Публичные слушания как форма общественно-политического участия населения современной россии (социологический анализ)
На правах рукописи
СТАРОДУБОВ АРСЕНИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ
ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ
КАК ФОРМА ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОГО УЧАСТИЯ
НАСЕЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
(СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ)
23.00.02 – Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии
(социологические науки)
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата социологических наук
Саратов – 2009
Диссертация выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского»
| Научный руководитель: | доктор философских наук, профессор Дыльнов Геннадий Васильевич |
| Официальные оппоненты: | доктор социологических наук, профессор Тарский Юрий Иванович |
| кандидат социологических наук, доцент Колокольцева Ольга Владимировна | |
| Ведущая организация: | ГОУ ВПО «Пермский государственный университет» |
Защита состоится «10» июня 2009 г. в 13.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.005.01 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина» по адресу:
410031, г. Саратов, ул. Соборная, 23/25, корпус 1, ауд. 336.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина».
Сведения о защите и текст автореферата диссертации размещены на официальном сайте ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина» (www.pags.ru).
Автореферат разослан «07» мая 2009 г.
Ученый секретарь
| диссертационного совета Д 502.005.01 | Ю.А. Корсаков |
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Современный этап общественного развития характеризуется сложными и противоречивыми тенденциями, затрагивающими самые основания социального бытия. Не является исключением и институт участия граждан в общественно-политической жизни.
Значимость данного вида участия для функционирования любого общества трудно переоценить: оно выполняет такие важнейшие социальные функции как артикуляция и агрегация общественных интересов, их претворение в жизнь посредством трансформирования в процессы принятия социально-политических решений, поддержание связи граждан с властью и между собой, а также координация различных частей общественного организма, обеспечение его жизнеспособности в целом.
Являясь одной из основ общественно-политической жизни социумов, участие имеет богатейшую историю: яркие примеры его проявлений можно встретить, например, уже в древних античных государствах-полисах и вечевых республиках Древней Руси. Но несмотря на накопленный тысячелетиями опыт, вопросы, связанные с участием, продолжают оставаться актуальными для всех обществ во все времена.
Особую значимость участие граждан в общественно-политической жизни приобретает в переходных социумах, где прежние его образцы, трансформируясь, сочетаются с новыми, утверждающимися в практике общественного взаимодействия. Современное российское общество как раз относится к числу переходных, провозгласивших движение к демократии и гражданскому обществу, а как следствие, и к новым формам участия. При этом нельзя не отметить сложный и противоречивый характер перехода российского общества к новому состоянию, находящий свое отражение и в процессах участия граждан в общественно-политической жизни.
С одной стороны, на начальном этапе российских преобразований прослеживалась тенденция к расширению возможностей участия, включенности населения в общественно-политические процессы. С другой стороны, значительная часть населения не проявила к этим возможностям активного интереса во многом в силу распространенности социально-политической апатии и отчуждения. Сложилась ситуация, которая может быть названа российским парадоксом участия: его низкая востребованность при широких возможностях.
Одним из проявлений этого парадокса стал так называемый кризис электоральных форм участия, проявившийся в распространении абсентеизма. Своего рода реакцией на него можно считать последовавшие процессы свертывания возможностей участия в целом и некоторых его механизмов в частности. Так, это нашло свое отражение в отмене губернаторских выборов (2004), отмене минимального порога явки на выборы (2007), усложнении процедуры проведения референдума.
Тем не менее, на региональном уровне и на уровне местного самоуправления в России сохранились так называемые консультативные формы участия, которые пусть и не напрямую, но позволяют населению отстаивать собственные интересы и потребности. Большинство из этих форм – опрос общественного мнения, конференция граждан, гражданские комиссии – оказались зафиксированными лишь в нормативно-правовых актах, и, пожалуй, лишь публичные слушания стали складываться на уровне социальной практики. Принимая во внимание, что в России насчитывается 83 субъекта федерации, а в каждом из них – до нескольких десятков муниципальных образований, можно подсчитать, что всего за последние годы в стране было проведено от нескольких тысяч до нескольких десятков тысяч публичных слушаний.
При этом публичные слушания отличаются принципиальной общедоступностью, непосредственной коммуникацией участвующих, нормативно-правовой регламентацией. Эти особенности открывают широкие возможности для использования публичных слушаний с целью информирования населения, выявления общественных настроений, интересов и потребностей, выработки альтернатив тех или иных социально-политических решений, достижения компромиссов. Таким образом, слушания можно считать весьма демократической формой участия, обладающей значительным потенциалом согласования интересов различных социальных групп, обеспечения легитимности принимаемых властью решений, гармонизации процессов общественного развития в целом. С другой стороны, слушания не лишены недостатков и не застрахованы от злоупотреблений, использования различными силами в собственных узких интересах, что может приводить к усложнению процессов принятия решений, провоцированию конфликтов, социального недоверия, отчуждения и другим негативным для общества последствиям.
Особую значимость анализ публичных слушаний приобретает в период становления практик данной формы участия, свойственный современному этапу развития российского общества, который отличается возможностями закрепления благоприятных для устойчивого и гармоничного социального развития тенденций, с одной стороны, и корректировки деструктивных, – с другой.
