Пути совершенствования механизма государственного управления в современной россии: политико - правовой аспект
Министерство образования и науки Российской Федерации
Московский институт коммунального хозяйства и строительства
На правах рукописи
Баврин Андрей Викторович
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ПОЛИТИКО - ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Специальность: 23.00.02 – политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии.
Автореферат
ДИССЕРТАЦИИ
на соискание учёной степени кандидата политических наук
Москва – 2007
Диссертационная работа выполнена на кафедрах политологии и социальной политики Российского государственного социального университета и права и социально-культурной деятельности Московского института коммунального хозяйства и строительства.
Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор
Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор
кандидат исторических наук, доцент
Ведущая организация: Российский университет дружбы народов
Защита состоится 27 июня 2007 года в 12:00 на заседании диссертационного Совета Д 212.341.02 по историческим и политическим наукам в Российском государственном социальном университете по адресу 129226, Москва, ул. Вильгельма Пика, д.4, корп. 2, 4 этаж, зал заседаний диссертационных Советов.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Российского государственного социального университета по адресу 129226, Москва, ул. Вильгельма Пика, д. 4, корпус 3.
Автореферат разослан _ ________ 2007 г.
Ученый секретарь диссертационного Совета
доктор философских наук, профессор
Г.И. Авцинова
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.
Значение политологического исследования механизма государственного управления и путей его совершенствования вызвано необходимостью глубокого осмысления теоретико-методологических, организационных и политических основ актуальной в теоретическом и прикладном аспекте проблемы и определяется следующими обстоятельствами.
Актуальность проблемы возрастает в условиях постиндустриального общества, характерными чертами которого являются: ускорение темпов научно-технического развития, высокие социальные риски, нестабильность социальных связей, высокая социальная мобильность, острая конкуренция как на внешнем, так и на внутреннем рынках, глобализация экономических связей и, наконец, постоянно растущая потребность в инновациях. Все это предопределило отказ от традиционного механистического подхода к управлению и стимулировало поиск новых теоретических моделей и практических методик эффективного государственного управления.
Сегодня как зарубежные, так и отечественные исследователи солидарны в том, что отсутствие эффективной системы управления, основанной на интеллектуальной стратегии, неудовлетворительное использование современной информационно-аналитической базы и средств коммуникации автоматически отбрасывает ее в разряд «догоняющих», или отсталых стран мира[1].
Реформы, предпринятые в России в 90-е годы ХХ века начале XXI веков, явились ярким подтверждением того, что эффективное управление является важнейшим условием жизнедеятельности любой социальной системы. В ходе политических реформ конца ХХ века была сделана попытка перехода к демократической системе управления через демократизацию власти, властно - политических отношений. Однако слабость новых демократических институтов препятствовала разрешению основных общественно-политических проблем, привела к их резкому обострению и усилению таких негативных явлений, как дезинтеграция федерации, олигархизация, теневизация, бюрократизм, коррупция, экстремизм, и сепаратизм, обусловили деструкции всех сторон общественной жизни страны. Непрофессионализм руководителей различного уровня и рядовых служащих, предопределили тот факт, что в качестве образца проведения политико-административных нередко выступает некритичный перенос зарубежного опыта на национальную почву, без основательного анализа социальных и экономических выгод и издержек эксплуатации импортируемой модели в российских условиях. Слишком высокая социальная «цена» реформ, которую ощутило на себе подавляющее большинство граждан России и государств, входивших в состав Советского Союза, вынуждает государственную власть стремиться к более эффективному использованию имеющихся материальных и интеллектуальных ресурсов с тем, чтобы окончательно не потерять доверие населения и не оказаться на грани социального взрыва.
В таких условиях поиск оптимальной модели организации и функционирования механизма государственного управления, анализ концепции формирования эффективной системы политического управления имеют большое теоретическое и практическое значение, входят в число важнейших и неотложных. Значение поставленных в диссертации проблем обуславливается и тем, что политическое управление общественными процессами, представляя собой систему принципов и механизмов разработки, принятия и реализации политических решений, напрямую определяет способы, методы, возможности разрешения острых социально-политических проблем.
Определение действенных путей совершенствования российской системы государственного управления и ее механизмов требует ее пристального изучения не только в контексте формально-юридического анализа политико-административных институтов, но с точки зрения выявления принципов и практических механизмов их функционирования в процессе разработки и реализации политических решений. Особый интерес в этой связи представляет аналитическая работа, направленная на осмысление отечественных путей и зарубежного опыта совершенствования политико-правовых механизмов государственного управления, как в историческом аспекте, так и современном этапе, направленная на выявление причин неудачных попыток модернизации.
В данном контексте, структура и функционирование политико-правовых механизмов государственного управления в условиях транформации еще не стали предметом комплексного изучения политологов. В этой связи объективной общественной потребностью становится более пристальное изучение процесса формирования, развития и функционирования механизма государственного управления. Комплексный политологический анализ позволяет полнее представить сущность и структуру механизма и технологий государственного управления, оценить позитивные и негативные аспекты государственно-административной деятельности.
Степень научной разработанности проблемы.
Анализ становления путей совершенствоания механизма государственного управления побуждает обратиться к широкому спектру областей знания, представленных философской, исторической, социологической, политологической, психологической и юридической литературой, и наряду с этим к теории управления и политической науке, политическому менеджменту.
В русле обозначенной проблематики можно выделить несколько аспектов ее исследования.
Значительный блок современных исследований посвящен организационно-функциональным и правовым аспектам государственного управления и государственной службы. Здесь следует отметить фундаментальные исследования Г.В. Атаманчука, Н.И. Глазуновой, Д.Н. Бахраха, В.Д. Граждана[2]
, а также базовые учебные пособия по государственному управлению, подготовленные группой авторов[3]
. Процесс реформирования и современное состояние органов государственной власти отражены в работах Б.Н. Габричидзе, М.Дмитриева и В.А. Козбаненко, В.Е. Чиркина и др[4]
.
Как отдельное направление исследований следует отметить работы по сравнительному государственному управлению, в первую очередь Л.В. Сморгунова, Г.В. Голосова, И.А.Василенко[5]
.
В блоке исследований, посвященных собственно политико- правовым механизмам государственного управления, следует выделить несколько направлений.
Современная система государственного уаправления находиться в состоянии постоянной транформации, поэтому проблема реформирования ее механизмов приковывает внимание большого количества исследователей из-за многих нерешенных на сегодняшний день вопросов в этой сфере.
Различные аспекты политических реформ в современной России затрагиваются в работах многих авторов: М.Н. Афанасьева (клиентелизм), В.А. Ачкасова (традиционализм в политическом процессе, российский президенциализм), Г. И. Вайнштейна, В. Я. Гельмана, Я. Горин, А. Ю. Мельвиля (проблемы демократического транзита), С. М. Елисеева (легитимность политической власти), И. М. Клямкина, Л. Ф. Шевцовой (политический режим), М. Макфола, С. Фиша (проблемы и перспективы российской демократии), А. М. Миграняна (концепция десубъективизации государства), Р. Саквы (концепция режимной системы), А.В. Костина и др; Я.Горин[6]
.
Проблемами анализа сущности, структуры, политического управления, взаимоотношений и взаимодействий субъектов и объектов управленческой деятельности занимаются на кафедре политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ (М.Г Анохин, B.C. Комаровский, З.М. Зотова, О.Ф. Шабров, В.А. Кулинченко, Е.Г. Морозова и др.)[7]
. Теоретико-правовые аспекты политического управления рассматриваются в работах А.А. Борисенкова, А.В. Кулинченко[8]
.
Определенную помощь в решении поставленных в диссертации задач оказали работы преподавателей кафедры политологии и социальной политики РГСУ: А.Л. Гуторовой, Л.Г. Лаптева, Е.Н. Тарасова, О.А. Белькова, Ю.В. Ярмака и т.д.[9]
В работах Академика РАН В.И. Жукова[10] рассматриваются последствия политики перестройки и радикального реформирования России, предлагается оптимальная для страны социально-политическая и управленческая модель, анализируются место и роль страны в системе глобальных социальных координат. Это способствовало углубленному изучению социальных аспектов особенностей, тенденций и противоречий трансформации систем политического управления России, исследованию сущностных аспектов функционирования современной модели политического управления, ее эффективности и перспектив развития. Для нашего исследования ценность работ В.И. Жукова и в том, что часть из них посвящена методологии математического моделирования управления социальными процессами[11]
. Математическое моделирование управления, политического управления в том числе – это сегодня одно из перспективных направлений теории и практики управления.
Становление российской системы политического управления в историческом контексте отражено в работах таких авторов, как М.С. Байнов, В.И. Буренко, Е.Т. Гайдар, Т.Б. Дмитриев, А.П. Попов и А.Ю. Разумовский, Д.Е. Слизовский[12]
.
Следует отметить, что тема механизма государственного управления недостаточно исследована в отечественной литературе. Одна из первых попыток содержательно соотнести понятия «технологий» и «механизмов» предпринята О.Н.Фоминым[13], продолжает данное направление диссертационное исследование Титаренко В.А., который уделяет внимание таким аспектам темы как взаимосвязь механизмов государственного управления с политическим режимом и формой государственного устройства[14].
