Трансформация государственной кадровой политики в политической системе современной россии
На правах рукописи
Федорченко Сергей Николаевич
ТРАНСФОРМАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Специальность 23.00.02 –
Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание учёной степени
кандидата политических наук
Москва – 2008
Работа выполнена на кафедре политологии и права Московского государственного областного университета.
Научный руководитель: кандидат философских наук, доцент
Политаев Пётр Петрович
Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор
Трофимов Владимир Александрович
кандидат политических наук
Алексеев Роман Андреевич
Ведущая организация: Пограничная академия Федеральной службы безопасности Российской Федерации
Защита состоится 23 декабря 2008 г. в 15.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.155.14 при Московском государственном областном университете по адресу: 105005, г. Москва, ул. Фридриха Энгельса, д. 21а, ауд. 305.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного областного университета по адресу: 105005, г. Москва, ул. Радио, д. 10а.
Автореферат разослан «_____» ________________ 2008 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Абрамов А.В.
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что изучение государственной кадровой политики в современной политической системе России, понимание её достоинств и недостатков вызвано не только теоретическими, но и практическими потребностями. Государственные служащие, которые по роду деятельности часто сталкиваются с различными методами и технологиями кадровой политики, нуждаются в обобщении знаний в этой сфере. Это также определяет потребность принятия общенациональной Концепции государственной кадровой политики. Кроме того, развитие политической системы российского общества поставило на повестку дня задачи выявления путей оптимизации кадровой политики государства с точки зрения её правового и научно-методологического обеспечения. В предложенной формулировке в имеющейся научной литературе тема фактически не разработана.
Степень научной разработанности темы. До сих пор в российской политологии существует не так много работ, в которых кадровая политика выступала бы предметом исследования. А сама взаимосвязь политических и социально-экономических процессов с кадровой политикой государства представляет собой довольно сложный объект научного анализа за неимением достаточного материала статистических и разрозненности эмпирических данных. Научную литературу, посвящённую проблеме формирования государственной кадровой политики СССР и РФ, можно условно разделить на две части: 1) литература 1920–1980-х гг. и 2) литература 1990–2000-х гг. Данное разделение применимо при политологическом анализе кадровой политики государства в советской и современной политической системе России.
Довольно популярной при анализе государственной кадровой политики советской политической системы среди исследователей считалась и до сих пор считается тема бюрократизма. Такие советские исследователи, как В.П. Макаренко, В.Н. Шубкин, В.Ф. Бурлачук и др. особо выделяли в своих исследованиях этот аспект[1]. Он привлекал и зарубежных учёных – М.С. Восленского[2], М. Джиласа и К. Витфогеля[3]. В этом плане особого интереса, по нашему мнению, заслуживают поздние работы Л.Д. Троцкого, посвящённые механизму зарождения бюрократии в Советском Союзе[4]. Тем не менее, в перечисленных трудах меньше рассматривается влияние бюрократии на общегосударственную стратегию, на механизм принятия кадровых решений. Отсюда возникает задача рассмотреть механизм кадровых изменений в государственных режимах советского и современного российского общества на основе анализа бюрократии, категорий государственных служащих.
Богатейший материал посвящён проблеме народного контроля в ряде работ советских авторов: например, статьи Р. Савельева и В. Гейма, работа Е.Н. Тагунова[5], коллективный труд Г.В. Дыльнова, В.А. Климова и В.Ф. Листвина[6]. В трудах Б.М. Макарова, В.А. Неопиханова, А.И. Ерёмина и др.[7] акцентируется внимание на механизме функционирования системы органов народного контроля, противостоящей бюрократии в советских предприятиях, учреждениях, организациях, ведомствах и т.д. Этот вопрос изучали В.И. Залужный и В.И. Туровцев[8]. Написанные на основе научной методологии и обобщения разнообразного опыта эти работы содержат обширный фактический материал, анализ различных сторон деятельности народных контролёров. Тем не менее, органы народного контроля недостаточно исследованы как часть советской кадровой политики, как элементы формирующегося гражданского общества. Что и поставило задачу проанализировать советскую государственную кадровую политику и выявить её достижения и упущения с точки зрения функционирования комитетов и групп народного контроля. Одновременно возникла задача установить специфику взаимосвязи политической системы с кадровой политикой государственного режима.
На современном этапе (1990–2000-х гг.) изучаются самые разные аспекты государственной кадровой политики. Так, анализ институциональной составляющей кадровой политики привлекает современных авторов[9]. Кадровая политика, как правило, рассматривается в контексте внутренней политики. Проблема внутренней политики в политической системе поднимается зарубежными исследователями (Г. Алмонд, Д. Истон[10] ), среди отечественных авторов следует выделить работу М.Н. Марченко[11]. При этом следует отметить, сама политическая система неоднозначно трактуется в разной политологической литературе, что поставило дополнительную задачу исследовать сущность этого термина.
О высокой значимости проблемы внутренней политики государства свидетельствуют исследования многих отечественных политологов. Например, А.И. Гранько в своей кандидатской диссертации рассматривает взаимосвязь политической системы и жилищной политики в РФ[12]. Н.А. Кунтувдый в кандидатской диссертации «Распад политической системы СССР и тенденции дальнейших социально-политических изменений» исследует идеологический аспект в политике советской и современной государственной власти в России. А.М. Магомедов отдаёт предпочтение взаимосвязи кадровой и национальной политики России[13]. Такое неоднозначное понимание поставило задачу раскрыть сущность государственной кадровой политики и её основные принципы в разных методологических подходах. В настоящее время требуется не только сбор, систематизация и обобщение основных данных о взаимозависимости ядра политической системы – государства, государственного режима и их кадровой политики в целом при сравнении советских и современных кадровых технологий, но и назрела необходимость разработки тех практических рекомендаций, которые способствовали бы появлению и проведению национального проекта по государственной кадровой реформе после принятия Концепции государственной кадровой политики на всенародном референдуме.