Степень научной разработанности. Публичные слушания обладают рядом уникальных характеристик, а также занимают особое место в современной российской действительности, при этом их практики включены в более широкий контекст участия населения в общественно-политической жизни. Теоретическая разработка вопросов участия имеет длительную историю и изначально связана с развитием политических и правовых учений в трудах мыслителей древнего мира (Аристотель, Конфуций, Платон и др.), видных деятелей эпохи Возрождения и Просвещения (Ж. Боден, Ф. Вольтер, Т. Гоббс, П. Гольбах, Г. Гроций, Д. Дидро, Д. Локк, Н. Макиавелли, Ш. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, Б. Спиноза и др.). В их произведениях участие анализировалось преимущественно в политическом контексте различных форм общественного устройства и выявления их влияния на функционирование социального организма. Весомый вклад в развитие представлений о политическом участии внесла разработка теорий демократии в трудах таких авторов как Р. Даль, А. Лейпхарт, Дж. Пламенац, Й. Шумпетер и других. Особую роль сыграло при этом становление концепции демократии участия, связанное с именами Ж.Ж. Руссо, Дж.С. Милля, Дж. Коула, Б. Барбера и других. К настоящему времени вопросы политического участия получили обстоятельную разработку в трудах западных исследователей Г. Алмонда, С. Вербы, Ф. Гринстайна, С. Липсета, Л. Милбрайта, Р. Миллса, Дж. Нагеля, Н. Ний, Дж. Розенау и других. В их работах исследована структура политического участия, освещены различные его аспекты и способы изучения.
Публичные слушания начинают привлекать внимание зарубежных ученых в связи с широким внедрением данной формы участия в практику социально-политического взаимодействия на Западе в 1960-х годах. Проблематика слушаний затрагивается зарубежными авторами преимущественно в более широком контексте форм, условий и других вопросов участия (Дж. Роу, Дж. Уилсон, Д.Дж. Фиорино и др.). Можно выделить сравнительно небольшое число исследований, специально посвященных публичным слушаниям (У. Бекер, Дж.Б. Розенер, Б. Чековей), в которых рассматриваются вопросы их зарождения и проведения. В целом, в западной литературе по слушаниям преобладают исследования микроуровня, выполненные в формате кейс-стади и носящие во многом описательный характер (Э. Бонфилд, Р. Натан, Р.Б. Рейх и др.). Также существует ряд работ, посвященных вопросам методики и техники проведения слушаний (П. Кендал, В. Лаундс, Х. Чипмен и др.). Еще одну группу исследователей (М. Перфетер, М. Синклер, Дж. Фокс и др.), отличает использование формальных количественных подходов к анализу публичных слушаний.
В то же время, качественные подходы к изучению данной формы участия не нашли достаточно полного отражения в западной литературе. Актуальными остаются вопросы о роли слушаний в социально-политических процессах и характере взаимодействия представителей различных социальных групп в рамках данной формы участия, ощущается дефицит обобщающих и систематических исследований публичных слушаний. Кроме того, специфической чертой зарубежных работ оказывается их ограниченная применимость к описанию слушаний и процессов участия граждан в общественно-политической жизни в незападных обществах, к которым в некоторых существенных чертах относится российское.
В свою очередь, одни из наиболее ранних отечественных исследований, в которых затрагивалась проблематика участия, относятся ко второй половине XIX века и связаны с трудами представителей целого ряда социологических школ: позитивистской (М.М. Ковалевский), субъективной (Н.К. Михайловский, С.Н. Южаков), марксистской (Н.И. Бухарин, Г.В. Плеханов), юридической (А.Д. Градовский, П.И. Новгородцев, Б.Н. Чичерин), исторической (Л.А. Велихов, А.А. Кизеветтер), а также с произведениями Н.Н. Авинова, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, К.Д. Кавелина, И.В. Киреевского, А.Г. Михайловского, А.С. Хомякова и других. В них вопросы участия поднимались в рамках изучения государственного управления и местного самоуправления, проявлений общинности и других вопросов. В советский период тема участия народа в общественно-политических процессах освещалась в исследованиях С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Л.А. Григоряна, Н.Н. Демочкина, В.М. Иванова и других в связи с разработкой тем политической активности трудящихся, социалистического самоуправления и других. В 1980–90-е годы начали появляться труды А.И. Демидова, А.И. Ковлера, Г.С. Котанджяна, В.В. Смирнова и других ученых, в которых стали находить отражение западные взгляды на политическое участие.
Среди исследований данной проблематики, проводившихся в постсоветской России, можно выделить работы Д.В. Гончарова, И.Б. Гоптаревой, Е.Я. Сергеевой и других авторов, посвященные теории, методологии и методике изучения политического участия, в которых исследуется его понятийный аппарат, структура, детерминанты, виды и уровни. Г.В. Голосов, М.К. Горшков, А.А. Дегтярев, Н.В. Досина, В.В. Петухов, М.Р. Холмская, А.Ю. Шутов и еще ряд авторов сосредоточили свое внимание на рассмотрении отдельных аспектов политического участия: историографии его изучения, проблемах принятия решений, поведении социальных групп, конкретных форм участия. Также можно отметить труды П.Г. Лощилова, Р.А. Медведева, В.В. Никитаева, В.О. Рукавишникова и других, в которых проблематика политического участия находит косвенное отражение. Кроме того, можно выделить ряд работ, в которых закладываются основы изучения вопросов гражданского и общественного участия (С.Г. Айвазова, Т.И. Виноградова, С.В. Патрушев, А.Ю. Сунгуров и др.).
