Миротворческие операции: мировая практика и опыт снг
Московский государственный институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел
Российской Федерации
Кафедра политической теории
На правах рукописи
НИКИТИН Александр Иванович
Миротворческие операции:
мировая практика и опыт СНГ
Специальность 23.00.02 – политические институты и процессы
АВТОРЕФЕРАТ
ДИССЕРТАЦИИ
на соискание ученой степени
доктора политических наук
Москва - 2000
Работа выполнена на кафедре политической теории
Московского государственного института
международных отношений (Университета) МИД РФ
Официальные оппоненты:
Давыдов Юрий Павлович – доктор исторических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации
Киршин Юрий Яковлевич – доктор философских наук
Лебедева Марина Михайловна – доктор политических наук, профессор
Ведущая организация – Институт Европы Российской Академии наук
Защита состоится «__»________2000 г. в 15.00 часов на заседании Специализированного совета Д.090.02.02 при Московском государственном институте международных отношений (Университете) МИД РФ по адресу:
117454, Москва, проспект Вернадского, 76, МГИМО (У) МИД РФ
С диссертацией можно ознакомиться
в научной библиотеке МГИМО (У) МИД РФ
Автореферат диссертации разослан «__»_______2000 г.
Ученый секретарь
Специализированного Совета,
к.и.н., доцент А.Л.Емельянов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Постановка проблемы и актуальность темы исследования
Конфликты являются неизбежным и по-своему необходимым, функциональным компонентом политического развития. Вместе с тем, степень и глубина конфликтности международных отношений и внутриполитического развития государств может значительно варьироваться в зависимости от многих факторов. По существующим оценкам, в локальных и региональных конфликтах, произошедших в разных частях мира после второй мировой войны, стало жертвами такое количество людей, которое сопоставимо, а, возможно, и превышает количество жертв этой самой кровопролитной из известных в истории войн. По мере роста системности и активности международного сообщества в ходе глобализации мировых социальных отношений все большее развитие получает практика международного вмешательства в конфликты между государствами (а также конфликты между различными силами внутри государств) с целью их предотвращения, смягчения, разрешения, ликвидации их последствий.
Такое вмешательство может носить разноплановый характер. И методологически, и с точки зрения практической политики весьма непросто провести грань между вмешательством в конфликты внешних сил (государств, коалиций, международных объединений) ради реализации собственных интересов в качестве новых сторон конфликта, с одной стороны, и относительно беспристрастным вмешательством ради восстановления международной стабильности и мира, с другой. Становление системы ООН и региональных межгосударственных объединений в период после второй мировой войны привело к относительной легитимизации определенных типов действий международного сообщества в конфликтах - действий, получивших собирательное название миротворческих операций.
Более 80 стран выделяли за прошедшие полвека свои войска и иной персонал для участия в миротворческих операциях ООН. Свыше 40 государств на сегодняшний день заявляют о готовности выделять контингенты для настоящих и будущих операций. Во время количественного «пика» миротворческой активности в 1993 году годовые расходы на операции составляли 4 миллиарда долларов при более чем 80000 человек международного военного и гражданского персонала, размещенных непосредственно в регионах конфликтов. К 1998 году последовало сокращение до 12-15 тысяч участников операций при годовом бюджете около 1 млрд. долларов. Однако в 1999-2000 гг. только в операциях в бывшей Югославии вновь одновременно принимало участие свыше 65000 человек, не считая других идущих в мире операций. Более 10000 российских военнослужащих принимают в 2000 году, на пороге XXI века, участие в миротворческих операциях в Боснии, Союзной Республике Югославия, Молдове/Приднестровье, Абхазии/Грузии, Южной Осетии/Грузии, Таджикистане.
Однако любые ли действия, совершаемые в конфликтном регионе от имени международного сообщества или международными институтами, являются легитимными миротворческими усилиями? Какие институциональные субъекты и в каких формах имеют право действовать от имени мирового или регионального сообщества? Каковы механизмы выявления и «коррекции» политической воли международного сообщества в отношении меняющихся обстоятельств конфликта?
Актуализация этих вопросов на протяжении последнего десятилетия вызвана, во-первых, заметным расширением и усложнением форм коллективного вмешательства международного сообщества в конфликты, а во-вторых, развитием многочисленных противоречий между участниками международных отношений в связи с осуществлением миротворческой деятельности.
Для России вопрос о миротворческой деятельности, ее международно-правовом регулировании, целях и формах приобрел особенную актуальность в связи с тем, что на всем протяжении исторического периода после распада СССР и образования новых независимых государств (региона ННГ) Россия неоднократно вовлекалась (и вовлечена в настоящее время) в конфликты с использованием вооруженных сил за пределами собственной территории. Участие в «чужих» конфликтах вызывает поддержку одних политических сил и резкую критику со стороны других. По мере систематизации российских национальных интересов становится невозможным обосновывать политику вовлечения в разные внешние конфликты только «инерцией» распада Союза. Необходима выработка целостной политики России в отношении миротворческих операций и других форм конфликтного урегулирования, стратегия и тактика на этом направлении.
Актуализации проблемы способствует также активная (в чем-то обоснованная, в чем-то тенденциозная) критика российской политики в конфликтных регионах ННГ со стороны зарубежных политиков и аналитиков. Вопрос ставится остро: являются действия России (а в ряде случаев коллективные действия нескольких государств СНГ) в конфликтных регионах миротворческой деятельностью – или это проявление имперской политики, рецидивы экспансионизма, утверждение собственных экономических и политических интересов в регионах, ставших «зарубежьем»?
Еще одним фактором актуализации исследований миротворческих операций именно на настоящем историческом этапе стали крупные противоречия держав и политических сил в связи с осуществлением в 90-х годах и на рубеже столетий серии военных и политических действий и операций в другом регионе новых независимых государств – бывшей Югославии и прилегающих районах. В связи с серией операций на Балканах объектом острых международных дискуссий стали статус и полномочия международных организаций (ООН, ОБСЕ, НАТО и др.) в осуществлении миротворческих функций, механизм нахождения консенсуса в мировом сообществе относительно целей, допустимых и недопустимых форм таких операций.
Таким образом, миротворческие операции во всем многообразии своих исторически сложившихся к рубежу столетий форм, стали в современных международных отношениях средоточием острых и актуальных проблем, требующих как свежих аналитических подходов, так и практических рекомендаций по их развитию и дальнейшему осуществлению. Данная исследовательская работа является попыткой систематизированного политологического изучения проблематики миротворческих операций в практическом политическом контексте конца XX – начала XXI века.
Объект исследования в данной диссертационной работе - глобальные и региональные международные отношения и политические институты, а также различные формы воздействия международного сообщества на протекание и разрешение политических конфликтов и кризисов внутреннего и международного характера.
Предмет исследования, выделяемый в рамках названного объекта, это мировая практика (и ее концептуальное обоснование и осмысление) миротворческих операций, трактуемых как совокупность политико-дипломатических, военных и иных форм и методов коллективных международных усилий по восстановлению международного мира и стабильности в конфликтных регионах посредством системы скоординированных мер по предотвращению, снижению остроты, разрешению, ликвидации последствий международных и немеждународных конфликтов.
Цели исследования – систематизация существующих концепций и политических подходов к организации и проведению миротворческих операций; решение вопроса о статусе и принадлежности разнотипных операций в конфликтных точках ННГ к миротворческим; выработка рекомендаций по международной легитимизации миротворческих действий России и совершенствованию этой деятельности, а также по взаимодействию России с международными организациями в сфере урегулирования конфликтов.
Задачи исследования
- Комплексная оценка существующего опыта проведения миротворческих операций ООН и региональных организаций с конца 1940-х годов до настоящего времени;
- Выявление новых тенденций развития миротворческих операций ООН и других международных организаций в 90-х годах;
- Оценка тенденций развития операций с участием России в конкретном регионе новых независимых государств, сопоставление статуса и характеристик операций в этом регионе с международными стандартами;
- Разработка предложений по развитию и адаптации миротворческой деятельности России и СНГ к стандартам и принципам международного миротворчества;
- Уточнение и развитие концептуально-аналитического аппарата для описания и исследования миротворческих операций, разработка концептуальной схемы миротворческих операций и развитие положений общей теории миротворческой деятельности международного сообщества в конфликтных регионах.
Методологическая основа исследования.
В исследовании применяются основные формы и методы структурно-функционального анализа к классификации, кластеризации и сопоставлению различных политических, дипломатических, военных и иных акций государств, международных организаций и международного сообщества в целом.
Используются принципы и приемы системного и факторного анализа, прежде всего в выявлении соотношения и взаимодействия глобальных и региональных политических процессов, а также в объяснении взаимовлияний внутренней и внешней политики государств, иерархизации их интересов, выявлении региональных подсистем международных отношений.
В диссертации разрабатывается комплексная многофакторная классификация миротворческих операций по стадиям, типам, видам и формам миротворческой деятельности. Выявляются характеристики и различия «глобалистского» и «реалистского» методологических подходов к трактовке миротворческих операций.
Миротворческие операции анализируются в нескольких взаимосвязанных теоретических «измерениях»: как проявление и форма глобализации международных отношений; как политический баланс интересов; как форма вмешательства международного сообщества во внутренние дела государств; как «кризисное реагирование»; как разновидность теории и практики «справедливых войн»; наконец, как военно-политический и политико-дипломатический процессы.
При этом общая методологическая трактовка международных отношений, характера их субъектов и объектов, общей объективной обусловленности закономерностей действий политических субъектов и их относительной самостоятельности осуществляется с диалектико-материалистических позиций, однако без формационного или «цивилизационного» подходов к объяснению основных групп противоречий на международной арене.
Пользуясь известным терминологическим различением методологических школ в теории международных отношений, можно рассматривать данное исследование как попытку «перевода» проблематики миротворческих операций с языка «политического идеализма» и «глобалистского» подхода (трактовки таких операций как безусловно легитимных и мотивированных гуманитарными соображениями «добрых услуг» мирового сообщества) на язык «политического реализма» (выявления соотношения и переплетения прагматических интересов различных государств и политических сил, стоящих за различными операциями, трактовки операций как вмешательств разной степени легитимности в региональные и внутриполитические процессы).
В то же время в исследовании взаимовлияний государственного и международного уровней и в трактовке характера и роли международного сообщества используются методологические принципы либерального институционализма, согласно которым международное сообщество и международные институты в целом необходимы для менее конфликтной реализации интересов суверенных государств.
В работе использовалась также методологическая база мировой конфликтологии как самостоятельно утвердившегося направления политологических исследований.
Структура исследования
Исследование состоит из Введения, концептуально-теоретической части, включающей главы, посвященные методологии и теории исследования миротворческих операций, а также миротворческим доктринам ключевых международных организаций (ООН, ОБСЕ, СНГ, ЕС, ЗЕС, НАТО и др.) и практико-политической части, содержащей главы, посвященные анализу операций с участием России в бывшей Югославии, Таджикистане, Грузии, Молдове, а также Заключения и приложений.
Состояние и направления научной разработки тематики миротворческих операций
Практика миротворческих операций является объектом разнопланового исследования и анализа как в советской/российской, так и в мировой научной литературе. Разумеется, поскольку сами миротворческие операции не сразу обрели свою современную форму, самостоятельным систематизированным предметом («тематическим полем») исследований они стали лишь в 80-90-х годах, а до этого рассматривались прежде всего как составной, часто второстепенный, компонент политико-дипломатической деятельности ООН, а также изучались в страноведческих исследованиях.
Каждой миротворческой операции, начиная с ранних ОНВУП /UNTSO (развернута в 1948 году, Палестина) и ООНЧС/UNEF 1 (развернута в 1956 году, Синай и сектор Суэцкого канала) и кончая современными операциями ООН в бывшей Югославии, посвящено немало индивидуальных исследований исторического, военно-специального, политологического планов. Неиссякаемым источником информации являются десятки тысяч конкретных документов ООН по миротворческим операциям[1]. Широкую документальную основу исследований по проблематике миротворческих операций составляют также документы и решения Содружества независимых государств, в систематизированном виде имеющиеся в Исполнительном секретариате СНГ, секретариате Совета Коллективной Безопасности Договора о коллективной безопасности и Штабе по координации военного сотрудничества государств-участников СНГ.
Особый интерес представляют систематизирующие работы. Департамент общественной информации ООН в сотрудничестве с Департаментом миротворческих операций ООН на протяжении многих лет выпускает полномасштабные фактологические обзоры миротворческих операций. Прежде всего это объемные тома «Голубые каски: обзор миротворчества ООН»[2], с предисловиями Генерального секретаря ООН, содержащие (более чем на 800 страницах) подробные описания политических условий и фактической стороны всех осуществленных ООН операций, как длящихся, так и завершенных.
К 50-летию миротворческих операций ООН (в 1998 г.) был издан краткий справочник «50 лет миротворчества ООН»[3], описывающий 50 операций и миссий с 1948 по 1998 гг. (совпадение количества операций на тот момент с юбилейной датой «50» не более чем историческая случайность, однако она показывает высокую интенсивность миротворческой деятельности ООН). На русском языке в издательстве «Права человека» выпушено справочное издание «Деятельность Организации Объединенных наций по поддержанию мира»[4].
Одно из лучших мировых периодических изданий по проблемам современных миротворческих операций выходит в Великобритании с 1994 года – это журнал «Международное миротворчество»[5]. В то же время крупнейшим в мире исследовательским и издательским центром, специализирующимся полностью на проблематике миротворческих операций, является Канадский международный Центр по миротворческой подготовке им. Лестера Пирсона[6] . Центр создан на базе Канадского института стратегических исследований в 1994 г. и финансируется канадским правительством. Центр назван именем бывшего премьер-министра Канады Л.Б.Пирсона, который инициировал первую миротворческую (в современном смысле слова) операцию в 1956 для разрешения Суэцкого кризиса, за что ему была присуждена в 1957 году Нобелевская премия мира: именно Л.Б.Пирсона считают «изобретателем» самого формата миротворческих операций ООН. Центр им. Пирсона создал в свою очередь целый издательский дом «Canadian Peacekeeping Press», который издает разнообразную литературу по миротворчеству, в том числе специализированный журнал «Поддержание мира и международные отношения»[7].
Изучение миротворческих операций уже второе десятилетие ведет расположенный в Женеве и входящий в систему ООН Институт ООН по исследованию проблем разоружения и международных отношений (UNIDIR). В 90-х годах этот институт осуществил крупный проект «Разоружение и разрешение конфликтов», в ходе которого собрал отзывы и рекомендации по миротворческим операциям многих десятков военных и дипломатов, которые практически участвовали в проведении 11 операций ООН. В результате проекта была опубликована серия книг по различным аспектам миротворчества, наиболее интересными из которых являются исследования по статистике распространения легкого и среднего оружия в регионах конфликтов и методам разоружения конфликтующих сторон.
Известный американский исследовательский Центр им. Генри Л.Стимсона осуществил в 1990-1995 гг. большой проект по соотнесению миротворческих операций ООН с политическими интересами США. Результатом стали «Хрестоматия по операциям ООН во имя мира»[8], вышедшая в форме нескольких книг, и интересный образец сравнительного анализа и математического моделирования параметров операций - книга "Эволюция миротворчества ООН: конкретные операции и их сравнительный анализ»[9].
Американская Ассоциация содействия ООН поставила важную исследовательскую задачу разработать рекомендации по более жесткому выполнению резолюций Совета Безопасности ООН в отношении конфликтов. Рекомендации, практически рассмотренные впоследствии в системе учреждений ООН, отражены в серии публикаций, среди которых стоит выделить содержательный доклад «ООН и коллективное применение силы»[10].
Целый ряд исследований был выполнен в разных странах по вопросу о том, реалистично ли создание Постоянных миротворческих сил ООН (или Сил быстрого реагирования ООН), и каким должны быть их состав, функции, вооружение, финансирование, принципы формирования. Наиболее полным и развернутым является исследование, выполненное по инициативе Министерства иностранных дел и Министерства обороны Канады, которое практически дополняет и развивает выдвинутые в середине 980-х годов предложения Б.Уркхарта и Бутроса Гали по созданию Сил быстрого реагирования ООН[11] .
Другим заметным в международном масштабе исследованием на этом направлении стало инициированное правительством Нидерландов исследование перспектив создания Бригады ООН быстрого развертывания[12] .
Наконец, в США Комитет по изучению международной безопасности Национальной Академии наук выпустил большое исследование «Мирные операции ООН: проблема создания добровольных военных сил ООН»[13], авторами которого стали Карл Кайзен и нынешний Генеральный секретарь международного Пагуошского движения ученых Джордж Ратженс.
В отечественной научной литературе изучение проблем региональных конфликтов и миротворчества представлено группой работ методологического плана в сфере политической теории и теории международных отношений, а также рядом направлений и школ, в том числе сильной школой конфликтологических исследований, отечественной школой международно-правовых исследований, направлением исследований европейской политики и институтов, группой работ по анализу проблем безопасности в постсоветском пространстве, а также собственно исследованиями миротворческих операций.
В методологическом плане для анализа рассматриваемой проблематики и систематизации теоретического осмысления миротворческих операций в общем контексте политической теории имеют значение работы Г.Х.Шахназарова, Ю.А.Замошкина[14], И.Г.Тюлина, А.Ю.Мельвиля, Т.А.Алексеевой, М.В.Ильина, Б.Г.Капустина, И.К.Пантина, А.Г.Володина, С.В.Рогачева, В.С.Комаровского, А.С.Панарина, А.И.Соловьева, В.И.Пантина, К.С.Гаджиева по развитию теоретических положений политологии, а также труды М.М.Наринского по теории и практике международных отношений, теоретические работы А.А.Галкина и др.
Следует отметить систематизирующую роль работы А.А.Дегтярева «Основы политической теории»[15] и энциклопедического издания «Политическая наука: новые направления», выпущенного в русскоязычном издании по инициативе и под научной редакцией Е.Б.Шестопал[16]. Важна в методологическом и конфликтологическом плане также обзорно-теоретическая работа В.М.Сергеева «Демократия как переговорный процесс»[17] и коллективная монография «Международные отношения: социологические подходы»[18].
