Институт федерализма в политических процессах на северном кавказе (конфликтологический анализ)
На правах рукописи
ЗАХАРЧЕНКО
Юрий Михайлович
ИНСТИТУТ ФЕДЕРАЛИЗМА В ПОЛИТИЧЕСКИХ
ПРОЦЕССАХ НА СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ
(КОНФЛИКТОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ)
Специальность 23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и
политические процессы и технологии
Автореферат
на соискание ученой степени
кандидата политических наук
Москва – 2006
Работа выполнена в Государственном научно-исследовательском институте
системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.
| Научный руководитель: | кандидат политических наук Голодинкина Светлана Олеговна |
| Официальные оппоненты: | доктор политических наук Матвеенко Юрий Иванович кандидат политических наук Мустафаев Юнис Абуталыбович |
| Ведущая организация | Академия управления МВД России |
Защита состоится «27» июня 2006 года в 11:00 на заседании диссертационного совета Д 144.001.02 при Государственном научном учреждении "Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации" по адресу: 119992, г. Москва, Зубовская улица, дом 2, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научного учреждения "Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации"
Автореферат разослан «_____» мая 2006 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических наук
А.А.Васильев
I.ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В начале XXI века мир вступил в качественно новый этап своего исторического развития. Набирающие обороты процессы глобализации, всплеск национализма и религиозного экстремизма, возрастающее количество региональных конфликтов - все это, как и многое другое, представляет собой серьезный вызов российской государственности и национальной безопасности.
Россия переживает сложный период, главное содержание которого состоит в преобразовании страны в правовое и демократическое государство с развитым гражданским обществом и эффективной рыночной экономикой. Особо важной теоретической и практической проблемой этого периода в истории России выступает становление и развитие федерализма.
По нашему мнению, федерация является наиболее эффективной формой политико-территориального устройства, в наибольшей степени отвечающей как современным нуждам, так и долгосрочным интересам России. Более того, можно с достаточной долей уверенности констатировать, что федерализм - это оптимальный способ управления страной, которая имеет одну из самых обширных в мире территорий.
Однако представители научной общественности и политики сходятся во мнении, что в России до сих пор еще нет полноценного федеративного государства. Нерешенные проблемы федеративного устройства государства приобретают затяжной характер, что требует выяснения причин сложившейся ситуации, поиска путей устранения негативных явлений в сфере федеративных отношений.
Кроме того, проблемы, существующие в рамках федеративных отношений, напрямую связаны с тем, что на рубеже веков резко обострилась борьба за статусы, ресурсы, права и влияние между различными их участниками, что вызвано многими объективными и субъективными причинами. Противоборство конфликтующих сторон нередко приобретает бескомпромиссные формы, зачастую выражаясь в насилии и политических кризисах. В современной России все более очевидным становится тот факт, что от характера федеративных отношений как части политического процесса зависит устойчивость демократического политического режима в целом. Именно поэтому объективно встает вопрос о необходимости создания жизнеспособного института федерализма на основе поиска эффективных способов разрешения конфликтов.
Проблемы реализации федеративных отношений стоят не только перед Российской Федерацией в целом, но и перед каждым из ее субъектов. Одним из регионов, где процессы федерализации и государственного строительства имеют свою специфику, является Северный Кавказ. Именно здесь проявился феномен фактического выхода одного из субъектов Федерации из правового поля государства, концентрируется около трети национально-государственных образований Российской Федерации и все это в условиях экономических трудностей, активных миграционных процессов, демографического давления и национальной неприязни. На Северном Кавказе все споры, противоречия и конфликты, характерные для России в целом, проявляются в наиболее запутанной форме.
Следует отметить, что на политические процессы на Северном Кавказе оказывает существенное влияние национальная политика. Сегодня религиозный фактор в субъектах Федерации Южного федерального округа является самостоятельной реальностью, т.к. за ним стоят геополитические, политические, экономические и социальные интересы. Как показала практика, подъем религиозного самосознаний сопряжен не только с положительными факторами возврата к традициям, роста национального и культурного самоуважения, но и с отрицательными, разжиганием национальной вражды, конфликтов, социальных и национальных взрывов.
Суммируя сказанное, отметим, что актуальность исследования определяется наличием, как минимум, трех групп проблем.
Во-первых, изучение признаков, основ и специфики становления и развития федерализма в России и состояния федеративных отношений на современном этапе при применении достижений конфликтологии имеет существенное значение. К специальному анализу проблемы побуждает и недостаточная, по нашему мнению, степень ее научной разработанности в отечественной и зарубежной политической мысли.
Во-вторых, местом и ролью Северного Кавказа в истории российской государственности, его объективной вовлеченностью в российскую национальную политику. С точки зрения геополитики Северо-кавказский регион всегда представлял собой крайне важный стратегический узел. Можно утверждать, что тот, кто обладает влиянием в этом регионе, в той или иной мере владеет значительной частью евроазиатского континента. Во всем мире более чем достаточно сил, заинтересованных в расшатывании стабильности, ущемлении интересов России в Северо-кавказском регионе. Это объективно предполагает необходимость того, чтобы политические процессы на Северном Кавказе в их федеративном измерении были не только предметом пристального изучения, но и постоянным объектом государственной управления.
