Правовое регулирование охраны природы в российской империи (xviii – начало xx вв.)
На правах рукописи
Насонова Альбина Владимировна
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ПРИРОДЫ
В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (XVIII – НАЧАЛО XX ВВ.)
Специальность 12.00.01. – теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва, 2012
Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права
ФГБОУ ВПО «Ульяновский государственный университет».
| Научный руководитель: | доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор Романов Валерий Васильевич |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, профессор Хачатуров Рудольф Левонович |
| кандидат юридических наук, доцент Аверин Михаил Борисович | |
| Ведущая организация: | ФГБОУ ВПО «Башкирский государственный университет» |
Защита состоится «____»_________ 2012 г. в «____» на заседании Диссертационного совета Д 521.037.01 по защите докторских и кандидатских диссертаций при Российской Академии адвокатуры и нотариата по адресу: 105120, г. Москва, Малый Полуярославский пер., д. 3/5, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской Академии адвокатуры и нотариата.
Автореферат размещен на интернет-сайте Российской академии адвокатуры и нотариата (www.raa.ru) и на интернет-сайте Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации ([email protected]).
Автореферат разослан « ___ » _______________2012 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических наук, доцент
М. В. Плотникова
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования.
Человек, являясь частью природы, с одной стороны, проживает в условиях окружающей его природной среды, с другой – неизбежно в процессе своей жизнедеятельности использует ее отдельные компоненты в качестве ресурсов, оказывает на них определенное воздействие. Еще на заре существования человеческого общества предпринимались меры, направленные на регламентацию использования отдельных объектов природы по религиозным или рациональным основаниям.
По мере развития общества, роста его потребностей интенсивность воздействия на природу возрастает, а, следовательно, негативные моменты воздействия на отдельные ее объекты на протяжении истории человечества постоянно усиливаются. В настоящее время природе нашей страны на отдельных территориях нанесен и наносится такой ущерб, что они объявлены зонами экологического бедствия.
Закономерно, что почти с момента возникновения правового регулирования отдельные объекты природы подпадают под него, так как выступают в качестве ресурсов, находящихся в чьей-то собственности. С развитием человеческого общества, ростом факторов, негативно влияющих на объекты природы, увеличением перечня объектов, на которые оказывается это воздействие, встала проблема использования и защиты окружающей среды, что в настоящее время осуществляется на основании норм экологического права.
Российское государство и общество сегодня ставят перед собой задачи максимально скоординировать свои действия в сфере использования и охраны природы с целью совершенствования своей деятельности, ломки негативных традиций и взглядов предшествующих поколений, стремившихся к наиболее полному покорению природы.
Основой для такого подхода должен послужить комплексный анализ истории взаимодействия отечественного государства, общества и природы. Поэтому при разработке каких-либо практических действий, направленных на разрешение ранее существовавших и вновь возникающих проблем, необходимым условием должна стать связь прошлого и настоящего. Российское государство в своей деятельности обязано учитывать выработанный ранее положительный опыт регулирования взаимоотношений общества и окружающей природной среды с тем, чтобы в будущем не допускать ошибок предшественников.
Исторический опыт Российской империи по разработке и реализации нормативных актов в данной сфере, бесспорно, будет способствовать повышению эффективности правового регулирования использования и защиты природы на современном этапе развития российского общества. Так например, современный период развития отечественной промышленности по своим задачам, которые возникают в исследуемой сфере, аналогичен периоду индустриализации ХVIII – начала ХХ вв. в Российской империи.
К сожалению, до настоящего времени история природоохранного законодательства нашей страны остается почти вне поля зрения исследователей и фактически выступает «белом пятном» среди проблем историко-правовой науки. Их исследование позволит ликвидировать необъективные «стереотипные» оценки уровня развития исследуемой сферы правового регулирования в анализируемый период и непредвзято оценить уровень развития отечественного права в тот или иной период.
Степень научной разработанности темы исследования.
По исследуемой проблематике в свет вышло несколько статей и монографий, авторами которых являлись М. Б. Булгаков, Ж. Б. Иванова, В. П. Лукьянцев, В. П. Очередько, В. П. Сальников, И. А. Соболь, Б. А. Молчанов,
А. А. Ялбулганов и др.[1]
Правовым вопросам охраны отдельных природных объектов и природы в целом были посвящены диссертации, авторами которых стали:
И. А. Игнатьева, О. В. Куликова, О. Н. Кузнецова, Е. Н. Абанина, Л. А. Мельник и др. Авторы данных работ анализируют состояние современного законодательства и только частично затрагивают исторические вопросы становления природоохранного законодательства. Только диссертационные работы Б. А. Молчанова и Н. В. Збаражского были посвящены полномасштабному рассмотрению проблемы становления и развития правовой охраны природы России на примере северного региона[2].
Однако теоретическая и отраслевая правовая наука в целом не занималась комплексным исследованием истории взаимодействия общества и природы и становления природоохранного законодательства.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывавшиеся в сфере правового регулирования и обеспечения режима охраны и использования природных ресурсов в России XVIII - начала XX в.
В качестве предмета исследования выступают теоретические и практические аспекты деятельности государственных органов по обеспечению правового режима охраны и использования природных ресурсов в России XVIII - начала XX в.
Цель диссертационной работы заключается в формировании целостного концептуального историко-правового взгляда на деятельность отечественного государства, направленную на создание и реализацию законодательства в сфере использования и охраны природы в Российской империи, с последующим рассмотрением возможности использования их положительного опыта работы в современной России.
Достижение поставленной цели потребовало последовательной постановки и решения следующих научно-исследовательских задач:
– изучение процесса становления и развития нормативного регулирования охраны природы и ресурсопотребления в законодательстве России и зарубежных стран;
– сравнение основных этапов зарождения и развития отечественного и зарубежного законодательства в сфере использования и охраны природы;
– анализ сущности и основных изменений в правовой регламентации использования и охраны вод, воздуха, почвы и законодательства об охране природы от промышленных загрязнений;
– исследование основ правовой регламентации использования и охраны объектов животного мира и этапов ее развития;
– раскрытие сущности и тенденций правового оформления природно-заповедной деятельности Российского государства, а также изучение процесса взаимодействия государственных органов с общественными организациями в данной сфере общественных отношений;
– исследование содержания, основных направлений, эффективности деятельности государства в сфере использования, охраны лесов и ее правового оформления.
Методологическая основа исследования вытекает из мировоззрения исследователя, объекта анализа, целей и задач, сформулированных в работе для изучения. Автор исходит из понимания методологии как открытой системы, то есть системы, которая в процессе исследовательской работы постоянно расширяется и усложняется.
В основу исследования положен метод материалистической диалектики, который в сочетании с принципами историзма и объективизма позволил наиболее полно и всесторонне изучить объект исследования. Принцип историзма позволил рассмотреть объект исследования как постоянно изменяющуюся во времени и развивающуюся систему, а объективность исследования способствовала отражению государственно-правовой действительности в сфере природопользования и экологической политики государства.
Исследование осуществлялось с использованием общенаучных приемов и способов, в частности системного подхода, функционального анализа и др. Наряду с ними в исследовании широко применялись методы научного познания, характерные для гуманитарных наук: конкретно-социологический, системно-структурный. Особое место в исследовании занимали методы, используемые в юридических науках: историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.
Совокупность указанного общенаучного метода, в сочетании с рядом принципов научного исследования и методами исследований, характерными для групп или отдельных наук, позволили автору объективно, комплексно изучить объект исследования.
Теоретическую основу исследования составляют выводы, концепции, положения, результаты научных исследований отечественных и зарубежных авторов в сфере конституционного права, общей теории государства и права, истории отечественного государства и права, экологического права и других отраслей российского права.