Необходимо отметить отечественные исследования последних лет, посвященные непосредственно проблемам становления и модернизации государственного управления и его политическим аспектам[15]
.
Зарубежные теоретические подходы к изучению проблем государственного управления и его политических механизмов представлены в работах основателей научных классических направлений: К. Маркса, М. Вебера, В. Вильсона, Л. Уайта, Ч. Баднара, Г. Саймона, Д. Уальдо, М. Крозье, П. Друккера, У. Нисканена, Э. Далшира, Дж. Марча, Й. Ослона, Д. Осборна, Т. Гэблера, в которых раскрываются материалистический, рационалистический и другие аспекты исследования бюрократии, политики и власти. Исследование интересующих нас проблем невозможно и без методологического инструментария, представленного в рамках системного, структурно-функционального, социологического подходов (Т. Парсонс, Г. Алмонд, Д. Истон, П.Сорокин, С. Липсет и др.[16]
).
Новые подходы к модернизации государственного управления разрабатываются в рамках менеджериальной и неоинституциональной парадигм и представлены такими авторами, как Клаус Эрдманн, Фридер Нашольд, Фолькер Приттвитц, Роберт Райх, Роберт Эриксон, Штайн Роккан, Ян Сундберг, Петер Наннестаг, Роланд Штурм, Роджер Морган, Норберт Лепсиций, Клаус Симон и др[17]
.
Характеризуя в целом состояние научной разработанности темы механизма государственного управления в контексте политологических исследований, следует отметить, что проблема находится в стадии разработки и исследована недостаточно. При этом можно отметить, что в отечественной и зарубежной науке создана определенная база для дальнейшего углубленного исследования данной проблематики. Актуальность, теоретическая и практическая значимость, недостаточная разработанность темы механизма государственного управления обусловили выбор данной темы для целевого концептуального анализа.
Объектом исследования является механизм государственного управления в условиях трансформации политической системы.
Предметом исследования является процесс модернизации механизма государственного управления, и пути его совершенствования в условиях трансформации политической системы российского общества.
Исследовательская гипотеза.
Автор исходит из научного предположения о том, что взаимоотношения в системе государственного управления являются динамично развивающимся процессом, который с одной стороны отражает, исторически обусловленное соотношение сил во властвующей элите и обществе, с другой, выражает особенности присущие данной цивилизационной модели развития, что позволяет говорить о возможности выделения типологических моделей государственного управления. Характер взаимоотношений между элементами политической системы, государством и гражданским обществом в условиях трансформации оказывает прямое воздействие на выбор путей совершенствования механизма государственного управления, таких как приоритет политико-административных реформ «сверху» в условиях несформированности модели государственного управления.
Цель исследования на основе комплексного анализа разработать теоретико - методологический инструментарий выявления и оценки особенностей, тенденций, противоречий и путей совершенствования механизма государственного управления современной России в процессе трансформации постсоветского общества.
Сформулированная цель исследования определила необходимость решения следующих теоретических и эмпирических задач:
- На основе анализа и обобщения разнообразных теоретических концепций предложить возможные подходы к изучению системы государственного управления, предложить авторские исследовательские подходы, адекватные поставленным целям и задачам; на основе анализа категориального аппарата теории управления уточнить сущность понятий Государственное управление «механизм государственного управления», «политический механизм государственного управления» и предложить их авторскую трактовку.
- На основе осмысления основных закономерностей и принципов функционирования механизмов государственного управления предложить их классификацию и типологию моделей государственного управления как инструментария для анализа и оценки особенностей, тенденций и противоречий функционирования механизма государственного управления современной России;
- Систематизировать и проанализировать представления об основных этапах условиях становления и эволюции, особенностях формирования и трансформации механизма государственного управления в постсоветской России;
- Провести сравнительный анализ теоретических подходов к проблеме модернизации механизма государственного управления и выявить сущность, содержание, принципы, основные особенности реализации путей совершенствования механизмов государственного управления в рамках различных политических систем;
- Выявить особенности, противоречия и тенденции реформирования современного отечественного механизма государственного управления в процессе многоэтапной трансформации.
- Проанализировать критерии, признаки и пути повышения эффективности функционирования механизма государственного управления и разработать концептуально оформленные рекомендации по его совершенствованию в современной России в условиях трансформации.
Теоретико-методологические основы исследования.
Исследование осуществлено на основе положений философии и теории политической науки, социальной и политической философии. К теоретико-методологическим основаниям диссертации относятся концептуальные положения теорий модернизации, глобализации, институционализма, функционализма, социокультурной, психологической и цивилизационной парадигм, представляющих многоуровневый комплекс принципов и методов познания, присущих современной науке, обеспечивающих междисциплинарный характер исследования. Фундаментальное значение для теоретического осмысления политического управления имела также теория и методология политического развития.
В решении поставленных задач применялись принципы диалектики, историзма, системности, комплексности, общенаучные методы наблюдения, систематизации, классификации явлений, индексный, опросно-прогностический, а также метод моделирования и экспертных оценок. Большое влияние уделялось сравнительному методу, позволившему выявить общее и особенное в политической практике выстраивания отношений и взаимодействий акторов политического управления в различные исторические периоды в России и других странах, проследить трансформации политического управления в России в их последовательности и многоаспектности. В исследовании применялся также нормативно-ценностный подход, подразумевающий оценку установленных фактов в контексте их содействия или, напротив, противодействия эффективности политического управления.
Важное значение придавалось многомерности анализа, осуществления принципа единства теоретического и эмпирического в познании сущности и типов политического управления. В работе использованы положения Конституции РФ, законов РФ, указов и постановлений Президента и Правительства РФ, другие документы и правовые акты России и зарубежных стран, относящихся к исследуемой проблеме.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в развитии теории управления, политического управления, политических систем, в качестве концептуальной основы изучения политических процессов России, а также в роли методологического инструментария анализа закономерностей, особенностей, эффективности управления в России.
Положения и выводы работы могут найти применение в научно-исследовательской работе, направленной на дальнейшее изучение феномена становления системы политического управления и ее влияния на политическое развитие современной России. Практическая значимость работы заключается в возможностях использования ее результатов при выработке механизмов взаимодействия государственных органов власти и института гражданского общества в процессе формирования стабильных политических систем, при подготовке научно обоснованных рекомендаций для органов власти, политических институтов по совершенствованию системы политического управления, законодательной базы и выработки прогнозов политического развития. Материалы работы могут использоваться при разработке учебных курсов и спецкурсов, методических пособий, учебников и монографий для изучающих политологию, общую теорию управления, политическое управление, политическую историю.
Научная новизна диссертации.
- На основе обобщения разнообразного теоретико - методологического инструментария, существующего в политической науке, выявлены и сформулированы возможные подходы к изучению механизма государственного управления, такие как: институциональный, формально- юридический, системный, синергетический, структурно-функциональный, менеджериальная, бихевиористский, психологический, и предложен авторский комплексный исследовательский подход;
- На основе анализа категориального аппарата и осмысления современной парадигмы управления дано современное политологическое понимание роли политических механизмов государственного управления; обосновано и уточнены понятия «государственное управление», «механизм государственного управления», «политические механизмы государственного управления»;
- Выявлена и исследована структура механизма государственного управления в целом, которая включает в себя три уровня: институциональный, административный и технологический, и специфика механизмов управления, применяемых на каждом из этих уровней;
- Выявлена зависимость моделей, содержания и структуры механизмов государственного управления от политического режима, формы правления и от формы государственного устройства, от уровня государственности и стабильности политической системы, культурно- исторических факторов.
- предложена авторская типология моделей государственного управления и соответствующих им политических механизмов. В диссертации выделены следующие модели: плюралистически-демократическая, административно - корпоративная и командно - административная и корпоративно- олигархическая и соответствующие им политические механизмы управления.
- На основе авторской методики предложен инструментарий анализа структуры типологии и оценки механизмов государственного управления особенностей, тенденций и противоречий современной модели государственного управления России, которая обозначается как «гибридная»;
- Исследована эволюция моделей и совокупность применяемых в государственном управлении политических механизмов на постсоветском этапе развития государства в сравнении с предыдущими периодами и выявлены основные тенденции эволюции механизма государственного управления; такие как: компилятивный характер современных политических механизмов государственном управлении России, представляющих сочетание демократических, административных, теневых механизмов.
- Выявлена тенденция постоянного преобладания в совокупности механизмов государственного управления элементов администрирования, превратившихся в политическую традицию России и политико-административных реформ «сверху» как основного пути совершенствования механизма государственного управления на современном этапе;
- Проведен сравнительный анализ концепций и стратегий административных реформ в странах Европейского Союза и в России, который позволяет выявить основные противоречия проводимой в стране Административной реформы и выявить факторы, затрудняющие применение элементов «нового государственного менеджмента», других западных стратегий модернизации в постсоветской России;
- Предложены авторские обобщенные критерии оценки эффективности государственного управления, и определены направления совершенствования нормативно-правовой базы, как основы совершенствования механизма государственного управления;
- сформулированы оптимальные направления внедрения инновационных механизмов в современный механизм государственного управления России;
- Разработаны рекомендации, внедрение которых, по мнению автора, может способствовать повышению эффективности функционирования механизма государственного управления в современной России.