В-третьих, состояние и динамика развития современной внутриполитической обстановки в Северо-кавказском регионе, отличающейся крайней нестабильностью, непосредственно влияет на состояние национальной безопасности Российской Федерации. Нынешняя действительность свидетельствует о том, что одну из реальных угроз для России представляют внутренние конфликты в республиках Северного Кавказа, которые характеризуются не только тяжелым экономическим и социально-политическим положением, но активностью религиозно-политического и национального фактора.
Степень научной разработанности проблемы. К настоящему времени в российской и зарубежной политической мысли накоплен определенный потенциал по вопросам, касающимся института федерализма, его места и роли в политическом процессе. Тем не менее, модернизация политической системы России заставляет с особым вниманием обращаться к вопросам теории и практики конфликтологического анализа федеративных отношений.
В научной мысли можно выделить несколько групп исследований, авторы которых, так или иначе, рассматривают вопросы федерализма, его зарождения и развития в условиях политического процесса России, теоретические и практические аспекты конфликтов в его рамках.
Первую группу составляет монографическая литература, диссертационные исследования и статьи в периодической печати отечественных и зарубежных авторов, посвященные актуальным вопросам развития института федерализма.
Методологически важны работы Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.Н. Аринина, С.Д. Валентея, Л.М. Карапетяна, В.Н. Лысенко, Т.В. Марченко, Я.А. Пляйса, В.Е. Чиркина и др. В этих работах раскрыта сущность федерализма как социально-политического, правового и экономического явления. Однако, несмотря на значительное приращение знания, достигнутое за период с начала 90-х годов XX века, Россия на сегодняшний день не имеет развернутой конкретной программы развития института федерализма во всех его аспектах. Остаются малоизученными вопросы работы с конфликтными ситуациями, которые повсеместно присутствуют в современных федеративных отношениях.
В разное время исследованием советского федерализма занимались Т.Б. Анисимова, Г.С. Гурвич, Д.Л. Златопольский, М.Г. Кириченко, А.И. Лепешкин и др. Практически все работы советского периода идеологизированы, но, несмотря на это, определенные положения, содержащиеся в них, могут быть использованы в современной науке и практике при учете конкретных исторических условий.
Работы западных теоретиков федерализма И. Дьючейсика, В.Острома, В. Рикера, Дж. Элейзера и др. дают возможность проанализировать уровень ее разработанности на современном этапе в зарубежной политической мысли. Они позволяют выявить общее и особенное в трактовках основной проблематики теории и практики института федерализма в современных российских исследованиях и концепциях зарубежных авторов, что необходимо для формирования целостного восприятия.
Вторая группа работ включает труды отечественных политологов А.В. Глуховой, И.Б. Гоптаревой, А.В. Дмитриева, Ю.Г. Запрудского, А.Г. Здравомыслова, B.C. Комаровского, Е.И. Степанова, зарубежных авторов К. Боулдинга, Г. Зиммеля, Л. Козера, С. Липсета, К. Митчелла. В этих работах нашли свое отражение как теоретико-методологические проблемы политической конфликтологии, так и анализ факторов конфликтогенности в условиях модернизации политического процесса.
В целом феномен политического конфликта получил в современной научной литературе достаточную разработку с точки зрения генезиса, управления, урегулирования и разрешения. В то же время отмечается явный недостаток работ, отражающих специфику конфликтов в условиях функционирования института федерализма. Следует признать, что, несмотря на значительное количество работ по различным аспектам федеративных отношений и политических конфликтов, сегодня остается практически незатронутым вопрос конфликтологического анализа института федерализма, не существует целостного и системного подхода к его решению.
Третью группу работ составляют исследования федеративных отношений Северо-кавказских субъектов Федерации с федеральным центром, которыми занимались А.В.Авксентьев, Х.А.Аджиев, С.И.Аккиева, М.Б.Беджанов, Ю.Г.Волков, С.М.Воробьев, К.С.Гаджиев, Н.А.Зубаревич, А.Ю.Коркмазов, С.В.Передерни, А.В.Попов, В.А.Тишков, В.М.Юрченко и др. Однако, по большей части, проблемы федеративных отношений в работах этих исследователей уступают место проблемам национальной политики, этнополитических процессов на Северном Кавказе.
К четвертой группе следует отнести работы Авдеева Ю.И., Барыгина И.Н., Басалая А.Н., Верховского А.К., Грачева А.С., Ризванова Р., Романова Н.А. и др., в которых раскрыта проблема сущности и содержания экстремизма как идеологии и конкретной политической практики. Внимание этих исследователей сосредоточено на определении сущности и содержания экстремизма, его места и роли в политических процессах на Северном Кавказе.
С методологической точки зрения для проведения настоящих исследований большое значение представляли работы ученых, исследующих проблемы государственного строительства, национальной безопасности, государственного управления в основных сферах жизнедеятельности России: Комарова С.М., Лопаты П.П., Левакина И.В., Павленко С.З., Прохожева А.А., Староверова В.И., Степашина С.В., Шахрая С.М., Шпаковского Ю.Г. и др.