Говоря о школах конфлитологических и международно-правовых исследований, важных с точки зрения изучения миротворческих операций, следует отметить работы исследователей И.Н.Арцибасова, С.А.Егорова, Д.Б.Левина, В.В.Дружинина, Д.С. и М.Д.Конторовых, Г.И.Тункина, И.П.Блищенко и др.[19], изучение международно-правовых аспектов миротворческих операций О.Н.Хлестовым[20], а также социологически ориентированные труды А.Г.Здравомыслова, Н.И.Дорониной[21]. Весьма комплексной и обобщающей является работа М.М.Лебедевой «Политическое урегулирование конфликтов»[22], как и другие работы этого автора по конфликтологической проблематике[23].
Развитие политических институтов и конфликтов в ходе становления на постсоветском пространстве новых независимых государств изучено и отражено в отечественной научной литературе весьма широко. Следует особо отметить работы А.Г.Арбатова[24], М.А.Хрусталева[25], Ю.Е.Федорова[26], А.В.Малашенко[27], А.В.Кортунова[28], Д.В.Тренина, В.М.Сергеева, Н.А.Косолапова, серию книг «Этнические и региональные конфликты в Евразии», издания Московского центра Карнеги[29] и Московского общественного научного фонда по вопросам политики и конфликтов в СНГ.
Анализ развития европейских институтов (ЕС, ОБСЕ, НАТО, ЗЕС и др.), в том числе их участия в разрешении конфликтов, в комплексном плане осуществлялся в последние годы в исследованиях Института Европы РАН и трудах В.В.Журкина, Н.Н.Шмелева, С.А.Караганова, Д.А.Данилова, П.Т.Подлесного, а также в работах Ю.П.Давыдова, руководившего рядом международных исследовательских проектов по изучению политики европейских институтов.
Большая систематизирующая аналитическая работа по анализу содержания и эффективности миротворческих операций в СНГ с участием российских вооруженных сил была проделана в последние годы в Совете Безопасности РФ, Министерстве иностранных дел РФ и Генеральном Штабе ВС РФ, а также в Секретариате Совета коллективной безопасности Договора о коллективной безопасности и Штабе по координации военного сотрудничества государств-участников СНГ.
В последние годы было выполнено несколько диссертационных исследований по проблематике операций с применением вооруженных сил в конфликтных регионах. Следует отметить диссертационное исследование (и книгу) Д.В.Поликанова по проблемам миротворческих операций ООН и региональных организаций на Африканском континенте[30]. Другое диссертационное исследование применения механизмов миротворчества ООН и ОАЕ в Африке выполнено К.М.Люконгом[31].
Важное обобщение опыта проведения комплекса операций в бывшей Югославии, а также оценку характера и эффективности действий российских воинских контингентов в конфликтных регионах СНГ содержит диссертация А.В.Демуренко[32]. Данное диссертационное исследование особо интересно как обобщение опыта практика, поскольку А.В.Демуренко сам участвовал в составе командного военного персонала ООН в операциях в Боснии и Герцеговине.
Международно-правовые аспекты урегулирования конфликтов с привлечением ООН исследованы в диссертации А.А.Громыко-Пирадова[33], а также в методологически ориентированной докторской диссертации С.В.Смульского[34]. Собственно исторические аспекты отдельных операций рассматриваются в диссертациях О.Н.Мирошника[35] (охвачен период до распада СССР) и О.О.Хохлышевой[36] (охвачен период первой половины 90-х годов).
При достаточной изученности отдельных региональных конфликтов и деятельности ООН следует констатировать, что в отечественной научной литературе лишь фрагментарно исследованы миротворческие доктрины, концепции и практика иных, кроме ООН, международных организаций. Нуждается в дополнительном концептуальном осмыслении эволюция принципов и стандартов международного миротворчества. Такое осмысление должно быть нацелено на создание общей концепции (теории) миротворческих операций в международном сообществе.
Научная новизна данного исследования заключается в:
- пересмотре традиционных трактовок и классификаций миротворческих операций, выдвижении новых определений различных типов и видов миротворческой деятельности и формировании обновленной классификации типов и видов миротворческих операций;
- выявлении и систематизированном описании основных тенденций эволюции практики миротворческих операций ООН в 80-90-х годах;
- сравнительном анализе доктрин миротворческих операций, сложившихся в ООН, ОБСЕ, НАТО. ЕС и ЗЕС, СНГ;
- выявлении сходства и специфики операций в конфликтных регионах ННГ в сравнении с мировой миротворческой практикой;
- представлении относительно целостной аналитической схемы (концепции) политологического анализа миротворческих операций как особой формы международных отношений в конфликтных регионах;
- создании комплексной классификации стадий, типов, видов и форм миротворческой деятельности и связанных с ними миротворческих операций;
- теоретическом анализе структуры, переменных факторов, правового и функционального аспектов, политической сущности миротворческих операций;
- выдвижении ряда практических предложений по развитию деятельности ООН и региональных организаций (СНГ) по конфликтному урегулированию, возможным инициативам России в этих организациях;
- формулировании конкретных практических рекомендаций по совершенствованию международно-правовой базы и форм миротворческих акций России.
Положения, выносимые на защиту
1. Тенденции развития современной мировой практики миротворческих операций
1.1 Понятия «миротворческие операции», «операции по установлению и поддержанию мира» на деле объединяют весьма разнотипные военно-политические действия. Политико-идеологическая функция концепций «международного миротворчества» состоит в легитимизации этих разноплановых операций, придании всем этим разнородным военно-политическим и дипломатическим действиям статуса оправданных действий мирового или регионального сообщества. На деле ряд операций (или компонентов, стадий операций) отражает скорее сепаратные интересы отдельных вовлеченных государств, групп государств и политических элит, чем мирового или даже регионального сообщества наций.
Геополитические, экономические и иные интересы крупных держав и межгосударственных объединений проецируются в сферу миротворческой деятельности, переплетаются с «гуманитарными» мотивами, существенно влияют на характер, масштаб и направленность операций.
Механизм ООН не справляется с задачами постоянной оценки конфликтной ситуации в реальном времени и выдачи обновленных политических установок (обновлением мандата) для стратегического управления операциями. Происходит фактическое «сползание» управления операциями с уровня мирового сообщества на уровень относительно узких коалиций, которые руководствуются собственными политическими интересами.
1.2 Мировое сообщество вмешивается далеко не во все конфликты, объективно требующие помощи в разрешении. Вмешательство избирательно, и критерии выбора прагматичны. Часто такими критериями выступает не только (а иногда и не в первую очередь) объективная острота конфликта или масштабы насильственных действий, но и наличие (или отсутствие) политического давления со стороны отдельных крупных держав, имеющих интересы в регионе конфликта и готовых предоставить воинские контингенты, перспективы «разрешимости» конфликта в относительно короткий срок, переизбыток (или недостаток) внимания мировых информационных сетей (CNN и др.) к развитию конфликта и пр. прагматические факторы.
Аналогичным образом, вмешательство России в разрешение определенного списка этно-политических конфликтов на геополитическом пространстве бывшего Советского Союза в начале 90-х годов не было результатом единой скоординированной концепции продвижения и реализации национальных интересов Российской Федерации (такая концепция сама еще находилась на ранней стадии формирования). В значительной степени конфигурация вмешательства сложилась ad hoc, не в последнюю очередь под воздействием геополитической специфики размещения контингентов Вооруженных сил на территории бывшего Союза, а также активности «лоббирования» различных региональных сил. В современных условиях политическая целесообразность продолжения участия России в операциях с применением вооруженных сил за пределами национальных границ нуждается в серьезной переоценке и переосмыслении.
1.3 Механизм миротворческих операций ООН в 80-90-х гг. претерпел существенную эволюцию. Основные тенденции эволюции миротворческих операций, осуществляемых от имени мирового сообщества в последние десятилетия, следующие:
- Переход от вмешательства преимущественно в межгосударственные конфликты (характерного для 40-70-х годов) к более широкому и частому вмешательству в немеждународные, внутренние конфликты.
- Увеличение масштабов вмешательства, количества параллельно идущих операций и представленных в операциях стран, размеров вовлеченных контингентов.
- Рост числа операций, осуществленных региональными организациями, как самостоятельно, так и в сотрудничестве или по просьбе ООН. Более частый переход инициативы и ответственности не только за военную стадию операций, но и за политическое урегулирование от ООН к другим организациям и коалициям.
- Расширение практики передачи военного планирования и командования операциями и их стадиями профессиональным военным «машинам» отдельных держав и групп государств.
- Размывание четкой грани между операциями по поддержанию и операциями по установлению мира (принуждению к миру). Нарастание количества элементов принудительных действий в структуре операций, использование тяжелых вооружений и военной техники, авиации, военно-морских сил, средств разведки, электронного слежения; использование силовых средств миротворческими контингентами не только для самообороны, но и для более частой демонстрации силы, предупредительного развертывания, силового разъединения сторон, разоружения незаконных вооруженных формирований и пр.
- Нередкий разрыв между военной и политической стороной операций, делегирование военным политико-дипломатических функций. Задачи военной стадии операций обычно выполняются быстрее и успешнее, чем задачи политического примирения и постконфликтного восстановления мира, однако пребывание вооруженных миротворческих сил в зоне конфликта затягивается для обеспечения стабилизации обстановки.
- Эрозия критериев «непредвзятости» и «равноудаленности» миротворцев от сторон конфликта, признание допустимости привлечения к операциям стран, имеющих собственные интересы в регионе конфликта. Отказ от практики 60-80-х гг. по исключению военных контингентов стран-постоянных членов СБ ООН из состава участников операций, переход к активному участию «великих держав» в миротворческих операциях.
- Усложнение ( и более частая ревизия) мандатов операций. Более раннее (предупредительное) вмешательство в назревающие конфликты. Переход от преобладания «классических» наблюдательных операций ко все более решительному силовому «разниманию» сторон. Признание новыми типовыми «силовыми» задачами миротворческих операций разоружения незаконных вооруженных формирований и изъятия находящегося на руках у населения оружия.
- «Вертикальная» агрегация операций: от предупредительных мер и санкций, через этап прекращения вооруженного насилия (если превентивные меры не сработали) до постконфликтного восстановления разрушенных политических и экономических институтов или проведения выборов под международным наблюдением.
1.4 Основные тенденции региональных международных военно-политических операций с участием России в регионе новых независимых государств (ННГ), следующие:
- Отсутствие прямого мандата ООН на операции, при выполнении, однако, правил регулярного информирования об операциях международного сообщества по каналам ООН.
- Складывание в основных конфликтных регионах СНГ параллельных механизмов действий СНГ или России, с одной стороны. и наблюдательных миссий ООН или ОБСЕ, с другой.
- Весьма ограниченный международный состав стран-участников операций. При «плавающем» (меняющимся по конфигурации на разных этапах) консенсусе ряда стран СНГ реальное военное и финансовое участие в операциях обычно ограничивается Россией и сторонами конфликта.
- Нетипичное для международной практики, но эффективное привлечение к участию в операциях вооруженных «лояльных» контингентов самих конфликтующих сторон.
- Нечеткое выполнение требований «равноудаленности», случаи предпочтительной поддержки миротворческим контингентом целей одной из сторон конфликта на некоторых отдельных этапах операций.
- Размытость грани между операциями по поддержанию уже достигнутого перемирия и операциями по установлению мира, силовому принуждению к миру. Использование более тяжело вооруженных и экипированных контингентов, чем для классических «наблюдательных» миссий, привлечение десантных подразделений, танков, вертолетных групп, артиллерии. Распространенные случаи противостояния миротворцев серьезно вооруженным отрядам и формированиям конфликтующих сторон.
- Разрыв между политической и военной стороной операций. Вынужденное взятие на себя военными некоторых политико-дипломатических задач. Как правило, отставание политическо-дипломатического урегулирования от решения задач военной стадии операции. Отсутствие должной политической координации между странами СНГ в коллективном руководстве политическим урегулированием.
- Недостаточная информированность парламентских структур и общественности России и других стран СНГ о текущем состоянии операций, масштабах их финансирования, перспективах расширения или сворачивания. Сосредоточения планирования и руководства операциями в структурах исполнительной власти.
- Расхождение политической практики организации отдельных операций с «классической» схемой миротворчества, организации и руководства операциями, разработанной и принятой в СНГ в форме Концепции по предотвращению и урегулированию конфликтов и документов по Коллективным силам по поддержанию мира.
- Тенденция к все большему учету стандартов и требований ООН, постепенный переход от использования контингентов, обученных лишь для ведения обычных боевых действий, к организации специализированного обучения миротворцев. Применение единых стандартов к миротворцам, направляемым для участия в операциях ООН (Югославия) и в операциях в конфликтных точках СНГ
- Развитие и укрепление правовой базы миротворчества в СНГ. Превращение миротворческих действий в конфликтных регионах в постоянное измерение политического диалога между рядом государств СНГ.
1.5 Сопоставление общемировых тенденций эволюции миротворческой деятельности с тенденциями развития операций на геополитическом пространстве ННГ позволяет сделать вывод об их значительном сходстве, однонаправленности, а на этом основании о возможности и необходимости рассмотрения операций в регионе ННГ как самостоятельной уникальной ветви общемировой миротворческой практики. При этом России и другим новым независимым государствам политически целесообразно предпринять дополнительные политико-дипломатические усилия для дальнейшего интегрирования этой ветви в мировую миротворческую практику, обеспечения признания международным сообществом не только легитимности, но и уникального опыта, положительного вклада операций в конфликтных точках региона ННГ в мировую практику конфликтного урегулирования.
2. Положения относительно методов политологического анализа и классификации миротворческих операций
2.1 Понятие «миротворческие операции (МТО)» целесообразно использовать для характеристики только той части миротворческой деятельности, которая представляет собой регулируемую международным политическим мандатом ООН или региональных организаций (в смысле главы VIII Устава ООН), систематизированную и организованную деятельность государств и межгосударственных объединений по вмешательству в конфликты с целью их прекращения и урегулирования. К МТО не относится деятельность по легитимному (на основе межгосударственных договоров и соглашений) вмешательству одних государств во внутренние дела других по просьбе политического руководства последних. В МТО не входит также деятельность негосударственных субъектов (НПО и др.) в регионах конфликтов, хотя она может осуществляться параллельно или во взаимодействии с МТО.
2.2 С учетом тенденции все более широкого применения силовых элементов в операциях ООН предлагается уточнить критерии различения операций по поддержанию и операций по установлению мира. Разделение МТО на операции по поддержанию мира (ОПМ) и операции пор установлению мира (ОУМ) нельзя осуществлять по критерию отсутствия или присутствия силовых элементов в операции, привлечения или непривлечения военной силы. Силовые, в частности, военные средства могут применяться как в том, так и в другом типе операций. Критерий различения – международно-правовой: проводится операция при наличии или отсутствии согласия на международное вмешательство со стороны легитимного политического руководства государства, на чьей территории разворачивается конфликт.
2.3 В военном и организационном отношении близки к МТО, но должны отличаться как особые типы операций:
принудительные действия международного сообщества для коллективного пресечения агрессии (пример – операция по мандату ООН для пресечения агрессии Ирака в отношении Кувейта);
вмешательство мирового сообщества во внутренние дела одного или нескольких государств для предотвращения гуманитарной катастрофы;
легитимное вмешательство одного или нескольких государств во внутренние дела другого на основании межгосударственных договоров и соглашений с целью содействия в разрешении немеждународных конфликтов (если же имеет место международный конфликт, в котором получающее помощь государство выступает одной из сторон, речь идет уже о военном союзе или блоке).
2.4 Предлагается расширить и дополнить различение МТО по субъекту:
Миротворческие операции ООН (операции от имени мирового сообщества по мандату ООН);
Региональные МТО - МТО региональных межгосударственных организаций по мандату ОБСЕ, ОАЕ, ОАГ, СНГ и др. региональных организаций, соответствующих VIII Главе Устава ООН (соответственно, правомерны понятия «миротворческая операция ОБСЕ», «миротворческая операция СНГ» и пр.).
Дополнительно предлагается ввести понятие внутренней миротворческой операции (которая с международно-правовой точки зрения по определению является полицейской операцией государства на собственной территории) для пресечения и разрешения немеждународного конфликта между негосударственными социальными субъектами (например, этническими группами, региональными образованиями внутри одного государства, и др.)
Практическое значение результатов исследования
Результаты исследования имеют практическое значение для формирования комплексных оценок, разработки и принятия решений соответствующими подразделениями Совета безопасности РФ, Министерства иностранных дел и Министерства обороны РФ, Генерального Штаба ВС РФ и Штаба по координации международного военного сотрудничества государств-участников СНГ, Секретариата Совета коллективной безопасности СНГ, Комитетов по международным делам и по делам СНГ Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ относительно продолжения, завершения или развития миротворческих операций с политическим и военным участием России. Выводы и положения относительно доктрин и практики миротворческой деятельности различных международных организаций (ООН, ОБСЕ, НАТО, ЕС, ЗЕС, СНГ и др.) имеют практическое значение для развития взаимодействия и отработки позиции России в отношениях с этими организациями
Материалы и выводы диссертации также могут использоваться в учебно-методическом процессе в МГИМО МИД РФ, Дипломатической Академии МИД РФ, Российской академии Государственной службы при Президенте РФ, военных академий и академий системы МВД в процессе преподавания проблематики международных отношений, конфликтологии, проблем безопасности.
Апробация работы
Основные положения исследования были представлены автором российскому и международному научному сообществу на многочисленных научных форумах и конференциях в России и за рубежом, а также нашли применение и уточнение в практической политической консультативной работе (в том числе визитах в регионы проведения миротворческих операций) во взаимодействии с российским Министерством иностранных дел, Министерством обороны, международным Штабом по координации военного сотрудничества государств-участников СНГ, Межпарламентской ассамблеей СНГ, Центром по предотвращению конфликтов и другими структурами СБСЕ/ОБСЕ и др.
Диссертант возглавлял работу по подготовке для Совета Безопасности РФ аналитического доклада по проблемам миротворческой деятельности России (1995 г.), использовавшегося при доработке Концепции национальной безопасности РФ. В 1996 г. диссертант организовал специальную сессию слушаний в Государственной Думе ФС РФ по проблемам миротворческих операций с участием членов Комитета по международным делам и Комитета по делам СНГ, а также представителей политического руководства Приднестровья, Южной Осетии и парламентов Молдовы и Грузии.