Особый интерес представляют научные труды ученых-юристов, занимающихся проблемами национального и международного экологического права, среди которых можно назвать К. А. Бекяшева, С. А. Боголюбова,
М. М. Бринчука, А. К. Голиченкова, Р. К. Гусева, Б. В. Ерофеева, Ю. Г. Жарикова, О. С. Колбасова, И. Ф. Некрасова, Г. А. Панкратова, В. В. Петрова и др.
Эмпирическую основу исследования составили нормативно-правовые акты различной юридической силы: законы и подзаконные. К числу первых относятся: Лесной устав, Строительный устав, Промышленный устав, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, Устав сельского хозяйства, Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, представленные в Своде Законов Российской Империи (в ряде редакций), а также иные акты, опубликованные в I-III Полном собрании законов Российской империи. В них содержится обширный материал, посвященный вопросам становления и развития природоохранной политики Российского государства.
К числу вторых относятся подзаконные акты, опубликованные на страницах Собрания узаконений и распоряжений правительства, в частности постановления Совета Министров. В отличие от первых, они имеют более мелкие объекты правового регулирования и более подробную регламентацию правоотношений. К использованию материалов, содержащихся в данных источниках, необходимо подходить критически, так как многие нормы в процессе реализации права претерпевали изменения, а некоторые вообще не были воплощены в жизнь.
Другой большой группой источников, кроме нормативно-правовых актов, выступает делопроизводственная переписка государственных органов и учреждений. Особое место среди них занимают документы губернской администрации, полиции, появившиеся в ходе реализации законов и подзаконных актов в сфере использования и охраны природы, а также судебно-следственные материалы по фактам нарушения природоохранного законодательства. Нами были использованы материалы, хранящиеся в документах Государственного архива Ульяновской области (ГАУО), Национального Архива Республики Татарстан (НАРТ).
Хронологические рамки исследования охватывают период с XVIII до начала XX вв. Начало ХVIII в. ознаменовало собой качественно новую стадию в развитии отечественного права и качественно новый этап в развитии российского общества, в том числе экономики: рост количества мануфактур, развитие ремесла, укрепления всероссийского рынка, повышение уровня урбанизации и т.д., что в итоге вызвало новый этап в развитии законодательства, регламентирующего использование и охрану природы. 1918 г. ознаменовал собой конец существующей правовой системы. Декретом ВЦИК «О Народном Суде РСФСР» использование норм права Российской империи было запрещено.
В рамках данного периода представляется возможным проследить основные закономерности формирования и развития природоохранного законодательства, направленного на рациональное ресурсопотребление и сбережение природных объектов, а также оценить различные социально-экономические и политические условия, влияющие на этот процесс.
Научная новизна обусловлена как выбором темы диссертации, так и подходами к ее рассмотрению. Диссертация развивает историческую науку о праве в сфере окружающей среды, поскольку содержит аналитические оценки фактов и закономерностей исторического процесса. На основании изученной проблемы в диссертации выявлены и по-новому охарактеризованы этапы историко-правового развития природоохранной деятельности государства.
Диссертация вносит определенный вклад в теорию формирования российского и международного права об охране окружающей среды. Исследование касается правового регулирования природопользования и охраны природы зарубежных стран, однако приоритетным является формирование и прогрессивное развитие национального законодательства об охране окружающей природной среды.
Разработаны и предложены рекомендации, касающиеся использования природоохранного регулирования и государственного управления в современной российской практике, в процессе правотворчества и правоприменения в сфере охраны и использования природных ресурсов.
Положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Обосновывается, что природоохранное законодательство за рубежом развивалось как следствие достижения определенного уровня отношений соответствующего общества. В России данный процесс начался значительно позднее, но протекал в том же направлении и проходил те же стадии. При этом в истории становления и развития как зарубежного, так и отечественного природоохранного законодательства следует выделить несколько основных подходов к защите природных ресурсов посредством охраны частной, общественной и государственной собственности. На первоначальных этапах защита природных объектов осуществлялась в основном посредством охраны частнособственнических интересов, позднее начинают учитываться интересы собственности государства и общества.
2. Устанавливается, что первоначально правовая охрана природных объектов регламентировалась нормами обычного права, которые в более позднее время стали основой для разработки и принятия позитивных правовых норм, имеющих как общероссийский, так и региональный характер. Следует отметить, что отдельные обычаи продолжали использоваться наравне с нормами законодательных и подзаконных актов на всей территории Российского государства. Любые нормативно-правовые акты, исходящие от высшей государственной власти до 1905 г., независимо от их формы, признавались законом. С 1905 г. закон становится самостоятельным видом нормативно-правового акта и источником права. Кроме того, существовали многочисленные нормативно-правовые акты подзаконного характера. Соответственно, сложилось многообразие форм нормативно-правовых актов в сфере охраны природы. Одновременно наблюдается эволюция социальной сущности правовых норм в анализируемой сфере от феодальной к буржуазной.
3. Раскрывается, что в ХVIII – начале ХХ вв. параллельно становлению и развитию природоохранной функции Российского государства формировалась национальная правовая система в данной сфере. Наблюдается устойчивая тенденция к расширению субъектов, объектов, а также методов правового регулирования в данной сфере (гражданско-правовой, административно-правовой, уголовно-правовой методы). Формировалась система специальных государственных органов, осуществляющих разнообразные организационные мероприятия и контролирующие функции при использовании природных ресурсов. К ним относились подразделения и должностные лица Министерства государственных имуществ, Министерства внутренних дел, Министерство народного здравия.
4. Доказывается, что в анализируемый период правовая регламентация воздействия промышленного производства и других негативных факторов в процессе использования воды, почвы, атмосферного воздуха заключалась: в определении правового режима данных объектов и предотвращении их загрязнения возрастающей массой бытовых отходов вследствие процесса урбанизации, а также расширения видов и объемов экономической деятельности; в определении порядка создания промышленных заведений соответствующих требованиям минимизации нанесения вреда природе, а также оборудование промышленных предприятий и коммуникаций по сбросу городских сточных вод очистными сооружениями; в принятии мер по предотвращению повреждения почв в результате образования оползней, оврагов и распространения сыпучих песков.
5. Выявляется, что в сфере правовой регламентации охраны и использования объектов животного мира принимались многочисленные и разнообразные правовые акты общегосударственного и регионального значения, определяющие правила охоты, звериного и рыбного промысла, сроки охоты и меры ответственности за нарушение установленных правил.
Однако в ряде случаев интересы предпринимателей устойчиво ставились законодателем выше задач, связанных с охраной природы.
6. Аргументируется, что на протяжении второй половины XIX – начала ХХ вв. стало более четко оформляться общественное правосознание в сфере охраны и рационального использования природных объектов. Деятели различных направлений науки, общественные деятели старались научно обосновать необходимость осуществления указанных мер. В первую очередь сама общественность стала прибегать к таким мерам природоохраны, как создание заповедников и особо охраняемых природных территорий. Совершенствование государственно-правового регулирования природоохранных отношений в современной России не может не учитывать эти тенденции.
7. На основе изучения нормативной базы доказывается, что в ХVIII – начале ХХ вв. наибольшее развитие получило нормативное регулирование в сфере охраны и использования лесов, так как лес выступал в качестве важнейшего и наиболее широко используемого ресурса и условия существования ряда других объектов природы. Основы правовой регламентации содержались в Лесном уставе, определяющем порядок пользования лесами и их управления. Последний предусматривал мероприятия, направленные на лесовосстановление. Детально перечислялись меры, имеющие целью недопущение лесных пожаров и противодействие уже начавшимся. Нормы Лесного устава конкретизировались в подзаконных актах различных ведомств.