Аспекты уровней кадровых процессов, а также их цикличный характер (обратимость) получили частичное освещение в трудах таких современных российских учёных, как А.А. Хохлов, А.В. Фомина, В.Т. Рязанов, А.В. Полетаев, И.М. Савельева и др.[14] Большинство из этих исследователей опираются в своих работах на концепцию Н.Д. Кондратьева, который видел причину социально-политических изменений и различных общественных кризисов в экономике. Среди зарубежных авторов, специально занимающихся проблемой цикличности в общественных процессах, следует упомянуть также Р. Дорнбуша и С. Эдвардса[15]. Они связывали цикличность популистских режимов латиноамериканского региона с прерывностью развития экономики. Но влияние государственного режима на структурное изменение ядра политической системы ещё недостаточно исследовано, что поставило задачу рассмотреть механизм кадровых изменений в государственных режимах советского и современного российского общества на основе анализа групп государственных служащих. Более всего изучен такой уровень кадровых процессов как селекция: здесь внимание авторов чаще всего обращается на аспекты подготовки и переподготовки кадров, повышения их квалификации[16]. Таким уровням кадровых процессов как рекрутация (подбор, квотирование, карьера), где изучаются принципы непотизма (кадровая политика на основе родственных отношений)[17] и ротация (назначаемость, выборность кадров)[18] исследователи пока уделяют гораздо меньше внимания. Чаще всего особую важность у авторов являет проблема влияния элиты на государственную кадровую политику[19]. В связке с элитой также рассматриваются различные кадровые процессы, а также феномен геронтократии[20].
Современными авторами изучаются в советской кадровой политике самые всевозможные проблемы: роль местных органов власти[21], формирование системы аспирантуры[22], особенности кадровой политики в 1980-е гг.[23] Актуальную проблему советского бюрократизма поднимают среди отечественных авторов В. Гимпельсон, Н. Седова, Г.В. Пушкарёва, О.Т. Джавланов, В.А. Михеев, А.П. Шевякин[24], В.И. Добреньков и А.И. Кравченко[25]. Наряду с этим, рассматривается и малоизученная сущность бюрократии – патрон-клиентские связи – в работах отечественных (М.Н. Афанасьев)[26] и зарубежных публицистов (Дж. Виллертон)[27]. Государственную кадровую политику изучают через призму взаимодействия государственных и муниципальных органов власти[28], формирования модели кадровой политики в органах исполнительной власти[29], технологий подготовки кадров[30], кадрового состава[31] и т.п. Такие исследователи как В.А. Сулемов, С.В. Пирогов, А.И. Турчинов, В.Ф. Халипов[32] в довольно содержательном плане раскрыли такие аспекты изучаемой проблемы, как концепция кадровой политики, её сущность и цели, кадровый резерв и т.п. Вместе с тем, бюрократия пока недостаточно анализируется в блоках с группами власти, влияющими на государственный режим.
Целью диссертационного исследования является изучение трансформации государственной кадровой политики в политической системе современной России.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
1. Исследовать неоднозначное представление о политической системе общества в разных политологических источниках и обосновать собственное её понимание.
2. Раскрыть сущность государственной кадровой политики и её основные принципы в разных методологических подходах к пониманию государства, политики и кадров, а также обозначить основные субъекты и объекты кадровой политики государства по мере анализа её структуры, функций, целей и общих приоритетов.
3. Установить специфику взаимосвязи трансформации государственной кадровой политики с изменениями политической системы современной России.
4. Рассмотреть механизм кадровых изменений в государственных режимах советского и современного российского общества.
5. Проанализировать советскую государственную кадровую политику и выявить её достижения и упущения.
6. Выявить особенности государственной кадровой политики в современной России и обосновать некоторые пути её совершенствования и предложить практические рекомендации по результатам политологического исследования.
Объектом диссертационного исследования является взаимосвязь государственной кадровой политики с политической системой российского общества.
Предметом исследования определёна трансформация государственной кадровой политики в условиях становления политической системы современной России.
Хронологические рамки настоящей работы охватывают сложный и противоречивый период современной истории с конца XX в. до настоящего времени, характеризуемого радикальными социально-экономическими и политическими преобразованиями в Советском Союзе и современной России.
Методологическую основу исследования составляют философские методы и принципы (диалектический, формально-логический, единства исторического и логического, теоретического и практического), общенаучные методы (системный, структурно-функциональный и пр.). Непосредственную методологическую базу исследования составили основные принципы объективности и политологического анализа.
Теоретической основой диссертационного исследования являются философско-методологические разработки К. Маркса, А. Грамши, Д. Истона, Г. Алмонда, Н.Д. Кондратьева. Задействован большой круг источников, к числу которых относятся фундаментальные и монографические труды отечественных (советских и современных российских) и зарубежных исследователей, а также статьи, отражающие результаты политологического, исторического и юридического изучения различных аспектов государственной кадровой политики и её взаимосвязи с институтами политической системы.