Автор работы посетил в составе делегаций Таджикистан, Молдову, Македонию (в районах границ с Албанией и Косово), встречался с представителями конфликтующих сторон и миссий ОБСЕ, ООН, Североатлантической ассамблеи и Парламентской ассамблеи Совета Европы в этих регионах. В 1993 г. автор выступил организатором посреднической миссии НПО и СМИ в регион Приднестровского конфликта, в результате которой представители СМИ Молдовы, Приднестровья и России побывали в расположении военных сил по обе стороны Днестра и опубликовали серию совместных репортажей, обеспечивших более сбалансированное и объективное информирование общественности о ходе операции в этом регионе. Автор также инициировал и провел в 1992-1994 гг. посреднические встречи грузинских и абхазских, грузинских и осетинских парламентских структур и НПО с участием российских военных и дипломатов по вопросам политического урегулирования и возвращения беженцев в этих регионах.
Автор работы организовал три международных консультативных встречи в Штабе по координации военного сотрудничества государств-участников СНГ (в 1994-1997 гг.), в ходе которых руководство Штаба и Постоянные военные представители ряда стран СНГ обсудили структуру и результаты миротворческой деятельности СНГ в конфликтных регионах с экспертами из более чем 20 стран.
Диссертант организовал и провел серию международных конференций по проблемам миротворческих операций, в частности, «Международное сотрудничество в поддержании мира в конфликтных регионах на территории СНГ» (20-24 июня 1994 г., с участием специалистов 19 стран), «Нетрадиционные операции с применением вооруженных сил: российский и международный опыт» (31 мая-2 июня 1995 г., эксперты из 14 стран), «Результаты и эффективность многосторонних операций по поддержанию мира в конфликтных регионах. Сопоставление опыта операций ООН и операций в СНГ» (24-26 июня 1996 г., с участием специалистов из 15 стран и 4 международных организаций). В ходе этих конференций автором были представлены международной научной общественности и обсуждены концептуальные предложения относительно классификации типов и видов миротворческой деятельности, результат сопоставления тенденций миротворческих операций ООН и СНГ.
На международных форумах в Гейдельберге (ФРГ,1994), Гармиш-Партенкирхене (ФРГ, 1996) диссертант представил и обсудил собственную трактовку специфики миротворческих операций в новых независимых государствах с точки зрения их международно-правовых аспектов. На I и II Европейских форумах по проблемам безопасности в Цюрихе (Швейцария, 1996 и 1998 гг.) диссертантом были сделаны доклады по принципам конфликтного урегулирования и политике России. В Оборонном колледже НАТО (Италия, 1996, 1998, 1999) и Женевском центре по изучению проблем безопасности (Швейцария, 1998, 1999) прочитаны серии лекций для международной аудитории слушателей по проблематике миротворческих операций.
Автор принял участие как член группы международных экспертов (Канада, 1996) в разработке по инициативе канадского МИД предложений по созданию Сил быстрого реагирования ООН.
На всемирных конгрессах Международной Ассоциации политических наук автор выступил с научными докладами по проблемам взаимодействия международных организаций (США, 1988) и политики СНГ в урегулировании конфликтов (Ю.Корея, 1997). Выводы о применимости положений главы VIII Устава ООН к деятельности СНГ в конфликтных регионах были представлены автором (и получили поддержку экспертов ООН) на форуме в Сеуле (Ю.Корея, 1996), посвященном 50-летию ООН.
Интенсивные научные дебаты о доктринах операций в конфликтных регионах ЗЕС, НАТО и ЕС автор провел с экспертами этих организаций в Институте Западно-европейского союза по проблемам безопасности в Париже (Франция, 1997 и 1999 гг.), Управлении политических проблем Международного секретариата НАТО и Комиссии Европейского сообщества (Брюссель, 1993, 1994, 1998), а также в рабочих группах совместного исследования Института ЗЕС по изучению проблем безопасности и Института Европы РАН.
Специфику операций ООН и африканских региональных организаций ОАЕ, ЭСЗАР, ЮАСР на африканском континенте диссертант обсуждал со специалистами Южно-Африканского института по изучению проблем безопасности в ЮАР (1999), а правовые аспекты действий Организации американских государств (ОАГ) как регионального соглашения – на конференциях в Бразилии (1996) и Мексике (1998).
Основные положения диссертации опубликованы автором в более чем 50 научных работах, статьях, главах и монографиях по проблематике диссертации, тематике международных отношений и проблем безопасности общим объемом около 70 п.л.. Работы автора опубликованы на русском, английском, французском, испанском, немецком, панджаби, португальском языках.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
Первая часть диссертации представляет собой анализ концепций и доктрин миротворческих операций.
Первая глава посвящена теоретико-методологическим аспектам исследования миротворческой деятельности.
Обобщая результаты анализа существующих концепций, определений, классификаций, правовых и организационных аспектов миротворческих операций, можно выявить два методологических подхода к трактовке и анализу миротворческих операций.
Миротворческие операции могут рассматриваться как легитимная, оправданная, позитивная форма политико-дипломатической и военной деятельности только на основе методологического признания тенденций глобализации современного мира в качестве приоритетного и положительного фактора развития международной системы. В таком случае МТО воспринимаются как форма выявления, согласования и реализации политической воли мирового сообщества в качестве нетрадиционного субъекта международных отношений, причем в процессе проведения МТО мировое сообщество стремится "гармонизировать", упорядочить социально-политические отношения в рамках своих отдельных элементов-государств.
Если же оставаться на методологических посылках "политического реализма" и рассматривать государственный суверенитет как неприкосновенный, а негосударственных субъектов международных отношений (в том числе международные организации) как вторичные структуры, производные от воли отдельных сильных и слабых государств, то вся сфера миротворческих операций предстает в совершенно ином свете: как развитие практики вмешательства одних государств и групп государств во внутренние и международные дела других, а также как проекция политических интересов держав в регионы конфликтов, взаимодействие и переплетение этих интересов. МТО при такой трактовке предстают как форма борьбы внешних по отношению к конфликту сил за пост-конфликтное переустройство страны, общества, региона.
Поскольку на практике встречные тенденции глобализации и суверенизации сосуществуют, переплетаются, взаимодействуют, в том числе борются, то и "глобалистская" и "реалистская" трактовки МТО носят компромиссный, противоречивый характер.
"Глобалистская" концепция МТО признает неполную "дееспособность" современного мирового сообщества как субъекта политики. Это проявляется в том, что глобальный механизм раннего выявления и предупреждения конфликтов неразвит, позиции различных элементов сообщества - отдельных государств относительно конфликтов и направления их разрешения нередко расходятся, противоречат друг другу (и тогда ООН оказывается парализованной). Мировому сообществу так и не удалось создать объединенные вооруженные или полицейские силы, и для реализации воли мирового сообщества как коллективного субъекта по-прежнему приходится обращаться к ресурсам отдельных государств. Эти ресурсы предоставляются разными государствами непропорционально, в целом их недостаточно. В результате, мировое сообщество реагирует не на все конфликты, и не в достаточной степени.
Появление и все боле широкое использование механизма региональных МТО, а также МТО, проводимых коалициями держав, является показателем слабости мировой интеграции - это замена (хотя иногда и адекватная) универсальному механизму конфликтного урегулирования.
"Глобалистская" трактовка МТО признает первенство международного права, это концепция "операций по правилам", в то время как "реалистский" подход к МТО ставит интересы держав выше принципов, и всегда находит "лазейки" в праве, позволяющие обосновать интервенционизм.
Что сближает "глобалистский" и "реалистский" подходы к МТО - это именно интервенционизм, предпосылка, согласно которой сами участники конфликтов не способны адекватно разрешить и урегулировать свои противоречия, и внешние "третьи силы" имеют не только право, но и обязанность вмешаться. Однако эти два подхода различны в трактовке того, каковы основания и субъекты вмешательства.
"Глобалистский" подход склонен рассматривать нарушение ценностей и принципов демократии, прав человека, повышенный уровень этнической и социальной конфликтности (этнические распри и гражданские войны) как достаточное основание для вмешательства мирового сообщества как "старшего брата" по отношению к государствам, правительствам, политическим силам - нарушителям. "Реалистский" же подход рассматривает все, что происходит за "забором" государственного суверенитета (в том числе внутренние этнические и социальные столкновения, выбор демократических или авторитарных режимов и пр.) как сугубо внутреннее дело государств. Абстрактными разговорами о ценностях, считают "реалисты", еще нельзя обосновать введение войск, тем более, что трактовка этих ценностей весьма субъективна. А вот если разрушается вертикаль государственной власти, наступает внутренний "беспредел", гражданская война всех со всеми, а тем более, если конфликт "выплескивается" на соседние государства (беженцы, терроризм, разрыв коммуникаций и пр.), тогда другим государствам пора вмешиваться. Возможно и вмешательство при "живом" правительстве, в частности, в тех случаях, когда конфликт двух государств или внутри государств становится угрозой не только их населению, а всему региону или международному миру и безопасности.
На основании сопоставления и анализа разнотипных доктрин и концепций операций в диссертации предлагается следующая концептуальная систематизация.
Понятие «миротворческие операции (МТО)» целесообразно использовать для характеристики только той части миротворческой деятельности, которая представляет собой регулируемую международным политическим мандатом ООН или региональных организаций (в смысле главы VIII Устава ООН), систематизированную и организованную деятельность государств и межгосударственных объединений по вмешательству в конфликты с целью их прекращения и урегулирования.
К МТО не относится деятельность по легитимному (на основе межгосударственных договоров и соглашений) вмешательству одних государств во внутренние дела других по просьбе политического руководства последних. В МТО не входит также деятельность негосударственных субъектов (НПО и др.) в регионах конфликтов, хотя она может осуществляться параллельно или во взаимодействии с МТО.
Меры по предотвращению назревающих конфликтов (превентивная дипломатия, предупредительные дипломатические демарши и экономические меры, наблюдательные миссии и пр.), как и меры по ликвидации последствий уже прекращенных или стабилизированных конфликтов (восстановление политической, экономической, социальной инфраструктуры, проведение электоральных процессов под международным контролем и пр.) целесообразно рассматривать как самостоятельные виды миротворческой деятельности (пред-конфликтное и пост-конфликтное миротворчество), отличные от МТО в узком смысле слова, характерных для конфликтной стадии.
В рамках МТО предлагается различать:
По правовому статусу (правовые типы МТО):
Операции по поддержанию мира (ОПМ); ОПМ представляют собой операции, проводимые международным сообществом с согласия конфликтующих сторон, а в случае немеждународного конфликта с согласия политического руководства государства, на территории которого происходит конфликт. Как правило, ОПМ являются операциями по поддержанию еще не нарушенного или уже достигнутого мира, то есть проводятся до или после завершения силовой стадии конфликта.
Операции по установлению мира (ОУМ); ОУМ представляют собой операции, как правило, с элементами принудительных действий, проводимые по мандату ООН без согласия (вопреки позиции) конфликтующих сторон или легитимного политического руководства государства, на территории которого происходит конфликт.
По функциям и средствам проведения (функциональные типы МТО):
Международные миссии наблюдателей или миссии по установлению фактов, гражданские, военные или смешанные (наблюдательные МТО - НМТО);
Международные миротворческие операции с привлечением вооруженных сил (военные МТО или МТО с элементами военных действий - ВМТО);
Международные миротворческие полицейские операции (полицейские МТО - ПМТО)
Международные миротворческие операции по оказанию гуманитарной помощи (гуманитарные МТО - ГМТО) в регионах конфликтов (их следует отличать от оказания помощи жертвам природных бедствий и катастроф).
При этом следует понимать, что речь идет о выделении преимущественного типа действий, на деле же военные, полицейские, экономические, дипломатические меры могут в определенной пропорции привлекаться в каждом типе операций.
Как представляется, политико-дипломатические меры и усилия по организации переговоров конфликтующих сторон, политическому урегулированию, содействию в выработке соглашений о пост-конфликтном статусе и пр. можно рассматривать как особый «невоенный» политико-дипломатический тип МТО (ДМТО). Но можно считать ДМТО стадией или компонентом МТО практически всех форм, к тому же такие меры обычно осуществляются и в доконфликтный и в пост-конфликтный период («добрые услуги» типа посредничества в терминологии Устава ООН), а значит, выходят за рамки непосредственно МТО, и часто регулируются не только мандатом МТО (пример –Дейтонские соглашения по Боснии).
Необходимо также ввести различение МТО по субъекту:
Миротворческие операции ООН (операции от имени мирового сообщества по мандату ООН);
региональные МТО - МТО региональных межгосударственных организаций по мандату ОБСЕ, ОАЕ, ОАГ, СНГ и др. региональных организаций, соответствующих VIII Главе Устава ООН (соответственно, правомерны понятия «миротворческая операция ОБСЕ», «миротворческая операция СНГ» и пр.).
Наконец, предлагается ввести понятие внутренней миротворческой операции (которая с международно-правовой точки зрения по определению является полицейской операцией государства на собственной территории) для пресечения и разрешения немеждународного конфликта между негосударственными социальными субъектами (например, этническими группами, региональными образованиями внутри одного государства, и др.)
Примером такой операции в условиях России было использование военной силы для разъединения и частичного разоружения конфликтующих сторон в ходе вооруженного конфликта Ингушетии и Северной Осетии в 1992 году. При этом статус внутренней МТО возникает лишь там, где правительство выступает как «третья сила», равноудаленная от сторон конфликта и «разнимающая» их. В случае же борьбы центральных властей с сепаратизмом регионов или нелояльными центральному правительству политическими образованиями на собственной территории (другими словами, когда государственные власти сами выступают одной из сторон конфликта) статус внутренней МТО неприменим.
Несмотря на распространение в последнее десятилетие лексики, описывающей «ad hoc коалиции государств» как субъекты проведения МТО (в частности, НАТО постоянно подчеркивает, что операции в Боснии и Косово проводятся не НАТО как организацией, а более широкими коалициями государств, сложившимися именно по случаю проведения этих операций), вряд ли целесообразно рассматривать коалиции государств как особый тип субъекта МТО. Строго говоря, изначально любые операции ООН проводятся не всеми государствами-членами ООН вместе взятыми, а складывающейся индивидуально для каждой операции коалицией стран-участниц, предоставляющих контингенты, средства, вооружения или технику. Кроме того, любые операции, проводимые «коалициями», с международно-правовой точки зрения могут быть легко разделены по характеру мандата на операции ООН или региональных организаций.
Новой международной нормой становится делегирование полномочий по вмешательству в конфликт. Между тем механизм такого делегирования не разработан, несовершенен, подчас приобретает форму нелегитимного присваивания полномочий. Развивается практика самостоятельных миротворческих операций региональных организаций и групп государств. В этой связи нуждается в серьезном совершенствовании механизм формирования и обновления политических мандатов на проведение операций.
В целях детального анализа, сопоставления, сравнения миротворческих операций предлагается в качестве "измерений" анализа выделить четыре правовых и шесть функциональных параметров МТО.
В международно-правовом аспекте операции регулируются четырьмя группами правовых установлений:
- Мандат на проведение операции. Это не столько правовое, сколько политическое решение о том, в какой конфликт на какой стадии и в какой форме вмешаться. Однако оформляется оно как решение международной организации или межгосударственное соглашение. Характер мандата определяет родовую принадлежность операции к классическому "миротворчеству", поддержанию мира, либо силовому установлению мира вопреки воле конфликтующих сторон (при многих промежуточных, смешанных формах).
- Соглашения со сторонами конфликта. Это то самое согласие на международное вмешательство, которое может быть оформлено как официальная просьба, обращение правительства страны в ООН, в региональную организацию, к правительствам других стран, или как соглашение о статусе пребывания, и которое отличает ОПМ от ОУМ.
- Соглашения международных организаций (субъектов операции) со странами-участниками операции. Подобные типовые соглашения разработаны и применяются в ООН, существует целая система резервных соглашений. Они нужны для того, чтобы создать правовую основу участия гражданского и военного персонала разной национально-государственной принадлежности в международных действиях за пределами границ тех стран, гражданами которых они являются. Характер и объем соглашений приводит к появлению конкретных коалиций по проведению операций, а также определяет основы и масштабы коллективного финансирования операций.
- Наконец, договоры и соглашения между сторонами конфликта (в том числе соглашения о перемирии, о прекращении огня, восстановлении границ, пост-конфликтном урегулировании, демобилизации вооруженных формирований, проведении свободных выборов, изменении форм национально-государственного устройства и пр.) Собственно, миротворческие операции призваны помочь адекватному и эффективному претворению в жизнь этих соглашений, а международные организации выступают их гарантами, содействуют их выработке и реализации.
Результатом сопоставления операций по данным параметрам является их приведенная выше типологизация на ОПМ/ОУМ (VI/VII глава Устава ООН, со всеми промежуточными и переходными формулами типа "шесть с половиной", "семь с половиной" и пр.), а также классификация "операции ООН/региональные МТО/внутренние МТО".
В функциональном аспекте варьируемыми параметрами операций являются следующие.
- Политическое руководство операцией, его характер и структура.
- Военное руководство и цепочка командования.
- Соотношение и распределение полномочий между гражданским и военным элементами операций.
- Конкретный комплекс военно-оперативных и социально-политических задач, решаемых с помощью операции.
- Методы комплектования персонала и финансирования операций.
- Результативность и эффективность операций.
Именно эти измерения взяты за основу (используются как "переменные") практического анализа и сопоставления конкретных операций на территории Содружества Независимых Государств в завершающей главе диссертационной работы.