8. Устанавливается, что внимание законодателя акцентировалось на противодействии лесным правонарушениям, а также юридической ответственности за их совершение (уголовно-правовой, гражданско-правовой, административно-правовой, дисциплинарной). Последняя в основном зависела от ценности объекта посягательства и размеров нанесенного ущерба.
Научно-практическая значимость исследования.
Теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, имеют существенное научно-практическое значение для осуществления реформирования современной отрасли экологического права, учитывая как положительный, так и негативный опыт прошлого, с целью недопущения губительных для природы и общества ошибок, за которые, в случае их совершения, придется расплачиваться будущим поколениям.
Материалы диссертации, характеризующие дореволюционное природоохранное законодательство в процессе его становления и развития, позволяют уточнить ныне разрабатываемые нормативно-правовые акты в сфере использования и охраны природы, могут быть применены при создании музейных композиций, посвященных использованию и охране природы Российской империи.
Выводы и положения диссертации могут выступать источником для написания обобщающих трудов, ученых изданий по истории экологического права, могут быть использованы при проведении учебных занятий по дисциплинам «История отечественного государства и права», «Экологическое право», а также в школах при проведении уроков правоведения, воспитательных мероприятий по природоохранной тематике.
Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры
теории и истории государства и права Ульяновского государственного университета; изложены в материалах научно-практических конференций (Третья Международная научно-практическая заочная конференция (Москва–Ульяновск, 18 апреля 2008 г.), Всероссийская научно-практическая конференция с международным участием (г. Ульяновск, 15-16 сентября 2010 г.), Международная научно-практическая конференция «Научные итоги 2011 года» (Киев, 20 декабря 2011 г.)), отражены в десяти научных статьях, включая журналы, рекомендованные ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации для публикаций материалов по докторским и кандидатским диссертациям. Положения и выводы диссертации апробированы в процессе научно-педагогической деятельности автора.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников права и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяется степень ее научной разработанности, объект, предмет, цели и задачи исследования, определяются методологическая и теоретическая основы работы, обосновывается научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, раскрывается теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования и его структура.
В первой главе «История формирования нормативного регулирования охраны и использования природы зарубежных стран и России» рассматриваются основные этапы возникновения и развития зарубежного правового опыта в сфере защиты природы и отечественного природоохранного законодательства на начальных этапах его формирования.
В первом параграфе «Возникновение и развитие нормативного регулирования охраны природы в законодательстве зарубежных стран» поэтапно исследованы проблемы становления и развития зарубежного природоохранного законодательства, оказавшего определенное влияние на формирование отечественного правового регулирования данных отношений.
Уже в период первобытнообщинного строя возник определенный «кодекс поведения человека по отношению к природе». Группа таких мононорм существовала у всех народов мира. На данном этапе это было связано не столько с необходимостью охраны природы, сколько со страхом перед природными силами. Наиболее ярко это проявлялось в тотемизме. Впоследствии некоторые нормы, регламентирующие охрану отдельных природных объектов, выросли из указанных мононорм.
Первоначально идея правовой охраны объектов природы осуществлялась через охрану частной собственности и нашла законодательное закрепление с развитием частной собственности на землю. Главным регулятором отношений природопользования становятся правовые нормы, регламентирующие имущественные отношения владельцев земельных участков, лесов, охотничьих угодий. Нанесение ущерба природным объектам, если только он был связан с нарушением прав собственника, наказывалось достаточно сурово.
Наряду с охраной природы через защиту прав частных собственников наблюдается подход к охране природы посредством охраны общественной и государственной собственности, которая осуществлялась в более широких общественных интересах. Государственный и общественный контроль за использованием природных ресурсов, сохранение объектов природы через охрану государственной и различных коллективных форм собственности проявляли себя в первую очередь там, где природные ресурсы (например, вода) были ограничены и должны были сохраняться особенно бережно, обеспечивая равный доступ населения к их использованию.
На этапе существования раннеклассового и рабовладельческого права чаще всего в качестве объектов посягательства выступали леса, источники воды и животный мир. Постепенно формировалось охотничье законодательство, регламентирующее взаимоотношения людей с редкими видами животных, а также сроки охоты на наиболее ценных и беззащитных их представителей.
Развитие производительных сил, совершенствование экономических отношений, характерные для периода перехода к феодализму, поставили перед обществом новые задачи правовой охраны природных ресурсов и их эффективного использования. Так, в европейском феодальном праве находит отражение концепция, согласно которой природные ресурсы и право владеть ими считались неотъемлемой составной частью земельной собственности.
В одной из королевских грамот о пожаловании земельных угодий феодалу во Франкском государстве, в перечне передаваемых в собственность объектов, наряду со строениями и рабами, специально перечислялись также «виноградники, леса, поля, луга, пастбища, воды и водные течения». Однако конкретные нормы, регламентирующие охрану отдельных объектов природы, в период становления феодального права отсутствовали, в первую очередь по-прежнему защищались частнособственнические и владельческие интересы.
В средние века природоохранное законодательство приобретает другие направления в своем развитии по сравнению с предшествующими периодами. Постепенно начинает прослеживаться дифференцированный подход к охране и защите отдельных природных объектов.
Несмотря на то, что в основе феодальной экономики лежит сельское хозяйство, отношения по вопросу охраны почв были слабо урегулированы правом и то только в ряде государств. Например, в Статуте Великого княжества Литовского 1566 г. регламентировались отношения, возникшие в результате затопления земель, вызванного мельничной запрудой или запрудой на реке. Пострадавший имел право на возмещение понесенных убытков и разрушение плотин.
Поначалу «ничейные» лесные массивы служили для общинников источником различных природных ресурсов и резервом для освоения. В последующем ситуация стала меняться.
С одной стороны, постепенно расширялись владения феодалов (в частности, леса становились объектами собственности феодалов) и укреплялась их власть. Охота превращалась в привилегию феодалов, а лесные ресурсы – в одну из основ их благосостояния. В средние века интересы лесного хозяйства и охоты тесно переплетались между собой. Охота и использование лесных ресурсов в других формах являлись источником для получения различных необходимых продуктов и денежных средств, главным образом феодалами. Кроме того, охота служила одним из способов подготовки воинов и занимала ведущее место в развлечениях правящего сословия. Поэтому сохранение лесов рассматривалось и как мера охраны охотничьего фонда.
С другой стороны, леса стали в большом количестве вырубаться для нужд сельского хозяйства, зарождающейся промышленности, строительства, оборонных целей, что в итоге привело к резкому сокращению лесных площадей на территории Европы. Уже во франкском государстве Карл Великий (IХ в.) был вынужден издать закон, регламентирующий рубки леса, а с XIII в. в западноевропейских королевских лесах было положено начало организованному лесному хозяйству.
Формирование капитализма развило старые и породило новые направления и черты в правовом регулировании отношений природы и общества. Капиталистическая система хозяйства рассматривала каждый природный ресурс как потенциальное сырье для промышленного производства в целях получения максимальной прибыли от его эксплуатации. Постепенно уровень техники позволял добывать, использовать природные ресурсы, необходимые для переработки во все возрастающих объемах. Впервые воспроизводство природных ресурсов стало отставать от их потребления, что привело и приводит к нарастающему дисбалансу отношений между ними и обществом и проявляется в угрозе утраты, разрушения отдельных видов природных объектов, конечным итогом чего может стать экологическая катастрофа.
В связи с этим на данном этапе постепенно возникает специальное законодательство, направленное на охрану и рациональное использование отдельных объектов природы.