Научная новизна исследования заключается в комплексном политологическом исследовании процессов взаимодействия институтов политической системы с государственной кадровой политикой в современной России и определяется следующими результатами:
- раскрыты сущностные признаки и элементы политической системы современной России, для чего уточнено определение политической системы на основе критического осмысления и использования понятийного аппарата политологии и философии;
- исследованы социально-политический контекст и правовые основы разработки и реализации государственной кадровой политики с позиции учёта и отражения в ней роли ведомственного и народного контроля, параллельно уточнено понятие государственной кадровой политики;
- определена зависимость трансформации государственной кадровой политики от структурных изменений в институтах политической системы на основе анализа советской и современной российской бюрократии;
- выявлен механизм цикличности в государственной кадровой политике СССР и современной России путём исследования явления смены государственных режимов их политических систем;
- проанализированы специфика и приоритеты в реализации советской государственной кадровой политики, исходя из исследования практики коллективного принятия решения и принципа выборности государственных органов;
- исследованы сущность и содержание, особенности и тенденции развития государственной кадровой политики в современной России, в результате чего обнаружены элементы советской кадровой политики в применении практики квотирования кадров на национальной основе.
Автором выносятся на защиту следующие основные положения исследования:
1. Авторская дефиниция политической системы, как замкнутой и функционирующей целостности политики: политических сил, как источников данной целостности; политических отношений, как механизма её функционирования; политической культуры, как результата функционирования целостности политики и обратного её воздействия на политические силы и политические отношения.
2. Авторское понимание государственной кадровой политики как системы действий государственной власти по поводу подготовки, совершенствования и смены профессиональных кадров, способных реализовывать государственную власть над трудовыми ресурсами страны и средствами производства.
3. Результаты политологического анализа советской и современной политической системы России, позволяющие выявить сущность взаимосвязи трансформации государственной кадровой политики с изменениями в политической системе, что обусловливает формулировку авторского видения научной задачи.
4. Характеристика социально-политического контекста разработки и реализации государственной кадровой политики, её экономических и правовых основ, свидетельствующая об актуальности принципа квотирования кадров в процессе её выработки и осуществления.
5. Заключение о необходимости возрождения системы органов народного контроля в государственной кадровой политике современной России.
Научно-практическое значение результатов исследования состоит в возможности их применения, как на федеральном, так и на региональном уровнях государственной власти. Эти результаты могут быть использованы в преподавании спецкурсов по общей и прикладной политологии, в дальнейшем совершенствовании программ подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих по решению ими кадровых вопросов. Возрождение народного контроля, введение практики социального и национального квотирования государственных служащих позволит снять социальное и национальное напряжение между российскими служащими, улучшит надзор за их деловыми и профессиональными качествами. Автор находит научное и прикладное значение данной темы в анализе и прогнозе взаимосвязи политических процессов и конкретных решений по кадровым вопросам в стране, что позволяет выявить общие закономерности, происходящие в российском обществе и создать более ясную картину системного процесса в государстве, а это, в свою очередь, должно помочь решению задачи создания и применения методических рекомендаций по совершенствованию государства, государственного режима, гражданского общества и самой кадровой политики в современной России.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения, а также списка используемой литературы.
Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования были обсуждены на методологических семинарах и заседаниях кафедры политологии и права МГОУ с непосредственным и активным участием автора, а также на научно-практических конференциях в Центральном Музее Вооружённых Сил. Результаты исследования апробированы в выступлениях и докладах автора диссертации (темы: «Категория «политическая система» в политологической литературе» и «Роль государственной кадровой политики в формировании гражданственности в современной России»).
Ознакомиться с отдельными выводами работы можно также в вышедших публикациях автора общим объёмом 2,7 п.л.
2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность и степень научной разработанности темы диссертационной работы, формулируется цель и задачи, объект и предмет исследования, его методологическая и теоретическая основа, показана научная новизна, практическая значимость полученных результатов, обозначена апробация и структура диссертации. В первой главе «Методологические основы анализа государственной кадровой политики» проведен анализ проблемы сущности государственной кадровой политики в разной политологической литературе, исследован вопрос взаимосвязи трансформации государственной кадровой политики с изменениями институтов политической системы. Для этого в параграфе «Сущность и содержание государственной кадровой политики» исследованы и уточнены понятия «кадры» и «политика». Так, «кадры» определены автором как такая часть трудовых ресурсов, которая представляет собой постоянный и, как правило, профессионально квалифицированный состав работников общества, общественных организаций, государства, так или иначе участвующий в реализации их задач и функций. «Политика» автором понимается не только как борьба между классами и их партиями, государствами и группами государств по поводу государственной власти как господства вообще, но и как отношения между ними, подразумевающие пакеты соглашений и договоров, определяющие субъекты и объекты политики. На основании уточнения смысла данных понятий обосновано авторское понимание государственной кадровой политики как системы действий государственной власти по поводу подготовки, совершенствования и смены профессиональных кадров, способных реализовывать государственную власть над трудовыми ресурсами страны и средствами производства. Государственная кадровая политика реализуется путём целого поэтапного процесса принятия решений[33]. Группы власти представляют собой настоящие субъекты кадровой политики государства, включая в себя профессиональные категории[34], которые делятся на «традиционные» и «новые» по возрастному признаку. От преемственности в развитии и противоречивости интересов «традиционных» (ответственные работники) и «новых» (исполнители) возрастных категорий государственных служащих зависит целостность профессиональных категорий[35]. Для локализации и оценки источника изменения кадровой политики учтён принцип гегемонии на основе следующих выводов. Во-первых, оппозиционная власти группа и её партия формируются исходя из общих интересов: обсуждаются альтернативные кандидатуры на государственные должности с другими группами, заключаются пакеты соглашений по поводу устраивающих кандидатур. Во-вторых, бюрократия выбирает сторону той группы власти, которая принесёт ей в случае победы наибольшую выгоду. В-третьих, доминирующая группа обретает (сохраняет) гегемонию в государственных должностях и управлении, выбирая стратегию: коллективистскую (выборность, социальное, национальное квотирование кадров, коллективный принцип принятия решения, коллективное управления), автократическую (назначение кадров, непотизм, жёсткая иерархия), а также технологии государственной кадровой политики.