Обобщая и увязывая в единую систему приведенные конфликтологические, правовые, функциональные определения и основания классификации МТО, можно предложить следующую модель различения стадий, видов, типов и конкретных форм миротворческой деятельности в конфликтных регионах (см.таблицу).
| Стадии, виды, типы и формы миротворческой деятельности в конфликтных регионах | ||||
| Стадии | Виды миротв. деят-ти | Правовой тип | Функц. тип | Конкретные формы и элементы МТО |
| ПРЕД-КОНФЛИКТНОЕ МИРОТВОРЧЕСТВО | Меры доверия и раннее предупреждение конфликтов | ОПМ | НМТО | Сбор и анализ информации, установление фактов |
| ОПМ | ДМТО | Политический диалог международн. организации и сторон конфликта | ||
| ОПМ | ДМТО | Дипл. инициативы, гражданские посреднические миссии | ||
| ОПМ | ДМТО НМТО | Взаимодействие участников операции с НПО и СМИ | ||
| Превентивные международн. санкции | ОУМ | ДМТО | Экономические санкции (запрет торговли оружием, арест счетов и пр) | |
| ОУМ | ДМТО | Политические санкции (разрыв дип.отношений, исключение из межд.организаций, ультиматумы) | ||
| ОУМ | ВМТО | Блокада региона | ||
| Превентивные военно-силовые меры | ОПМ ОУМ | ВМТО | Демонстрация военной силы в поддержку полит.требований | |
| ОПМ ОУМ | ВМТО | Пресечение внешнего проникновения (инсургенции) и доставки оружия в регион конфликта | ||
| ОПМ ОУМ | ВМТО ПМТО | Разъединяющее развертывание, разъединение позиций сторон, с которых могут начаться провокации и вооруженные силовые действия | ||
| Превентивные гуманитарные меры | ОПМ | ГМТО ПМТО | Частичная эвакуация гражданского населения; Охрана меньшинств, взятие под охрану объектов инфраструктуры (электростанций, аэродромов, госпиталей и др.) | |
| ОПМ | ГМТО | Продовольственная, медицинская, гуманитарная помощь населению | ||
| КОНФЛИКТНАЯ СТАДИЯ | Меры по локализации конфликта | ОУМ | ВМТО | Режим запрещения авиаполетов в районе конфликта, внешнее блокирование района конфликта |
| ОПМ ОУМ | ВМТО | Восстановление нарушенного режима государственных и административных границ | ||
| ОУМ | ВМТО | Контроль и подавление радиоэлектронных коммуникаций | ||
| КОНФЛИКТНАЯ СТАДИЯ | Защитные и охранные меры | ОПМ ОУМ | ГМТО ВМТО | Создание охраняемых коридоров для доставки гуманитарной помощи, |
| ОПМ ОУМ | ВМТО ПМТО | Защита законных гражданских властей | ||
| ОПМ ОУМ | ВМТО ПМТО | Защита от разрушения и повреждения стратегических объектов в районе конфликта | ||
| ОПМ ОУМ | ВМТО ПМТО | Защита посреднических, дипломатических, переговорных миссий, медперсонала, представителей международных НПО в районе конфликта | ||
| ОПМ ОУМ | ВМТО ПМТО | Обеспечение защиты основных прав человека в районе конфликта | ||
| Военно-силовые меры по прекращению конфликта | ОУМ | ВМТО | Разоружение и ликвидация незаконных вооруженных формирований в районе конфликта | |
| ОУМ | ВМТО | Постадийное разделение враждующих сторон (создание расширяющейся "буферной зоны") | ||
| ОПМ ОУМ | ВМТО ГМТО | Создание охраняемых "зон безопасности", лагерей для беженцев | ||
| ОПМ ОУМ | ВМТО ПМТО | Насильственная демобилизация, конфискация оружия у населения | ||
| ОПМ ОУМ | ВМТО | Контроль над соблюдением режима прекращения огня | ||
| ПОСТ-КОНФЛИКТНОЕ МИРОТВОРЧЕСТВО | Меры по восстановлению мирной инфраструктуры | ДМТО | Организация переговоров сторон о прекращении конфликта и пост-конфликтном устройстве власти | |
| ДМТО | Обеспечение условий для проведения свободных выборов | |||
| ГМТО ДМТО | Помощь в восстановлении политической, социальной и экономической инфраструктуры | |||
| ГМТО ПМТО | Содействие возвращению беженцев и перемещенных лиц | |||
| Меры по предотвращению возобновления конфликта | ВМТО ДМТО | Содействие реструктурированию вооруженных сил и сил безопасности в регионе в пост-конфликт. период | ||
| ДМТО | Содействие и контроль передачи политической власти | |||
| ГМТО ДМТО | Поиск и наказание военных преступников, содействие в проведении амнистии, пост-конфликтной реабилитации | |||
Во второй главе диссертации анализируются особенности и доктринальные основы миротворческой деятельности международных организаций, таких как ООН, ОБСЕ, СНГ, ЕС, ЗЕС, НАТО.
Доктринальные и организационные аспекты миротворческих операций ООН
Само понятие операций по поддержанию мира отсутствует в Уставе ООН. Изначально предусматривалась иная задача: применение Советом Безопасности принудительных мер, в том числе использование вооруженных сил, против государства, которым совершен акт агрессии, нарушается мир или создается угроза миру. В 1946-1949 гг. в кругах ООН прорабатывалась возможность создания собственных постоянных вооруженных сил ООН под командованием ВШК и политическим руководством СБ ООН.
Однако на практике деятельность ООН по вмешательству в конфликты эволюционировала в ином направлении. Во-первых, происходило становление института военных наблюдателей, которые направлялись от имени международного сообщества в регионы вспыхнувших или потенциальных конфликтов[37]. Две первые миссии военных наблюдателей были направлены соответственно в 1948 и 1949 гг. в Палестину и в район конфликтных столкновений между Индией и Пакистаном. В соответствии с мандатом, они должны были сохранять равноудаленность от конфликтующих сторон и не вмешиваться в конфликт, однако на деле наблюдательные миссии открывали возможности для определенного воздействия на ход событий в конфликтном регионе и направленность постконфликтного урегулирования. В связи с этим наблюдательные миссии были и остаются объектом политического баланса (не случайно западные державы до 1973 г. препятствовали включению наблюдателей от СССР в состав миссий ООН).
Позже подобные миссии ООН направлялись, в частности, в Ливан и Йемен (1963 ), Афганистан и Пакистан (1988-1990), Анголу (с 1991 г.), Иран и Ирак (1988-1991), Ирак и Кувейт (с 1991 г.), Грузию, Гаити (с 1993 г.), Таджикистан (с 1994 г.).
Во-вторых, в обход ВШК, который так и не начал на деле функционировать из-за противоречий между западными державами и СССР в условиях разворачивающейся «холодной войны», произошло становление практики иных военных операций ООН, чем предусмотренные VII главой ее Устава.
С 1948 г. по инициативе Генерального секретаря ООН Т.Ли Генеральная Ассамблея рассматривала планы создания полицейских сил ООН с функциями контроля над соблюдением перемирия в конфликтных регионах, поддержания порядка при проведении электоральных мероприятий под контролем ООН, а также в городах с международным режимом, и охраны выездных миссий и собственности ООН[38].
Впервые войска ООН, предназначенные для операций по поддержанию мир современном смысле этого термина, именовавшиеся Чрезвычайными вооруженными силами ООН, были созданы и направлены в 1956 г. на Ближний Восток в ходе Суэцкого кризиса. Генеральный секретарь ООН Д.Хаммершельд определял эти силы как полувоенные, примирительные или мирные силы ООН, имеющие право применять оружие лишь для самообороны и по определению и функциям отличные от того типа вооруженных сил ООН для принудительных действий, которые предусматривались VII главой Устава ООН[39].
В ходе Суэцкой операции, а также направления войск в Конго (1960-1967) и на Кипр (с 1964 г.) происходило повышение роли Генерального секретаря ООН как руководителя операций, оттеснение ВШК, а в значительной мере и СБ ООН от их проведения[40].
В 1965 году Генеральная Ассамблея ООН учредила Специальный комитет по операциям по поддержанию мира в составе представителей 33 государств. Комитет рассматривал правовые и практические аспекты проведения всех миротворческих операций ООН. Особенно острая политическая борьба развернулась по вопросу распределения полномочий в организации и руководстве операциями между Советом Безопасности, Генеральной Ассамблеей и аппаратом Генерального секретаря ООН. Западные страны проводили линию на принятие основных решений по операциям в обход Совета Безопасности, где СССР обладал правом «вето».
В 1973 г. в Комитете была достигнута договоренность по закреплению за Советом Безопасности исключительных прерогатив решения ключевых вопросов в связи с миротворческими операциями.
В дальнейшем развитие и совершенствование модели миротворческих операций осуществлялось также в рамках Комитета по предложениям о пересмотре Устава ООН, созданного в 1974 году.
В 80-х и особенно 90-х годах произошла активизация миротворческой деятельности ООН. Взамен бездействующего ВШК сложился иной механизм управления операциями – Департамент миротворческих операций в составе Секретариата ООН с очень широкими полномочиями[41]. За последние 20 лет произошел заметный сдвиг от «пассивного» к «активному» миротворчеству, расширились функции военного и гражданского персонала операций. Войска стали применять силу не только для самообороны, но и для защиты гражданского населения в очагах конфликтов, обеспечения безопасных условий оказания гуманитарной помощи при ведущихся сторонами конфликта военных действиях, а также «…оказания давления на конфликтующие стороны в целях достижения национального примирения более быстрыми темпами, чем те, с которыми они готовы были согласиться»[42].
Таким образом, за первые полвека существования ООН в политической борьбе стран-членов ООН сложилась фактическая доктринальная основа и организационная схема проведения миротворческих операций, которая существенно отличается от «буквы» Устава ООН. При этом арсенал практически задействуемых миротворческих средств ООН оказался довольно широким и неравномерно развитым. Наблюдательные и посреднические миссии на основе главы VI Устава, как, впрочем, и принудительные военные действия на основе положений главы VII, хотя и предпринимаются периодически, остаются в численном меньшинстве. В то же время наибольшее практическое распространение получили непосредственно не предусмотренные Уставом военные и полувоенные операции по «разниманию», разъединению, разоружению сторон конфликтов, контролю за прекращением огня и пограничными буферными зонами между враждующими сторонами, осуществление полицейских функций в постконфликтный период и пр. (все то, что со времен Д.Хаммершельда называют «несуществующей» промежуточной главой «шесть с половиной»).
Следует также констатировать, что при всех успехах и значении собственных миротворческих усилий, ООН не стала подлинно универсальным субъектом миротворческой деятельности, который эффективно и оперативно использовался бы мировым сообществом во всех конфликтах, объективно требующих международного вмешательства. ООН на практике проявляет себя не всегда необходимым, и почти всегда недостаточным субъектом миротворческого процесса. Обозначилась избирательность ООН в отношении того, в какие конфликты, в каких масштабах и с какими функциями вмешиваться: целый ряд кровопролитных конфликтов последних десятилетий остались за пределами миротворческих усилий ООН.
Доктринальные установки ООН недостаточно мотивируют Организацию к инициативному воздействию на конфликты, тем более разворачивающиеся не между государствами, а внутри государств, поскольку Устав ООН в целом построен на приоритете национального суверенитета и невмешательства во внутренние дела государств. Между тем, роль и масштаб немеждународных конфликтов в мировом сообществе заметно выросли, подталкивая ООН к постепенному изменению правил и принципов международного вмешательства и разделению функций в урегулировании конфликтов с государствами и региональными организациями.
Миротворческие функции региональных организаций.
Устав ООН (прежде всего его восьмая глава) и другие положения и принципы современного международного права признают возможность использования региональных органов и соглашений для урегулирования конфликтов и поддержания мира и стабильности в регионе.
Традиционно региональными организациями в смысле главы VIII Устава ООН считались континентальные межгосударственные объединения типа Организации американских государств (ОАГ), Организации африканского единства (ОАЕ), Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ/ОБСЕ).
Содружество независимых государств (СНГ) было признано ООН в качестве региона (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 24 марта 1994 года), правда, с некоторыми оговорками со стороны ряда скандинавских и западноевропейских стран, отрицающими право СНГ (вообще-то вытекающее из статуса региональной межгосударственной организации) самостоятельно проводить региональные операции по поддержанию мира[43].
Россия имеет все основания добиваться полного признания СНГ в качестве самостоятельной региональной межгосударственной организации, подпадающей под положения главы VIII Устава ООН со всеми вытекающими из этого статуса последствиями, в том числе и относительно права использования вооруженных сил для предотвращения и прекращения вооруженных конфликтов в этом регионе.
Доктрина и практика операций СНГ в конфликтных регионах
| Политическое решение об операции (мандат) | Собственное решение Совета глав государств СНГ. Доктринально предусматривается также возможность действия по мандату ООН. |
| Принцип принятия решений | «Мягкий» консенсус или «консенсус заинтересованных стран», при котором некоторые страны-члены организации не участвуют в соглашении об операции, но и не блокируют ее. |
| Субъект проведения операции | Ad hoc коалиции из некоторых стран-членов СНГ. Допускается участие негосударственных субъектов-сторон конфликта (скажем, политических и военных сил Абхазии) |
| Проведенные операции | Операция Коллективных миротворческих сил в Таджикистане (с 1992 г.); Операция в Грузии/Абхазии (с 1994 г.) |
| Виды операций и решаемые задачи | Локализация конфликта, охрана границ в регионе конфликта; Разъединение враждующих сторон, создание условий для переговоров и политического урегулирования; Разоружение незаконных военных формирований; Охрана коммуникаций, транспортной и индустриальной инфраструктуры в регионе конфликта; Создание условий для доставки гуманитарной помощи. |
| Финансирование | Преимущественно за счет бюджета России, с нерегулярными вкладами отдельных стран СНГ |
| Командование и субординация | Политическая субординация Совету глав государств СНГ. Доктринально предусмотренная субординация Совету коллективной безопасности Договора о коллективной безопасности после выхода Грузии и Узбекистана из ДКО в 1999 г. пересмотрена и de facto прекращена). Возможна субординация политическим органам регионального урегулирования, создаваемым ad hoc. Военная субординация международному Штабу по координации военного сотрудничества государств-участников СНГ (ШКВС). |
| Взаимодействие с ООН | Косвенное. Ведется общее информирование Генерального секретаря ООН о ходе операций. Наблюдательные миссии ООН в тех же регионах работают самостоятельно и отдельно, без оперативного взаимодействия с операциями СНГ. |
| Зона ответственности | Формально территория стран-членов Содружества. Допускается превентивное распространение элементов операций на прилегающие территории. |
| Особенности подхода к операциям | Не соблюдается принцип рекрутирования контингентов из стран, не имеющих интересов в регионах конфликта. Задействуются и воинские формирования самих конфликтующих сторон, в том числе негосударственных субъектов-участников конфликта. В операциях участвуют в том числе контингенты, подчиненные не международному командованию, а только ГШ ВС РФ и Федеральной пограничной службе РФ. В операциях, трактуемых в целом как операции по поддержанию мира (ОПМ, peacekeeping), присутствуют отдельные элементы принудительных действий. Взаимодействие военных структур с политическими (СГГ, СМО, СМИД СНГ) осуществляется в непостоянном «пунктирном» режиме в силу специфики политической организации СНГ. |
Не все международные организации стремятся к признанию за ними прав региональных соглашений. Следует, например, отметить, что в кругах организации НАТО ее статус как региональной организации в смысле главы восьмой Устава ООН отрицается. Стратеги НАТО подчеркивают ее статус как организации коллективной обороны определенной группы стран, а не коллективной безопасности региона, то есть не берутся за функции политического урегулирования и предотвращения конфликтов.
Самостоятельные миротворческие операции
региональных организаций и операции в сотрудничестве с ООН
___________________________________________________________
Организация африканского единства (ОАЕ/OAU)
Чад (1981-1982, попытка создания Межафриканких миротворческих сил 6 стран, реально предоставили контингенты 3 страны)
Конго (1993, посредническая миссия)
Того (1993, миссия помощи в проведении выборов)
Центрально-Африканская Республика (1997, военный вооруженный контингент из представителей 7 стран, миссия по воплощению мирного соглашения)
Сомали (1997, миссия помощи достижению соглашения о национальном примирении)
Руанда (1996-1997, миссия помощи примирению и обеспечению условий для доставки и распространения гуманитарной помощи)
Экономическое сообщество Западно-Африканских государств (ЭСЗАГ/ ECOWAS)
Либерия и Сьерра-Леоне (1990-1993)
Южно-Африканское сообщество развития (ЮАСР/SADC)
Зимбабве (1997, военные учения 9 африканских стран по взаимодействию в миротворческих операциях)
Организация американских государств (ОАГ/OAS)
Гренада (1983, вооруженные силы США по мандату ОАГ)
Гаити (1991, переговорная миссия ОАГ;
1993, совместная миссия ОАГ/ООН, включавшая военный компонент)
Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН/ASEAN)
Камбоджа (с 1992, помощь в выработке и реализации Парижских мирных соглашений и проведении выборов)
Вьетнам (1993, имплементация мирного соглашения)
Содружество независимых государств (СНГ)
Таджикистан (с 1992, Коллективные миротворческие силы СНГ в составе контингентов и представителей пяти, затем четырех государств по мандату СНГ при лидирующей роли ВС России);
Грузия/Абхазия (с 1994, вооруженные силы России по мандату СНГ)
Операции с элементами принудительных действий,
осуществляемые по мандату ООН, но
силами отдельных государств или коалиций
____________________________________________________________________
(ООН определяет политическую направленность операции, но не командует операцией в военном отношении, не финансирует ее (или лишь дополнительно финансирует); весь контроль и ответственность – на государствах-членах коалиций)
Корея (1950, при лидирующей роли США и политическом сопротивлении СССР)
Ирак/Кувейт (1991, операция «Буря в пустыне» при лидирующей роли США)
Сомали (1992-1993, военный контингент США по просьбе ООН)
Руанда (с 1993, при лидирующей роли ОАЕ)
Центрально-Африканская Республика (1997, контингенты 7 африканских государств при лидирующей роли ОАЕ)
Босния и Герцеговина (с 1995, контингенты 22 государств, при лидирующей роли НАТО)
Албания (1997, при лидирующей роли НАТО)
Восточный Тимор (1999, при лидирующей роли Австралии)
Таким образом, в последнее десятилетие обозначилась тенденция к усилению роли региональных организаций в миротворчестве, в том числе проведении миротворческих операций, как самостоятельных, так и в сотрудничестве с ООН. Ряд организаций, такие как ОБСЕ, НАТО, ЕС, ЗЕС, ОАЕ, ЭСЗАГ, ЮАСР, АСЕАН, ОАГ, СНГ сформировали (удачно или неудачно, полностью или частично) собственные концепции миротворчества в конфликтных регионах и доктрины миротворческих операций, а большинство из упомянутых десяти организаций и осуществили их на практике, что позволяет говорить о становлении самостоятельного (по сравнению с опытом ООН) феномена – региональных миротворческих операций.