Основные положения, выносимые на защиту:
- Анализ подходов возможного изучения системы государственного управления позволяет сделать вывод о том, что большинство юридизированных и технологизированных концепций государственного управления не являются самодостаточными, т.к. не принимают во внимание психологические, поведенческие культурологические аспекты, действующие в рамках определенной системы управления. Поэтому в настоящем исследовании проблематика развития сферы государственного управления и проблематика функционирования его механизмов рассматривается в ракурсе комплексного подхода: как реальность административно-политической практики и как совокупность достижений различных теоретических подходов: институционального, системного, синергетического, структурно-функционального, менеджериального, бихевиористского, психологического.
- Механизм государственного управления представляют собой - совокупность структур, действий и процедур по выработке решения, его реализации, анализу и контролю над результатами и последствиями принятых решений.
- Политический механизм государственного управления можно определить как практику реализации нескольких процедур: разработки решения, его реализации, урегулирования возникающих политических кризисов и конфликтов, анализа и оценки результатов и последствий принимаемых решений. Политические механизмы управления несводимы к чисто административной деятельности государственных органов, в них включены множество институтов не являющихся государственными, но участвующих в процессе принятия решений
- Можно выделить три структурных уровня внутри механизма государственного управления: институциональный, административный и технологический. Для каждого из этих уровней характерна собственная комбинация механизмов управления. На высшем уровне доминируют формально функционирующие механизмы, для среднего и низшего уровней характерно все меньшее обращение к формальным механизмам реализации решений и переход к практическим механизмам согласования интересов, часто с использованием неформальных и теневых механизмов управления.
- Анализ реальной политической практики демонстрирует тот факт, что обозначенные политические механизмы государственного управления выступают в различных сочетаниях, что позволяет выделить несколько моделей их функционирования: плюралистически-демократическую, административно – корпоративную, командно - административную и корпоративно- олигархическую, а также смешанную или «гибридную», при которых соответственно наблюдается преобладание определенных механизмов: демократических и консенсусных на основе принципа субсидиарности, административно - договорных, и командно - административных с навязыванием решений «сверху», теневых или смешанных;
6. Эволюция механизмов государственного управления в России в постперестроечный период позволяет проследить динамику их изменений и сконструировать типовые модели их функционирования. Так в 90-е гг. XX в. в России наблюдается тенденция в направлении отхода от командно - административной модели и соответствующих механизмов управления и попытка перехода к демократически - плюралистической модели с использованием демократических механизмов, что в свою очередь в условиях неразвитости институтов гражданского общества и демократических традиций, приводит в действие теневые механизмы в системе государственного управления, и влечет за собой ухудшение всех параметров развития общества до критических пределов, резкому ослаблению государственности, дезинтеграции и доминированию в процессе принятии государственных решений финансово-олигархических групп, что демонтирует неготовность общества к демократической модели управления.
7. Период 2000 – 2007 гг. характеризуется сменой идеалов политического управления и одновременно изменением механизмов государственного управления. Наблюдается тенденция перехода к модели административно- корпоративной, при которой происходит модернизация механизмов государственного управления при помощи политико-административных реформ «сверху», которые становятся основным, «королевским» путем совершенствования системы государственного управления.
8. Реформы рассматриваются автором как преобразование, изменение какой-либо существенной стороны жизни общества при сохранении основ его экономического и государственного строя. При этом следует различать реформы государственного управления, проводимые в условиях сохранения базовых принципов существующей политической системы, и в условиях ее радикального изменения. Проведенный анализ показывает, что реформирование «сверху» являются основным путем совершенствования механизма государственного управления в России в условиях тотального переустройства политической системы общества, в результате этого наблюдается противоречие между базовыми (формальными) принципами демократического режима и практикой принятия управленческих решений.
9. Политические реформы, проводимые в России в 2000- 2007 годы с одной стороны, демонстрируют положительные тенденции развития общества, такие как: восстановление целостности федерации, улучшение характеристик социального состояния общества, улучшение его экономических параметров развития, с другой стороны, тенденцию к свертыванию демократических механизмов управления, в первую очередь: выборности «политических» управленцев, сужению электорального поля выборов, переходу к административным механизмам управления, формализации демократических принципов управления, что способствует девальвации демократических ценностей в обществе.
10. Сравнительный анализ административных реформ, проводимых на Западе и соответствующих современных концепций «нового государственного менеджмента» (New Public Management), «политических сетей», «хорошего управления» (Good governance), как совокупности технологий повышения эффективности управления на государственном уровне демонстрирует, с одной стороны, их большой креативный потенциал, с другой, пределы применения элементов New Рublic Management в государственном управлении РФ, в силу наличия политико-культурных рамок, ограничивающие возможности их использования.
11. Административная реформа, проводимая в России, свидетельствует об ориентации ее на новые модели государственного управления, реализованные в других странах Запада в результате либеральных реформ. Провозглашенные принципы модернизации, такие как: сокращение государственных задач, децентрализация управления, конкуренция государственного и общественного секторов, транспарентность, сотрудничество с общественным сектором, плохо коррелируют с моделью государственного управления России и управленческими стратегиями, которые использует действующая российская власть: доминирование административных механизмов, ориентация на жесткую централизацию, элементы, выстраивание «вертикали власти», авторитарный характер проведения либеральных реформ. Модель «нового государственного управления» предполагает изменение социо-культурного типа взаимоотношений между обществом и государством, что не прослеживается в современной России.
12. Исследование путей совершенствование законодательной и нормативно - правовой базы механизма государственного управления демонстрирует нерешенность ряда базовых проблем: необходимость дальнейшего совершенствования механизма разделения властей, разграничение полномочий Федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения, устранение двойственности и параллелизма между президентской и исполнительной структурами власти в системе государственного управления, запаздывание правового регулирования в различных сферах. В тоже время существенными факторами повышения эффективности правовой базы государственного управления следует считать процесс приведения в соответствие Конституции РФ и законодательства субъектов Федерации, ликвидации правового вакуума во многих сферах государственного управления.
13. Совершенствование механизма государственного управления современной России могут идти по следующим направлениям: методологическое, нормативно - правовое, организационное, кадровое, инновационное, информационно-коммуникационное, прогнозно- аналитическое.
Апробация диссертации.
Основные положения и выводы диссертации изложены соискателем в научных публикациях.
Результаты исследования апробированы в выступлениях автора на международных и всероссийских научных конференциях, семинарах, «круглых столах»: на конференции «Политические коммуникации ХХ1 века: гуманистические аспекты» МГСУ, март 2002 г., Третьем Всероссийском Конгрессе политологов, апрель 2003 г., на V Международном социальном конгрессе (РГСУ, ноябрь 2005 г.); Годичных научных чтениях Гуманитарного факультета РГСУ (январь 2005 г., январь 2006 г.); научно-исследовательских семинарах по проблемам политического развития России. Результаты исследования используются автором в профессиональной деятельности.
Структура диссертации подчинена исследовательской концепции и включает: введение, две главы, заключение, список источников и литературы.
Основное содержание диссертации.
В первой главе «ТЕОРЕТИКО - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ МЕХАНИЗМОВ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ» рассматриваются сущность и основные теоретико-методологические походы к исследованию государственного управления, концептуальные основы процесса институциализации механизма государственного управления, выявлению критериев оценки и измерения эффективности и качества управления на государственном уровне.
В параграфе 1. «Анализ основных походов к исследованию государственного управления» раскрываются различные теоретические концепции к исследованию государственного управления: институциональный, формально – юридический, системный, синергетический, структурно-функциональный, менеджериальный, бихевиористский, психологический, социкультурный, что позволяет сделать вывод о том, что большинство юридизированных и технологизированных концепций государственного управления не являются самодостаточными, т.к. не принимают во внимание психологические, поведенческие культурологические аспекты, действующие в рамках определенной системы управления.
Анализ многочисленных подходов к определению сущности государственного управления, получивших уже обобщение в отечественной литературе[18] позволяет заключить, что понятие «государственное управление», обычно понимается в широком и узком смыслах. В широком смысле «государственное управление», по мнению большинства политологов, это непосредственное осуществление государственной власти всеми ее ветвями: принятие нормативно-правовых актов и политико-государственных решений, их реализация, контроль за соблюдением в обществе законности, правосудие и т.д. - то есть, действия всех ветвей государственной власти по реализации целей и функций государства. В узком смысле слова государственное управление представляет собой административную, исполнительно-распорядительную деятельность государства, то есть деятельность только исполнительных органов власти[19].
В соответствии с авторским подходом и избранным аспектом исследования предпочтительнее широкая трактовка понятия «государственное управление», которая по своей сути сводится к организующее-регулирующему воздействию государства как субъекта управления на общественную систему, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерности ее существования и развития.
Автор солидаризируется с подходом, согласно которому государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу[20].
В настоящем исследовании проблематика развития сферы государственного управления и проблематика функционирования его механизмов рассматривается в ракурсе комплексного подхода: как реальность административно-политической практики и как совокупность достижений различных теоретических подходов.