Авторская дефиниция политической системы, как замкнутой и функционирующей целостности политики: политических сил, как источников данной целостности; политических отношений, как механизма её функционирования; политической культуры, как результата функционирования целостности политики и обратного её воздействия на политические силы и политические отношения[36] обоснована пониманием «системы» как множества связанных между собой элементов, представляющего определённую целостность. При этом целое не равно целостности. Так, в целостности политической системы политические силы активно воздействует на кадровую политику государства: кому принадлежат средства производства в обществе, тому и принадлежит экономическая и политическая власть, тот и расставляет государственные кадры. Политическая система имеет свои источники – политические силы (классы, их партии, государства и группы государств), которые создают механизм развития всей системы – политические отношения (процессы, ситуации) и результат развития и взаимодействия – политическую культуру (политические идеи и политические институты). И вся эта система является замкнутой. А если какой-то элемент или институт из политической системы выпадает (партия, народный контроль, Советы и т.п.), то ядро системы – государство и его кадровая политика оказываются в нестабильном состоянии или разрушаются. С новыми источниками возникает и новое ядро системы – государство и соответствующая ему кадровая политика в рамках другой или одной и той же экономической составляющей. Вот почему кадровая система как определённая замкнутая целостность кадровых сил по поводу стратегии управления над трудовыми ресурсами тоже кардинально изменится вслед за государством. Одновременно проанализированы структура и функции государственной кадровой политики, выявлены цели и приоритеты, а также рассмотрены её общие принципы, предложенные в качестве теоретических составляющих возможной Концепции государственной кадровой политики РФ.
Во втором параграфе «Трансформация государственной кадровой политики и её взаимосвязь с политической системой» анализируется взаимосвязь политической системы с кадровой политикой через государственный режим. Трансформация понимается как совокупность качественных и количественных изменений в среде государственных кадров. При этом обоснованы следующие уровни обеспечения кадровой политики государственным режимом, влияющие на трансформацию:
1. Нормативно-правовой;
2. Контрольно-организационный;
3. Научно-методический;
4. Идеологический.
Показано, что государственный режим предполагает механизм кадровой цикличности: по мере своего развития использует различные технологии в уровнях осуществления кадровой политики (при формировании, стабильном функционировании, кризисе). Так, капиталистические государства эволюционируют в сторону ограниченной двухпартийной системы[37]. В них постепенно складываются, а в некоторых давно уже сложились (США, Великобритания и т.п.) механизмы по управлению цикличностью государственных режимов политической системы. Ограниченная двухпартийная система, состоящая из схожих буржуазных партий, является их легитимной формой. Делается это с практической целью – сохранить политическую систему в рамках капитализма и предотвратить структурные изменения в её ядре – государстве. В предложенной модели одна составляющая цикличности будет фазой экономического и политического роста в развитии государственного режима политической системы, а другая, соответственно, фазой экономического и политического спада в его развитии[38]. В этих экономических колебаниях государственного режима учитывается внутренний национальный продукт (ВНП), который составляет общий объём конечных произведённых товаров и услуг за вычетом доходов иностранных граждан. Циклы проходят две разные фазы, у которых есть верхние кульминации и нижние батинации (от гр. bathys – глубокий): 1) Фаза экономического и политического роста в развитии государственного режима политической системы, соответствующая промышленному росту и увеличению уровня жизни населения (в 1950-х, например)[39], имеющая свои производственные кульминации[40] ; 2) Фаза экономического и политического спада в развитии государственного режима политической системы, закономерно происходящая из-за спада производства и последующей депрессии в капиталистических государствах или же из-за временного замедления темпов роста производства в социалистических государствах (например, конец 1970-х – нач. 1980-х гг.)[41], предполагающая свои батинации.
Показано, что государственный режим, как субъект кадровых отношений, не только создаёт собственные уровни обеспечения кадровой политики, но и старается регулировать объекты кадровых отношений – уровни кадровых процессов (селекцию, рекрутацию и ротацию). Селекция представляет собой совокупность мероприятий по подготовке, переподготовке и отбору кадров[42], проходит в условиях школы, молодёжных движений, начальных курсов вузов, колледжей и связана с началом политизации личности – превращением её в ценную для политической силы, стоящей у власти. Общественная селекция свойственна ориентироваться на создание равных и доступных возможностей для всех граждан государства[43]. Частная селекция предполагает систему «двух коридоров» – изначальное неравенство в процессе подготовки кадров: одновременное существование элитных и государственных образовательных учреждений, где уровни образования могут быть различны[44]. Отмечено, что процесс рекрутации подразумевает формирование кадрового резерва, прошедшего селекцию, его набор в ту или иную кадровую систему. Она бывает двух видов – ограниченная, порождаемая крупной бюрократией, и открытая, когда бюрократия слаба. Процесс кадровой ротации определяет технология сменяемости кадров: парламентская (назначение чиновников) и соборная (выборность). Ротация предполагает наличие или отсутствие технологии квотирования кадров (по паритетным и пропорциональным принципам, по социальным или национальным признакам).