В то же время, наблюдается отсутствие глубоких теоретических разработок по анализу конфликтов в рамках федеративных отношений с точки зрения конфликтологической парадигмы. В настоящее время это является серьезным препятствием как для развития соответствующей отрасли науки, так и для решения актуальных проблем политического процесса современной России. Более того, масштаб проблем, с которыми сталкивается Северный Кавказ в сфере развития федерализма, разработке стратегии противодействия экстремизму в религиозной сфере, отдельные проявления которой выступают как угрозы национальной безопасности Российской Федерации в данном регионе, а также скорость и глубина преобразований оставляют значительное поле для исследований.
Это определяет необходимость всесторонней разработки данной проблематики, а также обусловила выбор темы диссертации, предопределила объект, предмет, цель и задачи исследования.
Объектом исследования является политические процессы на Северном Кавказе в условиях становления и развития федерализма в Российской Федерации.
Предметом исследования выступают особенности реализации принципа федерализма и конфликтогенности федеративных отношений в политических процессах на Северном Кавказе.
Целью настоящего диссертационного исследования является анализ института федерализма в политическом процессе современной России, Северного Кавказа для определения наиболее адекватных способов разрешения конфликтов в его рамках, а также определение путей совершенствования деятельности государственных и общественных институтов в нейтрализации угроз национальной безопасности России.
Основными задачами диссертационного исследования являются:
- систематизировать основные подходы к исследованию федерализма, выявить особенности изучения политических процессов в федеративной системе;
- исследовать конфликтные аспекты федеративных отношений в политическом процессе современной России;
- раскрыть сущностные характеристики политических процессов в субъектах Российской Федерации Северного Кавказа с учетом развития федерализма и в условиях активизации экстремистской деятельности отдельных религиозных организаций;
- провести сравнительный политико-правовой анализ исторического опыта формирования административно-территориального устройства Российской Федерации и модернизации государственного управления национальными территориями как факторов, обусловливающих современную политическую ситуацию на Северном Кавказе;
- разработать рекомендации по совершенствованию политико-правовых механизмов обеспечения национальной безопасности в субъектах Российской Федерации Южного федерального округа на основе политико-правового анализа развития федеративных отношений;
- обосновать предложения по политико-правовому ограничению экстремистской деятельности религиозных объединений на Северном Кавказе.
Методологическая основа исследования. В диссертации используется структурно-функциональный анализ, который наиболее адаптирован к рассмотрению столь сложного явления. Автор опирается на логический метод, а также метод политического прогнозирования. Категориально-терминологический аппарат данной работы базируется на общепринятых в политологии трактовках.
Фундаментальный принцип, определяющий методологический характер данной работы, заключается в том, что исследование носит междисциплинарный характер. В работе использованы научные достижения не только из сферы политологии, но и юриспруденции, социологии, новейшей истории. При изучении конкретных вопросов и локальных блоков исследования, безусловно, преобладает методологический инструментарий политологии, что диктуется как спецификой объекта исследования, так и возможностями практического применения.
Теоретическую базу исследования составили: труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам развития федерализма и его роли в политических процессах, специфики политических конфликтов в современной России; официальные документы и нормативные правовые акты, регулирующие федеративные отношения; энциклопедические и справочные издания.
Научная новизна исследования. Опираясь на достижения отечественной и зарубежной политической мысли, автор стремился к привнесению в политическую науку ряда принципиально новых обобщений и выводов, касающихся федеративных отношений в современной России. В работе:
- определены основные направления использования конфликтологического подхода для анализа института федерализма в современной России. Выявлены особенности современного состояния российского федерализма, исследована конфликтогенность федеративных отношений;
- структурированы основные проблемы и противоречия российской модели федерализма, представлены возможные сценарии развития федеративных отношений в России и пути их оптимизации;
- раскрыты сущностные характеристики современных политических процессов на Северном Кавказе в контексте российского федерализма. Исследованы структурные и институциональные элементы, оказывающие влияние на федеративные политические процессы на Северном Кавказе;
- проведен комплексный анализ сущности и содержания экстремизма в религиозной сфере как угрозы национальной безопасности Российской Федерации на Северном Кавказе. Исследованы формы проявления экстремизма в религиозной сфере, обосновано их содержание с учетом современных социальных изменений в обществе и обоснованы направления политико-правового ограничения экстремистской деятельности религиозных объединений в этом регионе России;
- на основе теоретических обобщений и сравнительно-правового анализа исторического опыты формирования административно-территориального устройства Российской Федерации выявлен исторически сложившийся традиционный тип взаимодействия элементов государственной системы и обоснованы направления развития политико-правовых механизмов его реализации на Северном Кавказе;
- разработаны, на основе политико-правового анализа реализации государственной стратегии обеспечения национальной безопасности на Северном Кавказе, рекомендации по совершенствованию политико-правовых механизмов обеспечения региональной безопасности, развития федеративных отношений в субъектах Российской Федерации на Северном Кавказе.
Надежность, достоверность и обоснованность результатов исследования обусловлены: исходными непротиворечивыми методологическими и теоретическими предпосылками исследования; использованием комплекса методов, адекватных предмету и задачам исследования; возможностью воспроизведения модели исследования в других научных исследованиях.
Основные теоретические положения и выводы, выносимые на защиту.