В параграфе 2 «Концептуальный анализ процесса институциализации механизма государственного управления» анализируется механизм государственного управления определяемый автором как - совокупность структур, действий и процедур по выработке решения, его реализации, анализу и контролю над результатами и последствиями принятых решений. Политический механизм государственного управления представляется как практика реализации нескольких процедур: разработки решения, его реализации, урегулирования возникающих политических кризисов и конфликтов, анализа и оценки результатов и последствий принимаемых решений. Политические механизмы управления несводимы к чисто административной деятельности государственных органов, в них включены множество институтов не являющихся государственными, но участвующих в процессе принятия решений.
В работе определяются, анализируются и обосновывается концептуальные параметры процесса институциализации механизма государственного управления, который по мнению автора следует рассматривать комплексно, в зависимости от различных внешних и внутренних факторов и классифицировать по разным основаниям.
Так механизм государственного управления включает в себя:
- реализацию внешней и внутренней политики;
- управление различными сферами жизни общества (экономические, политические, правовые, экономические, социальные, культурные);
- управление в чрезвычайных ситуациях и положениях (органы особой компетенции, и чрезвычайные).
В диссертации выделяются три структурных уровня внутри механизма государственного управления: институциональный, административный и технологический. Для каждого из этих уровней характерна собственная комбинация механизмов управления, а именно:
- на высшем институциональном уровне преобладание формально функционирующих механизмов, которые работают на образование внутренних связей в государственно - организованной социально-политической структуре;
- для среднего и низшего уровней характерно все меньшее обращение к формальным механизмам реализации решений и переход к практическим механизмам согласования интересов, часто с использованием неформальных и теневых механизмов управления.
Далее автор обосновывает положение о зависимости содержания и структуры механизма государственного управления от политического режима, формы правления и от формы государственного устройства, от уровня государственности и стабильности политической системы, культурно - исторических факторов. В работе выделяются следующие механизмы управления:
- унитарные и федеративные
- авторитарные, тоталитарные, демократические
- президентские, парламентские, смешанны
- законные, незаконные (теневые)
- легитимные, нелегитимные
В отличие от унитарного механизм управления в федеративном государстве предусматривает трехуровневую структуру: федеративный, совместного ведения и уровень субъектов федерации.
Соответственно политический режим предопределяет приоритет механизмов государственного управления: авторитарных, тоталитарных и демократических.
Форма правления определяет политический механизм управления исполнительной властью: президентом парламентом или смешанный.
Ослабленный уровень государственности и дестабилизация политической системы предопределяет преобладание теневых механизмов государственного управления.
Культурно- исторический фактор предопределяет легитимность или нелегитимность тех или иных механизмов государственного управления.
Обозначенные подходы позволяет автору выделить следующие комплексные модели механизмов государственного управления : плюралистически-демократическая, административно – корпоративная, командно - административная и корпоративно- олигархическая и смешанных и соответствующие им политические механизмы управления, административно - договорных, и командно - административных с навязыванием решений «сверху», теневых и смешанных.
Плюралистически - демократическая модель предполагает наличие устойчивых демократических традиций в обществе, стабильность политической системы и соответственно преобладание демократических механизмов государственного управления: выборности, консенсусного принципа приятия решения, принципа субсидиарности и транспарентности механизма принятия решений, развитый механизм соучастия в процессе принятия решений плюрастических самоорганизующихся групп интересов общества.
Административно – корпоративная модель предполагает сильную государственность при отсутствии в обществе устойчивых демократических традиций, преобладания административных механизмов, превратившихся в политическую традицию и политико-административных реформ «сверху» как основного пути совершенствования механизма государственного управления, существует механизм заключения соглашения с одной или узким кругом корпоративных групп интересов (финансово - олигархических групп, ), получающих право монопольного представительства интересов общества
Корпоративно- олигархическая модель в условиях ослабления государственности и отсутствия политической стабильности предполагает девальвацию официальных механизмов государственного управления и формирование корпоративно-олигархических механизмов кооперации, преобладание теневых механизмов принятия государственных решений, с разрастанием механизма оказания давления крупных финансово- олигархических групп интересов федерального и регионального уровней на процесс принятия государственных решений.
В результате анализа автор приходит к выводу о преобладании смешанных «гибридных» моделей и соответствующих им механизмов государственного управления в реальной политической практике. Обозначенный авторский подход является основой методики инструментального анализа структуры типологии и оценки механизмов государственного управления особенностей, тенденций и противоречий современной модели государственного управления России, которая обозначается автором как «гибридная».
В параграфе 3 «Критерии оценки и измерения эффективности и качества управления на государственном уровне» раскрывается совершенствование механизмов государственного управления, которое по мнению автора предполагает определение критериев оценки и измерения эффективности государственного управления.
В работе проводится анализ различных теоретических подходов к выработке критериев эффективности механизмов государственного управления и делаются попытки сформулировать комплексные критерии.
Понятие эффективности, благодаря присущей ему многоаспектности, имеет множество трактовок и толкований. При этом каждая отрасль научного знания понимает проблему эффективности по-своему.
В общем смысле эффективность означает то, сколько ресурсов было затрачено для достижения определенного результата или каковы были издержки при получении той или иной выгоды, то есть эффективность – это соотношение результатов и издержек. Иногда разделяют социальную и функциональную эффективность. Некоторые ученые интерпретируют социальную эффективность как альтернативу чисто экономической (или, скорее, механистической) трактовке эффективности государственного управления. Уже сам термин «социальная эффективность», по их мнению, призван подчеркнуть социальную сущность процесса управления, гуманизировать образ управленческой организации.
Анализируя различные источники, автор выделяет три аспекта в определении эффективности управления. Первый – выяснение того, действительно ли возник результат управления, а не действия каких-то других общественных компонентов. Проявления саморегулятивного механизма управляемых объектов. Второй – поиск источника результата управления (профессионализм и талант управляющих, качество правовых документов и т.д.), с тем чтобы активнее и шире его использовать в последующих управленческих циклах. Третий – установление взаимозависимости, сочлененности между целями, задачами, представлениями и моделями, заложенными в управленческих решениях, и реально полученными результатами управления. Итоговая информация как характеристика результата управления выступает предпосылкой и основой для последующего сравнительного измерения издержек на управление и результатов управления и получения соответствующих представлений об эффективности управления. В связи с этим можно выделить несколько компонентов эффективности:
а) результативность (уровень достижения поставленных целей);
б) экономность (сокращение издержек и затрат);
в) экономическая эффективность (соотношение результатов и издержек);
г) степень воздействия (прямые и косвенные последствия действий).
Существует три уровня измерения эффективности работы в органах государственного управления и власти[21] :
- выполнение стратегических целей (уровень министерств и ведомств);
- реализация программ-проектов (уровень высшего и среднего звена руководителей);
3) решение оперативных задач (уровень сотрудников госучреждений).
Точная оценка эффективности услуг гражданам, предоставляемых конкретным государственным органом и привлекаемыми к этому профессионалами, предполагает учитывать ряд важных аспектов[22] :
- как отражается определенный вид услуг на состоянии общества,
сфере управления или положений потребителей;
- каковы конкретные конечные результаты, полученные специалистами, оказывающими данный вид услуг;
- каково качество профессиональных услуг;
- какова оперативность профессиональных услуг;
- какова степень удовлетворенности и мнение общественности об оказанных услугах;
- каковы побочные эффекты профессиональных услуг.
К апробированным и уже доказавшим свою дееспособность методикам измерения качества и эффективности государственных и муниципальных администраций относится распространенная в государствах Западной и Центральной Европы[23]
. Автором анализируются также попытки количественного подсчета эффективности государственного управления – по конечным результатам изменения качества жизни в отчетный период.
При этом автор делает вывод о недостаточности количественных критериев для оценки эффективности государственного управления.
Наиболее важным критерием по мнению автора является социальная эффективность государственного управления, которая может быть рассмотрена многоаспектно. Диссертант полагает, что эффективностью политического управления является степень результативности практического осуществления функций государства, решения его задач по обеспечению благосостояния народа своей страны, удовлетворению публичных интересов на основе принципов и положений, установленных Конституцией и законодательством. В результате автор приходит к необходимости комплексной оценки эффективности политического управления.
Обобщение существующих исследовательских подходов к оценке эффективности[24] позволяет выделить следующие критерии эффективности государственного управления:
- степень соответствия направлений, содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управленческого работника.
- законность решений и действий соответствующих управленческих структур и работников, ибо соблюдение правовых и иных установленных норм является элементарной предпосылкой эффективности управления.
- реальность влияния управленческой деятельности на состояние и развитие управленческих объектов, поскольку любые управленческие решения и действия теряют всякий смысл, если они не направлены на управленческие объекты и, в конечном счете, не обеспечат и реального функционирования и развития;
- глубина учета и выражения в управленческих решениях и действиях коренных и комплексных потребностей, интересов и целей людей
- характер и объем взаимосвязей с трудовыми коллективами, широким кругом людей, демократизм деятельности, который при любых издержках всегда повышает ее обоснованность и результативность;
- авторитетность решений и действий управленческих структур и работников;
- правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими структурами и работниками.
Перспективной задачей для российских административных реформ является разработка собственной методики оценки эффективности государственного управления и стандартов качества управленческих процедур. Очевидно, что зарубежный опыт в данной сфере окажется весьма полезным и при определенной корректировке вполне применимым в российских условиях.