Законы по охране и регулированию использования природных объектов, в первую очередь лесов, сначала стали приниматься в странах Западной, Центральной и Северной Европы, где промышленное сведение лесов началось еще в средневековье. Эти акты уже учитывали не только ценность леса как ресурса, но и его экологическое значение для определенного района и страны.
Особое внимание в рассматриваемый период уделялось вопросам правового регулирования использования объектов животного мира. Право охоты продолжало практически повсеместно быть сопряжено с правом собственности на земельные участки, а также учреждалось как «привилегия для благородных». Тем не менее, на законодательном уровне начинают вводиться отдельные ограничительные меры. Так, законодательство Пруссии (ХIХ в.), основываясь на принципе собственности, предоставляло право личной охоты лишь собственникам, владеющим участками размером не менее 15 га.
С ростом сельскохозяйственного и промышленного производства, развитием транспортных систем, увеличением численности населения, процессами урбанизации воздействие на окружающую природную среду только возрастало. Все это влекло необходимость принятия на законодательном уровне действенных мер защиты природы, эффективного ресурсопотребления и ресурсосбережения, в частности, проблему охраны чистоты территорий, занимаемых населенными пунктами, воздуха и водоемов. Частично это отразилось в нормах Французского гражданского кодекса и Германского гражданского уложения.
Постепенно формируются системы уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности в сфере отношений, связанных с охраной как отдельных природных объектов, так и природы в целом. От единичных и случайных мер по защите природы буржуазные государства переходили к принятию комплексных, целенаправленных законодательных актов, действующих как на всей их территории, так и на территории отдельных регионов.
Во втором параграфе данной главы «Становление и развитие отечественного природоохранного законодательства XI – XVII вв.» рассмотрены основные этапы формирования отечественной правовой регламентации охраны и использования природных объектов в указанных хронологических рамках.
Российское государство, как и зарубежные страны, первоначально в области природопользования и охраны природных объектов шло по пути защиты интересов собственников и владельцев. Наряду с охраной природы через защиту частной собственности наблюдается подход к охране природы посредством охраны корпоративной и государственной собственности.
Отечественное природоохранное законодательство свое начало берет со времен «Русской Правды» (ХI в.). В статьях Русской Правды защищались владельческие права на природные объекты (бортные деревья, межевые деревья, землю) от посягательства на них со стороны других лиц, за что предусматривались существенные штрафные санкции. Следовательно, данные объекты, ставшие феодальной собственностью, попадали под правовую защиту государства. В первую очередь правовой охране подлежали объекты, имеющие существенное экономическое значение и ценность. В качестве таковых, например, выступали бортные деревья – источники меда, стоимость которого была достаточно высока (ст. 32 Краткой Правды).
Особому правовому регулированию подлежали использование и охрана объектов животного мира. Охота на Руси с самых древних времен была промыслом, доступным для всех, независимо от того, к какому сословию принадлежал охотник. Однако необходимо заметить, что князья пользовались по отношению к охоте особыми правами и преимуществами.
Права и преимущества князей, являвшихся собственниками всех земель, в области охоты вытекали из их поземельных прав и отчасти из их высокого социального положения. Признавая себя собственниками всей русской земли, древнерусские князья считали себя вправе устанавливать так называемый «ловчий налог», выступавший в качестве ренты за пользование природными ресурсами – животным миром. В период феодальной раздробленности князья часто передавали в дар земли, в частности монастырям. Под охраной княжеских жалованных грамот монастыри не только занимались сельскохозяйственными работами, но и в широких масштабах осуществляли промысловую охоту при помощи крестьян своих сел и деревень. Особой регламентации подвергались и рыбные ловли.
С образованием единого Русского государства часть функций по охране природы была передана в ведение местных властей. Некоторые Уставные и Жалованные грамоты XV и XVI вв. за самовольную ловлю рыбы и бобров предусматривали двухрублевый штраф, из которого рубль шел наместникам и рубль – в пользу тех, чьи права были нарушены. Таким образом, государство прямо вводило уголовно-правовую охрану перечисленных объектов.
Законодательство XV–XVI вв. охраняло природные объекты великокняжеских, монастырских и общинных владений от посягательства на них сторонних лиц. Сами владельцы угодий использовали принадлежавшие им природные ресурсы по мере надобности, так как в условиях натурального хозяйства они еще не рассматривались как объекты для получения прибыли, и, за редким исключением, не наносили существенного ущерба природе.
Качественно новый этап в правовом регулировании охраны природы в России связан с принятием систематизированного источника права Соборного Уложения в 1649 г. Оно включило в себя все предшествующее действующее законодательство по анализируемой проблеме.
Данный акт окончательно закрепил положения о собственности на леса, которые подразделялись на вотчинные, государевы, поверстные, поместные, заповедные и засечные. Статья 23 (глава VII) данного нормативного акта разрешала служилым людям пользоваться лесом для различных военных нужд, в том числе в помещичьих и вотчинных угодьях, но рубка деревьев в засечных и заповедных лесах находилась под запретом. В целом ряде статей Соборное Уложение предусматривало возмещение ущерба, причиненного лесам, хмельникам, бобровым гнездам, бортям (ст. 220, 223, Х глава).
Особо следует отметить существование таких понятий, как «заповедник» и «заказник», которые начинают формироваться еще в период феодализма. В данный период они использовались для утверждения имущественно-правовых привилегий господствующего сословия и достаточно часто встречаются в государственных актах Киевской и Московской Руси. Сначала возникли охотничьи заказники, основной целью которых являлась охрана элитных охотничьих угодий от представителей других сословий.
В XIV–XV веках заповедными считались участки, на которых полностью или частично запрещалось природопользование, чаще всего охота, рыбная ловля, рубка леса, но нередко запрещался и вход на территорию таких участков. Еще одной формой «заповедывания» можно считать «засечные леса». Начиная с первых десятилетий ХVI в. на границах Русского государства создавалась система засек – искусственных лесных завалов, защищавших от набегов кочевников.
Законодательство XVI–XVII вв. не содержит разработанной системы норм, которая бы регулировала правила пользования «рыбными ловлями» как объектом самостоятельного владения. Исключение составляет ловля рыбы в чужом пруду или садке, которую Соборное Уложение 1649 г. подводило под понятие кражи. На практике эта норма трактовалась расширительно и включала ответственность за ловлю бобров и выдр. Кроме общей нормы существовала специальная, установившая запрет на ловлю рыбы в государственных и дворцовых прудах и озерах (ст. 8, Гл. III). Следовательно, в российском законодательстве во второй половине ХVII в. начинает прослеживаться тенденция к ограничению прав собственников природных ресурсов в государственных интересах.
На данном этапе активно шел процесс формирования оброчных и вотчинных прав на волжские воды, особенно в районе Среднего Поволжья. Однако анализ архивных источников позволяет предположить наличие в XVII в. единых правовых норм по этому виду собственности. Наиболее полно они нашли свое отражение несколько позднее в законодательных актах начала XVIII в., содержащих правила использования так называемых «оброчных угодий».
Зарождение мануфактур породило новые направления в правовом регулировании отношений природы и общества. Рост промышленного производства, увеличение количества городов и населения вызвали появление законов, направленных на защиту окружающей среды от негативных последствий указанных процессов. В 1659 г. в силу истребления засечных лесов поташными заводами законом было запрещено вблизи засек без специального разрешения создавать новые заводы.
Следует отметить, что на данном периоде полномасштабной правовой охраны природы не существовало, и государство только начинало стремиться к выработке законодательства общегосударственного и регионального значения, целью которого становилось предотвращение истребления и истощения отдельных природных объектов.
Во второй главе «Законодательство России XVIII – начала XX вв. об охране и использовании отдельных природных объектов» рассматриваются вопросы правовой регламентации охраны и использования таких природных объектов, как воды, почвы, воздух, животный мир, и проблемы развития природно-заповедного дела.