За последние десятилетия, и прежде всего за десятилетие 90-х годов миротворческие операции перестали быть прерогативой ООН: более десяти операций проведены не ООН, а региональными организациями, соглашениями или коалициями государств, еще столько же проведены отдельными государствами или коалициями государств по просьбе ООН, но вполне самостоятельно, при собственном финансировании, организации, управлении. Осознание и признание этих тенденций заставляет по-новому воспринять все «тематическое поле» миротворческих операций. Сам феномен миротворческих операций при таком подходе рассматривается не как жесткий «ООНовский стандарт», а как совокупность многих переплетающихся и взаимодействующих «ветвей» международного миротворчества.
ОБСЕ как субъект регионального миротворчества
СБСЕ/ОБСЕ изначально обладала спецификой, которая затрудняла ее миротворческие возможности.
Во-первых, СБСЕ формировалось в 1973-1975 гг. не как международная организация в соответствии с международным правом, а как образование sui generis, серия конференций и консультаций.
Во-вторых, она изначально не являлась правовым субъектом в формальном смысле, все обязательства стран в системе ОБСЕ носят не правовой, а лишь политически обязывающий характер.
В-третьих, в ОБСЕ нет формализованного членства, принадлежность к системе ОБСЕ обозначается как «государства-участники», как нет и обязывающих решений и механизма их имплементации.
В-четвертых, в отличие от ООН, в ОБСЕ сложился механизм принятия решений консенсусом (лишь в 90-х годах иногда стал применяться принцип «консенсус минус один»), что принципиально затрудняет принятие жестких решений в неоднозначных ситуациях (к которым, несомненно, относятся случаи разрешения кровопролитных конфликтов).
Наконец, в–пятых, не следует игнорировать тот факт, что механизм СБСЕ создавался прежде всего для «оформления» диалога Восток-Запад в условиях противостояния социальных систем, идеологий и военно-политических блоков, и последнее десятилетие этот механизм в значительной мере запаздывает в адаптировании к новым международно-политическим условиям.
Доктринальная основа и организационная сторона миротворческого арсенала СБСЕ/ОБСЕ складывались постепенно. Принятая в ноябре 1990 г. Парижская хартия СБСЕ делала важный шаг от прежнего чисто консультативного подхода к обсуждению кризисных ситуаций в сторону подготовки совместных действий стран-участниц. В частности, в Праге создавался Центр ОБСЕ по предотвращению конфликтов, который впоследствии был задействован при организации миссий СБСЕ/ОБСЕ в конфликтных регионах[44].
Задача разработки правил участия СБСЕ в миротворческих операциях впервые была поставлена в Праге в январе 1992 года на встрече Совета СБСЕ[45]. Реализуя эту установку, на Хельсинской встрече глав государств СБСЕ 9-10 июля 1992 года страны-участницы «провозгласили свое понимание того, что СБСЕ является региональным соглашением в смысле Главы VIII Устава ООН»[46]. Тем самым был сделан правовой шаг (который затем в 1994 году сделал и СНГ), являющийся необходимым предварительным условием осуществления региональных миротворческих операций от имени организации.
Неудачная страница в истории СБСЕ/ОБСЕ связана с формированием мандата на проведение полномасштабной операции СБСЕ по поддержанию мира в Нагорном Карабахе (1993). Решение предполагало поэтапное направление сначала 200, затем 400, затем до 600 военных наблюдателей СБСЕ в Карабах с функцией разъединения враждующих сторон.
Полномасштабная операция СБСЕ в «классическом» формате поддержания мира не удалась в силу ряда причин, среди которых – и обострение враждебности в регионе конфликта, и замедленность подготовки, и затяжки с финансированием и выделением контингентов. Однако основной причиной следует признать излишний «классицизм» самой доктринальной схемы миротворческих операций, принятой СБСЕ, который «обездвиживал» организацию каждый раз, когда реальные условия в регионе конфликта оказывались отличными от «идеальных», закрепленных как принципы миротворчества СБСЕ.
Ограничительные условия, принятые в СБСЕ/ОБСЕ, в целом довольно точно соответствуют принципам поддержания (уже достигнутого) мира в смысле VI главы Устава ООН, однако показывают, как ограничена была бы способность ООН действовать в конфликтных регионах, если бы на практике «седьмая» и фактически сложившаяся «шестая с половиной» главы не задействовались.
Доктрина и практика операций ОБСЕ в конфликтных регионах.
| Политическое решение об операции (мандат) | Собственное решение (политический мандат регионального соглашения) или решение ООН. |
| Субъект проведения операции | Ad hoc коалиция стран-участников организации или Организация в целом. |
| Зона ответственности | Фактически (хотя и не доктринально) ограничена территорией стран-участников |
| Принцип принятия решений | Консенсус. Допустим также «консенсус минус один», но только для операций без элементов принудительных действий. |
| Проведенные операции | Наблюдательные миссии (или представители) и миссии по сбору фактов: Косово, Саняк и Воеводина (1992-1993 гг.), Скопье (1992), Грузия (с 1992), Эстония (1993), Латвия (1993), Молдова (с 1993), Таджикистан (1993), РФ/Чечня (1996, 1999). Операция по поддержанию мира в Нагорном Карабахе (1993, не удалось развернуть) Организация выборов в Боснии-Герцеговине (до 30 локальных миссий в 1995-1996 гг.) Мониторинг выработки многосторонних мирных соглашений в Таджикистане (1997) Мониторинг, позже постконфликтное урегулирование в Косово (с 1999 г.) |
| Виды операций | Наблюдение за выполнением соглашений о перемирии и прекращении огня («поддержание мира»), сбор фактов о конфликте и ситуации с правами человека в регионах конфликтов; содействие организации переговоров конфликтующих сторон, посредничество; оказание гуманитарной помощи и обеспечение условий для ее оказания; оказание помощи беженцам. |
| Особенности подхода к операциям | Акцент на политической и гуманитарной, а не военной стороне операций. Принципиальный отказ от использования элементов принудительных действий. Подчеркнутая равноудаленность от сторон конфликта и использование персонала из стран, удаленных от очага конфликта. |
Критики называют миротворческую схему ОБСЕ «мягким миротворчеством»[47]. В то же время, у ОБСЕ есть определенные преимущества с точки зрения проведения региональных миротворческих действий. Прежде всего, это, во-первых, универсальный (в масштабах региона) характер представительства государств.
Во-вторых, сложившийся политический имидж организации как относительно беспристрастной[48].
В-третьих, наличие у ОБСЕ не подвергаемого в настоящее время сомнению права региональной организации формировать собственные мандаты на проведение операций по поддержанию и самостоятельно проводить такие операции[49].
В-четвертых, признание за ОБСЕ права делегировать полномочия по проведению операций другим региональным организациям и группам государств.
В-пятых, полное признание и подтверждение полномочий и миротворческих функций ОБСЕ со стороны ООН, частично взаимодополняющий характер миссий двух этих организаций.
В-шестых, наличие у ОБСЕ (в том числе в силу универсальности регионального членства, а также наличия устоявшейся десятилетиями системы слежения за состоянием прав человека и конфликтным потенциалом) широких возможностей раннего выявления конфликтогенных ситуаций.
В-седьмых, высокий уровень межправительственных связей, наличие прямого выхода структур ОБСЕ на глав государств, правительств, официальные круги всех государств региона.
Перечисленные факторы делают ОБСЕ одним из важнейших, хотя пока далеко не адекватно реализованных, ресурсов регионального миротворчества.
Разработка подходов к миротворческим операциям в Европейском Союзе (ЕС) и Западноевропейском Союзе (ЗЕС)
В ЕС не формируется какой-либо по-настоящему новый самостоятельный механизм миротворчества в конфликтных регионах, однако в лице ЕС Западноевропейский союз (ЗЕС) находит легитимизирующего политического субъекта, которому предлагается воспользоваться «полуфабрикатом» - «в чертежах» сформированной концепцией и инфраструктурой миротворческого потенциала ЗЕС.
ЗЕС «для примера» предпринимал показательные небольшие операции, например, в 1994 г. направил полицейский контингент стран ЗЕС (44 офицера) в бывшую Югославию, а в ходе операции морской блокады в 1994 г. и операции НАТО в 1999 г. в отношении Косово самостоятельно выполнил некоторые функции, в том числе операцию поддержки ВМФ.
Начиная с 1992-1993 гг., и особенно по мере выработки и принятия Лиссабонской декларации (1995 г.) в ЗЕС активизировались процессы развития собственной концепции миротворческих операций. Уже в 1993 г. Парламентская Ассамблея ЗЕС подготовила специальный доклад «Операции ООН – взаимодействие с ЗЕС»[50], где делается вывод, что ЗЕС пора «обернуться лицом к ООН» (с которой у ЗЕС, как и у НАТО, десятилетиями были весьма «натянутые» отношения) и предложить свои услуги и инфраструктуру для поддержки операций в конфликтных регионах.
Концепция миротворческих операций ЗЕС предполагает, что Союз может предпринять миротворческие операции в четырех случаях:
- на основании резолюции СБ ООН;
- на основании резолюции ОБСЕ;
- по запросу Европейского Союза (на основе статьи J.4 Договора о Европейском Союзе, при наличии соответствующих документов, уточняющих практические параметры запрашиваемой операции)
- по адресованному ЗЕС запросу государства или группы государств, затронутых конфликтом.
Утверждается, что в третьем и четвертом случаях ЗЕС вправе сам сформулировать для себя мандат на проведение операции. Преобладание неуточняемых «особых условий» рассматривается как фактор, позволяющий разворачивать операцию и без согласия сторон, даже если она и не объявлена ООН как «принуждение к миру»[51].
Доктрина и практика подготовки операций ЕС/ЗЕС
| Политическое решение об операции (мандат) | Операции по мандату ООН (с подтверждением и конкретизацией мандата Советом ЗЕС). Операции по мандату ОБСЕ (то же). Операции по мандату ЕС (то же). Операции по собственному мандату (вырабатываемому и принимаемому консенсусом в Совете ЗЕС) в случае обращения отдельных стран или групп государств. |
| Субъект проведения операций | Доктринально предусмотрены четыре варианта: а) ЗЕС как самостоятельный субъект (региональная организация по собственному мандату) б) ЕС как самостоятельный субъект (делегирование практической стороны операции ЗЕС с участием в операции других заинтересованных стран ЕС) б) структуры ЗЕС в контексте операций НАТО или ad hoc коалиции государств в) ЗЕС по мандату и в составе сил ООН или ОБСЕ |
| Проведенные операции и элементы операций | Полномасштабных самостоятельных военных операций пока не проводилось. Полицейская операция в Боснии (1994). Структуры ЗЕС задействовались при проведении морской блокады Адриатического побережья бывшей Югославии (1994) и операции в Косово (с 1999 г.) |
| Зона ответственности | Не ограничена территорией стран-членов. Везде, где потребуют интересы общеевропейской безопасности. |
| Взаимодействие с ООН | Символическое, слабое. |
| Финансирова-ние | Через бюджеты стран-членов, либо созданием ad hoc «корзины» по отдельной операции с вкладами стран-членов ЕС или ЗЕС |
| Особенности подхода к операциям | Самостоятельное обеспечение функций коллективной безопасности (политической стороны урегулирования), а не только военной стороны операции. Допустимость (в порядке исключения) элементов принудительных действий без мандата ООН. Использование для операций контингентов и штабных структур НАТО по принципу «минус N» (без привлечения элементов стран, не входящих ЗЕС). Предположительное задействование CJTF (международных оперативно-тактических соединений, совместно создаваемых и управляемых несколькими странами) Непроясненность «миротворческих» отношений ЗЕС с ЕС, отсутствие в ЕС политической воли к коллективным операциям и политической стороны механизма операций. |
В целом можно отметить, что концепция миротворческих операций ЗЕС эволюционировала от скептицизма в отношении операций ООН в направлении предложения услуг ЗЕС для поддержки таких операций, и далее – в сторону все большей самостоятельности и жесткости, придания приоритета военной эффективности перед дипломатическим «политесом» и неоправданного присвоения ряда прерогатив ООН.
В современных условиях, когда принято решение о постепенном слиянии ЗЕС и ЕС, можно сделать вывод, что существующая концепция миротворческих операций ЗЕС не найдет непосредственного применения в рамках общей внешней и военной политики ЕС, по крайней мере без глубокой адаптации и трансформации. Другими словами, в Европейском Союзе продолжает отсутствовать собственная концепция миротворческих операций и урегулирования конфликтов, и отсутствие серьезной собственной активности ЕС в ходе европейских конфликтов последнего времени показывает, что ЕС скорее склоняется к «мягкой» осторожной и пассивной модели миротворчества ОБСЕ, чем к «жесткой» силовой самостоятельной модели ЗЕС.
Эволюция подхода НАТО к миротворческим операциям
В диссертации выделяются одиннадцать стадий эволюции подхода НАТО к участию в миротворческих операциях с 1990 по 2000 г. Силовая операция НАТО в отсутствие мандата ООН в отношении Союзной Республики Югославия (март-июнь 1999 г.) с заявленной целью принудить правительство в Белграде «прекратить геноцид в Косово» была представлены НАТО как миротворческая операция категории «гуманитарное вмешательство». Тем самым острейшим образом в международном сообществе были поставлены вопросы как о сущности редко востребованных ранее положений Устава ООН и международного права относительно мер по пресечению геноцида и гуманитарной катастрофы, так и о пределах прав и полномочий отдельных государств и групп государств в условиях бездействия ООН.
Следует реалистично признать, что пассивность ООН и ОБСЕ на ранних этапах Косовского кризиса в определенной степени спровоцировала «сольное» вмешательство НАТО. Собственно, действия всех основных государств-участников дебатов вокруг Косово мотивировались сложной иерархией факторов, среди которых гуманитарные аспекты конфликта не всегда были решающими. Резко негативная позиция России, Китая и Индии в ООН, заблокировавшая поначалу мандат на оказание давления на руководство СРЮ, в значительной мере была связана с опасениями в отношении собственных «сепаратистских очагов» (соответственно, Чечни, Тибета и Кашмира) и нежеланием создавать прецедент легитимизации вмешательства международного сообщества в отношения суверенных государств со своими мятежными провинциями.
Географическое расположение конфликта (дестабилизация, беженцы и этническая резня в самом центре Европы) и откровенно антидемократический имидж руководства СРЮ сделали возможным формирование настроений не только в политических кругах, но и в значительных сегментах общественности стран НАТО в поддержку «действий любой ценой», в том числе ценой нарушения отдельных положений Устава ООН. Тем более, что оправдание вмешательства необходимостью предотвращения «гуманитарной катастрофы» было найдено в других положениях того же Устава. Таким образом, принятием решения Совета НАТО о принудительных действиях в отношении правительства суверенной страны без мандата ООН был создан опасный прецедент. Миротворческая операция стала основанием глубокого раскола международного сообщества.
Запоздалое согласование мандата СБ ООН на действия международного сообщества в отношении конфликта в Союзной Республике Югославия изменило формат вмешательства. Как и в прецеденте IFOR/SFOR, начатая операция KFOR велась уже не собственно НАТО, а коалицией государств от имени ООН. Вместе с тем, лидерство НАТО в данной коалиции несомненно, и в военном отношении коалиция опирается на командно-штабные структуры НАТО.
50-летний рубеж НАТО (апрель 1999 г.) пришелся на время острого кризиса вокруг действий НАТО в отношении СРЮ. Обновление стратегической концепции Альянса в такой атмосфере неизбежно носило апологетический характер, частично отвечало «на злобу дня». Поэтому формулировки относительно активизации «миссий, выходящих за пределы задач статьи V Вашингтонского договора» (коллективная оборона) и за пределы «географической зоны непосредственной ответственности» НАТО (то есть территории стран-членов), которые «вызрели» за 10 лет, прошедших со времени Римской декларации 1990 года, были поспешно дополнены. Появились положения, указывающие на то, что Альянс и впредь может повторять прецедент 1999 года (Косово) и проводить силовые операции с элементами принудительных действий без мандата ООН, по решению собственного высшего политического органа (Совета НАТО).
В то же время доктринальное оформление такого подхода остается нечетким, переходным. Его дальнейшее толкование и развитие зависит от многих факторов, и пока силовые принудительные действия группы стран трактуются скорее как исключение (хотя уже допустимое), чем как новая норма или правило.