Вторая глава «Сравнительный политологический анализ государственной кадровой политики в советской и современной политической системе России» посвящена анализу особенностей советской и современной государственной кадровой политики России, где обоснованы результаты сравнительного политологического анализа советской и современной политической системы России, позволяющие выявить сущность взаимосвязи трансформации государственной кадровой политики с изменениями в политической системе, что обусловливает формулировку авторского видения научной задачи. Так, в первом параграфе «Анализ советской государственной кадровой политики» показана эволюция принципа коллективного управления кадрами в России на основе вечевой традиции древнерусских городов, Земских Соборов и Советов. Советы определены частью контрольно-организационного уровня осуществления кадровой политики народно-демократическим режимом в Советском Союзе, выявлено, что они с самого начала несли в себе принцип прямой, а не представительной демократии. Определено, что здесь нет разделения властей в классическом понимании: соборная демократия исходила и исходит из принципа целостности народа, где существует понимание свободы, как активного равноправного участия гражданина в делах государства и общества. Советы, как субъекты кадровой политики, были ничем не ограничены в своей власти – отсюда направляющая роль коммунистической партии, оказывающей серьёзное влияние на кадровую политику государства[45]. Именно Советы были единственно легитимными органами государственной власти, а не органы коммунистической партии[46] : законы принимали только Советы, в том числе и по вопросам государственной кадровой политики. Советам народных депутатов были подконтрольны и подотчётны все государственные органы[47]. По сути, Советы – это механизм не только осуществления власти, но и управления социалистическим обществом. Вся система государственной власти в Советском Союзе была выборной «снизу до верху»[48]. Здесь не было местного самоуправления, а действовали местные органы государственной власти. Каждое их звено решало присущий ему спектр вопросов, но, взятые в совокупности, Советы представляли единый общественно-политический организм, действующий слаженно благодаря взаимосвязи, взаимообусловленности и взаимодействию своих частей. Любая из составных частей, при единой целенаправленной деятельности, имела свои специфические задачи, пользовалась соответствующими методами, формами и средствами[49].
Аргументируется важная роль в советской кадровой политике бюрократии – объекта кадровых отношений в виде замкнутой неформальной системы на основе неравного подхода в сфере управления, маскирующейся под иерархией официальных номенклатурных постов. Определено, что эта паразитическая система, перешедшая в современную российскую действительность, имела своими источниками хозяйство страны. Её механизмом выступали так называемые патрон-клиентские отношения с лишним посредничеством. Кроме явных результатов её деятельности (волокита, формализм в работе, канцелярщина, корпоративизм), обнаружены и тайные: а) замедление (снижение) темпов экономического роста социалистической экономики, связанное с коррупцией в госорганах; б) грубое нарушение принципа выборности, проявляющееся в кооптации кадров; в) потенциальная возможность политической переориентации, допускающая классовое перерождение чиновников.
В советской кадровой системе выявлены властные группы, противоречия которых и были двигателем механизма кадровой цикличности народно-демократического режима: группа отраслевиков, поддерживаемая ведомствами, выстраивала кадровую модель, с одной стороны, похожую на японскую систему технологии принятия решений «нэмаваси» («окучивание корней»), когда заинтересованные сотрудники ищут именно коллективное решение, предполагая не только круговую поруку, но и коллегиальность. Но эта модель не устраивала другие группы – местничество и директорат, ибо при провозглашённом на XXIII съезде КПСС партийным руководством курсе стабилизации кадрового корпуса нарушался карьерный принцип для всех. Роль такого слоя, схожего с зарубежными «карьерными» классами (к примеру, в Японии) отводилась отраслевикам, а двум зависимых от него, с меньшими возможностями – местничеству и директорату. Геронтократическая тенденция в советской кадровой политике нарушила не только карьерный принцип, но и преемственность в развитии «традиционных» и «новых» кадровых возрастных категорий, начали оформляться оппозиционные кадровые категории. Из-за этого отраслевики утратили целостность своей группы и потеряли гегемонию в управлении и кадровой политике, уступив позиции группам директората (будущим бизнесменам) и местничества (будущим муниципальным властям), что было показано и эмпирическими данными.
Обосновано заключение о необходимости возрождения системы органов народного контроля в государственной кадровой политике современной России. Обозначено, что система органов народного контроля являлась особой формой непосредственной социалистической демократии. Показано, что народный контроль, как элемент кадровой системы, имел свои источники – Советы народных депутатов и трудовые коллективы. Конституция СССР и Закон о народном контроле оформляли результаты деятельности Советов и трудовых коллективов – комитеты, группы и посты народного контроля различного уровня, которые оказывали обратное воздействие на свои источники (проверка Советов и трудовых коллективов)[50]. Согласно ст.22 Закона о народном контроле проверяющие могли отстранять от занимаемых должностей виновных лиц в бюрократизме и волоките[51]. К примеру, только в одном 1978 году из состава местных Советов народных депутатов было отозвано 413 депутатов, не оправдавших доверия своих избирателей[52]. Проверки объектов осуществлялись независимо от их ведомственной подчинённости[53]. Система народного контроля была искусственно разрушена усилившейся коррумпированной бюрократией, видевшей в ней угрозу своему существованию.
Во втором параграфе «Особенности государственной кадровой политики в современной России» исследована автократическая сущность современной государственной кадровой политики России: на основе назначения, усиления роли бюрократии и непотизма (кадровой политики на основе родственных отношений).
Обоснована характеристика социально-политического контекста разработки и реализации государственной кадровой политики, её экономических и правовых основ, свидетельствующая об актуальности принципа квотирования кадров в процессе её выработки и осуществления. Отмечено, что без введения системы квотирования государственных кадров и принципа всеобщей выборности будет происходить бесконтрольное увеличение численности бюрократии и автократизация государственной кадровой политики. Так, особо подчёркивается, что чиновники в органах исполнительной власти активно участвуют в выработке и реализации государственной кадровой политики в целом и в частности в многочисленных подчинённых им учреждениях и организациях.