В первом параграфе «Правовая охрана вод, почвы, воздуха и законодательство об охране природы от промышленных загрязнений» данной главы исследуются проблемы правовой охраны отдельных природных объектов, выступающих наиболее важными компонентами окружающей природной среды. Загрязнение их наносило весьма ощутимый вред в первую очередь самой природе, а также здоровью человека и народному хозяйству.
В российском законодательстве данного периода продолжает прослеживаться подход к охране природы и отдельных ее компонентов, как и в предшествующий период исторического развития права отечественного государства и зарубежных стран, посредством защиты государственных, в основном экономических, интересов и через защиту различных форм собственности. На российское природоохранное право наложили свой отпечаток, с одной стороны, особенности политического, экономического и культурного развития нашей, с другой – богатые природные ресурсы Российской империи.
Вода выступает как необходимое условие для полноценной жизнедеятельности человека и функционирования общества. С одной стороны, государственное вмешательство в сферу водопользования вызвано значением воды как ресурса, необходимого в повседневной жизни и в производстве, а также как средства транспортировки. С другой стороны, важным аспектом функционирования государства выступает принятие необходимых законодательных и административных мер, направленных на предупреждение и устранение разрушительных сил воды – стихийных бедствий.
Еще в начале XVIII в. проблема загрязнения вод бытовым мусором и отходами побудила правительство принять ряд нормативных актов, направленных на охрану их чистоты. В силу того, что система водоочистки на тот момент отсутствовала, основной целью принимаемых нормативно-правовых актов являлась охрана здоровья населения от вредного воздействия загрязненных вод. Петр I первым принял меры, направленные на защиту водоемов от загрязнения. Указ 1718 г. запрещал жителям Петербурга бросать мусор в реки, протоки и каналы. Такие правила для сохранения чистоты вод были вызваны в первую очередь тем, что население использовало данные воды из открытых водоемов для питья и других бытовых нужд. В 1803 г. был издан указ «О наблюдении начальниками городской полиции за чистотой и опрятностью в городах», ст. 6 его содержала норму, согласно которой реки и источники воды в городах не должны засоряться. Данные нормативные акты, запрещая совершение подобного рода деяний, не предусматривали какой-либо ответственности за нарушение установленных правил, что делало неэффективным их применение.
Законодательство Российской империи регулировало правовое положение различных видов вод. Различались стоячие и текучие воды. Реки распадались на реки общего пользования, которые могли быть объектом права собственности только государства (публичные реки), и реки, находящиеся в частной собственности (частные реки). По общему правилу законодательство данного периода считало публичными: судоходные и сплавные реки.
Значительное количество норм, относящихся к регулированию правоотношений различных субъектов, осуществляющих движение по воде и контроль за ними, содержалось в Уставе путей сообщения (в ред. 1857 г.). Данный акт определял вопросы устройства, содержания судов и плотов, порядка сплава леса, закреплял меры борьбы с загрязнением водоемов и порядок расследования дел о нарушениях правил судоходства.
Приоритетной задачей высшей администрации в осуществлении практических мер по борьбе с загрязнениями окружающей природной среды являлось решение проблемы защиты общественных водоемов – источников питьевого водоснабжения населения и домашних животных. Предусматривались разнообразные меры ответственности за нарушение санитарных правил, которые были закреплены в Уставе медицинской полиции, Уложении о наказаниях уголовных и исправительных (в ред. 1885 г.), Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, Уголовном Уложении 1903 г.
В связи с интенсивной нефтедобычей в районе Каспия особо актуальным стал вопрос о защите водоемов от загрязнения нефтепродуктами. В мае 1904 г. были высочайше утверждены «Правила об ограждении Каспийско-Волжских водных путей от загрязнения нефтью», которые распространялись на побережье Каспийского моря и на бассейн р. Волги с ее притоками. Этот закон предусматривал комплекс мер по недопущению попадания нефтепродуктов в воду при их транспортировке, хранении и использовании на водном транспорте. Одновременно предусматривались также действенные меры ответственности за их нарушение.
Важным объектом охраны и правовой защиты выступал почвенный покров, который является неотъемлемым условием жизнедеятельности человечества. С одной стороны, сельское хозяйство продолжало оставаться ведущей отраслью феодальной экономики, а с другой – от этого зависело санитарное благополучие городов. С XVIII века в данной сфере упор делался на недопущение засорения почв и территорий, особенно в городах, на что и были направлены принимаемые нормативно-правовые акты.
Что касается охраны почв, задействованных в сфере сельхозпроизводства, то основной разрушительной силой, особенно в районе Среднего Поволжья, наносящей наибольший ущерб почвенному покрову, являлись оползни. Кроме оползней, существенный вред почвенному покрову наносился распространением оврагов и сыпучих песков, возникающих зачастую вследствие деятельности человека – активной вырубки лесов. Наибольший ущерб почвам причиняли пески и овраги, так как сокращали количество посевных площадей. До начала 90-х годов XIX в. борьба с ними носила случайный, эпизодический характер. Лишь с 1893 г. Министерством земледелия и государственных имуществ были предприняты некоторые меры, направленные на организацию пескоукрепительных работ на местах, а к практическому осуществлению борьбы с песками Лесной департамент приступил только с 1898 г., сначала в Воронежской губернии, а затем в других губерниях средней и южной полосы Европейской России. Основным способом борьбы с указанными явлениями было укрепление песков и оврагов путем посадки кустарниковой и древесной растительности. Порядок осуществления данных мер был закреплен в Лесном Уставе (ред. 1842, 1857, 1876, 1893, 1905 гг.).
Развитие канализационной системы решало, хоть и частично, другую проблему – очистку городской почвы, которая была настолько загрязнена бытовыми и промышленными отходами, что по своему составу приравнивалась к свалкам некоторых европейских городов. Для ликвидации загрязнения почвы и пресечения дальнейшего его нарастания предпринимались меры по улучшению сбора и вывоза твердого мусора, по запрету на использование соли при уборке улиц, по контролю за состоянием емкостей для перевозки нефтепродуктов и нечистот и т.д.
Состояние атмосферы и степень ее защиты от загрязнения к началу ХХ в. были темой наименее разработанной. Тем не менее административно-полицейские органы и органы муниципального управления пытались регулировать и эти вопросы. В основном это касалось деятельности промышленных предприятий. На первом этапе основная масса промышленных предприятий создавалась и развивалась в городах. В связи с этим уже в начале XIX столетия экологические проблемы оказались в зоне внимания фабрично-заводского законодательства, которое первоначально было нацелено на различного рода территориальные ограничения в размещении отдельных предприятий по пожарным, санитарным и прочим причинам. Начало ХХ века было ознаменовано разработкой на основе отечественного и зарубежного опыта ряда комплексных законопроектов в сфере охраны воздуха. Особо важное место заняли проект закона «О санитарной охране воздуха, воды и почвы» (1913 г.) и проект закона «О санитарной охране воздуха от загрязнения дымом» (1914 г.), внесенные на обсуждение Государственной Думы, но так ею и не рассмотренные.
С вопросами сохранения чистоты источников воды, почвы и воздушного пространства был неразрывно связан вопрос санитарно-экологического состояния городов.
В дореволюционный период истории в России не существовало единого правительственного органа, отвечавшего за весь круг санитарных и врачебных проблем, от которых зависели экологическая обстановка и здоровье нации в целом. Государственная политика в этой сфере формировалась из действий различных структур власти. Центральное положение в данной сфере занимало Министерство внутренних дел и подведомственные ему учреждения. Согласно ст. 333 Общего учреждения губернского, генерал-губернаторы и губернаторы были обязаны тщательно наблюдать за точным исполнением санитарных правил, предписанных Уставом врачебным. Важную роль в решении санитарных вопросов выполняли земское и городское общественное управление. Однако права органов местного самоуправления были серьезно урезаны, наиболее серьезные проблемы они могли решать, лишь получив одобрение губернских властей.
