирование, предусматривающее создание механизмов обеспечения, гарантирования, охраны и, непосредственно, защиты прав и свобод. Такие правозащитные механизмы необходимы в целях должной реализации конституционных прав или производных от них норм федерального законодательства.
В четвертом параграфе «Конституционно-правовые принципы регулирования прав и свобод человека и гражданина субъектом Российской Федерации» посредством анализа судебной практики определяются конституционные предпосылки допустимого регионального регулирования прав и свобод человека и гражданина. Проведенный анализ позволяет определить комплекс взаимосвязанных условий допустимого регионального правотворчества относительно конституционных прав и свобод.
Отражая природу регионального правотворчества, условие производности регионального регулирования означает необходимость определенного общефедерального урегулирования универсальной части правоотношений в сфере совместной компетенции, относительно чего региональное регулирование является производным. Конституционный Суд РФ указывал, что признание за субъектами Российской Федерации права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом[19]. Поэтому, опережающее правотворчество субъектов Федерации не должно регулировать основные права и свободы, именно в силу того, что правотворчество субъектов Федерации носит производный положительно конкретизирующий, дополняющий характер, для чего необходимо наличие общих и первичных норм высшей юридической силы, что, однако, не должно умалять правозащитное регулирование регионов.
В противовес данному правилу, одним из первостепенных является условие потенциальной свободы регионального регулирования, предполагающее отсутствие исчерпывающе полного урегулирования определенных правоотношений на федеральном уровне, что допускает возможность их региональной конкретизации.
В свою очередь, условие соблюдения границ производного регулирования заключается в его осуществлении строго в сфере предмета соответствующих (конкретизируемых, дополняемых) федеральных норм. Указанный принцип определяется исходя из содержания регионального регулирования прав и свобод человека и гражданина, как положительно конкретизирующего и дополняющего, что позволяет выделить один из существенных признаков конкретизируемых и конкретизирующих, дополняемых и дополняющих, первичных и производных нормоположений – их общий предмет регулирования, за рамки которого производные нормы выходить не могут, так как в противном случае такие нормы сменят качество производности на качество самостоятельности.
Региональное регулирование прав и свобод человека и гражданина недопустимо без соблюдения компетенции регионального регулирования, обусловленной соответствующими компетенционными нормами: конституционными и их конкретизирующими положениями иных нормативных правовых актов. Проблемы определения границ регионального регулирования общественных отношений имеют место в нормотворческой практике, что при соответствующей постановке вопроса является предметом рассмотрения и судов общей юрисдикции[20] и конституционного правосудия[21].
Из обязательного соответствия регионального законодательства федеральному (статьи 4 (часть 2), 15 (часть 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции РФ) следует условие иерархической согласованности, предполагающее необходимость непротиворечия и соответствия региональных норм федеральному законодательству. Данное условие в вопросах прав и свобод человека и гражданина должно пониматься как принцип незыблемости федерального стандарта прав и свобод человека и гражданина, согласно которому регионы не вправе занижать, ограничивать, или иным образом искажать общефедеральный стандарт прав и свобод.
Условие незыблемости федерального стандарта прав и свобод человека и гражданина, предполагая главным образом невозможность снижения на региональном уровне общефедерального стандарта прав и свобод, имеет предусмотренные Конституцией РФ гарантии действия прав и свобод с точки зрения их единого федерального стандарта (статья 6, часть 2; статья 64), общего принципа юридического равенства (статья 19) и соблюдения условий их регулирования и ограничения (статья 55, часть 3; статья 71, пункт «в»). Конституционный Суд РФ при анализе региональных актов неоднократно основывал свою позицию на указанных принципах[22]. В частности, признавались неконституционными региональные положения, устанавливающие, по сравнению с федеральными, дополнительные условия приобретения гражданином пассивного избирательного права в регионе (ценз оседлости, возрастной ценз, владение государственным языком республики)[23].