Сделано наблюдение, что современное разделение государственной службы в Российской Федерации на три части очень напоминает петровскую «Табель о рангах» 1722 года. При исследовании либерально-олигархического режима в России 1990-х гг. показано, что группа олигархов в начале 2000-х гг. утратила свою гегемонию в кадровой политике. Группа отраслевиков (исполнительная власть) совершила своеобразный реванш, сосредоточив управление государственной кадровой политикой в своих руках с помощью вертикали власти.
Выявлено противоречие между полномочными представителями президента и его администрацией, которое наблюдалось спустя два года после введения семи федеральных округов. Противостояние было усилено и тем, что президент в 2000 году вводит полпредов в состав Совета Безопасности РФ, ставя их, таким образом, на один уровень с руководителем администрации[54]. Подчёркивается, что прошедшая административная реформа на современном этапе не уменьшила бюрократию, а всего лишь реорганизовала её, укрепив исполнительную власть, что соответствует тенденции автократизации кадровой политики современной группы отраслевиков. Вертикаль исполнительной власти стала «трёхзвенной»: министерства-службы-агенства[55]. Замечено, что данная модель похожа на японскую систему вертикали исполнительной власти: министерство-департамент-сектор[56]. На основании эмпирических данных проведён анализ численности современной российской бюрократии, который показал, что чиновничество в своём составе не однородно, но большинство его (90%) составляют муниципалитеты и должности категории «В». Данные по росту бюрократии в РФ (в тыс. чел.) свидетельствуют, что в 1994 г. всего работников в госорганах и управления было 1004,3. По 1998 г. всего в госорганах власти и управления уже 1102,8[57]. Налицо увеличение бюрократии, особенно на региональном уровне – на 20%! Но картина не так однозначна. Если считать численность работников на федеральном уровне, то за этот же отрезок времени их количество снизилось с 3,3 до 2,9%. На федеральном уровне из-за кадровых встрясок госслужащих в начале 2000-х гг. стало временно меньше, а на региональном уровне их количество, начиная с 1990-х гг., только росло. Не случайно большинство населения (64,9%) и госслужащих (56,9%) считают, что чиновники оказывают всё большее влияние на политику в стране, а до 40,5% чиновников обладают явным классовым сознанием[58]. По опросам населения, скорее произошло некоторое улучшение работы в федеральных органах (20,5%), чем ухудшение (15%). Напротив, разросшееся местничество (муниципалитеты) стало работать менее эффективно (23,8%), чем боле эффективно (19,1%)[59].
Отмечено возрождение традиции советского квотирования по национальному признаку в современных республиках России: по Конституции Дагестана пост главы республики поочерёдно (с избранием только на один срок) могут занимать представители разных национальностей. Квотирование по пропорциональному принципу действует и в дагестанском Народном Собрании[60]. В Адыгее же действует квотирование по паритетному принципу.
В заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследования и высказывается ряд практических рекомендаций:
- в современной России назрела необходимость разработки и принятия общенациональной Концепции государственной кадровой политики.
- Общественную палату следует сделать выборным органом, который бы координировал деятельность возрожденных комитетов и групп народного контроля.
- нужна чёткая и прозрачная структуризация функций ответственных работников и исполнителей. Это позволит соотнести функции разных ведомств, ослабит противоречия между ними.
- следует более глубоко изучить в кадровой политике явление непотизма и патрон-клиентских отношений.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях
Статьи в ведущих рецензируемых журналах (в соответствии с перечнем ВАК):
1. Федорченко С.Н. Кадровая политика в современной России: проблема народного контроля. //Вестник МГОУ. Серия «История и политические науки». - 2008. - №2. – С. 146-150 (0,4 п.л.)
Статьи:
1. Федорченко С. Категория «политическая система» в политологической литературе. //Власть. Общество. Армия: сборник научных трудов. /Научн. ред. проф. Ф.Г. Сейранян; отв. ред. А.В. Абрамов. - М., 2007. – С. 82-88 (0,5 п.л.)
2. Федорченко С.Н. Явление цикличности общественных процессов в современных политических системах. //Аспирант и соискатель. - 2007. - №5. – С. 89-94 (0,8 п.л.)
3. Федорченко С.Н. Роль государственной кадровой политики в формировании гражданственности в современной России. //Государственно-патриотическая идеология и формирование духовности, гражданственности и социальной активности: сборник научных трудов. /Научн. ред. Ф.Г. Сейранян; отв. ред. А.В. Абрамов. – М.: Изд-во МГОУ, 2008. – С. 170-180 (1 п.л.)
[1] См.: Макаренко В.П. Вера, власть и бюрократия: Критика социологии М. Вебера. Ростов-на-Дону, 1988; Бурлачук В.Ф. Бюрократия как феномен власти и управления. Киев, 1989; Шубкин В.Н. Бюрократия: С точки зрения социолога. Вильнюс, 1987.
[2] См.: Восленский М.С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. М.: Сов. Россия, 1991.
[3] См.: Djilas M. The New>
[4] См.: Троцкий Л. Перманентная революция: [сб.]. М.: АСТ, 2005; Антология позднего Троцкого. /Сост. М. Васильев, И. Будрайтскис. М.: Алгоритм, 2007.
[5] См.: Савельев Р. Советы и народный контроль. //Партийная жизнь Казахстана, 1971, №7; Гейм В. Исполком и народные контролёры. //Советы депутатов трудящихся, 1976, №1; Тагунов Е.Н. Взаимоотношения органов народного контроля и местных Советов. //Проблемы научной организации управления и управленческого труда в системе местных советов депутатов трудящихся. Свердловск, 1972.