Во второй главе «Политико - административные реформы важнейший путь совершенствования механизма государственного управления" рассматриваются основные вехи противоречивого процесса становления новой системы и нового механизма государственного управления, его политико - правовых аспектов постсоветской России и показывается, что переход от командно – административной советской модели к демократически плюралистической модели вызвал к жизни серьезные сбои в функционировании механизма государственного управления.
В параграфе 1 « Модернизация политических механизмов государственного управления в постсоветский период», исходя из концептуальных положений, изложенных в первой главе, автор делает вывод о влиянии политического режима, формы правления, формы государственного устройства и политических традиций на формирование, структуру и сущность механизма государственного управления в современной России.
Введение новых политических, правовых, экономических и организационных механизмов государственного управления, проводимых путем волюнтаристских решений и политико- административных реформ «сверху», без должного анализа ситуации привели к расколу общественно- политических идеалов и формированию псевдодемократических механизмов реализации государственной политики.
Так юридическое закрепление принципов демократического политического устройства (плюрализм, многопартийность, разделение властей, правовое государство), не привело к созданию демократической системы управления. Во многом это связано с противоречиями, традициями советского авторитарного режима правления и новыми принципами формирующейся демократии и историческими традициями функционирования механизмов государственного управления в России.
В параграфе анализируются основные противоречия новой модели политического управления в период ее первоначального становления в 90 –е годы ХХ века и начала XXI века.
Автор раскрывает основные противоречия новой системы политического управления в России в 90-е годы: противоречие между стремлением к демократизации, открытости и реальными процессами олигархизации, закрытости, теневизации политического управления и политики в целом, противоречия федеративных отношений. Партийная диктатура была замещена системой бюрократического корпоративизма, К середине 90-х сложились предпосылки для включениия представителей экономической олигархии, в качестве привилегированных групп интересов, в систему политического управления. Важнейшими субъектами политического процесса в России во второй половине 90-х годов стали влиятельные экономические и бюрократические привилегированные группы интересов.
Сложившаяся модель корпоративно- олигархической кооперации стала системой ограниченного плюрализма с точки зрения доступа различных социально-политических сил к механизмам политического управления. В результате, они получили особый доступ к процессу принятия политических решений в соответствии с приоритетом своих интересов.
Можно сказать, что реформы проводимые в России в 2000- 2007 годы с одной стороны, демонстрируют положительные тенденции Отход от командно - административной модели и соответствующих механизмов управления и попытки перехода к демократически - плюралистической модели с использованием демократических механизмов, что в свою очередь в условиях неразвитости институтов гражданского общества и демократических традиций, приводит в действие теневые механизмы в системе государственного управления, и влечет за собой ухудшение всех параметров развития общества до критических пределов, резкому ослаблению государственности, дезинтеграции и доминированию в процессе принятии государственных решений финансово-олигархических групп, что демонтирует неготовность общества к демократической модели управления.
Анализируя особенности функционирования отечественной системы политического управления, автор показывает, что основным путем ее модернизации в 2000 - 2007 гг. стали политико – административные реформы «сверху», которые в свою очередь, в своей основе имели более реалистический и прагматический анализ ситуации и во многом имели характер чрезвычайного антикризисного управления.
Реформы проводились по трем параллельным направлениям, которые можно считать идейной платформой Президента В.В.Путина. Первое предполагает отстранение привилегированных групп интересов от доступа к политической власти и укрепление государственного механизма. Второе предусматривает изменение модели федеративных отношений, в направлении реинтеграции федерации и ослабления влияния региональных элит. И, наконец, третье, имеет ввиду стимулирование развития таких институтов гражданского общества, которые могли бы противостоять гегемонии привилегированных групп интересов.
В результате анализа в диссертации делается вывод о том, что в период президентства В.В.Путина существенно изменился характер взаимоотношений основных политических институтов в системе политического управления в направлении отхода от модели демократически - плюрастического управления и формированию модели административно- корпоративного управления, как определяет ее автор, и которую некоторые исследователи, с которыми солидаризируется автор, характеризуют как «моноцентрический режим»[25]. Далее в диссертации прослеживаются основные этапы, усиления влияния Центра и установления гегемонии президента. Первым шагом было ослабление влияния на систему политического управления наиболее влиятельных финансово-олигархических групп и одиозных фигур, типа Б.Березовского, В.Г. Гусинского При этом в диссертации делается вывод о том что Президенту удалось лишь частично «сломать» модель «корпоративно – олигархичсеской кооперации» не изменив ее сути.
Важнейшим элементом в укреплении российской государственности стали мероприятия, направленные на реформирование сложившейся модели федеративных отношений и восстановление властно-управленческой вертикали. Автор анализирует наиболее важные реформы проведенные в стране в этом направлении, такие как: выстраивание новых отношений между главой государства и нижней палатой Федерального Собрания, реорганизация Совета Федерации, принятие поправок к действующему законодательству, с целью усиления механизмов федерального принуждения, создание семи федеральных округов и учреждение в мае 2000 года должности полномочного представителя президента в федеральном округе, реформа направленная на укрупнение субъектов федерации и ликвидации их политической и экономической асимметрии. Автор делает вывод, что, проведенные реформы приводят к усилению контроля центра над регионами и, что изменение налогового законодательства, обеспечило рецентрализацию финансовых потоков путем увеличения объемов и удельного веса поступлений от федеральных налогов, благодаря чему регионы оказались в гораздо большей степени зависимы от трансфертов из центра. Данный комплекс мероприятий автором характеризуется как первоначальный и наиболее удачный этап федеральной реформы. В работе рассматриваются также и другие не административные механизмы устранения регионализма и вертикальной интеграции, такие как реформирование партийной системы, для чего были использованы изменения в партийном и избирательном законодательстве, введение в 2003г. в регионах смешанной избирательной система при выборах региональных законодательных органов власти
В диссертации рассматриваются также мероприятия по стимулированию развития институтов гражданского общества, что оценивается автором как важнейший элемент формирования институтов обратной связи в отечественной системе политического управления. В работе анализируется специфика деятельности такого нового общественного института как общественные палаты, которые созданы уже в 20 регионах России. В то же время комплекс мер направленных на принудительное формирование « удобной» для власти партийной системы и изменение избирательного законодательства в направлении сужения электорального поля рассматривается автором как тенденция дедемокртизации и развития недемократических механизмов государственного управления.развития общества, такие как: восстановление целостности федерации, улучшение характеристик социального состояния общества, улучшение его экономических параметров развития, с другой стороны, тенденцию к свертыванию демократических механизмов управления, в первую очередь: выборности «политических» управленцев, сужению электорального поля выборов, переходу к административным механизмам управления, формализации демократических принципов управления, что способствует девальвации демократических ценностей в обществе.
В параграфе 2. «New Public Management как метод реформирования и повышения эффективности управления на государственном уровне» показывается, что в большинстве развитых стран реформы государственного управления развиваются под эгидой так называемого нового государственного управления (New Public Management, или сокращенно - NPM). NPM, которому насчитывается уже более тридцати лет. Это подразумевает адаптацию успешных управленческих технологий бизнеса для целей управления в общественном секторе. Широкое распространение NPM связано с тем, что набор технологий и практик, объединяемых под этим названием, в значительной степени инвариантен к форме государственного устройства и может быть применен в странах с различными политическими режимами. Единственным условием для применимости NPM является рыночный характер экономики. В противном случае об аутсорсинге, создании механизмов квазиконкуренции, различных формах мотивации ведомств и государственных служащих просто не приходится говорить.
Принцип NPM (new public management), базирующийся на использовании в государственном управлении показателей, аналогичных используемым в бизнесе, насчитывает уже лет сорок. Его суть — внедрять в государственный механизм все что можно из бизнеса, передавая частному исполнителю максимальное количество функций. Его цель — минимизация государства в экономике и сохранение его в сферах, где обществом признана целесообразность его присутствия, но там оно должно быть организовано оптимально (как бизнес). Один из экспертов в области нового государственного управления Роберт Бен определяет NPM как «…коллекцию тактик и стратегий, нацеленных на преодоление неэффективности, присущей традиционной модели государственного сектора…». Согласно Гаю Питерсу, NPM основывается на принципах широкого участия институтов гражданского общества в принятии решений, гибкости, дерегулировании внутренних взаимодействий и использовании рыночных механизмов во внешних взаимодействиях. Дональд Кетл дает шесть основных характеристик NPM, таких как продуктивность, маркетизация, ориентация на клиентов, децентрализация, ориентация на цели, заданные политиками, и отчетность по результатам.
Несмотря на то, что реформы государственного управления зачастую ассоциируются исключительно с NPM, в практике реформирования совершенствованию традиционной бюрократии также уделяется много внимания. Это объясняется не только тем, что технологии нового государственного управления применимы далеко не во всех областях общественного сектора и типах органов исполнительной власти, но и тем, что модель идеального бюрократа так же неисчерпаема по своему потенциалу, как и NPM. В частности, новые информационные технологии, снижая стоимость информационного обмена и контроля, деперсонализируя взаимодействия, позволяют повысить эффективность иерархической организации.