Особый интерес представляет собой правовая регламентация вопросов охраны природы от промышленных загрязнений. В XIX в. значительно расширились возможности и потребности общества в использовании природных ресурсов. Особенно заметным был рост числа видов минерального сырья, применявшегося в различных отраслях промышленности. Можно отметить, что к середине XIX в. появилось значительное количество законодательных актов, в которых поднимались вопросы охраны окружающей природной среды от загрязнения, определялась система мер, направленных на оптимальное природопользование. Однако многие из этих законов, прежде всего те, которые ограничивали открытие в городах фабрик и заводов с определенными видами производств или касались вывода за пределы городских границ предприятий, загрязняющих атмосферу, истребляющих в значительном количестве лесные ресурсы и загрязняющих воду, оказались трудно выполнимыми. На практике чаще всего законодательные акты о переносе предприятий нарушались их владельцами под разными предлогами, а власти на это не реагировали должным образом.
Активная работа по созданию проекта Промышленного устава началась в 60-е гг. XIX в. Основной целью принятия устава являлась потребность в законодательном закреплении порядка открытия и функционирования промышленных предприятий, в том числе исключающих или значительно уменьшающих причинение вреда природной среде и населению. В результате Устав о промышленности был принят в 1892 г., и в природоохранной практике он оказался весьма важным нормативным актом.
В целом законодатель уделял немалое внимание вопросам охраны природы от промышленных загрязнений. Были урегулированы вопросы открытия и функционирования вредных в экологическом отношении предприятий, устанавливались меры ответственности за выбросы опасных веществ в водный и воздушный бассейны, была проведена классификация предприятий, деятельность которых была либо разрешена, либо запрещена в городской черте. Однако отмечается частое нарушение законодательных предписаний со стороны промышленников, что диктовалось интересами получения максимальной выгоды в условиях капиталистического производства.
Таким образом, среди основных мер, к которым прибегало государство для решения проблемы загрязнения окружающей природной среды, были: в законодательной сфере – расширение в Своде законов Российской империи количества статей, запрещающих различные виды загрязнения окружающей среды и регламентирующих наказания за них или ужесточение санкций; разработка правительством и внесение в Государственную Думу законопроектов о санитарной охране воздуха, воды и почвы; в сфере судебной практики – ужесточение судебного преследования за загрязнение окружающей среды и широкое использование экспертиз в судебных процессах по указанным правонарущениям. Также можно выделить практику использования губернскими властями административных мер привлечения к ответственности за нарушения обязательных постановлений в сфере санитарного благополучия.
Второй параграф данной главы «Законодательство об охоте, звериных и рыбных промыслах» посвящен проблемам развития законодательства об охране объектов животного мира. В рассматриваемый период принимаемые отечественные нормативно-правовые акты, регламентирующие охоту, звериные и рыбные промыслы, распространяли свое действие по территориальному признаку – на всю территорию государства или отдельные регионы, а по кругу лиц – на все население или отдельные группы подданных.
Основу правовой регламентации охоты и рыбной ловли составляли нормы Устава сельского хозяйства и Закона об охоте, утвержденного в 1892 г.
Следует отметить, что государственная политика в данной сфере общественных отношений, которая находила свое выражение в правовых нормах, была направлена в первую очередь на решение проблемы хищнических способов охоты и рыбной ловли и не ставила перед собой цели планомерной и комплексной защиты и охраны представителей животного мира.
Негативным фактором, влияющим на ихтиофауну, являлся рост и развитие промышленного производства в XIX веке, особенно это касается второй его половины. Единый акт, который урегулировал бы охрану водоемов от промышленных и иных загрязнений так и не был принят до 1917 г. Также значительным пробелом в законодательстве выступало отсутствие общероссийского закона о рыбной ловле в государстве, в экономике которого рыбный промысел занимал не последнее место.
Этому были объективные причины. В частности, принятие единого, более четкого законодательства об охране водной фауны существенно повлияло бы на доходы рыбопромышленников, промышленников и казенных ведомств от рыбной ловли, поэтому они не были заинтересованы в устранении правовых пробелов. Результатом этого выступала меньшая степень разработанности нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок осуществления рыбной ловли, несмотря на то, что уровень уже существующей был достаточно высокой.
В третьем параграфе «Развитие российского законодательства о природно-заповедном деле» рассматриваются основные этапы становления и развития природно-заповедного дела в России, а также основы правовой регламентации отношений, возникающих в данной сфере.
Истоки заповедного дела в нашей стране, как и во всем мире, уходят своими корнями в прошлое. При этом в разные периоды времени использовались различные формы «заповедывания».
Большую роль в организации охраны природы и становлении заповедного дела в нашей стране играла научная общественность. Истоки общественного природоохранного движения в Российской империи восходят ко второй половине XIX в. В работах ряда известных ученых того времени часто говорится о быстром оскудении природных богатств страны, особенно ее европейской части, и констатируется необходимость рационального отношения к ним, их охраны и всестороннего изучения.
К началу ХХ века развернулось активное движение за создание заповедников в нашей стране в связи с деятельностью ряда научных обществ, ставивших своей целью не только изучение, но уже и конкретную охрану природы. Еще в конце 1890 г. Общество акклиматизации животных и растений, организуя отдел Охоты и промысловых животных, отметило необходимость создания заповедных мест и парков для промысловых и охотничьих животных. Исключительно много для развития заповедного дела в России сделало Русское географическое общество, в частности некоторые его отделения. В 1909 г. возник проект организовать при этом обществе Постоянную природоохранительную комиссию. В результате в 1910 г. состоялось предварительное решение об учреждении такой комиссии. Состав комиссии и положение о ней были утверждены только 5 марта 1912 г. Советом Императорского русского географического общества. В ее состав вошли видные деятели отечественной науки того времени.
Первые заповедники в России учреждались в начале ХХ в. с практическими охотохозяйственными целями и подчинялись Департаменту земледелия Главного управления землеустройства и земледелия. Обращает на себя внимание и установленный порядок охраны заповедников лесной стражей, а также относительно мягкие меры взыскания за нарушение заповедного режима.
Таким образом, изучение основных этапов становления и развития природно-заповедного дела в России является основой объективного анализа его правовой охраны. Особо охраняемые природные территории составляют одну из важнейших частей системы природопользования. В России они существовали в различных формах: от небольших участков леса до обширных территорий, обладающих специальным правовым режимом. Но всегда основной целью их создания являлось сохранение природы данных территорий в неприкосновенном виде, исключение их из обычного хозяйственного оборота, стремление защитить отдельные природные объекты в научных, культурных, хозяйственных интересах, а также обеспечить воспроизводство природных ресурсов.
Важно заметить, что на первом этапе данного периода основными факторами, определяющими природоохранную деятельность, являлись экономические и военные интересы государства, но со второй половины XIX века, наряду с указанными, определяющими моментами в государственной политике в данной сфере стали выступать идеи этических и рациональных взаимоотношений человека и природы. Постепенно российское общество начинает осознавать значение природных ресурсов для его нормального функционирования и степень ответственности перед потомками за сохранение природного богатства, начинает искать эффективные меры для его сбережения.
В третьей главе «Эволюция отечественной нормативно-правовой базы в сфере охраны и использования лесов в XVIII – начале XX вв.» рассмотрены основные этапы развития правовой регламентации в сфере охраны и использования лесных ресурсов.