Доктрина и практика вовлечения НАТО
в операции в конфликтных регионах
| Политическое решение об операции (мандат) | Как правило, по обращению ООН или ОБСЕ (делегирование полномочий, решения 1994 г.) с дополнительным решением Совета НАТО по каждому обращению (операционализация мандата). Самостоятельное инициирование решения (мандата) высшим политическим органом (Советом НАТО) начиналось в 1999 г. как исключение, но может стать новым правилом (стратегическая концепция в редакции 1999 г.) |
| Субъект | Допускаются три варианта: а) НАТО как самостоятельный инициатор и отдельный субъект операций б) НАТО как ядро ad hoc коалиции государств в) НАТО как «субконтрактор» в операции ООН |
| Взаимодей-ствие с ООН | Ограниченное. Принцип «единоначалия» командно-штабных структур НАТО на «доверенных» организации участках операции. Взаимодействие с политическими и военными представителями ООН по принципу «двойного согласования» – никакого автоматического подчинения, рассмотрение и подтверждение (или отвержение) просьб и предложений представителей ООН собственными командными структурами. |
| Финансирова-ние | Преимущественно самостоятельное, из бюджета организации, при пропорциональном финансовом вкладе практически всех стран-членов организации |
| Проведенные операции и элементы операций | Коллективное противодействие агрессии Ирака («Буря в пустыне») (1991) Морская блокада Адриатического побережья Боснии-Герцеговины (1994) Обеспечение «зоны запрещения полетов» над Боснией-Герцеговиной (1994) Операция воздушной поддержки (CAS – Close Air Support) сил ООН в операции UNPROFOR и последующего вывода сил ООН (1994-1995) Операция по поддержанию мира и имплементации мирных соглашений по Боснии (IFOR/SFOR, с 1995 г.) Операция принудительного характера в отношении Союзной Республики Югославия (1999) Операция по мандату ООН по установлению мира в Косово/СРЮ (с 1999 г.) |
| Виды операций и решаемые задачи | Операции по принуждению к выполнению решений ООН (операции в соответствии с VII Главой Устава ООН) Операции с отдельными элементами принудительных действий (морская блокада, контроль воздушного пространства, вытеснение конфликтующих сторон из буферных зон, разоружение незаконных военных формирований и др.) Операции по предупредительному развертыванию, локализации очага конфликта, охране границ в регионе конфликта, разделению конфликтующих сил, обеспечению условий для переговоров и политического урегулирования, возвращения беженцев, доставки и распределения гуманитарной помощи. |
| Зона ответствен-ности | Не ограничена территорией стран-членов. Везде, где потребуют интересы евро-атлантической безопасности. |
| Особенности подхода к операциям | Не соблюдается принцип рекрутирования контингентов из стран, не имеющих интересов в регионах конфликта. Используются боеготовые части, соединения и штабные структуры, созданные и обученные для ведения «больших» войн. Проведено штабное военное планирование и разработка правил ведения (rules of engagement) разнотипных операций. Имеется тесное взаимодействие в режиме «реального времени» между военными и политическими структурами (через Политический комитет и Совет НАТО к МИДам, МО, правительствам стран-членов). Организация не берет ответственность за политическую сторону урегулирования конфликтов, «специализируясь» на военной стороне операций и действуя преимущественно «в паре» с ООН и/или ОБСЕ. Готовится решать задачи по обращению ЕС. |
В целом НАТО является на сегодняшней день организацией, весьма активной в плане операций в конфликтных регионах. Вместе с тем, эта активность в основном сосредоточена вокруг конфликтов в бывшей Югославии. НАТО «держит дистанцию» в отношении конфликтов на территории бывшего СССР, не подавая каких-либо особых признаков заинтересованности во вмешательстве в их урегулирование, даже по каналам ЕАСС (бывшего САСС). Не задействуются механизмы НАТО и в затянувшемся конфликтном урегулировании в Северной Ирландии и на Кипре, хотя в этих двух конфликтах непосредственно затрагиваются интересы стран-членов Альянса. Общая господствующая в кругах руководства НАТО самооценка Альянса как инициатора и лидера силовых миротворческих операций остается позитивной (несмотря на внутренние дебаты, обострившиеся после Косово), что заставляет ожидать поддержания и, возможно, расширения таких функций в обозримом будущем.
Вторая часть диссертации посвящена анализу практики миротворческих операций. В третьей главе диссертации рассматривается участие СССР в миротворческих операциях ООН в 1948-1991 гг.
С момента создания ООН и до конца 80-х годов отношение СССР к формирующейся и развивающейся практике проведения международных операций в конфликтных регионах оставалось довольно индифферентным. За сорокалетний период с 1948 по 1987 гг. СССР принял участие в одной наблюдательной миссии (ОНВУП/UNTSO в Палестине, с 1973 г.), а также в переброске транспортными самолетами участников и снаряжения в двух других (миссия ООНК/ONUC в Конго в 1960 г. и ЧВС ООН II/UNEF II на Синайском полуострове в 1973 г.).
В период нахождения у власти М.С.Горбачева и влияния на внешнеполитическую ориентацию концепции "нового политического мышления", которая предполагала признание глобализации мира и более активное вовлечение страны в коллективные усилия мирового сообщества, участие СССР в миротворческих операциях ООН активизировалось. За четыре последних года существования СССР (1988-1991) страна приняла участие в пяти из девяти проводившихся ООН в тот период операций.
Таким образом, за четыре с половиной десятилетия между 1948 и 1991 гг. Советский Союз принял участие или обеспечил техническую и финансовую поддержку в восьми операциях, что составляет треть всех операций (всего за этот период их было 22), проведенных ООН до начала 90-х годов.
Неучастие сверхдержав в направлении военных контингентов в конфликтные регионы было возведено в принцип Генеральным секретарем ООН в 1960 г. в ходе принятия решений по операции ООН в Конго[52]. (Тогда же был сформулирован принцип о неприемлемости участия вооруженных сил стран, имеющих непосредственные геополитические и иные интересы в регионе конфликта). Принцип неучастия "великих держав" был специально подтвержден в 1973 году, когда пять постоянных членов Совета Безопасности были исключены из числа стран, направляющих силы на Ближний Восток после вспышки арабо-израильской войны (операция UNEF II).
Однако этот подход впоследствии начал "размываться". До 1990 г. были сделаны два исключения: контингенты Великобритании были допущены к проведению разделительной операции на Кипре, а французский пехотный батальон стал частью сил ООН в Ливане. После же 1990 г. не только силы США, но и военные контингенты Франции и Великобритании стали активно участвовать в операциях не только в статусе наблюдателей[53].
Следует обратить внимание на тот факт, что США, в отличие от СССР, уже с 60-х годов активно использовали свои военные контингенты в многонациональных операциях регионального характера и иных форматов, не укладывающихся непосредственно в рамки полноценных операций ООН. В 1965-1966 гг. США направили войска в Доминиканскую Республику по мандату Организации Американских государств (ОАГ). В 1975 г. осуществили посылку так называемой "Американской миссии поддержки" на Синайский полуостров, а в 1979, соединив американские войска с британскими и французскими, направили в район ближневосточного конфликта контингент Многосторонних сил и наблюдателей.
В целом, если СССР за четыре десятилетия после создания ООН поддержал своим участием 8 из проведенных ООН операций, причем в основном на позднем этапе, то США за тот же период приняли участие, причем масштабное и активное, в 12 "официальных" операциях ООН, и еще по крайней мере в 6-7 акциях, которые имели иную правовую основу, но преподносились как формы миротворческих операций.
Такая картина участия заставляет пересмотреть традиционное для 80-90-х годов представление, что СССР активно использует и поддерживает механизмы ООН, в то время как США недооценивают ООН. Можно констатировать, что Вашингтон более активно, чем Москва, использовал правовые и политические возможности ООН для собственного присутствия в конфликтных регионах. Более того, отрицательная или настороженная позиция СССР в отношении ряда операций, как правило, преодолевалась в ООН совокупными усилиями западных держав.
Эволюция советской позиции в ООН относительно развивающейся практики миротворческих операций может быть сведена к нескольким принципиальным этапам:
- согласие с принципом коллективной ответственности держав-
победительниц во второй мировой войне за дальнейшее
поддержание международного мира и совместного "разрешения"
конфликтов;
- отрицание необходимости и возможности создания коллективных постоянных вооруженных сил ООН (и использования прерогатив VII главы Устава) на этапе начала "холодной войны" (конец 40-первая половина 50-х годов);
- отстаивание исключительных прерогатив Совета Безопасности (где СССР имел право "вето"), а не Генеральной Ассамблеи или других органов ООН принимать решения по вопросам вмешательства в конфликты;
- предложение в 1964 г. принципа равного представительства социалистических, нейтральных и западных капиталистических стран в вооруженных силах ООН как предпосылки согласия СССР на создание таких сил;
- согласие (с середины 60-х до середины 70-х годов) на неучастие военных контингентов держав-постоянных членов СБ ООН в коллективных миротворческих силах ООН в конфликтных регионах;
- признание допустимости (и полезности) собственного участия в форме направления наблюдателей и частичного участия в финансировании миротворческих операций (начиная с первой половины 70-х годов), а также сотрудничества между советскими и западными наблюдателями в миротворческих миссиях;
- переход на новые позиции (вторая половина 80-х - начало 90-х годов) относительно необходимости и полезности участия СССР в коллективных усилиях международного сообщества по миротворчеству в конфликтных регионах;
- практическая активизация политического, военного и финансового участия СССР в миротворческих операциях ООН (начиная с 1988-1989 гг. вплоть до формального прекращения существования СССР).
Таким образом, начав с недооценки и непризнания миротворческих функций ООН (которые, впрочем, поначалу и не соответствовали современным критериям международного миротворчества), СССР на протяжении четырех с половиной десятилетий существенно изменил свой подход, реагируя как на изменения геополитической ситуации в мире и эволюцию самого международного миротворчества, так и на перемены в политико-идеологических установках советского руководства. Перенос практики миротворческих операций в 90-х годах на конфликты в ННГ на территории бывшего Советского Союза был в значительной степени подготовлен эволюцией советского участия в международном миротворчестве на протяжении предшествующего исторического этапа.
Однако - и в этом заключается еще один важный вывод из анализа взаимодействия СССР и ООН в сфере миротворчества, многонациональные операции с использованием вооруженных сил, развернувшиеся с 1992 года по настоящее время в конфликтных регионах новых независимых государств, нельзя считать прямым продолжением и непосредственным развитием практики участия СССР в миротворческой активности ООН.
Хотя впоследствии, к концу десятилетия 90-х годов, практика миротворчества в ННГ стала заметно ближе к стандартам и принципам ООН, вхождение обновленного Российского государства (и других стран СНГ) в эти операции в 1992-1994 гг. происходило в значительной мере на основе иных мотиваций, внутри- и внешнеполитических факторов, политических принципов, чем участие (или неучастие) СССР в операциях ООН в 1948-1991 гг.
В четвертой главе диссертации анализируется комплекс операций по установлению и поддержанию мира в бывшей Югославии и участие в них России.
На различных территориях и землях (Босния и Герцеговина, Хорватия, Восточная Славония, Союзная Республика Югославия, Македония, Албания, примыкающая акватория Адриатики и др.) с 1992 г. развернулся целый комплекс операций, в которых приняли участие ООН, ОБСЕ, НАТО, ЕС, ЗЕС, а также целый ряд стран в качестве участников коалиций по проведению отдельных операций.
При этом ряд операций носил характер принудительных действий (морская и воздушная блокада части территории бывшей Югославии, отдельные компоненты операции в Албании, воздушная операция давления на СРЮ и др.). Другая часть операций носила характер предупредительного развертывания (Македония). Были и операции и их отдельные компоненты, которые соответствуют классическому пониманию миротворчества (например, пост-дейтонская организация выборов в Боснии под международным контролем и др.). Не все из этих операций проводились собственно ООН (роль ОБСЕ, НАТО и ЗЕС была решающей в отдельных операциях), а некоторые (воздушная операция оказания давления на власти СРЮ) и вовсе не имели мандата ООН. В целом комплекс операций в бывшей Югославии и Албании внес немало новшеств и изменений в практику миротворчества ООН.
Политические претензии к действиям НАТО в СРЮ можно суммировать следующим образом:
- Альянс нарушил Устав ООН, начав операцию принудительного характера на территории суверенного государства вопреки воле законно избранного правительства страны и без мандата СБ ООН;
- Операция производилась вне зоны непосредственной ответственности НАТО, ограниченной, в соответствии с Вашингтонским договором 1949 г., территорией стран-членов;
- Операция представляла собой превышение пределов необходимого применения силы, поскольку не все каналы политического воздействия были исчерпаны;
- Операция нарушает прерогативы региональных организаций, поскольку, во-первых, ОБСЕ как ведущая региональная организация коллективной безопасности была оттеснена НАТО и мандат ОБСЕ также отсутствовал, во-вторых, собственно НАТО никогда не признавала себя (и не признавалась ООН) региональной организацией безопасности и, в-третьих, операции с элементами принудительных действий (бомбардировки и блокада) относятся к исключительной юрисдикции СБ ООН, а не региональных организаций и соглашений;
- Операция спорна с точки зрения подведения под категорию «гуманитарно мотивированного вмешательства», поскольку факт геноцида албанского населения Косово (который мог бы быть основанием для такого вмешательства) не был зафиксирован и подтвержден ООН или ОБСЕ, а потоки беженцев из Косово после начала вмешательства (бомбардировок) заметно превысили потоки беженцев до операции;
- Наконец, НАТО и западные державы создали опасный прецедент, открыто проигнорировав протесты России и позицию таких держав, как Китай и Индия, которые, среди других, высказались в ООН против силового вмешательства.
При этом очевидно, что Россия реагировала не только и не столько на события в самой бывшей Югославии (хотя противодействие бомбардировкам было последовательным и поддерживалось общественным мнением внутри России), сколько на вытеснение России из процесса принятия кардинальных решений по проблемам общеевропейской безопасности (к которым, несомненно, относилось решение о бомбардировках югославской территории).
Следует реалистично осознавать, что российское руководство не отстранялось от применения военной силы в Югославском конфликте вообще, и признания необходимости принудительных действий, в том числе в отношении правительства С.Милошевича, в частности. Политическая проблема состояла прежде всего в нарушении Североатлантическим альянсом (и руководством ряда западных держав) правил и процедур принятия решений по вопросам применения силы в международном сообществе.
Некоторые уроки комплекса операций в бывшей Югославии могут быть суммированы следующим образом:
Наметилась определенная «специализация» различных международных организаций в проведении операций в конфликтных регионах. ООН не справляется в современных условиях с организацией силовых операций по установлению мира (принуждению к миру), если конфликт имеет масштаб реальной гражданской войны. Для этого нужна «сработавшаяся» интегрированная военная организация. Привлечение НАТО оценивается в кругах ООН в целом как эффективное и, видимо, будет практиковаться и дальше при наличии консенсуса в рядах самого НАТО. ЗЕС не смог эффективно зарекомендовать себя даже в «тепличных» условиях проведения элементов операций «под крылом» НАТО. ОБСЕ квалифицированно проводит мероприятия по восстановлению политической инфраструктуры и проведению свободных выборов в конфликтных регионах. ООН же обеспечивает общее политическое согласование интересов держав по поводу конфликта и вмешательства в него, причем эта функция (согласование интересов крупных держав по поводу конфликта) приобретает все большее значение.
Югославия продемонстрировала как этапы разлаживания взаимодействия между организациями международного сообщества (ООН. ОБСЕ) и великими державами (первое такое разлаживание произошло в период заключения Дейтонских соглашений по Боснии вне ООН И ОБСЕ, второе – в период разворачивания действий НАТО в СРЮ вопреки позиции ряда великих держав), так и этапы их слаженного взаимодействия. Опыт показывает, что по-прежнему в международном сообществе позитивное вовлечение ООН, ОБСЕ, других многосторонних механизмов в процесс миротворчества не может быть заменено волей и силой отдельных держав. Международное сообщество по-прежнему считает нормой совместное действие «великих держав» и «великих организаций», а не их противопоставление своих усилий друг другу.
Вместе с тем, как относительно новая формула взаимодействия развивается (и, видимо, будет расширяться в дальнейшем) практика передачи Объединенными нациями операций создаваемым ad hoc коалициям держав. России целесообразно развивать практику участия в подобных коалициях, и применять ее для развития коалиционного участия в миротворчестве в СНГ.
Операции в бывшей Югославии показали необходимость (и возможность) тесного политического взаимодействия широких групп держав в режиме реального времени разворачивающегося конфликта (речь идет не только об относительно успешном поддержании консенсуса в неоднозначных условиях странами НАТО, но и о практике согласования решений в ad hoc коалициях стран, производивших операции в Боснии, Албании, Косово). Это важный пример для России, которой необходимо шире задействовать механизмы политических консультаций и поддержания консенсуса среди стран СНГ-участников операций на территории Содружества.
В завершающей главе диссертации рассматриваются политические и правовые аспекты международного признания и дальнейшего развития миротворческой деятельности в регионе СНГ
Из всего разнообразия конфликтов, произошедших или продолжающихся на геополитическом пространстве новых независимых государств, понятия международной миротворческой деятельности и статусы разнотипных миротворческих операций могут быть приложимы к усилиям по урегулированию конфликтов в Таджикистане, Грузии/Южной Осетии, Грузии/Абхазии, Азербайджане/Нагорном Карабахе, Молдове/Приднестровье.
При этом операция в Нагорном Карабахе развернута так и не была: это пример неудачной попытки организации региональной миротворческой операции под эгидой СБСЕ/ОБСЕ, согласовавшей в 1993 году мандат на проведение такой операции.
Две относительно удачные операции, которые в наибольшей мере решили поставленные перед ними задачи – а именно в Южной Осетии и Приднестровье – имеют наибольшие проблемы с международным признанием их политико-правового статуса. По обеим операциям отсутствуют мандаты не только ООН, но и региональных организаций (ОБСЕ и СНГ)
Легитимное вмешательство России в конфликты в Грузии /Южной Осетии и Молдове/Приднестровье, осуществленное в соответствии с международными соглашениями, может претендовать на статус миротворческой операции в той мере, в какой политико-дипломатические и военные действия российской стороны являются действиями нейтральной «третьей силы», равноудаленной от сторон конфликта. В международно-правовом плане применимости понятия МТО к операциям в Южной Осетии и Приднестровье на начальном этапе способствовало участие в соглашении о приглашении российских воинских контингентов всех конфликтующих сторон (подписание соглашения с Россией не только правительством Грузии, но и политическим руководством Южной Осетии и, аналогично, не только Президентом Молдовы, но и политическим руководством Приднестровья).
Однако в настоящее время следует взвесить, не является ли политически более целесообразным отказ от трактовки этих двух конкретных операций как миротворческих (каковыми они все равно не признаются в масштабах международного сообщества) и применение к ним статуса легитимного вмешательства по соглашению с правительством другого государства для оказания помощи в борьбе с сепаратизмом и нелигитимными политическими и военными образованиями на его территории.
В то же время целесообразно осмысление операции 1992 года по разъединения враждующих сторон в ходе ингушско-осетинского конфликта как уникального примера удачной внутренней миротворческой операции, выполненной силами и с применением тактики действий внутренних войск. По военно-тактическим (разъединение, разоружение, контроль миграции) и организационным характеристикам эта операция соответствует основным параметрам миротворческой деятельности по «разниманию» конфликтующих сторон, прекращению этнически-мотивированного насилия.
Операции в Таджикистане и Грузии/Абхазии являются по статусу полноценными региональными миротворческими операциями СНГ. Обе осуществляются на основании коллективного решения глав государств СНГ, имеют мандат СНГ (который при этом неоднократно обновлялся и уточнялся), общее военное руководство ими осуществляется через международный орган – Штаб по координации военного сотрудничества государств-участников СНГ.
При этом в каждом из этих регионов параллельно развертывалась наблюдательная операция ООН с участием военных наблюдателей – UNMOT в Таджикистане и UNOMIG в Грузии/Абхазии. Таким образом, можно говорить не о двух, а о четырех МТО – двух международных МТО по мандату ООН с наблюдательными функциями и двух региональных МТО СНГ с функциями разъединения конфликтующих сторон и стабилизации обстановки в конфликтных регионах.