Использование компьютеров, информационных сетей и баз данных позволяет обеспечить оперативное управление, объективный, относительно дешевый учет и контроль деятельности органов исполнительной власти, их подразделений и отдельных служащих, создать мощную информационную поддержку процессу принятия решений. То, что ранее невозможно было сделать из-за больших транзакционных издержек (например, поэтапный контроль административных процессов и отдельных служащих), теперь возможно с применением электронного документооборота и других информационных технологий (ИТ). При использовании современных ИТ бюрократические модели организации становятся конкурентоспособными в сравнении с моделями, основанными на NPM. Во многих случаях, где раньше децентрализация и стимулирование достижения показателей результативности казались единственным решением, поскольку прямое иерархическое управление было слишком неповоротливо и дорого, теперь возможно внедрение жестких правил, "зашитых" в электронные системы (электронных административных регламентов).
На пути внедрения NPM и совершенствования бюрократической организации стоит одна общая проблема, связанная с оценкой результативности. Контрактные по своей сути инструменты NPM, так же, как усовершенствованные регламенты и правила бюрократической организации, в явном или неявном виде содержат критерии результативности (в виде условий контрактов, инструкций или правил деятельности, указаний начальства). Эти критерии также иерархичны, как и сама бюрократия. Отталкиваясь от политических целей и критериев верхнего уровня, бюрократия самостоятельно определяет критерии результативности для своих институтов, отдельных государственных служащих, исполняя тем самым роль интерпретатора политических установок, формируемых в демократическом обществе на основе общественного выбора. Достоверность интерпретации политических целей и критериев, адекватность им исполнительских действий характеризует качество бюрократии. Одна из главных задач административных реформ как раз и состоит в создании "понятливого" и эффективно работающего бюрократа.
В параграфе 3 «Особенности и противоречия административной реформы в современной России: и применение элементов New Рublic Management в государственном управлении РФ» обосновывается положение о необходимости различать реформы, проводимые в условиях «трансформация без трансформации», (как это происходит в странах устойчивой демократии), и проведение реформ (в том числе и административных), в условиях системной трансформации политической системы,(как это происходит в России; анализируются основные положении программно-административной реформы и механизмы ее реализации.
В качестве основного направления реализации административной реформы[26]
предполагается оптимизация функций государства и структуры исполнительной власти. Одной из важнейших задач реформирования системы государственного управления ставится применение к российской практике современных экономических методов, хорошо апробированных в странах Запада, которые раскрываются в работе.
В последнее пятилетие в России одновременно реализовывалось несколько направлений реформирования федеральной исполнительной власти. Наиболее значимыми среди них являются: реформы государственной службы, бюджета и бюджетного процесса, административная реформа, реформа федеративных отношений. Каждое из этих направлений реформирования содержит мероприятия, связанные как с совершенствованием традиционной бюрократической организации, так и с внедрением инструментов нового государственного управления.
Один из первых шагов по реформированию исполнительной власти в современной России был связан с аудитом государственных функций, которым в 2003 г. занималась Комиссия по административной реформе при Правительстве РФ. Ликвидация избыточных и дублирующих функций и полномочий государственных органов является известным, аксиоматичным условием повышения эффективности государства, лежащим в русле концепции нового государственного управления.
В ходе работы комиссии были проанализированы функции федеральных органов исполнительной власти и подготовлены рекомендации по сокращению избыточных и дублирующих функций (около 30% от общего числа). Однако на практике значимого сокращения государственных функций не произошло, поскольку это противоречило ведомственным интересам и даже ставило под вопрос целесообразность существования некоторых из них.
На практике в течение двух лет, прошедших после реорганизации российских правительственных органов, четкая модель их взаимодействия не сформировалась. С одной стороны, большинство федеральных агентств и служб были переданы в ведение соответствующих министерств, т.е. в определенной степени оказались у них в подчинении. С другой стороны, агентства и службы сохранили статус главных распорядителей бюджетных средств (наличие самостоятельного бюджета), обрели административную автономию. Созданные агентства и службы по сути стали "младшими министерствами", а не "хозрасчетными единицами", работающими на основе принципов NPM, как это принято в международной практике. Развитие системы исполнительной власти пошло по бюрократическому пути, и этот путь был закономерен. Дело в том, что большинство российских агентств и служб охватывают слишком широкие сферы ведения, и поэтому их деятельность непредметна, а значит не может быть спланирована в терминах результатов, сбалансированных с ресурсами.
Многопрофильность, отсутствие каких-либо элементов "хозрасчета" в довольно крупных по международным меркам российских агентствах и службах не позволяет им перейти к контрактным отношениям с курирующими их работу министерствами, внедрить формализованную оценку деятельности и бюджетирование, основанное на планируемых результатах. Несмотря на то, что эти усилия до сих пор продолжаются в рамках реформы бюджетного процесса, все больше признаков того, что рецепты NPM для многопрофильных российских агентств (служб) и тем более министерств будут непродуктивны. Без перехода к большей специализации и без расширения экономической самостоятельности не удастся не только увязать затраты с результатами (что, собственно, и является бюджетированием по результатам), но даже внятно и непротиворечиво определить сами результаты.
Создание системы взаимодействий, основанных на принципах NPM, в том числе бюджетирования по результатам, требует более специализированного организационного дизайна, сосредоточения агентств и служб на однородных видах деятельности и клиентских группах, однотипных процессах и подотраслях.
В рамках современной концепции бюджетного процесса, получившей широкое распространение во многих странах, планирование и контроль исполнения бюджета перемещаются из области сметного планирования затрат в область детального обоснования результатов и их бюджетной стоимости. Индикаторы результативности, устанавливаемые в докладах о результатах и основных направлениях деятельности российских субъектов бюджетного планирования, определяются самими органами исполнительной власти и лишь в незначительной степени учитывают мнения их клиентов и общественные приоритеты. Процедура обсуждения этих показателей и принятия решения по ним законодательно не установлена, полномочия рабочих групп, рассматривающих доклады, не определены. В результате одна из главных процедур NPM - определение показателей результатов и результативности - оказалась на периферии традиционных административно-управленческих процессов ведомств, стала экзотическим добавлением к ним.
Идеи бюджетирования по результатам проще реализовать в тех типах органов исполнительной власти, для которых характерно преобладание локализуемых эффектов, наличие взаимодействий с гражданами и юридическими лицами, связанных с реализацией их законных прав и обязанностей, т.е. в агентствах и службах.
Таким образом, универсальный подход к разработке систем управления по результатам для разных типов органов не является обоснованным. В одном случае он приведет к избыточной и искажающей реальную ситуацию детализации плановых заданий, а в другом случае - к недостаточной их регламентации и конкретизации.
Практика реализации реформ государственного управления показывает важность координации их отдельных элементов и мероприятий. Консервация или задержки изменений в одних элементах системы государственного управления могут затормозить и обесценить модернизацию других. Риски некомплектности, непоследовательности, подмены новых институтов их титулами, имитации реформ крайне высоки. Подготовка и принятие новых законов и методик еще не гарантирует успешной реализации эффективных принципов и механизмов государственного управления.
В параграфе 4 «Совершенствование механизма нормативно – правового обеспечения института государственного управления» рассматриваются механизмы нормативно-правового обеспечения институтов государственного управления, пути совершенствования законодательной и нормативно - правовой базы механизма государственного управления, раскрываются объективные основы и роль законодательной базы политического управления как фактора повышения его эффективности, анализируются критерии правовой эффективности
Правовой механизм государственного управления, по мнению автора, представляет собой комплекс нормативно – правового обеспечения институтов государственного управления, обеспечивающий законность и легитимность принятия государственных решений. Он включает в себя конституционные основы и принципы принятия государственных решений, а также нормативно- правовые механизмы действия органов законодательной, исполнительной и судебной власти, федеральных органов, органов власти субъектов федерации и местного самоуправления, а также органов особой компетенции и органного чрезвычайного управления в условиях ЧС.
Основой нормативно – правовой базы функционирования механизма государственного управления в России является реализованный в Конституции РФ 1993 года принцип разделения властей стал концептуальной основой механизма основой институционализации современного российского механизма государственного управления обеспечив организационно-правовое разграничение компетенции между главными субъектами политического управления в горизонтальном (президент, парламент, правительство РФ) и вертикальном (федерация, субъекты федерации, органы местного самоуправления) аспектах.
В результате в рамках трех ветвей власти формируются три механизма государственного управления: законодательный и исполнительный и судебный. Однако конституционно закрепленный принцип разделения властей, установил основы сильной президентской власти, включив в себя все противоречия смешанной полупрезидентской формы правления. Это привело постепенно к формированию параллельно «четвертого» механизма президентской ветви управления исполнительной вертикалью власти, что на первых порах вызывало частые конфликты и ситуации противостояния между президентом и парламентом, а также привело к параллелизму и дублированию в политическом механизме управления исполнительной вертикалью власти.
Закрепление в Конституции РФ 1993г. принципов федеративного устройства определило важный аспект вертикального разделения властей, подразумевающий размежевание государственной и общественной власти, представленной местным самоуправлением. Эти и другие изменения определили институциональную основу механизма государственного управления современной России
Далее рассматривается совершенствование законодательной и нормативно - правовой базы механизма государственного управления. Совершенствование нормативно - правовой базы в направлении следования принципам демократии является, одним из базовых критериев эффективности механизма государственного управления. Можно сказать, что это является процессом выработки и совершенствования правил игры в системе политического управления.