Вместе с тем незыблемость основных прав и свобод человека и гражданина предполагает неизменность лишь минимума их федерального стандарта, не очерчивая возможного регионального развития, на что неоднократно указывал Конституционный Суд РФ[24]. Поэтому региональное правотворчество в виде установления дополнительных гарантий осуществления и охраны прав и свобод, а также путем положительной конкретизации (уточнении, детализации) и дополнении механизма их реализации - более чем желательно и является условием конституционной обоснованности (целесообразности) такого регулирования. При этом региональное повышение стандарта прав и свобод человека и гражданина, предопределяет объективные предпосылки к повышению их общефедерального стандарта.
Наряду с этим региональные нормативные правовые акты зачастую копируют и дублируют в определенной части соответствующие федеральные нормы. Оценка этому давалась Конституционным Судом РФ, который относительно исключительного федерального ведения указал, что не соответствует разграничению предметов ведения и полномочий ситуация, когда региональный законодатель воспроизводит в своих законодательных актах федеральные законы, принятые в сфере ведения федерации. Такое дублирование противоречит понятию исключительного федерального ведения и, кроме того, излишне с точки зрения экономии законодательных усилий и законодательной техники[25]. Относительно совместного ведения Суд указывал, что воспроизведение в законах субъектов Российской Федерации положений федеральных законов само по себе не выходит за пределы полномочий субъекта Российской Федерации[26].
Воспроизведение федеральных норм в региональном законодательстве, во-первых, нецелесообразно, поскольку ничего нового в регулирование общественных отношений не вносит и лишь усложняет восприятие федерального законодательства, имеющего прямое действие. Во-вторых, это как минимум нерационально, поскольку приводит к неоправданной трате времени и средств. Поэтому, при региональном правотворчестве необходимо учитывать условие новизны нормативного материала, означающее минимизацию дублирования им общефедеральных норм и создание собственных положений, отличающихся региональной спецификой.
В заключении формулируются основные выводы исследования.
III. ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
- Цвиль В. С. Регулирование прав и свобод человека и гражданина в условиях российского федеративного устройства // Вестник Поморского университета. Серия «Гуманитарные и социальные науки». - 2008. - № 8. - С. 106-109. - 0,31 п.л.
- Цвиль В. С. Условия и критерии разграничения компетенции по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина в российском федерализме // Право и государство: теория и практика. -2009. - № 6 (54). - С. 33-37. - 0,42 п.л.
- Цвиль В. С. Содержательно-дефинитивные проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в российском федеративном устройстве // Право и общество: сб. научн. Трудов. - Архангельск: Арханг. гос. техн. ун-т, - 2008. - С. 235-248. - 0,58 п.л.
- Цвиль В. С. Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Вестник Архангельского государственного технического университета. Серия «Право». - 2008. - Вып. 76. - С. 120-129. - 0,38 п.л.
- Цвиль В. С. Проблемы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина // Северный вектор развития России: сб. научн. Статей. - Архангельск: Поморский университет, 2008. - С. 220-230. - 0,48 п. л.
- Цвиль В. С. Подходы к пониманию и разрешению проблем разграничения компетенции по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина между Российской Федерацией и ее субъектами // Право и общество: сб. научн. трудов. - Архангельск: Арханг. гос. техн. ун-т, 2009. - С. 226-239. - 0,59 п.л.
- Цвиль В. С. Содержательно-теоретические проблемы вертикального разграничения государственной власти в Российской Федерации // Вестник Архангельского государственного технического университета. Серия «Право». - 2009. - Вып. 81. - С. 140-152. - 0,59 п.л.
- Цвиль В. С. Презумпция знания закона: правовое оформление и реальное действие // Научный поиск: материалы научно-практической конференции. - Коряжма: СФ МГЭИ, 2010. - № 8. - С. 24-35. - 0,61 п.л.
- Малый А. Ф., Цвиль В. С. Права и свободы человека и гражданина: проблемы вертикального разграничения законодательной компетенции: монография. - Архангельск: Сев. (Аркт.) фед. ун-т, 2011. - 278 с. - 17 п.л. (вкл. авт. - 11 п.л.).
[1] «Региональный уровень власти» используется в значении - уровень власти субъектов Федерации.