Таким образом, тема участия населения в социально-политической жизни общества находит достаточно широкое отражение в отечественных исследованиях, несмотря на то, что некоторым из них свойственен прикладной характер и заимствование зарубежных теоретических разработок, которые не всегда оказываются применимыми к реалиям российского общества.
Отечественные работы по слушаниям начинают появляться с конца 1990-х годов, однако изначально в фокусе их внимания оказываются не публичные слушания, а такая во многом схожая форма участия как общественные слушания, которые раньше начинают проникать в постсоветское социально-политическое пространство. Российская литература по общественным слушаниям в большинстве своем представлена брошюрами, отчетами и сборниками прозвучавших на них докладов (А.С. Белосохова, Е.В. Перфильева, Н.В. Судакова и др.). Впрочем, можно выделить и работы предписывающего характера, содержащие методические рекомендации по организации общественных слушаний преимущественно экологической тематики (С.В. Вобленко, И.А. Сосунова, О.М. Черп, С.Г. Шапхаев и др.). Сравнительно редко встречаются исследования, в которых анализируется складывающийся отечественный опыт проведения общественных слушаний (Т.И. Виноградова, М.Б. Горный, А.Ю. Сунгуров, Д.О. Торхов и др.).
Работы, посвященные публичным слушаниям, появляются в России во второй половине первого десятилетия XXI века и пока остаются весьма малочисленными. В целом их отличает рассмотрение данной формы участия на уровне местного самоуправления с позиций правового подхода. Так, в трудах А.Ю. Звягольского, А.Р. Корнилова, З.Г. Тамазова, И.В. Упорова и других авторов анализируются особенности правового регулирования публичных слушаний. Работы И.В. Захарова, К.В. Киселева, М.А. Ляпустиной, В.Н. Руденко посвящены публичным слушаниям как механизму участия населения в жизни муниципальных образований. С.С. Зенин исследует отдельные правовые аспекты публичных слушаний: их признаки, исторические предпосылки и перспективы в свете новых информационных технологий. Среди прочих в фокусе внимания оказываются публичные слушания по вопросам градостроительства, относительно которых разрабатываются методические рекомендации о порядке их проведения (Э.К. Трутнев), а также предпринимаются попытки выявить особенности их реализации на практике (И.В. Ткачева).
Проблематика публичных слушаний находит и свое косвенное отражение в трудах В.П. Виноградова, Р.М. Вульфович, Н.П. Гражданкина, Е.Н. Заборовой, В.В. Никитаева, А.М. Сергиенко, Н.С. Федоркина и других авторов, посвященных различным аспектам участия, местного самоуправления, демократии и гражданского общества в России.
Свой вклад в разработку отмеченных вопросов внесли саратовские исследователи Г.В. Дыльнов, В.А. Климов, Л.В. Константинова, В.Ф. Листвин, С.Ю. Наумов, О.Н. Фомин, изучающие проблемы государственности и демократии, представительства интересов граждан, социальной политики, механизмов регулирования общественных отношений, коммуникативного пространства социума. Диссертации С.Г. Ивченкова, Д.В. Коннычева, Н.Д. Уваровой, Э.В. Чекмарева посвящены отдельным аспектам участия.
Таким образом, если проблематика участия населения в общественно-политической жизни в целом находит достаточно полное освещение в работах как зарубежных, так и отечественных авторов, то литературе по слушаниям в значительной мере свойственна описательность, прикладная направленность, дефицит внимания к качественной стороне взаимодействия, вопросам целей участия в слушаниях различных акторов, характера их коммуникации в рамках данной формы, влияния, которое слушания оказывают на социально-политические процессы. Указанные особенности определили выбор цели, задач, объекта и предмета исследования.
Цель исследования – выявление социальной специфики публичных слушаний как формы общественно-политического участия населения современной России (на примере современного крупного российского города).
Реализация данной цели предполагает решение следующих задач:
1. Концептуализировать понятие общественно-политического участия и определить его соотношение с понятиями политического, гражданского и общественного участия.
2. Выявить и охарактеризовать основные составляющие общественно-политического участия.
3. Дать нормативно-организационную характеристику публичных слушаний как формы общественно-политического участия.
4. Разработать модель социологического анализа публичных слушаний как формы общественно-политического участия.
5. Выявить особенности практик публичных слушаний в условиях современного крупного российского города.
Объектом исследования является общественно-политическое участие населения.
Предметом исследования выступают публичные слушания как форма организации и реализации общественно-политического участия.
Теоретико-методологической базой исследования явился мультипарадигмальный подход, адекватный сложной социальной природе общественно-политического участия. Для решения поставленных задач в диссертации использовалась методология парадигмы социальных дефиниций (М. Вебер) и парадигмы социальных фактов (Э. Дюркгейм).
В рамках последней особенно плодотворным оказалось применение структурно-функционального подхода (Т. Парсонс, Р.К. Мертон), который в сочетании с приемами сравнительного анализа позволил сформулировать понятие общественно-политического участия, рассмотреть его основные составляющие и выделить его базовые уровни, определить публичные слушания как форму общественно-политического участия и изучить их структуру.
Положения теорий коммуникативного действия (Ю. Хабермас) и символического интеракционизма (М. Мид) позволили проанализировать публичные слушания как особым образом организованную коммуникацию и символический обмен, а элементы конфликтологического подхода (Р. Дарендорф) и теории рационального выбора (А. Даунс, М. Олсон, Г. Беккер, Д. Коулмен) помогли осмыслить специфику интересов акторов участия в условиях публичных слушаний.