[6] См.: Дыльнов Г.В., Климов В.А., Листвин В.Ф. Советы и народный контроль в развитом социалистическом обществе. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1981.
[7] См.: Ерёмин А.И. Акты местных органов народного контроля. М., 1976; Макаров Б.М. Народный контроль – демократия в действии. М.: Моск. рабочий, 1981; Неопиханов В.А. Комплексные проверки. М.: Советская Россия, 1981.
[8] См.: Залужный В.И. Народный контроль в современных условиях. М., 1970; Туровцев В.И. Народный контроль в социалистическом обществе. М., 1974.
[9] См.: Колесников В.А. Государственная кадровая политика: политико-институциональный аспект: автореф. дис.... канд. полит. наук. Ростов-на-Дону: Б.и., 2002.
[10] См.: Almond G. Development Approach to Political Systems. //World Politics, 1965. №2; Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня: мировой обзор. М., 2002; Easton D. Systems Analysis: An Example of Functionalism. //Gould J., Thuarsby V. Contemporary Political Thought. Issues in Scope, Value and Direction. N.Y., 1969.
[11] См.: Политология. /Под ред. М.Н. Марченко. М.: Юристъ, 2003.
[12] См.: Гранько А.И. Модернизация политической системы и её влияние на жилищную политику современной России. Ярославль, 2004.
[13] См.: Пискун К.В. Особенности электорального поведения в условиях изменяющейся политической системы. Ярославль, 2004; Магомедов А.М. Государственная кадровая политика как регулятор этно-социальных конфликтов на Северном Кавказе. М., 2006; Москаленко А.А. Кадровая политика как инструмент в системе социальной ответственности бизнеса. М., 2007; Пицик Н.И. Государственная кадровая политика в органах власти и управления как социальный институт. М., 2007.
[14] См.: Фомина А.В. Циклы Кондратьева в экономике России. СПб.: Международный фонд Н.Д. Кондратьева, 2005; Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе государственной власти. М.: МСПИ, 2000; Рязанов В.Т. Экономическое развитие России: Реформы и российское хозяйство в XIX-XX вв. СПб.: Наука, 1998; Полетаев А.В., Савельева И.М. Циклы Кондратьева и развитие капитализма. М.: Наука, 1993; Паин Э.А. Этнополитический маятник: цикличность этнополитичных процессов в постсоветской России. //Общественные науки и современность, 2003. №5; Ланкин В.В. Политическая история и современная политика России сквозь призму структурно-циклической парадигмы. //Полис, 2008. №1.
[15] См.: The Macroeconomic of Populism in Latin America. /Ed. by R. Dornbusch, S. Edwards. Chicago, L.: The University of Chicago Press, 1991.
[16] См.: Романов В.А. Профессиональная подготовка военных кадров в системе гражданских вузов: автореф. дис.... д-ра полит. наук. Калуга, 2002; Бурканова Г.М. Социальное проектирование системы подготовки руководящих кадров: автореф. дис.... д-ра социол. наук. М., 2003; Сотникова Н.В. Акмеологические закономерности в интегративной системе развития профессионализма кадров управления: автореф. дис.... канд. полит. наук. М., 2005.
[17] См.: Киржиманов М.Г. Правовые основы подбора кадров государственных служащих, их аттестации и повышения квалификации в Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2003.
[18] См.: Разумов Е.З. Проблемы кадровой политики КПСС. М.: Изд-во пол. лит-ы, 1983.
[19] См.: Модсли Э. Портрет изменяющейся элиты: члены ЦК КПСС с 1939 по 1990 г. //Политические процессы в условиях перестройки. Вып. II. /Под редакцией О.В. Крыштановской. М.: ИСАН, 1991; Понеделков А.В. Политическая элита. Генезис и проблемы её становления в России. Ростов-на-Дону, 1995; Крыштановская О.В. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005.
[20] См.: Боффа Дж. От СССР к России. История неоконченного кризиса. 1964-1994. М.: Междунар. отношения, 1996; Крыштановская О.В. Бывшие. Тенденции нисходящей мобильности российской элиты. //Общественные науки и современность, 2003. №5, 6.
[21] См.: Дудкина Д.В. Советская кадровая политика и местный государственный аппарат (1917 - 1991 гг.): автореф. дис.... канд. ист. наук. Самара, 2002.
[22] См.: Кононова С.В. Становление и развитие государственной системы подготовки научных кадров через аспирантуру в России (1918 - 2004 гг.): автореф. дис.... канд. полит. наук. Ставрополь, 2005.
[23] См.: Фёдоров А.В. Кадровая политика СССР на завершающем этапе индустриальной модернизации (конец 1950-1980-е гг.): автореф. дис. … канд. ист. наук. Москва, 2005.
[24] См.: Гимпельсон В. Численность и состав российской бюрократии. //Вопросы экономики, 2002. №11; Седова Н. Эффективность бюрократии. //Социологические исследования, 2006. №3; Пушкарёва Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования. //Общественные науки и современность, 1997. №5; Джавланов О.Т., Михеев В.А. Номенклатура: эволюция отбора. М.: Луч, 1993; Шевякин А.П. Загадка гибели СССР. М.: Вече, 2004.
[25] См.: Добреньков В.И., Кравченко А.И. Фундаментальная социология. В 15 т., т. 14: Власть. Государство. Бюрократия. М.: ИНФРА – М, 2007.
[26] См.: Афанасьев М.Н. Клиентелла в России вчера и сегодня. //Полис, 1994, №1.
[27] См.: Willerton J.P. Patronage and Politics in the USSR. Cambridge, New York, Sydney: Cambridge University Press, 1992.