В первом параграфе данной главы «Правовое регулирование охраны и использования лесов в XVIII – I половине XIX вв.» исследуются проблемы развития российского законодательства об охране и использовании лесов в XVIII – I половине XIX вв., отмечается, что особо активно формирование правовых идей об охране отдельных природных объектов, в частности леса, началось в царствование Петра I. В этот период появилось более 200 нормативно-правовых актов, связанных с охраной, рациональным использованием и воспроизведением лесов, переработкой древесины, подготовкой специальных кадров, причем половина указов касалась корабельных лесов. При этом возникает новый подход – ресурсный, когда природные объекты начинают рассматриваться в первую очередь в качестве ресурсов, которые могут использоваться в военных и экономических целях.
30 марта 1701 г. Петром I был издан указ об охране лесов по берегам рек. По этому указу запрещалось рубить лес на расстоянии 30 верст от рек, по которым было возможно сплавлять лес к Москве.
Важным аспектом лесопользования стало формирование четкой системы государственных органов, задействованных в управлении лесным фондом. Петром I было произведено общее лесоустройство. Первоначально управление лесами было поручено Морскому приказу (1700–1707 гг.), а затем Канцелярии военно-морского флота (1707–1722 гг.). В 1722 г. при Адмиралтействе была создана вальдмейстерская (лесная) служба во главе с обер-вальдмейстером.
14 апреля 1722 г. была принята специальная инструкция «О хранении заповедных лесов», разработанная Адмиралтейской коллегией. Согласно этой инструкции, все заповедные и незаповедные леса, годные для кораблестроения, подлежали специальной переписи. Подтверждался запрет рубки деревьев определенных пород и толщины на расстоянии 50 верст от берегов больших рек и 20 – малых, независимо от того, в чьей собственности находились данные леса.
Рост потребностей в лесных материалах для экономических нужд (в том числе и для промышленности) побуждал правительство заботиться о разведении лесов и выработать такие правила, которые на будущее время обеспечивали бы потребности страны в древесине. В этот период впервые все массовые потребители леса – заводы и фабрики из 200-верстной зоны вокруг Санкт-Петербурга – были выведены в богатые лесом районы, запрещалось строительство заводов в некоторых других местах.
Однако политика государства, направленная на охрану заповедных лесов и отдельных пород деревьев, была нестабильной: меры по снижению контроля за лесопользованием сменялись мерами по их усилению и, наоборот, от защиты интересов государства правительство постепенно перешло к защите интересов частных собственников, что было прямым следствием развития капиталистических отношений. Так, Екатерина II своим указом от 22 сентября 1782 г. отменила прежде существующие ограничения, предписав предоставить в полную собственность владельцев имений все леса, растущие в дачах помещиков, даже те, которые были объявлены заповедными. Данное право дворян на лесные угодья было подтверждено в Жалованной грамоте дворянству 1785 г.
11 ноября 1802 г. был принят формально первый Лесной устав. Этим уставом все леса передавались в непосредственное управление Лесного департамента, систематизировались и обобщались лесосберегающие меры, содержащиеся в предыдущих указах и постановлениях, расширялась и усиливалась борьба с лесными правонарушениями, совершенствовалась лесоохрана на местах. Для реализации предусмотренных Лесным уставом мероприятий в 1805 г. была создана специальная лесная инспекция, а в 1832 г. – свободное от податей сословие – лесная стража.
В 1842 г. была принята новая редакция Лесного устава в связи с изданием второй редакции Свода законов Российской империи. Лесной устав регламентировал систему управления и контроля за использованием лесных ресурсов, сам порядок пользования различными категориями лесов, а также предусматривал ответственность за нарушения лесного законодательства.
Все леса по их принадлежности подразделялись на находящиеся в государственной и частной собственности. Особое внимание Лесной устав уделял системе управления различными категориями лесов. Наибольшее значение все же придавалось управлению казенными лесами. Эти леса, кроме изъятых из надзора лесного начальства, принадлежали управлению Министерства государственных имуществ. Все чины лесного ведомства Министерства государственных имуществ были соединены в единый состав под названием корпуса лесничих, который имел военное устройство.
Четкой правовой регламентации подлежала реализация лесов. Лесным уставом устанавливалось, что лес из казенных дач мог отпускаться за плату или бесплатно. Количество леса, которое могло быть отпущено, ежегодно определялось сметой. Такса на леса и лесные изделия, отпускаемые из казенных дач, устанавливалась в зависимости от количества и качества лесов, условий сбыта и других местных условий, а также цен на частные леса. Отдельный раздел Лесного устава регулировал порядок выделения из казенного леса материалов для производства поташа, смолы и других изделий, так как эти формы лесопользования занимали одно из основных мест.
Корабельные леса, к которым относились дубовые, лиственные и сосновые мачтовые и большемерные деревья как в казенных дачах, так и в принадлежащих казенным селениям и заводам, а также удобные для сплава к пристаням и портам, состояли в ведении Департамента корабельных лесов. Особо в Лесном уставе определялся правовой режим лесов, принадлежащих удельному ведомству (гл. 3), т. е. императорской фамилии. Согласно ст. 10 они относились к категории частных лесов.
Значительную опасность для лесов представляли пожары, которые имели крайне негативные последствия, в частности наносили большой ущерб. Поэтому Лесной устав содержал ряд мер, направленных на борьбу с лесными пожарами. Предусматривалась материальная, административная и уголовная ответственность за умышленное и неосторожное обращение с огнем в лесах.
Российское дореволюционное законодательство содержит достаточно обширный объем норм, регулирующих лесные правонарушения. В нормативно-правовых актах этого периода представлена разработанная система проступков и преступлений в сфере лесных правоотношений, а также наказаний за них. Основную массу правонарушений в данной сфере составляли незаконные порубки лесов. Размер штрафа за самовольную порубку напрямую зависел от габаритов и сортов срубленных деревьев. Особенно это касалось дубовых лесов, употребляемых для государственных нужд. Санкции ужесточались в случае неоднократности, в том числе рецидивов, совершения лесных правонарушений. Предусматривались и поощрительные меры за надлежащее исполнение полесовщиками обязанностей по охране лесов.
Таким образом, государственная политика в сфере регулирования лесных правоотношений была в достаточной степени рациональна и направлена в первую очередь на сохранение лесных ресурсов, их восстановление и эффективное использование с целью получения прибыли, обеспечения оборонных нужд государства и развития экономики (народного хозяйства) государства в целом. После принятия и введения в действие Лесного устава выявлялись законодательные пробелы в регулировании отдельных общественных отношений, требовалось решать новые задачи, проявлялись недостатки самого законодательства, в результате чего в 50-х гг. XIX в. правительством было принято значительное число нормативно-правовых актов, расширяющих и дополняющих положения Устава. В 1857 г. принимается новая редакция Лесного устава. В него были включены нормы, принятые после издания устава в редакции 1842 г., часть норм устава была переработана, а отдельные положения отменены.
Второй параграф «Развитие лесного законодательства во II половине XIX – начале ХХ вв.» посвящен изучению основных этапов развития лесного законодательства в период активного распространения капиталистических отношений. В результате буржуазных реформ 60-70 гг. XIX в. произошли существенные изменения как в базисе, так и в надстройке российского общества, в том числе и в системе права. Данные изменения затронули практически все сферы общественной жизни и не могли не отразиться на лесном хозяйстве и регламентирующем его законодательстве. В результате после доработки и внесения всех изменений уже в 1876 г. была издана новая редакция Лесного устава. Однако интенсивность развития общественных отношений требовала периодически принимать нормативно-правовые акты, дополняющие и изменяющие его положения, и в 1893 г. последовала очередная редакция устава.