1. В результате анализа функционирования института федерализма, который находит выражение в современном политическом процессе в форме федеративных отношений, сделан вывод о том, что эти федеративные отношения как часть политического процесса общества представляют собой диалектический, циклический процесс, действующий в определенной структуре. Этот процесс обусловлен как объективными, так и субъективными факторами, относящимися к множеству взаимоотношений сферы распределения власти и полномочий в едином государстве.
Обосновано, что состояние современного российского федерализма характеризуется наличием большого количества проблем и противоречий, которые зачастую дискредитируют саму идею построения федеративного государства: исключительно большое количество субъектов в составе Российской Федерации и их социально-экономическое неравенство; наличие национального признака в административно-территориальном строении федерации; асимметричность статусов субъектов Федерации; неразвитость экономической базы федерализма; непоследовательность и противоречивость политики центра в области федеративных отношений; авторитаризм региональных политических режимов. При этом совершенствование российского федерализма может идти по пути укрепления центральной власти, интеграции и укрупнения регионов, устранения асимметричности статуса субъектов Федерации, строительства федерации на основе территориального подхода, развития системы разграничения предметов ведения и бюджетного федерализма.
2. В целях определения наиболее широкого круга аспектов воздействия конфликтов на функционирование института федерализма в политическом процессе современной России в диссертации обоснована необходимость проведения его конфликтологического анализа. В результате анализа были выявлены проблемы (политические, государственно-правовые и социально-экономические), в связи с которыми возникают конфликты в рамках федерализма.
Обосновано, что реальное укрепление государственной власти и института федерализма в России может быть достигнуто при использовании стратегии, ведущим приоритетом которой является решение важнейших жизненно важных проблем широких социальных групп населения.
3. Автором выделяется, что важнейшими контекстуальными характеристиками исследования (определяющими контекст развития системы органов государственной власти в республиках) являются геополитические характеристики Северного Кавказа:
а) географические условия, в рамках которых происходило становление и развитие государственных образований на Кавказе, оказали определяющее воздействие на формирование политической культуры, национальных традиций, национально-психологических особенностей, конфессионального мировосприятия кавказских народов, что существенно затрудняет решение задачи консолидации;
б) обеспечение влияния в Северо-кавказском регионе для России является ключевой задачей, решение которой позволит ей сформировать мощный геостратегический потенциал, без которого Россия вряд ли сможет возродиться как сильная и великая держава.
Научное прогнозирование развития системы федеративных отношений в субъектах Российской Федерации, находящихся на территории Южного федерального округа, по мнению автора, следует осуществлять с учетом ряда факторов: во-первых, регион будет играть важнейшую роль в структурировании мирового геополитического пространства; во-вторых, регион будет становиться ареной напряженной борьбы за влияние в этом регионе.
4. Показано, что политические процессы на Северном Кавказе в контексте российского федерализма детерминированы рядом факторов структурного характера: недостатками административно-территориального деления, особенностями региональных политических систем и политической культурой региона, а также низким уровнем социально-экономического развития. Федеративный аспект политических процессов на Северном Кавказе в настоящее время характеризуется лояльностью регионов федеральному центру. По мнению автора, такую ситуацию нельзя назвать стабильной, так как лояльность достигается за счет фактического невмешательства центра во внутренние дела регионов, предоставления финансовой помощи и других экономических преференций властным элитам.
5. Обосновано. что политика невмешательства федерального центра в дела региона приводит к консервации низкого уровня социально-экономического и политического развития, то есть задачи поддержания социально-политической стабильности входят в противоречие с задачей модернизации.
Сфера реформирования федеративных отношений представляется ключевой для разрешения проблем и противоречий Юга России. Правовой плюрализм, который существует и развивается во многих странах, в этом регионе может оказаться более эффективным, чем «единое правовое пространство». Ведущей политико-правовой проблемой является закрепление вопросов статуса субъектов Федерации, принципов их взаимоотношений с федеральными органами власти и между собой.
6. На основе исследований сделан вывод о том, что специфика религиозной ситуации в Северо-кавказском регионе определяется процессами, протекающими в обществе и характеризуется следующим:
а) внутренние процессы, происходящие в глубинах православия
и ислама, характеризуются крайне противоречивыми негативными тенденциями. В основе данных тенденций лежит расслоение, разделение и распад; возникновение противоположных взглядов на те или иные догмы религии, возникновение новых религиозных объединений; появление нетерпимости к противоположной точке зрения, что, в конце концов, выливается в конфликт с применением насилия или с использованием других экстремистских методов.
б) проявляющиеся в последние годы агрессивные формы экстремизма в религиозной сфере носят фанатичный характер и угрожают безопасности России в Северо-кавказском регионе.
В диссертации обоснованы направления политико-правового ограничения экстремистской деятельности в религиозной сфере, что позволит активизировать процессы снижения интенсивности конфликтов, имеющих религиозно-политическую составляющую на Северном Кавказе.
Практическая значимость исследования состоит в том, что рекомендации, результаты и выводы научного анализа могут быть использованы в целях оптимизации деятельности законодательных и исполнительных органов власти, в научно-практической деятельности аналитических центров, исследующих проблемы федеративных отношений.
Материалы исследования могут стать основой спецкурса, а также могут быть использованы при подготовке учебных курсов и программ по политической регионалистике, конфликтологии, политологии и другим дисциплинам.