[28] См.: Райс В.М. Взаимодействие государственных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области кадровой политики: (На примере Республики Хакасия): автореф. дис.... канд. социол. наук. М., 2003.
[29] См.: Мещеряков С.А. Формирование кадровой политики в органах исполнительной власти субъекта федерации: автореф. дис.... канд. экон. наук. Иркутск, 2003.
[30] См.: Мингазов Р.Х. Технологии подготовки управленческих кадров в условиях трансформации общества: автореф. дис.... канд. социол. наук. М., 2001; Бурканова Г.М. Социальное проектирование системы подготовки руководящих кадров: автореф. дис.... д-ра. социол. наук. М., 2003; Савинков Ю.А. Оптимизация управления и проектирования региональной системы повышения квалификации кадров на основе новых информационных технологий: автореф. дис.... д-ра т. наук. Воронеж, 2004.
[31] См.: Волкова Н.В. Деятельность органов государственного управления по совершенствованию качественного состава кадров государственной службы (федеральный и региональный аспекты): автореф. дис.... канд. социол. наук. Казань, 2005.
[32] См.: Сулемов. В.А. Государственная кадровая политика в современной России. М.: РАГС, 2005; Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. /Под ред. С.В. Пирогова, М.: РАГС, 1996; Халипов В.Ф. Энциклопедия власти. М.: Академический Проспект, Культура, 2005.
[33] См.: Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня: мировой обзор. М.: Аспект Пресс, 2002. С. 83.
[34] См.: Крыштановская О.В. Бывшие. Тенденции нисходящей мобильности российской элиты. //Общественные науки и современность, 2003. №5. С. 35.
[35] См.: Якобсон Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты. //Общественные науки и современность, 2002. №3. С. 13.
[36] См.: Федорченко С. Категория «политическая система» в политологической литературе. //Власть. Общество. Армия: сборник научных трудов. /Научн. ред. проф. Ф.Г. Сейранян; отв. ред. А.В. Абрамов, М., 2007. С. 87.
[37] См.: Меркель В., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях. //Полис. 2002. №1. С. 6-11.
[38] См.: Федорченко С.Н. Явление цикличности общественных процессов в современных политических системах. //Аспирант и соискатель, 2007. №5. С. 94.
[39] См.: Measures of Soviet Gross National Product in 1982 Princes. /Joint Economic Committee. Washington, 1990. P. 4.
[40] См.: Полетаев А.В., Савельева И.М. Циклы Кондратьева и развитие капитализма. М.: Наука, 1993. С. 219.
[41] См.: Wallerstein I. Social and communist interlude, or interpretations of contemporary. /Polish sociological review, 1997. №1. P. 9-11; Фомина А.В. Циклы Кондратьева в экономике России. СПб.: Международный фонд Н.Д. Кондратьева, 2005. С. 57-58.
[42] См.: Щербина В.В. Социально-диагностические технологии в управлении: теоретико-методологические аспекты развития и применения. //Социс, 2007. №3. С. 30.
[43] См.: Коровицына Н.В. С Россией и без неё: Восточноевропейский путь развития. М.: Изд-во Эксмо, 2003. С. 54.
[44] См.: Грамши А. Тюремные тетради. М.: Политиздат, 1991. Ч.1. С. 331; Зиновьев А.А. Запад. М.: Алгоритм, Эксмо, 2007. С. 268.
[45] См.: Пляйс Я.А. Диалектика взаимодействия политических и партийных систем. //Полис, 2004. №6. С. 103.
[46] См.: Конституция СССР. М.: Правда, 1977. Ст. 6.
[47] См.: Там же. Ст. 2.
[48] См.: Конституция СССР. М.: Правда, 1977. Ст. 3.
[49] См.: Чехарин Е.М. Советы народных депутатов – воплощение народовластия. М., 1978. С. 40-99; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов. М., 1978. С. 5-20.
[50] См.: Федорченко С.Н. Кадровая политика в современной России: проблема народного контроля. //Вестник МГОУ. Серия «История и политические науки», 2008. №2. С. 148.
[51] См.: Закон Союза Советских Социалистических Республик о народном контроле в СССР. М.: Изд-во Советов народных депутатов СССР, 1979. Ст. 22.
[52] См.: Советы народных депутатов, 1979. №5. С. 74-75.
[53] См.: Закон Союза Советских Социалистических Республик о народном контроле в СССР. М.: Изд-во Советов народных депутатов СССР, 1979. Ст. 13.
[54] См.: Соловьёв А.И. Технологии администрирования: политические резонансы в системе власти современной России. //Полис, 2004. №6. С. 105.
[55] См.: Абрамов А. Мероприятия по укреплению вертикали власти в России в начале XXI в.: замыслы и реализация. //Власть. Общество. Армия: сборник научных трудов. /Научн. ред. проф. Ф.Г. Сейранян; отв. ред. А.В. Абрамов. М., 2007. С. 171.
[56] См.: Политические системы и политические культуры Востока. /Под ред. проф. А.Д. Воскресенского. 2-е изд-е. М.: АСТ, 2007. С. 681.
[57] См.: Гимпельсон В. Численность и состав российской бюрократии. //Вопросы экономики, 2002. №11. С. 97.
[58] См.: Тихонова Н.Е. Бюрократия: часть общества или его контрагент? //Социс, 2006. №3. С. 4-6.
[59] См.: Бызов Л.Г. Бюрократия при В. Путине – субъект развития или его тормоз? //Социс, 2006. №3. С. 23.
[60] См.: Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России. М.: РАГС, 2006. С. 287.