В качестве критериев оценки эффективности могут быть предложены следующие:
- совершенство механизма разделения властей как базовая основа демократичности системы политического управления;
- наличие или отсутствие правового вакуума в различных сферах политического управления;
- запаздывающий или опережающий характер правового регулирования.
Следует в первую очередь отметить, что современная конституционная система России содержит в себе ряд принципов и особенностей, которые задают объективные проблемы в построении и функционировании системы разделения властей. Анализ конституционно-правового статуса Президента РФ позволяет заключить, что Президенту Российской Федерации, предоставлены обширные полномочия, которые не вписываются в традиционную систему разделения властей. Российская модель Президентства имеет наибольшее сходство с французской моделью 5-ой Республики, но в силу специфики экономической и политической ситуации президентская власть в России имеет еще большее влияние. Речь идет в первую очередь о двойственности системы исполнительной власти. Фактически сложилось разделение полномочий исполнительной власти между Президентом и Правительством РФ. При этом один из этих центров осуществляет реальное управление финансовыми и материальными потоками, а другой — Президент — несет политическую ответственность за экономические результаты деятельности правительства. Такая двойственность исполнительной власти порождает разделение и дублирование функций между Администрацией Президента, Советом безопасности и Правительством. То, что внутри исполнительной власти действуют несколько аппаратных центров выработки и принятия решений, требует выстраивания и поддержания сложного механизма согласований готовящихся решений, который по определению не может быть оптимальным. Другим негативным аспектом сложившейся ситуации является слабая политическая ответственность Правительства перед представительной властью в лице Государственной Думы.
Последовательное проведение принципа разделения властей, что в свою очередь требует преодоления конституционной неопределенности положения Президента Российской Федерации в системе разделения властей и ликвидации двойственности системы управления исполнительной властью. Следует отметить, что предложенная и проводимая сегодня Административная реформа не решает указанных проблем. Специалистами предлагаются различные варианты регулирования вплоть до выделения четвертой ветви власти – президентской – учредительной.[27]
По мнению автора более предпочтительным вариантом выравнивание дисбаланса между ветвями может стать "усиление" законодательной ветви власти, и усиление политической ответственности перед парламентом для чего предлагаются механизмы известные в мировой практике такие как: усложнение процедуры роспуска нижней палаты парламента; помимо права выражать недоверие правительству в целом, создание системы ответственности отдельных министров; усложнение процедуры вотума недоверия через референдум; наряду с предложенными мерами конституционного урегулирования, важным фактором правового регулирования является усиление контрольных функций Парламента путем расширения контрольных полномочий Счетной палаты.
В диссертации предлагается целый ряд практических рекомендаций по расширению контрольных полномочий Счетной палаты, например, создание в структуре Счетной палате специальной прокуратуры по бюджетно-финансовым делам. Рассматриваются проблемы разделения властей «по вертикали», делается вывод о необходимости продолжения работы в направлении разграничение полномочий Федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения, а также между Центром, субъектами федерации и местным самоуправлением, в результате чего статус местного самоуправления остается неопределенным.
В целом, анализ предложенных критериев эффективности правовой базы политического управления демонстрирует нерешенность основных проблем таких как: совершенствование механизма разделения властей, определения статуса местного самоуправления, запаздывание правового регулирования в различных сферах – как проблема номер один российского законодательства. В тоже время существенными факторами повышения эффективности правовой базы политического управления следует считать приведение в соответствие Конституции РФ законодательства субъектов Федерации и ликвидация, правда с существенным запаздыванием, правового вакуума во многих сферах политического управления.
Можно констатировать пока еще относительную слабость нормативно-правовой базы политического управления, недостаточную развитость на уровне законодательства процедур и принципов функционирования институтов власти и управления. Комплекс этих факторов порождает высокий уровень «непредсказуемости» в работе системы политического управления и является объективным ограничителем эффективности ее функционирования.
В этой связи только опережающее, а не запаздывающее законодательное урегулирование может стать залогом повышения эффективности системы политического управления в России.
В связи с вышеизложенным в заключении диссертации предлагаются основные направления совершенствования механизма государственного управления в чрезвычайных условиях по следующим направлениям: методологическое, нормативно - правовое, организационное, прогнозное, кадровое, информационно- коммуникационное, инновационное, социально- психологическое.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях:
1. Баврин А.В. Совершенствование механизма государственного управления в России. Монография. М.:- Экслибрис-Пресс, 2006 г. 10 п.л.
2. Баврин А.В. Государственное регулирование и контроль в сфере регламентации экономических отношений в отношений в Российской Федерации Сборник научных статей «Гуманитарные науки в техническом вузе»: М. – Экслибрис-Пресс. 2006 г. 0,6 п.л.
3. Баврин А.В. Функциональная деятельность институтов государства и права в обеспечении государственного управления Сборник научных статей «Гуманитарные и социально-экономические науки»: М. – Экслибрис-Пресс. 2007 г. 0,4 п.л.
Общий объем печатных листов по теме диссертационного исследования составляет 11 п.л.
[1] См. Иванов В. Н. Социальные технологии в современном мире. М., 1996. С.6.; Иванов В. Н., Иванов А. В., Доронин А. О. Управленческая парадигма XXI века. В 2-х т. Т.1. М., 2002. С.4; UNDP. Good Governance and Sustainable Human Development // Governance for Sustainable Human Development/ A ; UNDP policy Document. 2002. ( http://magnet.undp.org ).
[2] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М., 2006; Атаманчук Г.В. Модернизация государственного управления: теоретико-методологические основания. - М., 2001; Атаманчук Г.В. Государственное управление организационно-функциональные вопросы. - М., 2000; Бахрах Д.Н. Административное право. - М.,1996; Глазунова Н.И. Государствоведение. Уч. Пос. - М., 2000; Глазунова Н.И. Система государственного управления. - М., 2006; Государственная служба (комплексный подход). - М., 2000; Граждан В.Д. Теория управления. - М., 2006; Граждан В.Д. Деятельностная теория управления. Учеб. пос. - М.,1997.
[3] Государственная политика и управление. Учеб в двух частях. Под ред. Л.В. Сморгунова. – М., 2006; Государственное управление и политика Учеб. Пособие. / Под ред. Л. В. Сморгунова. - СПб., 2002; Государственное управление основы теории и организации Учебник. В 2 т. / Под ред. В А Козбаненко. - М., 2002; Система государственного управления. Учеб. пос. в 5-ти кн. – М.,2000; Чиркин В. Е. Государственное управление Элементарный курс. - М., 2001.
[4] Атаманчук Г.В. Модернизация государственного управления: теоретико-методологические основания. - М., 2001; Габричидзе Б.Н. Органы государственной власти современной России. - М., 2003; Дмитриев М. Реформа государственного управления в России. // Государственная служба. №1(15), 2002; Реформа государственной службы Российской Федерации. - М., 2006; Лобанов В. В. Государственное управление и общественная политика: Уч. пособие. СПб.: Питер, 2004. – 448С.
[5] Василенко И. А Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. – М., 2000; См. Сморгунов Л.В. Современная сравнительная политология. Учебник. - М., 2002; Голосов Г.В. Сравнительная политология. - Новосибирск, 1995; Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. / Под ред. Л.В. Сморгунова. - СПб., 2000; Зиновьев А.А. Запад. - М., 2000; Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. - М., 2004.
[6] Афанасьев М. Н Клиентелизм и российская государственность. - М., 2000; Ачкасов В.А. "Взрывающаяся архаичность"; Традиционализм в политической жизни России. - СПб., 1997, Ачкасов В.А, Елисеев С.М., Ланцов С.А. Легитимация власти в постсоциалистическом российском обществе. М., 1996; Власть и элиты в современной России: Сб. научных статей. — СПб., 2003; Гельман В.Я. Сильная исполнительная власть: президент и его правительство // Политическая социология и современная российская политика. - СПб., 2000; Гельман В.Я. Трансформация в России: политический режим и демократическая оппозиция. — М.,1999; Гельман В.Я. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализациии в современной России.// Полис, №2, 2006; Елисеев С.М. Легитимность власти. Концепции и проблемы развития в посткоммунистическом обществе. - СПб., 1996; Зиновьев А.А. Посткоммунистическая Россия. Публицистика 1991—1995 гг. - М., 1996; Ильин В.В., Панарин А.С, Ахейзер А.С. Реформы и контрреформы в России. - М., 1996; Ильин В.В., Ахейзер А.С. Российская государственность: истоки, традиции, перспективы. - М., 1997; Клямкин И.М. Постсоветская политическая система в России (возникновение, эволюция и перспективы трансформации) // http//www.liberal.ru; Клямкин И.М., Шевцова Л. Внесистемный режим Бориса II: некоторые особенности политического развития постсоветской России. - М., 1999; Кордонский С.Г. Рынки власти. Административные рынки СССР и России. - М., 2000; Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм Российский конституционализм в сравнительной перспективе. - М., 1997; Мигранян А.М. Россия От хаоса к порядку? (1995-2000). - М., 2001; На путях к демократии Pro et Contra. - 1998 - Том 3 - №3; Россия политическая. - М., 1998; Саква Р. Режимная система и гражданское общество в России // Полис, №1,1997; Согрин В.В. Политическая история современной России 1985-2001. - М., 2001; Шевцова Л.Ф. Режим Бориса Ельцина. - М., 1999; Эпоха Ельцина очерки политической истории. - М., 2001; Fish S. Democracy Begins to Emerge // Current History - October, 1995; Fish S. The Pitfalls of Russian Superpresidentialism//Current History. - October, 1997; Graham T. The Politics of Power in Russia // Current History. - October, 1999; McFaul M. Democracy Unfolds in Russia // Current History. - October, 1997; McFaul M. Lessons from Russia's Protracted Transition from Communist Rule II Political Science Quarterly. - 1999 - Vol. 114 - N1; Sakwa R. Russian Politics and Society - N. Y., 1993; Shevtsova L. Yeltsin and the Evolution of Electoral Monarchy in Russia // Current History. - October, 2000; Shiapentokh V. Early Feudalism - The Best Parallel for Contemporary Russia // Europe-Asia Studies. -1996 -Vol. 48 -S33; White S. Russia's new politics the management of a postcommunist society. - Cambridge, 2000; Горин Я. Дороги, которые мы выбираем или бег покругу.- Спб., 2006; Институциональная политология. Системный институционализм и политическая транформацмя. Под ред. С.Патрушева.- М, 2002; Демократия вертикали: сб. статей.- М, 2006; реформы переходного периода. Под ред. Г.Ю. Семигина.- М.-2005; Политические перемены в современной России.-М.,2005.