В диссертации проводится подробный анализ пяти операций в СНГ и делаются следующие выводы:
Таджикистан. Военные действия в Таджикистане с 1992 г. по настоящее время с политико-правовой точки зрения следует трактовать не как единую миротворческую операцию, а как комплекс из нескольких разнотипных операций:
- Операция (комплекс мероприятий) пограничных (и приданных к ним) сил РФ по охране государственной границы Таджикистана с Афганистаном и Китаем (не имела четкого правового оформления до мая 1993 г., затем осуществляется на основе двустороннего межгосударственного соглашения РФ-РТ от 25.05.1993; не имеет характера международной миротворческой операции).
- Коллективные дополнительные меры стран СНГ по стабилизации обстановки на таджикско-афганской границе в 1993-1994 гг. (регулировались решениями СГГ СНГ от 22.01.1993, 24.12.1993 и 15.04.1994[54] ). Изначально эти меры не трактовались как миротворческая деятельность в смысле региональной миротворческой операции, впоследствии, с внесением формулировок по стабилизации обстановки на границе в мандат КМС СНГ, получили миротворческую трактовку.
- Собственно операция Коллективных миротворческих сил СНГ по мандату Совета глав государств СНГ. КМС СНГ реально были созданы как коллективные силы сначала 5-ти, затем 4-х государств - России, Казахстана, Узбекистана. Киргизстана (контингенты ВС Таджикистана были поначалу включены в КМС, затем исключены для более адекватного соответствия критериям международного миротворчества). Другие страны СНГ не принимали практического участия в их формировании или финансировании. В силу этого можно применить сложившуюся в системе ООН терминологию и говорить о коалиции государств, которой региональная организация (СНГ) делегировала полномочия по практическому проведению миротворческой операции. Это более адекватное определение типа операции, чем утверждение, что операция в Таджикистане проводится Содружеством в целом, тем более, что конфигурация самого СНГ за годы операции менялась, а ряд стран подчеркивал, что неучастие в операциях такого типа носит не случайный, а принципиальный характер.
- Действия военных контингентов Вооруженных сил Российской Федерации, дислоцированных на территории Республики Таджикистан, по оказанию поддержки правительству Республики Таджикистан в решении задач стабилизации обстановки, и решении иных государственных задач, на основе Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между РФ и РТ, и других двусторонних соглашений. Целесообразно вынести мероприятия по оказанию поддержки правительственным силам Таджикистана со стороны РФ за пределы «коллективных миротворческих действий», чтобы не подвергать сомнению статус операции коалиции стран СНГ. К тому же, этот тип действий охватывает все не входящие в КМС СНГ компоненты Группы российских войск в Таджикистане.
- Политико-дипломатическая посредническая деятельность государств СНГ по мирному урегулированию межтаджикского конфликта. Субъектами осуществления этой деятельности выступали на разных этапах Совет глав государств СНГ, Совет министров иностранных дел и Совет министров обороны СНГ, политическая Комиссия по урегулированию, Специальный представитель СНГ по урегулированию конфликта в Таджикистане. Эта деятельность окончательно приняла характер «классического» миротворческого посредничества в 1995-1997 гг. в ходе организации и проведения переговоров с участием таджикского правительства и Объединенной таджикской оппозиции, завершившихся подписание Таджикских мирных соглашений 1997 г. В этом смысле можно выделить этот комплекс политико-дипломатических мероприятий как миротворческую посредническую (невоенную) миссию СНГ, осуществленную во взаимодействии с ООН и ОБСЕ, чьи делегации также действовали в регионе в этот период.
- Наконец, операция МНООНТ/UNMOT военных наблюдателей ООН в Таджикистане (в настоящее время – военные наблюдатели от 13 стран).
При такой трактовке гораздо легче отстоять статус миротворческой операции региональной организации для тех компонентов названного комплекса, которые действительно соответствуют общим критериям миротворчества ООН и региональных организаций. При этом собственно миротворческая операция коалиции стран СНГ предстает двукомпонентной: включающей военную деятельность КМС СНГ, с одной стороны, и политико-дипломатическую посредническую миссию СНГ по межтаджикскому урегулированию, с другой.
Абхазия/Грузия. Несмотря на относительную географическую близость, операции в Южной Осетии и Абхазии существенно различны. В Южной Осетии имеют место действия российских военных и дипломатов на основе двустороннего межгосударственного соглашения Россия-Грузия в присутствии наблюдательной миссии ОБСЕ, в то время как в Абхазии - две взаимосвязанных миротворческих операции: миротворческая операция региональной организации (СНГ) на основе мандата глав государств Содружества и миротворческая операция ООН (наблюдательная миссия - МООННГ) на основе мандата СБ ООН. При этом, если результат операции в Южной Осетии можно назвать успехом, то результат усилий в Абхазии остается неудовлетворительным по сравнению с ожиданиями сторон.
Отметим особенности операции в Абхазии/Грузии, которые осложнили ее проведение и международное признание:
- Действия российских военных в Абхазии включали элементы принуждения (в формулировке Устава ООН), в частности, при выбивании вооруженных формирований из Кодорского ущелья, участии российских формирований в обстреле Сухуми, а позже - в форме участия российских военно-морских судов в обеспечении морской блокады побережья Абхазии.
- Из-за формальных задержек с подписанием мандата операции и ратификацией решения об участии российских контингентов Советом Федерации ФС РФ, операция (мероприятия по введению войск) летом 1994 г. фактически началась раньше, чем произошло должное правовое оформление решения о ее проведении.
- Операция так и не стала коллективной операцией стран СНГ. Основной миротворческий контингент не был предоставлен никакими иными государствами СНГ, помимо России. Между тем, по сложившимся в ООН стандартам контингент, предоставляемый одной страной, не должен превышать трети от общего количества участников. Однако в ряде операций при лидирующей роли военных США, например, на Гаити или в Сомали, такие стандарты также не выполнялась.
- Не создано многостороннее международное военное командование операцией, руководство операцией осуществляется фактически Генеральным Штабом ВС РФ. При этом не все российские формирования в Грузии входят в состав КМС, и подчас имеет место смешение функций российских военных баз, созданных по соглашению 1994 г., и миротворческих сил.
- Отношение самих конфликтующих сторон к операции было и остается неоднозначным. Несмотря на формальную поддержку, абхазская сторона нарушала перемирие, затягивала возвращение беженцев. В Грузии операции противостояла оппозиция в лице “Народного фронта”, лидеров Республиканской и Национально - демократической партий и Союза освобождения Абхазии, который требовал не размещать российские войска, так как это “грозит потерей Абхазии”. В тоже время проведение операции поддержали Союз граждан Грузии, Социал-демократическая партия и другие центристские политические силы.
- Принятие решения ООН о расширении мандата операции МНООНГ и придания ей функций, которые предлагали страны СНГ, не состоялось. Операция МНОООНГ осталась наблюдательной по характеру мандата. Одобрение операции СНГ со стороны ООН также проходило очень сложно, миротворческие подразделения СНГ не получили статуса “голубых касок”.
Наряду с названными сложностями, в диссертации отмечаются успешные аспекты и результаты данной операции:
- В целом удалось предотвратить продолжение кровопролития и существенно ограничить вооруженные столкновения грузинских и абхазских формирований.
- Создана политическая инфраструктура урегулирования: происходят относительно регулярные раунды переговоров при посредничестве ООН и России, есть достаточно тесное взаимодействие между политической и военной сторонами урегулирования.
- Между миротворческими силами СНГ (России) и военными наблюдателями операции МНООНГ сложилось хорошее рабочее взаимодействие. Генеральный секретарь и СБ ООН удовлетворены степенью информированности о действиях миротворцев СНГ, и "разделение труда" между операцией региональной организации (СНГ) и операцией ООН представляет собой (как и в Таджикистане) достойный изучения и повторения опыт.
- В результате миротворческой операции восстановлены транспортные коммуникации (мосты), железнодорожное сообщение, ряд объектов инфраструктуры в регионе разминированы, введены в строй.
- Произошло частичное возвращение беженцев в районы, покинутые ими в ходе конфликта. Вместе с тем, именно затрудненное возвращение беженцев и невозможность для миротворческого контингента гарантировать безопасность всех беженцев являются одно из основных причин затягивания урегулирования.
В целом можно констатировать, что, несмотря на ее необходимость и определенные положительные промежуточные итоги, операция в Абхазии пока наименее успешна из всех, проводимых на территории СНГ. Ее сворачивание на данном этапе привело бы, скорее всего, к возобновлению вооруженных столкновений. Однако дело здесь не в слабости самой операции (военная сторона операции вполне функциональна, российские контингенты справляются со своими задачами), а в неисчерпанности политической воли сторон (особенно абхазской) продолжать конфронтацию до победы, достижения своих политических целей.
Учитывая тенденции отношения ООН к этому конфликту, трудно ожидать, что в обозримой перспективе контингенты СНГ/России удастся заменить на "голубые каски" ООН. А принимая во внимание необходимость для России в ситуации незавершенного конфликта в Чечне иметь определенное влияние на Грузию и "лояльное" взаимодействие с грузинскими властями, не допустить возникновения нового очага вооруженной борьбы на южных российских границах, остается лишь сохранять российский контингент в Абхазии, продолжать операцию и последовательное посредническое содействие политическому урегулированию.
В отличие от затянувшейся операции в Абхазии, урегулирование конфликта в Южной Осетии является относительно успешным. Однако, в отличие от действий в Абхазии и в Таджикистане, операция в Южной Осетии не имеет мандата глав государств СНГ, и потому не может рассматриваться как региональная миротворческая операция (операция региональной организации) в полном смысле слова. Ее правовые основания иные: трехсторонне соглашение между сторонами конфликта и Россией.
Россия остается гарантом выполнения грузино-осетинских соглашений. В международно-правовом отношении участие России в юго-осетинском урегулировании есть не что иное как легитимное вмешательство в дела другого государства по соглашению с его политическим руководством. Применение статуса "миротворческой операции" к действиям всех трех сторон по прекращению конфликта может быть осуществлено только "по аналогии". При этом, однако, аналогия оказывается вполне работающей, а организационно-тактические аспекты операции действительно сближают ее с международным миротворчеством.
Однако, как в Таджикистане и Абхазии, здесь следует провести грань между вовлеченностью России в конфликт до заключения соглашения сторон о прекращении огня, и статусом и ролью России после заключения такого соглашения. Российские войска, находившиеся на территории Южной Осетии до заключения соглашения (инженерно-саперный и вертолетный полки) никак не относятся к миротворческим силам. При создании трехсторонних патрульных сил они не были привлечены, и вскоре были выведены из Грузии.
Контингенты же, составившие трехсторонние разделительные силы, выполняли по сути типичные миротворческие функции: контроль за зоной безопасности по линии соприкосновения противников, разоружение и расформирование незаконных военных формирований, изъятие оружия у населения и др. Нетипичным было однако привлечение к участию в них контингентов самих конфликтующих сторон (эта же практика параллельно применялась в ходе создания трехсторонних миротворческих сил в Приднестровье).
Молдова/Приднестровье. По итогам анализа конфликтного урегулирования в Молдове/Приднестровье в диссертации делаются следующие выводы:
- Если абстрагироваться от международно-правовой стороны вопроса, то предупредительное развертывание российских войск и последующее создание и деятельность трехстороннего военного контингента, обеспечивающего контроль над «буферной» зоной разделения враждующих сторон, то есть форма операции, соответствует (за небольшими исключениями) задачам и тактике международных операций по принуждению к миру и поддержанию мира.
- В политическом и практическом отношении механизм коллективного миротворчества Содружества Независимых Государств, который еще только начинал формироваться на момент конфликта, несмотря на просьбы Молдовы, задействовать не удалось.
- В правовом отношении операция основана на двустороннем межгосударственном соглашении, и является легитимным вмешательством Российской Федерации в дела Республики Молдова по просьбе ее законно избранного политического руководства.
- Превращение Соглашения о привлечении в регион конфликта российских военных из двухстороннего в трехстороннее (привлечение к его выработке, подписанию и участию в Объединенной Контрольной комиссии лидеров Приднестровья) повышает правовую легитимность и политическую сбалансированность всей операции.
- Организация процесса урегулирования по «международному образцу», с созданием многостороннего политического органа урегулирования (ОКО), в котором представлены министерства и органы иностранных дел сторон[55], и которому формально подчинены миротворческие военные контингенты, а также привлечение к процессу урегулирования наблюдателей от ОБСЕ обеспечивает уже не только формальное, но сущностное сходство операции с международным миротворчеством.
- Исключение из состава миротворцев (вопреки просьбам Приднестровья) подразделений бывшей 14-й армии как «необъективной» и привлечение по ротации российских контингентов из отдаленных регионов России характеризует стремление России и Молдовы к созданию и поддержанию стандартов операции как миротворческой, препятствуют нежелательной идентификации России как поддерживающей лишь одну из сторон конфликта.
- Включение в состав миротворцев контингентов, предоставленных самими враждующими сторонами, нарушает формальные принципы миротворчества и вряд ли было бы возможным, если бы операция проводилась под эгидой СНГ или ОБСЕ. Однако при нынешнем правовом статусе операции такая трехсторонняя структура контингента оказалась не только приемлемой, но и весьма функциональной. Более того, практическая успешность схемы, при которой «лояльные» по отношению к политическому примирению компоненты сил противников помогают нейтрализовать вылазки «нелояльных», продолжающих вооруженные или враждебные действия, позволяет настаивать на том, что этот тактический прием (положительно сработавший в Южной Осетии и в Молдове) является оправдавшим себя экспериментальным вкладом в опыт международного миротворчества.
- Геополитические установки России, ее современная концепция национальной безопасности и военная доктрина не предполагают сохранения анклавов российской военной силы на территории других государств в случаях, в которых безопасность самой России как государства не затронута. В силу этого вывод остатков 14-й армии с территории Республики Молдова, хотя и сопряжен с известными экономическими и техническими трудностями, политически логичен и неизбежен. В то же время нет прямой (правовой) связи между уходом 14-й армии и отзывом российского компонента из миротворческого контингента. Российский компонент в трехстороннем миротворческом контингенте может оставаться в Молдове/Приднестровье вплоть до окончательного политического урегулирования, обеспечивая, вместе с российским политико-дипломатическим участием в ОКО, некоторое представительство российских интересов в регионе, причем в статусе, который ( в отличие от присутствия 14-й армии) не вызывает международно-правовых и политических нареканий и проблем.
Таким образом, действия российских военных в Молдове/Приднестровье распадаются на два довольно отличных этапа. На первом этапе, до заключения трехстороннего соглашения от 21 июля 1992 г., российские военные контингенты, входящие в состав 14-й армии, осуществили не оформленные в правовом отношении элементы принудительных действий (предупредительное развертывание и демонстрация силы). На втором этапе, после заключения политических соглашений о принципах урегулирования конфликта, началась собственно трехсторонняя операция, которая уже соответствует по форме и ряду сущностных признаков характеристикам типичной операции по поддержанию мира. Был изменен статус, состав, характер привлеченных контингентов, и, несмотря на отсутствие правового статуса операции ООН или региональной организации, действия трехсторонних сил вошли в соответствие с нормами и стандартами операций по поддержанию мира. Эта операция (наряду со структурно сходной операцией в Южной Осетии/Грузии) вполне может быть отнесена к особой разновидности международного миротворчества и соотнесена с рассмотренными в первой части прецедентами, когда миротворческие по форме действия отдельных государств и групп государств в отсутствие полноценного мандата СБ ООН неформально признаются международным сообществом как особые миротворческие операции.
В целях международной легитимизации региональных МТО СНГ представляется целесообразным:
- по политико-дипломатическим каналам и в научно-политической литературе более активно показывать соответствие правовой основы данных операций (мандаты глав государств СНГ, коллективный характер принятия базовых политических решений по операциям) положениям Устава ООН относительно прав и полномочий региональных межгосударственных организаций в самостоятельном проведении МТО в своих регионах;
- акцентировать готовность России и других государств СНГ к дальнейшей интернационализации этих МТО, в частности, обращать внимание на прецедент обращения президентов пяти государств СНГ (включая Россию) к Генеральному секретарю ООН в 1995 году с просьбой о развертывании не только наблюдательной, но и полномасштабной военной МТО ООН в Таджикистане;
- использовать факт привлечения официальных представителей ООН, ОБСЕ и Организации Исламская конференция к выработке и подписанию Мирных соглашений 1997 года по Таджикистану для международной легитимизации миротворческих усилий СНГ;
- направить дополнительные дипломатические усилия для активизации вклада иных, помимо России, государств СНГ в практическое осуществление региональных МТО и конфликтное урегулирование в данных регионах.
Миротворческая деятельность на территории СНГ должна найти свое международное признание как самостоятельная ветвь, направление международного миротворчества. Этого вряд ли возможно добиться неоправданным обобщением и попыткой подведения всех действий в конфликтных регионах СНГ под расширительно понимаемое миротворчество. Однако то, что возможно и целесообразно сделать с точки зрения утверждения интересов России как ведущей региональной державы, это точно дифференцировать деятельности в разных конфликтных регионах СНГ по способам, субъектам, правовой основе и направить усилия на утверждение концепции регионального миротворчества СНГ, соответствующего принципам ООН.
Международно признанным направлением российского участия в международной миротворческой деятельности является участие российских военных контингентов в МТО ООН в бывшей Югославии (операции UNPROFOR, IFOR/SFOR, KFOR). Целесообразно дальнейшее увязывание подготовки и проведения миротворческой деятельности в бывшей Югославии и в конфликтных регионах СНГ в единый комплекс:
- подготовка миротворцев для Югославии и СНГ по единым программам в единых учебных центрах,
- ротация части российских контингентов между операциями ООН и операциями в конфликтных регионах СНГ,
- использование для миротворцев в конфликтах на территории СНГ правил применения военной силы, инструкций, тактики и процедур, применяемых в миротворческих силах ООН.
В конечном счете правильным было бы реализовать в полной мере решение о выделении в составе Вооруженных Сил РФ особого контингента Миротворческих сил, который прошел бы особую подготовку с использованием международных программ, имел бы организацию и структуру, штатное и дополнительное вооружение и технику, соответствующие задачам осуществления разнотипных миротворческих операций в конфликтных регионах как во взаимодействии с контингентами других стран в составе сил ООН, так и на территории новых независимых государств во взаимодействии с ВС других стран Содружества.