[2] В частности, Постановления Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П // ВКС РФ. 2004. № 1; от 11 марта 2008 г. № 4-П // ВКС РФ. 2008. № 3; Определение от 19 января 2010 г. № 151-О-О // URL: http://www.ksrf.ru/Decision/Pages/default.aspx.
[3] Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 7.
[4] Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. № 384-О-О // ВКС РФ. 2008. № 5.
[5] Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П // ВКС РФ. 2000. № 5.
[6] Например, Закон г. Москвы от 22 декабря 2004 г. № 90 «О квотировании рабочих мест» // Ведомости Московской городской Думы. 2005. № 2. Ст. 399.
[7] Например, Закон Архангельской области от 5 июня 2001 г. № 38-6-ОЗ «О государственной социальной помощи на территории Архангельской области» // Волна. 2001. 26 июня. № 24.
[8] Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 г. № 462-О // ВКС РФ. 2006. № 2-3.
[9] Постановление Конституционного Суда РФ от 24 февраля 1998 г. № 7-П // ВКС РФ. 1998. № 3.
[10] Постановление Конституционного Суда РФ от 3 мая 1995 г. № 4-П // ВКС РФ. 1995. № 2-3.
[11] Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 г. № 7-П // ВКС РФ. 2006. № 4.
[12] Постановление Уставного Суда Свердловской области от 12 октября 2010 г. // Областная газета. 2010. 15 октября. № 372-373.
[13] Постановление Уставного Суда Свердловской области от 29 января 2010 г. // Областная газета. 2010. 3 февраля. № 30.
[14] Законы Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях» // Волна. 2003. 20 июня. № 24; от 15 декабря 2009 г. № 113-9-ОЗ «Об отдельных мерах по защите нравственности и здоровья детей в Архангельской области» // Волна. 2009. 19 декабря. № 5.
[15] В частности, Определение Конституционного Суда РФ от 19 января 2010 г. № 151-О-О // URL: http://www.ksrf.ru/Decision/Pages/default.aspx.
[16] Постановление Конституционного Суда Республики Татарстан от 27 января 2011 г. // http://ksrt.ru/?p=675; Постановление Уставного Суда Свердловской области от 12 октября 2009 г. // Областная газета. 2009. 16 октября. № 310-313.
[17] Например, Закон Санкт-Петербурга от 5 июня 2000 г. № 241-21 «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» // Новое в законодательстве СПб. Прил. к Вестн. законодат. собрания СПб. 2000. № 9.
[18] Например, Закон Санкт-Петербурга от 30 декабря 1997 г. № 227-77 «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» // Новое в законодательстве СПб. Прил. к Вестн. законодат. собрания СПб. 1998. № 2.
[19] Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П // ВКС РФ. 1997. № 4.
[20] Например, решение Архангельского областного суда от 27 октября 2004 г. № 3-92, с определением Судебной коллегии по гражданским дела Верховного Суда РФ от 19 января 2005 г. № 1-Г04-27 // http://www.arhcourt.ru/?civ-none.
[21] В частности, определения Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 № 145-О // ВКС РФ. 1999. № 1; от 8 апреля 2004 г. № 137-О // ВКС РФ. 2004. № 6.
[22] Постановления Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г. № 10-П // ВКС РФ. 2002. № 5; от 15 декабря 2003 г. № 19-П // ВКС РФ. 2004. № 1; от 3 февраля 2009 г. № 2-П // ВКС РФ. 2009. № 1; от 13 июля 2010 г. № 16-П // ВКС РФ. 2010. № 5.
[23] Постановления Конституционного Суда РФ от 21 июня 1996 г. № 15-П // ВКС РФ. 1996. № 4; от 24 июня 1997 г. № 9-П // ВКС РФ. 1997. № 5; от 27 апреля 1998 г. № 12-П // ВКС РФ. 1998. № 4; от 22 января 2002 г. № 2-П // ВКС РФ. 2002. № 3; Определение от 13 ноября 2001 г. № 260-О // ВКС РФ. 2002. № 2.
[24] Определение Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. № 17-О // ВКС РФ. 2005. № 5.
[25] Постановление Конституционного Суда РФ от 30 сентября 1993 г. № 18-П // ВКС РФ. 1994. № 6.
[26] Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П // ВКС РФ. 2004. № 1.