Апробация работы. Основные теоретические положения и практические выводы диссертационного исследования были обсуждены на заседании Научно-экспертного совета Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.
Основные положения диссертации были использованы при подготовке двух монографий автора, а также нашли отражение в других публикациях автора, общим объемом более 14 п.л.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В первой главе «Федерализм как политический институт в современной России» рассматривается проблемная ситуация в предмете и объекте исследования.
На основании исследований, выявлено, что федеративные отношения как часть политического процесса общества представляют собой диалектический, циклический процесс, развивающийся в определенной структуре, а также обусловленный объективными и субъективными факторами, относящимися к множеству взаимоотношений сферы распределения власти и полномочий в едином государстве, состоящем из нескольких относительно самостоятельных субъектов.
Социальные конфликты в рамках федеративного государства обладают своими особенностями, но при этом они, могут иметь как деструктивные функции: ведут к дезинтеграции, дестабилизации общества, к падению степени единства и организованности; так и конструктивные функции: способствуют урегулированию отношений во властной вертикали, ведут к мобилизации сил, направленных на самосохранение общества, могут регулировать возникающие противоречия.
В России действуют факторы, способствующие как укреплению, интегрированности общества, так и его ослаблению. Преобладание негативных процессов, а тем более фатальной угрозы распада страны не существует. Вместе с тем, сохранение и укрепление российской государственности зависит от постоянных усилий по совершенствованию системы законодательства и власти, улучшению социальных условий жизни людей и укреплению их общероссийской идентичности при сохранении национально-этнического самосознания.
В диссертации обосновано, что в целях определения всех возможных аспектов воздействия конфликтов на функционирование федеративной системы и общества в целом необходимо всестороннее изучение федеративных отношений с позиций конфликтологии. При этом в число общих ориентиров конфликтологического мониторинга входит все то, что дает возможность отчетливо показать, какие конфликтогенные факторы и условия необходимо принять во внимание для правильного осмысления процесса дальнейшего развития конфликтов, и на этой основе доказательно сформулировать, какие целенаправленные действия и меры со стороны непосредственных участников способны эти конфликты нейтрализовать и урегулировать.
На сегодняшний день в Российской Федерации во внутригосударственных отношениях имеют место многочисленные противостояния и конфликты, среди которых немаловажное место занимают противоречия в сфере взаимодействия субъектов Федерации друг с другом, а также с федеральным центром. До сих пор не найден устойчивый баланс в распределении властных полномочий, хотя после распада СССР и образования Российской Федерации прошло около 15 лет. Главной причиной этого можно назвать асимметричность федерации, созданной по Конституции Российской Федерации 1993 года, усугубляемую широким разнообразием экономических, социальных и других условий в регионах.
Возникающие государственно-правовые конфликты между федеральным центром и субъектами Федерации вполне можно расценивать как объективное следствие наличия в системе управления двух уровней государственной власти: федерального уровня и уровня субъектов Федерации. Разноуровневое управление, существующее сегодня в России, уже само по себе содержит основы для столкновения интересов хотя бы потому, что на каждом уровне происходит попытка концентрации как можно большего объема властных полномочий.
Автором обозначены группы проблем для современной России, в результате которых возникают конфликты в сфере федеративных отношений:
- политические проблемы (проблемы отношений федерального центра с субъектами Российской Федерации /национальные и территориальные/; проблемы межсубъектных отношений; проблемы отношений субъектов с органами местного самоуправления);
- государственно-правовые проблемы (проблемы государственного суверенитета; проблемы несоответствия федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации; проблемы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; проблемы сложносоставных субъектов; проблемы судебной системы);
- социально-экономические проблемы (дифференциация субъектов Федерации по уровню социально-экономического развития; несовершенство бюджетного федерализма; проблемы отношений собственности, ее распределения и перераспределения).
По нашему мнению, одним из наилучших способов урегулирования конфликтов в рамках федеративных отношений является упорядочение двусторонних связей, постоянное уточнение взаимных полномочий в соответствии со спецификой условий в каждый конкретный исторический момент. Целесообразно также говорить о необходимости использования достижений конфликтологии в целях своевременного предотвращения и адекватного ситуации урегулирования конфликтов в сфере взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации в современной России.
Автором обосновано, что реальное укрепление государственной власти и федеративных отношений в России может быть достигнуто при использовании стратегии, ведущим приоритетом которой является решение важнейших жизненных проблем широких социальных групп населения. Это поможет во многом и минимизировать конфликтогенность внутри каждого из регионов, что в свою очередь будет способствовать снижению количества конфликтов в рамках федеративной системы в целом.
Самым сложным регионом России с точки зрения федеративных отношений является Северный Кавказ, где Чечня, Северная Осетия — Алания, Ингушетия, Карачаево-Черкессия и Дагестан, в меньшей степени, но также весьма неустойчивые Кабардино-Балкария и Ставропольский край, балансируют на грани открытых этнических столкновений. Все эти субъекты Федерации формируют единый Северо-кавказский ареал напряженности, в котором этнополитические события развиваются взаимосвязано.