Применение феноменологического подхода (А. Шюц) и теории социального конструктивизма (П. Бергер, Т. Лукман) позволило лучше понять и объяснить изменчивые характеристики практик данной формы участия.
В диссертации также использовались общие методы научного познания: анализ и синтез, индукция и дедукция, абстрагирование, интерпретация, обобщение, типологизация.
Для сбора эмпирического материала применялись методы экспертного опроса в форме личных полуструктурированных интервью, открытого полевого невключенного наблюдения, количественного и качественного анализа документов, которые позволили сформировать надежную эмпирическую базу, отвечающую задачам исследования.
Эмпирическую базу исследования составили:
результаты экспертного опроса различных участников публичных слушаний, представляющих рядовых граждан, лидеров общественных экологических и правозащитных организаций, коммерческие организации строительного профиля, депутатов Саратовской городской думы, чиновников органов муниципальной исполнительной власти города Саратова, проведенного диссертантом в 2007 году в городах Саратове и Балакове (17 транскриптов);
результаты открытого полевого невключенного наблюдения за ходом проведения публичных слушаний;
стенограммы 12 публичных слушаний, проведенных в 2007 году в городе Саратове по вопросам бюджетного планирования, градостроительства и землеустройства;
федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые акты, регламентирующие организацию и проведение публичных слушаний;
публикации в средствах массовой информации и другие документы, содержащие сведения о подготовке, проведении и учете результатов публичных слушаний, проходивших в городе Саратове в 2005–2008 годах.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
1. Предложено понятие общественно-политического участия и определено его соотношение с понятиями политического, гражданского и общественного участия.
2. Выявлены и охарактеризованы основные составляющие общественно-политического участия.
3. Дана нормативно-организационная характеристика публичных слушаний, предложено авторское определение данной формы общественно-политического участия.
4. Разработана модель социологического анализа публичных слушаний, учитывающая основные составляющие общественно-политического участия.
5. На основе применения данной модели выявлены особенности практик публичных слушаний в условиях современного крупного российского города.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Понятие общественно-политического участия, объединяя наиболее существенные элементы понятий политического, гражданского и общественного участия, выступает теоретической основой, облегчающей выявление социальной специфики публичных слушаний. Понятие общественно-политического участия фиксирует осознанное стремление граждан, лишенных доступа к политической власти, реализовать (особенно в условиях демократического режима) свои разнообразные интересы в общественно-политической сфере посредством социальных форм влияния на институты и конкретных представителей власти.
2. К числу основных составляющих общественно-политического участия относятся: социально неоднородные группы акторов, распадающиеся на две категории – общественности и чиновников – по критерию доступа к политической власти; многообразие движущих ими интересов; оказываемое и воспринимаемое акторами влияние, реализующееся на уровнях информирования, консультаций и партнерства; формы участия и их нормативно-организационные особенности.
3. С нормативно-организационной точки зрения публичные слушания представляют собой открытые регламентированные посвященные конкретным вопросам развития местных сообществ собрания граждан и представителей власти, на которых граждане имеют возможность влиять на процессы принятия общественно значимых решений путем выражения собственных мнений при отсутствии гарантий интеграции своего вклада в управленческую деятельность органов власти.
4. Модель социологического анализа публичных слушаний задается исследованием проявлений основных составляющих общественно-политического участия в условиях данной его формы. Модель включает изучение особенностей репрезентации акторами публичных слушаний местных сообществ, целей участия акторов в слушаниях, разворачивающейся при этом коммуникации, а также влияния организационных характеристик слушаний на отмеченные параметры.
5. Особенности практик публичных слушаний в условиях современного крупного российского города заключаются в низкой репрезентативности участвующих относительно городского сообщества, драматическом несовпадении целей взаимодействия акторов слушаний, скудости происходящей при этом коммуникации, чему способствует несовершенство организационной подготовки слушаний. Практики публичных слушаний не поощряют участие граждан в социально-политической жизни, предоставляют им мизерные возможности влияния на процессы принятия общественно значимых решений, воспроизводят социальную напряженность и отчуждение.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется постановкой актуальной и недостаточно изученной темы, имеющей большое научно-практическое значение. Предпринятый анализ участия и публичных слушаний как одной из его форм позволил уточнить существующие представления о различных аспектах и особенностях активности граждан в общественно-политической сфере, предложить новые подходы к их изучению, обогатить исследования в данной области эмпирическим материалом. Это, в свою очередь, способствует расширению теоретической базы осмысления участия и задает направление дальнейших научных поисков.
Результаты диссертации могут быть использованы органами власти субъектов федерации и муниципальных образований при подготовке, проведении и работе с результатами публичных слушаний, совершенствовании нормативно-правовой базы данной формы участия, разработке программ взаимодействия с населением, а также в учебном процессе при подготовке лекций, семинаров и спецкурсов, посвященных вопросам участия населения в общественно-политической жизни, в рамках социологии, политической социологии, политологии и других дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования докладывались автором на двух Всероссийских социологических конгрессах (Москва, 2006, 2008), IV Всероссийской научной конференции «Сорокинские чтения: отечественная социология: обретение будущего через прошлое» (СГУ, Саратов, 2008), I Московской зимней социологической школе для аспирантов «Коммуникация: новые смыслы в эпоху цифровой революции» (МГУ, Москва, 2008), международных конференциях студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» (МГУ, Москва, 2006, 2008), научном семинаре «Социальная политика на региональном уровне: взаимодействие власти и общественности» (СГУ, Саратов, 2008), Всероссийской научной конференции «Правовые чтения» (СГАП, Саратов, 2008), межвузовских научно-практических конференциях: «Некоторые проблемы социально-политического развития современного российского общества» (СГУ, Саратов, 2006, 2007, 2008), «Информационное общество: глобальные и региональные проблемы» (СПбГУТ, Санкт-Петербург, 2005).