Основные публикации автора
| Монографии: | |
| Миротворческие операции: концепции и практика. М.,МОНФ, 2000 - 9 п.л. | |
| Миротворческие операции в СНГ. Международно-правовые, политические, организационные аспекты (в соавт. с О.Хлестовым, Ю.Федоровым, А.Демуренко). М.,МОНФ/ЦПМИ, 1998 – 11 п.л. (колл. монография) | |
| Эволюция американского глобализма. Идейная борьба в США по вопросу о роли Америки в мире. М., 1987 – 7,5 п.л. | |
| The American Model on the Scales of History (Американская модель на весах истории) В соавт. с А.В.Кортуновым. Мoscow, Progress Publishers, 1985 (англ.яз.) – 14,66 п.л. | |
| El “Modelo Norte-Americano”. В соавт. с А.В.Кортуновым, М., Editorial Progreso, 1985, (испан. яз.) – 16,75 п.л. | |
| Главы в монографиях: | |
| The Arms Trade and Security Building in Russia and the CIS. In: Developing Arms Transparency (Торговля вооружениями и обеспечение безопасности в России и СНГ), англ.яз. Bradford (UK), 1997 – 1 п.л. | |
| Метаморфозы представлений американцев об «исключительности» и роли США в мире. В кн.: Концепция «американской исключительности»: идеология, политика, культура. М.,МГУ, 1993 – 1,3 п.л. | |
| Russian Nuclear Disarmament Dilemmas. In: Nuclear Weapons. The Road to Zero. (Российские дилеммы ядерного разоружения), англ.яз. Oxford (UK) and Boulder (USA), 1998 – 1 п.л. | |
| Парламентский контроль над военной сферой в новых независимых государствах, Введение. М., ЦПМИ, 1998 – 0,3 п.л. | |
| NATO Enlargement and Russian Policy in the 1990s. In.: The Search for Stability in Russia and the Former Soviet Bloc.(Расширение НАТО и политика России в 90-х годах),англ.яз. Aldershot (UK), Brookfeld (USA), 1997 – 0,6 п.л. | |
| The Concept Of Universal Security: A Revolution in Thinking and Policy in the Nuclear Age.In.: Breakthrough. Emerging New Thinking. (Концепция универсальной безопасности), англ.яз. New York, Walker and Co., 1988. – 0,5 п.л. | |
| What Soviets Think on Security and Policy Matters: Shaping Post-Cold war Mentality (Что русские думают по вопросам безопасности и политики: формирование менталитета после «холодной войны»), англ.яз. Seoul, Dankook University, 1991 – 0,8 п.л. | |
| Public Opinion and Emergence of a Multi-Party System. In: The New Soviet Citizen. (Общественное мнение и становление многопартийной системы. В соавт. с У.Райзингером), англ.яз. Boulder, Westview, 1992 – 1,2 п.л. | |
| Эволюция идейно-теоретических основ идологической стратегии США в 60-80-е годы. В кн.: Общественное сознание и внешняя политика США. М.,Наука, 1987 – 1 п.л. | |
| Статьи в научных изданиях: | |
| Concepts in International Peacekeeping (Концепции международных операций по поддержанию мира), англ.яз., Military Review, May 1997, Vol 77, No 3 – 0,4 п.л. | |
| Rethinking Russian Military Doctrine and Nuclear policy. (Переосмысливая российскую военную доктрину и ядерную политику) англ.яз. Pugwash Newsletter, Cambridge (Mass.) Vol.35, N 1 April 1998 - 0,3 п.л. | |
| Using Armed Forces in International Relations and Russia’s Point of View: International-Legal Aspects (Использование вооруженных сил в международных отношениях и позиция России: международно-правовые аспекты – В соавт с О.Хлестовым), англ.яз. Low Intensity Conflict and Law Enfrorcement, Vol. 5, N 1, Summer 1996 – 0,6 п.л. | |
| Basic terminology and Concepts in International Peacekeeping Operations: An Analytical Review (Основная терминология и понятия в сфере миротворческих операций: аналитический обзор – в соавт.с А.Демуренко), англ.яз. FMSO Special Study, Fort Leavenworth (KS, USA) N 98-26, September 1998 – 1,2 п.л. | |
| Non-Traditional Peacekeeping: Multilateral Common Security Peacekeeping Forces. (Нетрадиционные миротворческие операции: многосторонние силы по обеспечению общей безопасности), англ.яз. 44th Pugwash Conference Proceedings, London, 1994 – 0,3 п.л. | |
| Использование Вооруженных сил в международных отношениях и позиция России. (в соавт. с О.Н.Хлестовым) В кн.: Российский Ежегодник международного права. С.-Петербург, 1998 – 1 п.л. | |
| Collective Security System for Russia: projects and problems. In: International Assistance for Reform in Russia (Система коллективной безопасности для России) англ. яз. М., Фонд в поддержку реформ, 1992 – 0,3 п.л. | |
| Terminology in International Peacekeeping (Терминология международного миротворчества), в соавт. с А.Демуренко, англ.яз. US Army College, 2000 –1 п.л. | |
| UN Peace Support operations in the Conflict regions at the Threshold of the 21st Century: Lessons for the Past and Prospects for the Future (Операции ООН по поддержанию мира на пороге XXI века), англ.яз Seoul, KAIS, 1996 – 0,7 п.л. | |
| East Is East, and the West Is West, But the Twain May Meet in the New World Order. (Восток есть Восток, и Запад есть Запад, но оба могут соединиться в новом миропорядке), в соавт. с У.Халалом, англ.яз. Business in the Contemporary World, Vol. 4, N 4, 1992 – 1,6 п.л. | |
| Perspektiven der START-Abkommen. Im: Die GUS. Das Erbe einer fruheren Supermacht (Перспективы СНВ), нем.яз. Antiimperialismus Information, Berlin, 1997 – 0,4 п.л. | |
| La seguridad en la epoca de la interdependencia.Seguridad Internacional y Politica Mondial. (Обеспечение безопасности в эпоху взаимозависимости), испанск. яз. Problemas del Mundo Contemporaneo, N. 117, 1988 – 0,7 п.л. | |
| Marx et la theorie des relations internationales. Les Problemes Globaux de l’Humanite et l’Etat. (Маркс и теория международных отношений) В соавт. с А.В.Кортуновым, франц. яз. Problemes du Monde Contemporain, N. 94, 1985 – 1 п.л. | |
| Эволюция идейно-теоретических основ идологической стратегии США в 60-80-е годы. В кн.: Общественное сознание и внешняя политика США. М.,Наука, 1987 – 1 п.л. | |
| One World (Единый мир). В соавт. с У.Халалом. The Futurist, November-December 1990, Vol. XXIV, No.6 – 0,6 п.л. | |
| Changing Security Perceptions in Post-Soviet Russia. In: Civil-Military Relations in the Post-Communist States in Eastern and Central Europe. (Меняющиеся представления в сфере безопасности в постсоветской России) англ.яз. Oslo, NUPI Research Report, No.167, June 1993 – 0,3 п.л. | |
Автором опубликованы 52 научных работы общим объемом более 70 п.л.
[1] Большинство документов последнего десятилетия доступно через электронный сайт ООН в Интернете, который имеет раздел Peacekeeping (в электронной странице Peace and Security). Существует также электронный сайт непосредственно Департамента миротворческих операций ООН и самостоятельные электронные страницы, посвященные последним миротворческим операциям в Косово и Восточном Тиморе.
[2] The Blue Helmets: A Review of United Nations Peace-keeping». Third edition, UN, DPI, New York, 1996. – 808 p.
[3] UN Peacekеeping: 50 years (1948-1998). UN, DPI, New York, 1998. – 88 p.,
[4] Деятельность Организации Объединенных наций по поддержанию мира. – М.: Права человека, 1997. – 92 с.
[5] «International Peacekeeping» Newsletter, published by Graham & Trotman Limited, London.
[6] The Lester B.Pearson Canadian International Peacekeeping Training Centre (The Pearson Peacekeeping Centre), Cornwallis Park, Clementsport, NS, Canada..
[7] Peacekeeping and International Relations, published by The Canadian Peacekeeping Press.
[8] Handbook on UN Peace Operations. The Henry L. Stimson Center, Washington, DC, 1995.
[9] The Evolution of UN Peacekeeping: Case Studies and Comparative Analysis. St.Martin’s Press, New York, 1993.
[10] John Gerard Ruggie. The United Nations and the Collective Use of Force: Whither – or Whether ? United Nations Association of the USA, NY, 1996.
[11] Towards a Rapid Reaction Capability for the UN. The Canadian Study. Ottawa, 1995.
[12] A UN Rapid Deployment Brigade. The Netherlands Non-Paper submitted to the UN Secretariat. The Hague, 1995.
[13] Carl Caysen, George Rathjens. Peace Operations by the United Nations: The Case for a Volunteer UN Military Force. Committee on International Security Studies, American Academy of Arts and Sciences. Cambridge, Mass., 1996.- 64 p.
[14] Следует особо отметить методологическую роль выполненных под руководством Ю.А.Замошкина коллективных исследований: Общественное сознание и внешняя политика США. М., 1987; Противоречия современного американского капитализма и идейная борьба в США. М., 1984, а также статей Ю.А.Замошкина по проблемам теории международных отношений.
[15] Дегтярев А.А. Основы политической теории. М., 1998
[16] Политическая наука: новые направления. Под ред. Р.Гудина и Х.-Д.Клингемана. Научный редактор русского издания Е.Б.Шестопал. М., 1999.
[17] Сергеев В.М. Демократия как переговорный процесс. М., 1999.
[18] Международные отношения: социологические подходы. Под ред. П.А.Цыганкова. М., 1998. В этой коллективной монографии следует особо отметить методологическое значение главы К.П.Боришполец «Методы, методики и процедуры прикладного анализа международных отношений».
[19] Арцибасов И.Н., Егоров С.А. Вооруженный конфликт: право,.политика, дипломатия. М., 1989; Левин Д.Б. Принципы мирного разрешения международных споров. М., 1977; Дружинин В.В., Конторов Д.С., Конторов М.Д. Введение в теорию конфликта. М., 1989; Тункин Г.И. Право и сила в международной системе. М., 1983; Блищенко И.П. Международно-правовые проблемы государств, входящих в СНГ. – В кн.: Российский Ежегодник международного права 1996-1997. Санкт-Иетербург, 1998.
[20] Наярду с многочисленными теоретическими трудами О.Н.Хлестова следует особо отметить его практический вклад в создание и принятие Закона РФ «О порядке предоставления военного и гражданского персонала Российской Федерации для участия в операциях по поддержанию и восстановлению международного мира и безопасности и других видах миротворческой деятельности» (принят в 1995 г.)
[21] Здравомыслов А.Г. Социология конфликта. М., 1996; Доронина Н.И. Международный конфликт. М., 1981.
[22] Лебедева М.М. Политическое урегулирование конфликтов, М., 1997.
[23] В частности, глава М.М.Лебедевой «Международные процессы» в книге: Международные отношения: социологические подходы. М., 1998.
[24] Следует отметить участие А.Г.Арбатова в международном коллективном исследовании: A.Arbatov, A.Chayes, A.H.Chayes, L.Olson, ed. Managing Conflicts in the Foremer Soviet Union. CSIA Studies, Hardvard University, 1997.
[25] В частности, помимо методологических работ М.А.Хрусталева по теории международных отношений, особенно важно с точки зрения проблематики настоящей работы исследование М.А.Хрусталева «Гражданская война в Таджикистане: истоки и перспективы» М., 1997.
[26] Автор хотел бы особо отметить теоретический и методологический вклад Ю.Е.Федорова в исследование проблематики миротворческих операций, в том числе участие в коллективном проекте ЦПМИ по изучению миротворческих операций, подготовке коллективной монографии «Миротворческие операции в СНГ» (М., 1998), и значение для развития данной проблематики ряда его работ по анализу конфликтов и интересов в Кавказском и Каспийском регионах.
[27] Работы А.В.Малашенко по анализу политической роли современных исламских движений имеют практическое значение для анализа конфликтов и миротворческих операций в Центральной Азии (Таджикистан) и Кавказском регионе.
[28] С точки зрения рассматриваемой проблематики важна, в частности, монография А.В.Кортунова «Дезинтеграция Советского Союза и политика США». М., 1993.
[29] В частности, серию публикаций «Межнациональные отношения в России и СНГ».
[30] На основе диссертации издана монография: Поликанов Д.В. Конфликты в Африке и деятельность международных организаций по их урегулированию. М., 1998.
[31] Люконг К.М. Международные организации и урегулирование конфликтов в Африке (анализ основных механизмов ООН и ОАЕ). Канд. диссертация. М., 1997.
[32] Демуренко А.В. Развитие теоретических положений миротворческих операций, проводимых с участием российских контингентов войск. Канд. диссертация. М., РАГС, 1996. Исследование выполнено в Российской Академии государственной службы при Президенте РФ.
[33] Громыко-Пирадов А.А. Международные аспекты региональных конфликтов и их политического урегулирования при участии ООН. Канд. диссертация. М., МГИМО,1991.
[34] Смульский С.В. Теоретико-методологические проблемы управления конфликтами в международных системах. Докт.диссертация. М., РАГС, 1997.
[35] Мирошник О.Н. Вооруженные силы ООН в поддержании мира и международной безопасности в 1945-1991 гг. Канд. диссертация М., 1998.
[36] Хохлышева О.О. Деятельность международных миротворческих организаций по урегулированию вооруженных конфликтов в первой половине 90-х годов XX века. Канд.диссертация. Нижний Новгород, 1996.
[37] По мнению ряда специалистов, прообразом миссий военных наблюдателей явилась созданная СБ ООН уже в 1946 г. Следственная комиссия для расследования положения на северных границах Греции (в связи с утверждениями греческих властей, что северные соседи Греции способствуют разжиганию гражданской войны в этой стране).
[38] В резолюции IV Сессии ГА ООН была предусмотрена возможность формирования «полевых кадров ООН» с указанными выше функциями.
[39] Д.Хаммершельд в докладе 6.11.1956 однозначно предложил странам ООН не руководствоваться в отношении создаваемых сил «теми требованиями, которые предъявляются к принудительным действиям, предпринимаемым по отношению к какому-либо государству».
[40] Примечательный прецедент был создан принятием решения о направлении Чрезвычайных сил ООН в ходе Суэцкого кризиса в нарушение Устава ООН, не по мандату Совета Безопасности ООН, а резолюцией Генеральной Ассамблеи.
[41] Департамент имеет разветвленную структуру, включающую Центр слежения за обстановкой в «горячих точках», региональные отделы Африки, Азии и Ближнего Востока, Европы, Латинской Америки. Возглавляет Департамент заместитель Генерального секретаря ООН, а численность сотрудников, включая военных специалистов, колеблется от 200 до 400 человек.
[42] Доклад Генерального секретаря ООН от 3.01.95 Генеральной Ассамблее и Совету безопасности ООН, Документ А/50/60, S/1995/1.
[43] Устав ООН не допускает применения региональными органами принудительных силовых действий по отношению к государствам без полномочий от Совета Безопасности ООН. В то же время миротворческие операции в формате поддержания мира и весь комплекс мер в соответствии с главой VI Устава может задействоваться региональными организациями самостоятельно, не требуя санкции Совета Безопасности.
[44] К сожалению, приходится констатировать, что после 10 лет существования Центр СБСЕ по предотвращению конфликтов эволюционировал скорее в направлении информцентра по мониторингу конфликтных ситуаций, чем в направлении практического центра по подготовке операций и миссий ОБСЕ и разрешению конфликтов.
[45] Именно на этом заседании и в этой связи был впервые провозглашен принцип «консенсус минус один», то есть приемлемость акций в сфере защиты прав человека, предпринимаемых «в отсутствие согласия со стороны государства, которое затрагивается данным решением, в случаях ясных, крупных и неисправленных нарушений им соответствующих обязательств СБСЕ»
[46] CSCE Helsinki Document 1992, The Challenges of Change, Par. IV/2.
[47] Например, так называемый Хельсинский комитет Нидерландов подготовил доклад, в котором призывает ОБСЕ перейти от «мягкого» к «жесткому» миротворчеству. См.: OSCE Peacekeeping^ A Useful ‘Harder’ Option. – RUSI Journal, October 1996, pp.47-50.
[48] Как отмечают, скажем, нидерландские эксперты, «ОБСЕ является беспристрастной (или равно пристрастной ко всем) организацией, в то время как СНГ и НАТО (или ЗЕС или Европейский Союз) не являются беспристрастными, или, по крайней мере, не воспринимаются таковыми». – OSCE Peacekeeping: A ‘Useful» Harder Option. – RUSI Journal, October 1996, p.48.
[49] Другие региональные организации и соглашения, в частности, НАТО, ЕС, ЗЕС, СНГ в настоящий момент не располагают таким повсеместным признанием за ними прав самостоятельной легитимизации миротворческих операций, хотя некоторые из них настаивают на подобных правах.
[50] United Nations operations – interaction with WEU. Assembly of Western European Union, Document 1366, May 1993, 27 pp.
[51] A.Jacomet. Peacekeeping: WEU’s Approach. Presentation to 89th NATO Defense College Course, Rome, November 21, 1996, p.22.
[52] The Blue Helmets. - UN DPI, 1996, p.178.
[53] Только для операции UNPRPOFOR в бывшей Югославии в 1994 г. Франция и Великобритания направили контингенты общей численностью до 10000 военных, войска США возглавили в 1992-1993 гг. операцию по мандату ООН в Сомали, причем Франция также направила для участия в этой операции крупный военный контингент. Французские военные приняли также активное участие в операции в 1992 г. в Кампучии. Таким образом, уже в первой половине 90-х годов практика неучастия постоянных членов СБ ООН в военных операциях осталась в прошлом.
[54] Показательно, что эти решения в период их выработки и принятия не трактовались как часть миротворческой операции, а увязывались с Соглашением государств СНГ по обеспечению стабильного положения на внешних границах Содружества от 9 октября 1992 г., что ясно следует из текста Решения от 22.01.1993
[55] С молдавской стороны – также министерства внутренних дел и министерства обороны.