Северо-кавказский очаг этнополитического кризиса на внутригосударственном и межгосударственном уровнях является непосредственным источником и катализатором многих проблем и, прежде всего, проблемы целостности государственной территории Российской Федерации и внутригосударственного административно-территориального деления; проблемы снижения экономической привлекательности региона (с точки зрения привлечения инвестиций и потребительских услуг); проблемы беженцев и вынужденных переселенцев; роста криминогенности и возрождения криминогенных традиций (кровная месть, открытое межэтническое соперничество, круговая порука и т.п.); комплекс проблем, связанных с усилением радикально-экстремистского крыла ислама, а также обострение межгосударственных отношений в сфере политики и экономики, ослабление стратегических позиций Российской Федерации в этом регионе.
Существует и другая проблема российского федерализма, порождающая множество противоречий и конфликтов во взаимоотношениях федерального центра и субъектов Федерации. Это - общее несовершенство законодательства по вопросам федеративных отношений, т.к. нечеткие и размытые формулировки в конституционном законодательстве порождают серьезные проблемы и конфликты.
По нашему мнению, России необходима новая модель федеративного устройства, отражающая политические и социально-экономические основы федерализма. Для этого необходимо обеспечить единство социальных, политических, экономических и правовых основ построения отношений между федеральным центром и субъектами Федерации, преодолеть исторически сложившийся подход в этой области.
Вторая глава «Федеративные отношения в политических процессах на Северном Кавказе» посвящена анализу административно-территориальных реформ, исторического опыта развития федерализма в России, исследованию современных тенденций развития системы государственной власти, а также анализу влияния экстремистской деятельности религиозных объединений на обеспечение национальной безопасности в Северо-кавказском регионе России.
В главе показано, что события последнего времени со всей очевидностью продемонстрировали значение Северо-Кавказского региона для Российской Федерации как стратегически важного, во многом определяющего состояние ее национальной безопасности. Национальные интересы России на Кавказе имеют как внутреннюю, так и внешнюю составляющие. В диссертации показано, что важнейшими контекстуальными характеристиками исследования (определяющими контекст обеспечения безопасности в регионе) являются геополитические характеристики Северного Кавказа:
- географические условия, в рамках которых происходило становление и развитие государственных образований на Северном Кавказе, оказали определяющее воздействие на формирование политической культуры, национальных традиций, национально-психологических особенностей, конфессионального мировосприятия кавказских народов, что существенно затрудняет решение задачи консолидации;
- обеспечение влияния в Северо-кавказском регионе для России является ключевой задачей, решение которой позволит ей сформировать мощный геостратегический потенциал, без которого Россия вряд ли сможет возродиться как сильная и великая держава.
При этом научное прогнозирование показывает, что, во-первых, регион будет играть важнейшую роль в структурировании мирового геополитического пространства; во-вторых, регион будет продолжать являться ареной напряженной борьбы за политическое влияние. При этом стратегические национальные интересы России состоят в обеспечении гражданского мира и национального согласия, территориальной целостности; создании единства правового пространства и укреплении правопорядка; обеспечении стабильности государственной власти и становлении демократических институтов в регионе; нейтрализации причин и условий, способствующих возникновению социальных и межнациональных конфликтов, национального и регионального сепаратизма.
В главе представлен ретроспективный анализ основных этапов становления и развития территориальной организации России и системы государственной власти, что позволило выявить общеисторические тенденции и традиции современных процессов развития системы государственной власти.
Обосновывается вывод: длительное время, сохраняемое регионами «приобретенное» управление означало, что не было единой, унифицированной системы администрирования. Кроме того, ретроспективный анализ показал, что попытки создания эффективной системы административно-территориального деления и системы государственного управления предпринимались неоднократно на протяжении истории Российского государства. Однако ни одна из этих попыток не достигла своей цели.
Основными критериями для административно-территориального деления были и остаются: историческое наследие (принадлежность региона к определенному княжеству), экономический и демографический потенциал региона, а также военное значение территории.
Современное федеративное устройство России основано на равноправии и самоопределении народов. В тоже время Конституция Российской Федерации не исключает возможности укрупнения субъектов Федерации (слияние территорий двух или более субъектов Федерации и образование нового государственно-территориального образования).
Субъекты Российской Федерации имеют разные размеры территории, численный состав населения, различное географическое положение и экономический потенциал, разную степень обеспеченности природными ресурсами. Решение этой проблемы некоторые ученые и политики видят в следующем: «губернизация» или «республиканизация» субъектов Российской Федерации, т.е. преобразование субъектов Федерации в однотипные губернии, республики или земли; сокращение количества субъектов до 8-10; экономическое районирование как основа территориального устройства России; административно-территориальная реформа или изменение границ между субъектами Федерации, унаследованных от советского периода.
Все перечисленные модели могут быть реализованы только после внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, которые, в свою очередь, повлекут изменение территорий субъектов Российской Федерации.
Следует также иметь в виду, что в рамках административной реформы формирование федеральных округов производилась без учета экономического потенциала регионов. Это, в перспективе, потребует уточнения их количества и состава. Поэтому, при условии развития округов как центров управления территориальным социально-экономическим развитием, долгосрочной задачей может стать изменение принципов их образования и организации. В долгосрочном плане реформа, связанная с созданием и развитием системы округов, может рассматриваться и как первый шаг в проведении административно-территориальной реформы.