Важнейшие выводы, полученные в ходе исследования, нашли свое отражение в 11 публикациях общим объемом более 1,8 п.л., в том числе двух в журналах, включенных в перечень периодических научных и научно-технических изданий ВАК, в которых рекомендуется публикация основных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.
Структура диссертации. Поставленная цель и сформулированные задачи определили структуру исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, выявляется степень ее научной разработанности, определяются цель и задачи исследования, показывается его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, указывается теоретико-методологическая и эмпирическая база работы.
Первая глава «Понятие общественно-политического участия как основа социологического анализа публичных слушаний» посвящена исследованию теоретических основ осмысления участия населения в социально-политической жизни общества и конкретных проявлений такого участия. В первом параграфе «Теоретические основания и концептуализация понятия общественно-политического участия» предлагается понятие общественно-политического участия и определяется его соотношение с понятиями политического, гражданского и общественного участия.
Вопросы участия населения в общественно-политической жизни являются одной из центральных проблем, актуальных на протяжении всей истории человечества, поскольку любая социальная система с необходимостью основывается на определенном типе отношений индивидов друг с другом и с самой системой. Одним из наиболее разработанных понятий, плодотворно использующихся для осмысления таких отношений, выступает понятие политического участия. Несмотря на отсутствие единого подхода к его трактовке под политическим участием чаще всего понимают «действия, посредством которых рядовые члены любой политической системы влияют или пытаются влиять на результаты ее деятельности»[1]. С другой стороны, получает распространение понятие гражданского участия, с помощью которого объясняется реализация индивидом своей гражданской компетенции влиять на принятие и исполнение решений (С.В. Патрушев), включение управляемых в управление общественными и государственными делами (Р.Г. Апресян). Кроме того, рядом авторов (Т.И. Виноградова, А.Ю. Сунгуров) разрабатывается понятие общественного участия, которое применяется для исследования принципиально неполитического характера целей и форм оказываемого влияния.
Таким образом, понятия политического, гражданского и общественного участия являются до некоторой степени тождественными, а их различие может быть обозначено через применение субъектно-предметого подхода. Так, рассмотрение участия по субъекту может соотноситься с понятием гражданского участия, поскольку индивиды в социально-политическом пространстве зачастую выступают в роли граждан. Предмет участия, если он связан с властью и политикой как самоцелью, отсылает к понятию политического участия; если же он связан с решением конкретных социальных вопросов при отсутствии властных притязаний – обращает к понятию участия общественного. Учитывая постоянство субъекта, но многообразие предметов участия, представляется возможным объединить наиболее существенные элементы понятий политического, гражданского и общественного участия в понятии общественно-политического участия. При этом понятие общественно-политического участия фиксирует осознанное стремление граждан, лишенных доступа к ресурсам политической власти, реализовать свои разнообразные интересы в общественно-политической сфере посредством социальных форм влияния на институты и конкретных представителей власти. Данное понятие отличается большей универсальностью по сравнению с теми, от которых оно образовано, что облегчает выявление социальной специфики конкретных форм участия населения в общественно-политической жизни.
Однако необходимо учитывать, что представленное понимание общественно-политического участия в значительной степени соответствует его проявлениям в условиях демократического режима, в то время как недемократиям свойственны насильственные способы выражения гражданами лояльности власти посредством механизмов участия (Д.В. Гончаров).
Второй параграф первой главы «Основные составляющие общественно-политического участия» посвящен рассмотрению специфики акторов общественно-политического участия, их интересов, основных уровней участия и форм, в которых оно реализуется.
В соответствии с выработанным пониманием общественно-политического участия его акторы выступают не однородным социальным образованием, но распадаются на две категории по критерию доступа к властным ресурсам: чиновников и рядовых граждан. Примечательно, что данные категории акторов способны выступать в процессах участия как индивидуально, так и коллективно. Из числа рядовых граждан в последнем случае формируется общественность – изменчивое социальное образование, которое может включать людей с совершенно различными характеристиками, но объединенных интересом к предмету участия.
Последний обладает среди всех составляющих общественно-политического участия вероятно наибольшим богатством содержания и проявлений. Его рассмотрение усложняется также тем, что среди чиновников и общественности могут одновременно сосуществовать весьма различные и неравномерно распределенные интересы, способные разнонаправлено эволюционировать с течением времени. Впрочем, представляется, что в контексте социологического подхода к общественно-политическому участию особое значение может иметь исследование интереса с точки зрения выгод общества в целом, отдельных социальных групп или индивидов.