[7] Анохин М.Г., Комаровский B.C. Политика: возможности современных технологий. - М.,
1998; Политическое управление: Сборник научных трудов кафедры политологии и политического
управления. - М., 1998; Политическое управление: теория и практика. Под общей ред. Зотовой З.М. - М., 1997; Анохин М.Г. Политические системы: адаптация, устойчивость (теоретико-прикладной анализ); Шабров О.Ф. Политическое управление. Проблема стабильности и развития. - М.,1997. и др.; Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг концепции, модели, технологии. - М., 1998, Политическое управление Курс лекций. - М., 1999; Связи с общественностью в политике и государственном управлении. Под ред. В.С. Комаровского.- М.,2001; Комаровский В.С. Административная реформа и процессы демократизации управления в российской Федерации. Там же. IV Всероссийский конгресс политологов. Тезисы докладов.- М.,2006; Морозова Е.Г. Современная административная реформа как вызов принципам демократической государственности. Там же; Кулинченко В.А., Кулинченко А.В. О духовно-культурных основаниях модернизации России // Полис, №2, 2003.
[8] Кулинченко А.В. Отсутствие взаимоперехода политики и управления как угроза политической системе,./IV Всероссийский конгресс политологов. Тезисы докладов. - М.,2006; Борисенков А.А. О соотношении государственного и политического управления // Вестник ун-та. - Сер.: Гос. и муницип. упр. №2, 2000.
[9] Краснов Б.И., Авцинова Г.И., Сосина И.А. Политический анализ, прогноз, технологии. Учебное пособие. /Под общ. ред. В.И. Жукова. – М., 2002; Гуторова А.Л. Система государственного управления: В 5 кн. Кн. 2. Государство и политика. – М., 2000; Авцинова Г. И. Основные направления модернизации политической системы современной России: некоторые итоги и перспективы развития. / Социальная модернизация России: итоги, уроки, перспективы. V Международный социальный конгресс. Т.1. - М., 2005; Гуторова А.Л., Блохин Р.В. Проблемы взаимосвязи политики и управления /Актуальные проблемы отечественной политической теории и практики. Сб. научных статей и мат-лов. Ч.II. - М.,2004.; Ярмак Ю.В.Политические решения: теория и технологии.- М.,2005.
[10] См.: Жуков В.И. Российские преобразования: социология, экономика, политика. 1985-2001 годы. – М., 2002; Жуков В.И. Россия в глобальном мире: философия и социология преобразований. – М., 2006; Жуков В.И., Жукова Г.С. Методология математического моделирования управления социальными процессами. – М., 2006; Жуков В.И. Социология социальной сферы. - М., 2006.
[11] Жуков В.И., Жукова Г.С. Методология математического моделирования управления социальными процессами. - М., 2006; Жуков В.И., Локосов В.В., Осипов Г.В. Социология трансформаций России в меняющемся мире: социальная цена неолиберального реформирования. – М., 2005.
[12] Байнова М.С. История государственного управления в России. - М., 2004; Буренко В.И. В поисках политики: власть, управление, регулирование. - М.,1999; Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. - М., 1995; Дмитриева Т.Б. Характер: русский. – М., 2001; Слизовский Д.Е. Политическое лидерство в истории России (IX-XVI вв.). - М., 2002.
[13] Фомин О.Н. Политические механизма в зонах конвергенции. – Старатов.,2002.
[14] Титареко В.А. Политические механизмы управления. Автореф. дис... докт. Полит. наук. Саратов 2005.
[15] См. Павроз А.В. Становление и эволюция системы политического управления в современной России. Автореф. дис... канд, полит, наук. - Спб., 2004; Романюк С.В. Особенности демократизации политического управления в условиях глобализации. Автореф. дис... канд, полит, наук. – М., 2005; Коммуникация и ее роль в управлении политическим процессом. Автореф. дис... канд. полит. Наук. – М., 2006.
[16] Almond G. The Civil Culture. Political Attitudes and Democracy in Five Nations. - Boston, 1965; Easton D. Political System. - N.Y, 1971; Lipset S. Consensus and Conflict: Essays in Political Sociology. - Garden City, 1963; Parsons T. Politics and Social Structure.-N.Y., 1969.
[17] Erdmann, Klaus Europische Integration und deutsches Beamtentum, in: Bundeswehrverwaltung. Fachzeitschrift fr Administration. - Bonn, 1992; Naschold, Frieder, Bogumil, Jrg Modernisierung des Staates. New Public Management in deutscher und internationaler Perspektive. - Opladen, 2000; Reich, Robert Die neue Weltwirtschaft. Das Ende der nationalen konomie. - Frankfurt, 1997 [Original: Reich, R. The work of nations, New York, 1991]; Robert B. Reich lehrt an der Harvard University und war Arbeitsminister in der Regierung Clinton; Erikson, Robert,(Hrsg) The Scandinavian Model. - London, 1987; Rokkan, Stein Stat, nasjon, klasse. - Oslo, 1981; Sundberg, Jan Skandinavien, in: Weidenfeld, Werner (Hg), Europa-Handbuch, Bonn, 1999; Nannestad, Peter Das politische System Dnemarks, in: Ismayr, Wolfgang (Hg.) Die politischen Systeme Westeuropas. - Opladen, 1999; Sturm, Roland Das politische System Grobritanniens, in: Ismayr, Wolfgang (Hg.): Die politischen Systeme Westeuropas. - Opladen, 1999; Morgan, Roger Grobritannien, in: Weidenfeld, Werner (Hg), Europa-Handbuch. - Bonn, 1999; Woyke, Wichard Niederlande, in Weidenfeld, Werner (Hg), Europa-Handbuch. - Bonn, 1999; Lepzsy, Norbert Das politische System der Niederlande, in: Ismayr, Wolfgang (Hg.) Die politischen Systeme Westeuropas. - Opladen, 2000; Strehl, Franz Public Administration Refomrs: Actual Characteristics and Tendencies, 1995; Hill, Hermann / Klages, Helmut Trends in Publlic Sector Renewal. Recent Developments and Concepts of Awarding Excellence, Frankfurt, Berlin, Bern, New York, Paris, Wien, 1995; Trosa S. Next steps. Moving on, London, 1994; Simon, Klaus Local Governance und Verwaltungskultur in Entwicklungslndern, 2001; Knig, Klaus / Adam, Markus (Hrsg.) Governance als entwicklungspolitischer Ansatz, Speyer, 2001; Evers, Adalbert / Olk, Thomas (eds.) Плюрализм благосостояния. От государства благосостояния к обществу благосостояния. - Opladen, 1996.
[18] 18 См.. Государственная политика и управление. В 2 ч. Часть I/ Под ред. Сморгунова Л. В. М., 2006. С. 25-26.
[19] Глазунова Н.И. Указ. Соч. С. 45.
[20] Алиуллов Р. Р. Проблемы механизма государственного управления на современном этапе (вопросы теории и методологии)// Государство и право. 2005. №3. С. 97.
[21] Лобанов В. В. Государственное управление и общественная политика. - СПб., 2004. С. 289.
[22] Глазунова Н. И. Государственное управление.- М., 2005. С. 410.
[23] См. Государственная политика и управление. / Под ред. Сморгунова Л. В. М., 2006. С. 315.
[24] Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 2006. С. 491.
[25] Зудин Л. Ю. Режим В Путина контуры новой политической системы // Общественные науки и современность – 2003, № 2. С. 67-83.
[26] СМ. Официальный сайт РСПП www.rspp.ru
[27] См. Граждан В.Д. Теория управления. Учеб. пос. М.-2006.С.249; так же см. Граждан В.Д. Учредительная власть. Нужна ли она?.// Власть.2002. №5.