Важным элементом регулирования лесных правоотношений продолжала выступать борьба с правонарушениями в этой сфере. Значительную роль в этой борьбе сыграло принятие 20 ноября 1864 г. Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, в котором содержалось значительное число статей, посвященных правовой охране природных объектов от различного рода посягательств. Несмотря на строгое законодательство, наиболее распространенным лесным правонарушением продолжали оставаться самовольные порубки.
Также значительная роль в борьбе с лесными правонарушениями отводилась Уложению о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. в ред. 1885 г. Данный акт устанавливал уголовную ответственность за нарушение постановлений о лесах. Уложение при определении тяжести правонарушения исходило из того, в чей собственности находились леса, на которые совершались противозаконные посягательства. В первую очередь уголовно-правовой охране подлежали казенные леса.
В 1888 г. было высочайше утверждено Положение о сбережении лесов. Согласно этому акту все подлежащие охране леса делились на две категории: 1) защитные – безусловно подлежащие охранению; 2) леса, которые «по их положению, предназначению или вследствие малолесья местности правительство признает необходимым подчинить особым правилам сбережения». Действие Положения распространялось на леса всех видов собственности.
В начале ХХ в. лесное законодательство эволюционировало с учетом новых экономических и политических условий государства. Часть правовых норм, регламентирующих лесные правоотношения, перестала соответствовать духу времени и утратила свое первоначальное значение. Так, в 1905 г. была принята новая редакция Лесного устава. В нем закреплялось выделение трех категорий лесов по их принадлежности: государственные, общественные и частные (ст. 1). Попытка Государственной Думы принять в 1913 г. новую редакцию Лесного устава не увенчалась успехом.
В силу того, что лес составлял и составляет одну из экономических основ нашего государства, наиболее ярко природоохранная функция государства проявилась именно в отношении лесных богатств. Основная масса природоохранных актов данного периода была посвящена охране, сбережению и восстановлению лесных ресурсов.
В целом можно говорить о рациональной и продуманной государственной политике в отношении лесного фонда уже на дореволюционном этапе развития Российского государства. Об этом свидетельствует комплексный подход в применении мер, касающихся лесопользования, охраны лесных ресурсов и лесовосстановительных мер в различных категориях лесов. Значение природоохранного законодательства данного периода трудно переоценить. Всестороннее изучение нормативной базы и правоприменительной практики предыдущих этапов исторического развития в настоящий момент может послужить совершенствованию современного законодательства об охране природных объектов и в первую очередь лесного богатства страны.
В заключении подводятся итоги и делаются выводы, соответствующие диссертационному исследованию.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:
В научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
- Насонова, А. В. Становление и развитие заповедного дела в России в дореволюционный период / А. В. Насонова // Вестн. Московского ун-та МВД России. – 2008. – № 2. – С. 199-203 (0,5 п.л.).
- Насонова, А. В. Становление и развитие правовой охраны животного мира со времен «Русской Правды» до начала ХХ века / А. В. Насонова // Закон и право. – 2010. – № 2. – С. 110-113 (0,5 п.л.).
- Насонова, А. В. Эволюция лесного законодательства в дореволюционной России / А. В. Насонова // Юридическая мысль. – 2011. – № 2. – С. 53-56 (0,5 п.л.).
В иных изданиях:
- Насонова, А. В. Эволюция природоохранного законодательства в зарубежных странах (XXIV в. до н. э. – начало XX в.) / А. В. Насонова // Учен. зап. Ульяновского гос. ун-та. – 2007. – Вып. 1(22), Ч. 1. – С. 28-36
(1,2 п.л.). - Насонова, А. В. Проблемы экологии в правосознании российского общества во второй половине XIX – начале XX вв. / А. В. Насонова // Актуальные вопросы современного образования: материалы Третьей Междунар. науч.-практич. заочной конф. (Москва–Ульяновск, 18 апреля 2008 г.). Т. 1 / под ред. Б. М. Костишко, Ю. В. Полянскова, М. В. Дупленко; Центр довузовского образования УлГУ. – М.–Ульяновск: УлГУ, 2008. – 300 с. –
С. 270-275 (0.38 п.л.). - Насонова, А. В. Становление и развитие природоохранной политики Российского государства в IX – XVIII вв. / А. В. Насонова // Актуальные проблемы правоведения: сб. науч. тр. – Тольятти : ТГУ, 2007. – Вып. 2. –
С. 256-265 (0,68 п.л.). - Насонова, А. В. Правовая регламентация охраны животного мира в России в дореволюционный период / А. В. Насонова // Актуальные проблемы современной науки и образования: материалы Всерос. науч.-практич. конф. с междунар. участием (г. Ульяновск, 15-16 сентября 2010 г.). – Ульяновск: УлГУ, 2010. – 517 с. – С. 169-172 (0,3 п.л.).
- Насонова, А. В. Правовая охрана лесов: уроки прошлого и настоящее / А. В. Насонова // Проблемы российской государственности: вопросы истории, теории, практики: межвузовский сб. науч. тр. / отв. ред. д.ю.н., проф. Н. Н. Арзамаскин. – Ульяновск: УлГУ, 2010. – Вып. 2. – 130 с. –
С. 87-93 (0,44 п.л.). - Насонова, А. В. Правовая охрана отдельных природных объектов в дореволюционной России / А. В. Насонова // Юридическая наука и современность. – 2011. – № 2. – С. 16-21 (0,63 п.л.).
- Насонова, А. В. Правовая охрана лесов прошлого и настоящее / А. В. Насонова //Научные итоги. Сб. науч. тр. (по материалам Междунар. науч.-практич. конф. «Научные итоги 2011 года» (г. Киев, 20 декабря 2011 г.). – Киев : НАИРИ, 2011. – 157 с. – С. 43-46 (0,25 п.л.).
Подписано в печать 16.03.2012.
Формат 6084/16. Усл. печ. л. 1,0.
Бумага книжно-журнальная.
Тираж 100 экз. Заказ № 39 /
Отпечатано с оригинал-макета в Издательском центре
Ульяновского государственного университета
432017, г. Ульяновск, ул. Л. Толстого, 42
[1] См.: Булгаков, М. Б. Природоохранные акты: от «Русской правды» до петровских времен / М. Б. Булгаков, А. А. Ялбулганов // Государство и право. 1996. № 8. С. 136-146; Иванова, Ж. Б. Становление и развитие правовых идей охраны природы и ресурсосбережения в законодательстве России и зарубежных стран / Ж. Б. Иванова, Б. А. Молчанов // Правовые вопросы охраны окружающей среды. Экспресс-информация. 2004. № 11. С. 9-17; Лукьянцев, В. П. Общество и природа в дореволюционной России: правовой анализ: моногр. / В. П. Лукьянцев, В. П. Очередько, В. П. Сальников, И. А. Соболь. СПб. : Фонд «Университет», 2003. 168 с. и др.
[2] См.: Игнатьева, И. А. Проблемы развития экологического законодательства России : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997; Куликова, О. В. Правовые вопросы рационального использования и охраны лесов : авторф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Кузнецова, О. Н. Юридическая ответственность за загрязнение атмосферного воздуха : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. 23 с.; Абанина, Е. Н. Правовая охрана лесов Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. 22 с.; Мельник, Л. А. Правовая охрана почв : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. 24 с.; Молчанов, Б. А. Законодательство об охране природы Европейского Севера России XVIII – начала XX вв. : дис. … д-ра юрид. наук. Владимир, 2002. 301 с.; Збаражский, Н. В. Правовая охрана природы России XVIII – начала XX в. (На материалах Европейского Севера России) : дис.... канд. юрид. наук. Владимир, 2004. 170 с. и др.