Общественно-политическое участие реализуется посредством множества конкретных форм, которые могут быть сопоставлены с тремя базовыми уровнями участия, выделенными М. Грембергером по критерию предоставляемых гражданам возможностей влияния для реализации своего интереса. К этим уровням относятся: (1) информирование – односторонняя коммуникация чиновников с рядовыми гражданами; (2) консультации – установление чиновниками обратной связи с гражданами для получения их мнений, представлений, рекомендаций и предложений; (3) партнерство – равноправное сотрудничество граждан и чиновников в управленческой деятельности.
Основой форм участия уровня информирования являются каналы, используемые для односторонней доставки сообщений; на уровне консультаций распространено проведение опросов общественного мнения, конференций граждан, согласительных комиссий и др. На уровне партнерства зачастую применяются формы консультаций чиновников и граждан, но последние обладают сравнительно бльшими полномочиями.
Во второй главе «Модель социологического анализа публичных слушаний как формы общественно-политического участия» разрабатывается схема анализа публичных слушаний, предполагающая изучение специфики проявлений основных составляющих общественно-политического участия в рамках данной его формы. В первом параграфе второй главы «Нормативно-организационная характеристика публичных слушаний», выявляются их нормативные особенности, дается авторское определение публичных слушаний, подробно исследуется их структура и особенности организации.
Анализ отечественных и зарубежных исследований, дополненный рассмотрением правовых актов, регламентирующих публичные слушания в современной России, позволяет выделить следующие нормативные особенности данной формы участия: (а) в публичных слушаниях имеют право принимать участие представители власти и общественности, причем (б) любой представитель общественности, отвечающий формальным требованиям, может стать их участником; (в) публичные слушания проводятся по конкретным заранее выбранным и сформулированным социально значимым вопросам развития местных сообществ; (г) все участники слушаний вправе высказывать собственное мнение по заявленным вопросам, в результате чего (д) могут быть приняты предложения по их решению, которые оформляются документально, но (е) не являются обязательными к исполнению органами власти.
На основании данной характеристики публичные слушания могут быть определены как открытые регламентированные посвященные конкретным вопросам развития местных сообществ собрания граждан и представителей власти, на которых граждане имеют возможность влиять на процессы принятия общественно значимых решений путем выражения собственных мнений при отсутствии гарантий интеграции своего вклада в управленческую деятельность органов власти. Отмеченные особенности позволяют считать публичные слушания одной из форм общественно-политического участия и относить их к уровню консультаций.
Одной из важных отличительных характеристик публичных слушаний является нормативно-правовая закрепленность их статуса, порядка организации и проведения при непосредственном участии органов власти. В этом усматривается одно из отличий публичных слушаний от такой весьма схожей формы как общественные слушания. Впрочем, их различение может обусловливаться и другими особенностями, если истолковывать публичное как доступное, а общественное – как значимое для социума. При таком рассмотрении термин «общественные слушания» может использоваться как дополнительная качественная характеристика публичных слушаний.
При этом публичные слушания могут способствовать как укреплению социального доверия, легитимности власти и принимаемых ею решений, так и росту социальной напряженности, конфликтов, апатии и отчуждения.
В большинстве исследований, посвященных слушаниям, обращение к этой форме участия происходит через последовательное рассмотрение стадий их подготовки, проведения и работы с результатами. Признавая несомненную практическую ценность такого подхода необходимо отметить его весьма ограниченную применимость для социологического анализа публичных слушаний как формы общественно-политического участия: выявленные составляющие участия перемешиваются и как бы растворяются в хронологически сменяющих друг друга стадиях слушаний. В связи с этим социологический анализ публичных слушаний предлагается проводить с учетом исследования проявлений основных составляющих общественно-политического участия в условиях данной его формы. Далее в параграфе подробно рассматриваются организационные характеристики публичных слушаний и особенности взаимодействующих в их рамках акторов.
Второй параграф второй главы «Изучение целей и коммуникации акторов публичных слушаний как важнейшие компоненты модели социологического анализа данной формы участия» посвящен выявлению набора возможных целей участия в публичных слушаниях различных акторов данной формы социального взаимодействия, а также определению критериев анализа возникающей в связи с этим коммуникации.
Цели взаимодействия и коммуникация акторов публичных слушаний в значительной степени определяют социальную специфику реализации данной формы участия, поэтому их изучение занимает особое место в модели социологического анализа слушаний. Представленная нормативно-организационная характеристика публичных слушаний задает в качестве их непосредственной цели получение чиновниками обратной связи от граждан по конкретным социально значимым вопросам развития местных сообществ. В то же время, очевидно, что участие в слушаниях может определяться целями иного порядка, по отношению к которым эта форма социального взаимодействия приобретает инструментальное значение. Применительно к основным группам акторов, участвующих в слушаниях, цели чиновников могут определяться их стремлением реализовать интересы местного сообщества в целом или отдельных социальных групп, использовать слушания в политической борьбе или с наименьшими затратами выполнить законодательную норму о необходимости их проведения и др. Участие общественности может определяться заинтересованностью в определенном исходе процессов принятия решений, частью которых выступают слушания, либо их использованием для достижения иных целей, например, сплочения местного сообщества.