В рамках укрупнения регионов предлагаются планы ликвидации государственности республик – субъектов Российской Федерации. Однако опыт показывает, что попытки внести такие изменения в федеративное устройство Российской Федерации чреваты трагическими последствиями для нашего государства. Примеры тому – упразднение Южно-Осетинской автономной области в Грузии и Нагорно-Карабахской автономной области в Азербайджане. Это привело к росту сепаратизма и межнациональным конфликтам.
По нашему мнению, усиленная «властная вертикаль» сегодня нуждается в новой региональной политике, которая способна обеспечить не только политическую, но и экономическую стабильность в регионах. Многонациональное российское государство с точки зрения управления требует большой осторожности, т.к. вопросы сохранения страны как единого непротиворечивого целого и национальной безопасности напрямую связаны с умением находить компромиссные решения в федеративных отношениях.
Этнополитические процессы в условиях быстрого развития регионализации в республиках Российской Федерации показывают, что практически во всех из них уже закреплен правовой статус этнических групп, отработана и конституционно оформлена система их представительства в высших законодательных и исполнительных органах власти республик. Происходит закрепление политического статуса этнических групп на федеральном уровне. В этой связи можно предположить, что стороны этнополитических конфликтов обретают выраженную организационную структуру.
По мнению автора, федерализм является инструментом равноправия народов, но это обстоятельство вовсе не делает обязательным этнотерриториальный принцип построения федерации. Более того, противоречия, связанные с различным политическим статусом и этнической основой образования субъектов Федерации содержат в себе определенный потенциал конфликтности.
Анализ религиозной ситуации в республиках Северного Кавказа за последние годы показывает, что органы государственной власти и руководители ведущих религиозных конфессий и течений упускают из сферы своего внимания важные аспекты национальной политики.
Во-первых, обстановка на Северном Кавказе требует контроля за деятельностью экстремистских организаций, появляющихся в религиозной сфере. Это связано с тем, что проблемы в экономической, политической, национальной, культурной и религиозной сферах на Северном Кавказе практически не решаются, а демографическая (проблема беженцев), криминальная и психологическая обстановка остается напряженной. Поэтому, говорить об ослаблении социальной базы религиозного и иного экстремизма преждевременно.
Во-вторых, важной тенденцией, характеризующей религиозную ситуацию на Северном Кавказе, является политизация религии. Отметим, что среди мер противостояния экстремизму в религиозной сфере, практически нет мероприятий, касающихся деятельности самих религиозных институтов. В деятельности экстремистских религиозных сект можно выделить признаки общественно-политической организации и признаки идейной общности. Как общественно-политическая организация ваххабитская (салафитская и др.) секта на Северном Кавказе есть организация экстремистская, в связи с чем к ней могут и должны применяться административные и правовые меры, а ведущая роль здесь, естественно, принадлежит государству. В то же время следует отметить, что ваххабизм имеет ханбалитские корни (относится к указанному мазхабу, то есть религиозной школе, течению) и признается во всем мусульманском мире.
В-третьих, экстремистская деятельность религиозных объединений на Северном Кавказе угрожает конституционному строю, территориальной целостности, всей системе безопасности региона и страны.
В третьей главе «Совершенствование политико-правовых основ федеративных отношений на Северном Кавказе» обоснованы рекомендации и предложения по совершенствованию политико-правовых механизмов обеспечения национальной безопасности в субъектах Российской Федерации Южного федерального округа на основе политико-правового анализа развития федеративных отношений, а также ограничение экстремистской деятельности религиозных объединений.
Анализ политической ситуации на Северном Кавказе показал, что все субъекты Федерации Северного Кавказа в настоящее время демонстрируют абсолютную лояльность федеральному центру, что связано с высокой дотационностью их бюджетов, довольно жесткой политикой федерального центра по отношению к проявлениям оппозиционности. Тем не менее, подобную ситуацию нельзя рассматривать как устойчивую. Опыт 90-х годов показывает, что республики могут проявлять и крайне высокий уровень оппозиционности, добиваясь своих политических целей.
На сегодняшний день, можно выделить следующие факторы, влияющие на отношение федерального центра к региональным лидерам Северного Кавказа: высокая и доказанная в глазах федерального центра социально-политическая стабильность; высокая личная популярность; способность обеспечить поступательное развитие экономики, выступление с самостоятельными инициативами и активная поддержка инициатив федерального центра.
В главе исследована деятельность Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе (прежде всего Д.Козака) по отношению к субъектам Федерации. В настоящее время политика полпреда сводится к следующему: осторожное поддержание баланса между кланами региональных элит, но в случаи необходимости применение политики крайне жесткого давления или прямого участия в выборах глав регионов; дифференцированный подход к главам республик, поддерживающим стабильность в своем регионе (минимальное вмешательство полпреда в их дела), и не способным это делать (более жесткое давление); интенсивный кадровый обмен полпредства с регионами.
На основании теоретических обобщений показано, что принцип верховенства закона в значительной степени обеспечивает региональную безопасность и влияет на укрепление стабильности регионов. Обосновано, что воплощение принципов устойчивой динамики жизненно важных для региона процессов должно сводиться к правовому оформлению следующих положений: максимальная удовлетворенность потребностей основных социальных групп; обеспечение прогрессивного развития регионального управления; отсутствие депрессивных явлений в социальном, политическом, экономическом процессах в регионе; развитие инновационного потенциала региональных политических элит.