Особое значение для социологического анализа слушаний имеет их рассмотрение с точки зрения коммуникации акторов, поскольку сама эта форма участия представляет собой особым образом организованные коммуникативные практики. Примечательно, что публичные слушания подразумевают не только непосредственную коммуникацию на собраниях с участием граждан и чиновников, но также предваряющую коммуникацию и коммуникацию по окончании слушаний. К важнейшим параметрам анализа предваряющей коммуникации можно отнести охват целевой аудитории слушаний и степень актуальности, с которой подается информация о предстоящих слушаниях. На этапе непосредственного взаимодействия на собрании ключевым представляется анализ доступности звучащих сообщений для рядового гражданина, степени конструктивности и эмоциональности дискуссий, представленности различных точек зрения и степени равенства возможностей выражения собственного мнения всеми участниками слушаний. Наконец, по окончании собраний особую важность приобретает информирование граждан о том влиянии, которое слушания оказали или не оказали на процессы принятия решений, в рамках которых они проводились.
В третьей главе «Практики публичных слушаний в условиях современного крупного российского города» выявляются особенности реализации данной формы общественно-политического участия на материалах серии публичных слушаний, прошедших в 2007 году в городе Саратове по бюджетным, градостроительным и землеустроительным вопросам. При этом первый параграф третьей главы «Особенности организации публичных слушаний и социального состава их акторов» посвящен рассмотрению особенностей временного и пространственного аспектов организации публичных слушаний, а также представления их участниками различных групп городского сообщества.
По сложившейся в Саратове негласной традиции публичные слушания проводятся по будням, преимущественно по понедельникам, начиная с десяти часов утра. При этом залы, где проходят слушания, в среднем вмещающие от 100 до 200 человек оказываются практически полными, а в некоторых случаях нескольким десяткам участников приходится стоять в проходе из-за недостатка кресел, что вызывает критику в адрес организаторов и изначально провоцирует часть аудитории на неприятие выдвигаемых чиновниками инициатив.
Участники делятся на две группы в своих оценках времени проведения слушаний. Так, представители первой группы выражают резкое возмущение из-за необходимости отпрашиваться на утренние слушания с работы, но в то же время демонстрируют неготовность к участию в вечерние часы или выходные дни, чем подтверждают справедливость аргументации представителей второй группы, считающих утро буднего дня оптимальным для такого рода мероприятий. Таким образом, жертвовать работой ради публичных слушаний оказывается для их участников более приемлемым, чем личными делами и планами на отдых, с которыми чаще связано вечернее время и выходные.
Социальный состав участников саратовских слушаний зависит от характера вопросов, по которым они проводятся. В этой связи была выявлена следующая закономерность. На слушаниях по вопросам общегородского значения, таким как бюджетное планирование, большинство составляют специально приглашенные рядовые служащие муниципальных органов власти, других учреждений, студенты, а значительно меньшую группу – лидеры местных некоммерческих общественных и правозащитных ассоциаций и добровольно участвующие рядовые граждане, преимущественно пенсионеры. Вопросы градостроительства и землеустройства конкретных элементов городской среды, пусть даже весьма масштабных или имеющих историко-культурное либо градообразующее значение собирают лишь непосредственно заинтересованных – старых и новых владельцев, застройщиков и соседей. Таким образом, саратовские слушания отличаются нерепрезентативностью участвующих относительно городского сообщества. Более того, репрезентативность даже не воспринимается участниками как желательное условие проведения слушаний.
Во втором параграфе третьей главы «Специфика целей и коммуникации участников публичных слушаний» исследуются особенности целей участия в слушаниях различных акторов данной формы социального взаимодействия и характеризуется разворачивающаяся при этом коммуникация.
Выявленная в предыдущем параграфе специфика может в значительной степени обусловливаться особенностями целей участия в слушаниях чиновников и общественности. Так, преобладающей и едва ли не единственной целью саратовской общественности выступает стремление реализовать посредством слушаний доведенный до крайней степени непосредственный личный интерес отдельных рядовых граждан по вопросам, вынесенным на рассмотрение. Данный интерес обычно связан с сохранением в безопасности жилья и другого наиболее ценного имущества, что объясняет, например, состав участвующих в слушаниях по градостроительству и землеустройству. Иные вопросы общегородского значения, к примеру, связанные с принятием бюджета, либо не воспринимаются участниками как составляющие непосредственный личный интерес, либо публичные слушания не расцениваются как эффективное средство его реализации в силу дефицита гражданской позиции, нежелания взаимодействовать с властью и других причин.
В свою очередь, чиновники участвуют в слушаниях преимущественно лишь в силу необходимости, установленной законодательно, при отсутствии подлинной заинтересованности в диалоге с гражданами. Эта особенность провоцирует у чиновников формализм и стремление проводить публичные слушания с минимальными затратами усилий на взаимодействие с общественностью.
Свое наиболее красноречивое проявление цели участия в слушаниях находят в специфике коммуникации, которая разворачивается в связи с этой формой социального взаимодействия. Так, в Саратове предваряющая слушания коммуникация отличается скудостью, как в смысле незначительного охвата целевой аудитории, так и неактуализированности распространяемого материала для восприятия городским сообществом, и зачастую ограничивается размещением формальных и визуально непривлекательных объявлений о проведении слушаний в официальной городской газете «Саратовская панорама».
Непосредственная коммуникация на слушаниях характеризуется преобладанием изложения официальной точки зрения по рассматриваемым вопросам со стороны чиновников и экспертов, которые демонстрируют при этом скорее профессиональную компетентность, нежели владение ораторским искусством, что снижает доступность распространяемой в ходе слушаний информации для рядовых граждан. Последние, в свою очередь, проявляют повышенную эмоциональность и неуважение друг к другу и остальным участникам слушаний, что ведет к недостатку организованности и конструктивности проходящих на слушаниях дискуссий. Равенство возможностей выражения мнений различными участниками находится в зависимости от личных качеств председателя слушаний и его приверженности тому или иному стилю ведения собраний.
Наконец, коммуникация по окончании слушаний, во многом воспроизводя особенности предваряющего этапа, реализуется через публикацию в упомянутой официальной городской газете итогового документа слушаний, а спустя некоторое время – нормативно-правового акта, содержащего решение вопросов, по которым проводились слушания. При этом, соглашаясь включать в итоговый документ все поступившие от общественности замечания и предложения, чиновники признают большинство из них избыточными, противоречащими законодательству или тематике обсуждений, препятствуя возможности их интеграции в управленческую деятельность. Более того, поскольку итоговый документ предшествует принятию решений по вопросам, которым слушания были посвящены, он не содержит и не может содержать сведений о влиянии результатов слушаний на данные решения. В существующих условиях эта информация оказывается предметом сравнительного анализа материалов в прессе, для проведения которого общественность в массовом порядке не обладает ни временем, ни желанием, ни даже доступом к соответствующим исходным материалам.
В заключении подводятся основные итоги исследования, формулируются теоретические обобщения и выводы, даются практические рекомендации по совершенствованию практик публичных слушаний.
Основные положения диссертации отражены в работах автора в журналах, рекомендованных ВАК для публикации основных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук:
- Стародубов А.А. Общественные слушания в России: реалии и перспективы // Власть. 2007. № 10. С. 49–51. 0,25 п.л.
- Стародубов А.А. Проблемы изучения общественных слушаний в контексте развития гражданского общества в современной России // Известия Саратовского университета. Новая серия. Сер. Социология. Политология. 2007. Т. 7. Вып. 2. С. 61–63. 0,25 п.л.
В других изданиях:
- Стародубов А.А. Публичные слушания в современной России: трудности становления // Тезисы докладов IV Всероссийской научной конференции «Сорокинские чтения: отечественная социология: обретение будущего через прошлое». Саратов: Изд-во Саратовского университета, 2008. Т. 1. С. 129–131.
- Стародубов А.А. Особенности изучения и становления публичных слушаний на уровне местного самоуправления в России // Материалы III Всероссийского конгресса «Социология и общество: пути взаимодействия». [Электронный ресурс]. М.: ИС РАН; РОС, 2008. 0,09 п.л.
- Стародубов А.А. Особенности нормативно-правового регулирования публичных слушаний как формы выражения и защиты общественных интересов // Социальная политика на региональном уровне: взаимодействие власти и общественности (материалы научного семинара 15 мая 2008 г., г. Саратов) / Под ред. Г.В. Дыльнова. Саратов: Изд-во «Научная книга», 2008. С. 56–59. 0,14 п.л.
- Стародубов А.А. «Городские сумасшедшие» как феномен политического участия (на примере публичных слушаний) // Материалы докладов XV международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» / Отв. ред. И.А. Алешковский, П.Н. Костылев. [Электронный ресурс]. М.: Изд-во МГУ; СП «Мысль», 2008. С. 52–53. 0,13 п.л.
- Стародубов А.А. Публичные слушания в России: шаткий мост в гражданское общество? // Некоторые проблемы социально-политического развития современного российского общества: Сборник научных трудов / Под ред. Г.В. Дыльнова. Саратов: Изд-во «Научная книга», 2008. Вып. 15. С. 69–72. 0,18 п.л.
- Стародубов А.А. Некоторые теоретико-методологические аспекты общественных слушаний как формы общественного участия // Некоторые проблемы социально-политического развития современного российского общества: Сборник научных трудов / Под ред. Г.В. Дыльнова. Саратов: Изд-во «Научная книга», 2007. Вып. 14. С. 51–54. 0,17 п.л.
- Стародубов А.А. Феномен общественного политического участия в американской социологической литературе // Тезисы докладов и выступлений на Всероссийском социологическом конгрессе «Глобализация и социальные изменения в современной России». М.: Изд-во «Альфа-М», 2006. Т. 4. С. 173–176. 0,19 п.л.
- Стародубов А.А. Общественные слушания в России: на пути к эффективному механизму гражданского участия // Материалы XIII международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов». М.: Изд-во МГУ, 2006. Т. 1. С. 250–251. 0,17 п.л.
- Стародубов А.А. Общественные слушания как механизм достижения общественного согласия // Тезисы докладов VII международной студенческой научно-практической конференции «Информационное общество: глобальные и региональные проблемы». СПб.: Ред.-изд. отдел СПбГУТ, 2005. С. 69–71. 0,16 п.л.
Стародубов Арсений Александрович
ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ
КАК ФОРМА ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОГО УЧАСТИЯ
НАСЕЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
(СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ)
23.00.02 – Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии
(социологические науки)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата социологических наук
Подписано к печати 06.05.2009 г. Формат 60841/16.
Бумага офсетная № 1. Гарнитура Таймс.
Усл. печ. л. 1,1. Уч.-изд. л. 1. Тираж 100 экз. Заказ № 78.
Отпечатано в типографии ООО «Новый ветер».
410012, Саратов, ул. Большая Казачья, 113.
[1] Nagel J.N. Participation. N.Y.: 1976. P. 1–3. Цит. по: Гончаров Д.В. Теория политического участия. М.: 1997. С. 6.