В диссертации обосновывается вывод о том, что механизм назначения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации оказывает существенное слияние на обеспечение законности и правопорядка деятельности системы исполнительной власти региона, оказывая тем самым существенное влияние на обеспечение региональной безопасности. По мнению автора, введение законодателем новой формы наделения полномочиями для всех высших должностных лиц (глав исполнительной власти) субъектов Российской Федерации позволит снизить ряд тревожных тенденций, характерных для существовавшей ранее модели избрания глав субъектов Российской Федерации: во-первых, ангажированность ряда глав регионов крупным капиталом; во-вторых, приход к власти случайных, мало приспособленные к управлению субъектом Федерации, людей; в-третьих, прямые выборы стали «пособником» регионального сепаратизма. Особенно это актуально для республик – субъектов Российской Федерации Северо-кавказского региона.
В главе показано, что процесс «укрупнения регионов» в настоящее время ограничен рамками баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов, а также принципами федерализма. При этом автором обосновано следующее.
Во-первых, действующая модель федеративных отношений в России включает в себя важную национальную компоненту, о гипертрофированности или устарелости которой говорить сейчас преждевременно. Игнорирование этой компоненты ради сокращения формального числа субъектов Федерации могло бы обернуться серьезными дополнительными угрозами национальной целостности и безопасности России как многонационального государства.
Во-вторых, действующая модель федеративных отношений, возникшая в эпоху «ранней суверенизации», и ее отражение в действующей Конституции – очевидные продукты переходного этапа в развитии Российского государства, его политической и экономической системы.
В диссертации выделяются и рассматриваются «фактический» (то, как государственно-правовая система Российской Федерации определяет его место внутри себя) и «позиционируемый» (то, как он сам понимает свои место и роль внутри государственно-правовой системы Российской Федерации и как представляет себя во взаимодействиях с Федерацией и другими субъектами Федерации) статусы республик. Основной проблемой определения статуса республик – субъектов Российской Федерации является различие между позиционируемым в республиканских конституциях и фактическим статусом.
Кроме того, анализ показывает отсутствие четкого разграничения полномочий между уровнями власти, что приводит к социально-экономическим потерям, к политическим ошибкам. Следует четко определить конкретные полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции, разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами.
Политико-правовой анализ показал, что конституционно-федеративное устройство России с наличием республиканских образований — наиболее демократическое и оптимальное для Северного Кавказа. В то же время недавний опыт показал, что оно может быть неумело или намеренно использовано для ущемления прав граждан и ослабления государственности в целом. Не политика преимуществ для одних и ущемления других, а политика конструктивного плюрализма и уважения гражданских прав на уровне всей страны и на уровне региона, отдельной республики должна лежать в основе общественного устройства, стремящегося избежать кризисов и конфликтов, в том числе на религиозной основе.
К настоящему времени почти все стороны жизни народов Северного Кавказа подверглись столь значительной секуляризации и модернизации. Это привело к активизации экстремистской деятельности религиозных объединений и серьезно влияет на обеспечение национальной безопасности России в Северно-кавказском регионе.
Представляется, что наметившееся у значительных групп населения региона обращение к исламу нельзя рассматривать как тенденцию к переустройству общества исключительно на исламских нормах, а сам ислам -как системообразующий фактор Северо-кавказской государственности. В связи с этим, государственную национальную политику на Северном Кавказе следует разумно строить на гармоничном сочетании светских и исламских начал в жизни мусульманских народов этого региона.
В диссертации обосновано, что для ослабления экстремистской деятельности вообще и в религиозной сфере в частности необходима: борьба с исламофобией и кавказофобией; последовательная и долгосрочная государственная стратегия отношений между Россией и исламским миром; политика отказа от публичности радикализма и экстремизма от религии; образование и религиозное просвещение граждан; мониторинг, профилактика и нейтрализация экстремизма на массовом, низовом уровне; постоянное наблюдение за социально-политическими ориентирами духовенства, за характером связей религиозных организаций между собой и с внешним миром, с общественными, государственными и международными структурами; единая стратегия государственного воздействия, в том числе правового преследования экстремизма.
В заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные выводы, рекомендации и предложения.
Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях автора:
- Захарченко Ю.М. Институт федерализма в политических процессах современной России. Монография, М.: Изд-во МГУ, 2006. – 6 п.л.
- Захарченко Ю.М. Институт федерализма в политических процессах на Северном Кавказе (конфликтологический анализ) // Приложение № 1 к Изданию "Финансовый контроль" - 2006. - 25 мая. - 6,9 п.л.
- Захарченко Ю.М. Религиозно-политический экстремизм и национальная безопасности на Северном Кавказе. Монография, М.: Изд-во МГУ, 2005. – 6.5 п.л.
- Захарченко Ю.М. Цикл лекций по анализу и информационному мониторингу предпосылок гуманитарных, технологических и биологических катастроф. М.: Институт анализа и мониторинга информационных систем, 2005. – 1.8 п.л.
