Модернизационный и цивилизационный подходы к местному самоуправлению в политической теории и политической практике: сравнительный анализ, пути синтеза
На правах рукописи
Голубева Татьяна Геннадьевна
МОДЕРНИЗАЦИОННЫЙ И ЦИВИЛИЗАЦИОННЫЙ
ПОДХОДЫ К МЕСТНОМУ САМОУПРАВЛЕНИЮ
В ПОЛИТИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ
И ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПРАКТИКЕ:
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ, ПУТИ СИНТЕЗА
Специальность 23.00.02 – политические институты,
процессы и технологии
(политические науки)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
доктора политических наук
Ростов-на-Дону, 2010
Работа выполнена на кафедре политологии и этнополитики
Северо-Кавказской академии государственной службы
Научный консультант: доктор политических наук, профессор
Старостин Александр Михайлович
Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор
Чапурко Татьяна Михайловна
доктор социологических наук,
профессор
Щербакова Лидия Ильинична
доктор социологических наук
Бондаренко Сергей Васильевич
Ведущая организация: Южный федеральный университет
Защита состоится «15» декабря 2010 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.008.02 по политическим наукам при Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, аудитория № 514.
С диссертацией можно познакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы.
Автореферат разослан «__» ноября 2010 года.
Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим присылать по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70,
к. 304.
Ученый секретарь
диссертационного совета Артюхин О.А.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Реформирование системы местного самоуправления происходит в условиях, когда значительная часть общества трансформируется, социальная и политическая структура усложняется, а интересы социальных групп дифференцируются по мере развития. Понять современный политический контекст, в котором развивается реформирование местного самоуправления, означает в определенной мере выявить риски и угрозы процессам реформирования, а также выработать меры по их профилактике и нейтрализации.
Основными рисками развития местного самоуправления являются риски политические и экономические. Муниципальные чиновники давно не ощущают себя людьми, работающими за идею или на благо жителей территории. В структурах местного самоуправления система финансирования, ориентированная на результат, редко применяется на практике.
В постсовременный период становление местного самоуправления как института публичной власти в России началось в 1990 году, с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В 1993 году в Конституции Российской Федерации была зафиксирована автономия местного самоуправления. Статья 130 Конституции Российской Федерации определяет местное самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».
Процесс институционализации местного самоуправления был продолжен в 2003 году, когда Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в силу 1 января 2006 года. На практике возник дисбаланс между полномочиями местных властей и выделяемым им финансированием.
Известный отечественный политолог А.В. Понеделков констатирует: «Рассматривая детально процесс формирования муниципальных элит и становления системы местного самоуправления в России в 1993-2003 гг., особенно необходимо отметить значимость развития реальных правовых и финансово-экономических возможностей муниципальных административно-управленческих структур для осуществления эффективной социальной политики на своих территориях и достижения там социально-политической стабильности»[1]. При этом заметим, что формирование муниципальных систем управления осуществлялось на основе субъективных представлений без опоры на базовые положения науки, что негативно сказалось на эффективности функционирования структур местного самоуправления.
Недостаточная проработанность теоретических аспектов формирования института местного самоуправления в России привела к появлению пробелов в действующем законодательстве о местном самоуправлении. Нормы Конституции Российской Федерации в той или иной степени оказали воздействие на становление модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти.
В научном осмыслении путей трансформации местного самоуправления существует проблема политической ангажированности научного знания, в рамках которой все варианты реформирования исходят только из дискурса правящей элиты. Результатом становится появление конъюнктурных теоретико-практических моделей.
Укрепившаяся в России в последние десятилетия патерналистская модель развития местного самоуправления, во время начавшегося в 2008 году мирового финансово-экономического кризиса подверглась серьезному испытанию на прочность. Выяснилось, что ресурсная база местного самоуправления испытывавшая постоянный дефицит в докризисный период во время кризиса не смогла обеспечить покрытие основных социальных расходов. В 400 моногородах, в которых проживает пятая часть населения страны, в докризисный период не смогли принять меры по диверсификации экономики, что во время кризиса привело к многочисленным социальным конфликтам, как это было, к примеру, в городе Пикалево Ленинградской области, для урегулирования которого приезжал премьер-министр В.В. Путин. Неустойчивый экономический рост привел к уменьшению объемов производства и, как следствие, снижению доходной части бюджетов муниципальных образований, росту аномии, безработицы.
Предпосылкой создания новой модели стал характер и противоречия российского контекста политического реформирования системы местного самоуправления, обусловленные специфически напряженными отношениями и противоречиями не только внутри территориального социума, но и между представителями региональной и муниципальной элит. Связанные с реформой местного самоуправления политические процессы, разворачиваясь в историческом времени, проходят определенные периоды, этапы, фазы и циклы развития, являясь результатом возникновения и разрешения противоречий внутри политической системы, и потому существующая система местного самоуправления должна давать адекватные ответы на требования времени. Все вышеуказанное обусловило актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Местное самоуправление является одной из форм демократического участия граждан в управлении делами общества. Большой интерес в этой связи представляют выводы, изложенные в дореволюционных трудах В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, Н.М. Коркунова[2], а также в исторических исследованиях современных авторов[3].
Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем в том или ином виде рассматривались в трудах современных авторов: С.А. Авакьяна, П.А. Астафичева, О.В. Бераг, В.И. Васильева, Ю.С. Васютина, С.А. Голосовой, В.В. Гошуляк, В.Г. Ермакова, А.А. Замотаева, В.Г. Игнатова, С.В. Королёва, А.Н. Костюкова, С.П. Кузнецова, Р.Ф. Сайфитдинова, О.А. Салова, А.А. Сергеева, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, А.Н. Широкова, В.А. Михайлова и др., а также зарубежных ученых – Д. Гарнера, Р. Граверта, А. Нортона[4] и др. В частности, вопросами социальной безопасности занимались Рахлеев А.В., Панкратов С.А., Кирьянов М.В.
Особую ценность для диссертационной работы представляют политологические исследования, посвященные трансформациям института местной власти. Это работы Л. Болтенковой, В. Герасимова, А. Жабина, С. Кузнецова, Ю. Матвеева, А. Парамоновой, Л. Полуян, С. Шалимова.[5] При изучении отдельных аспектов организации и функционирования местного самоуправления в современных условиях особую значимость имеют работы таких российских исследователей, как А.С. Автономова, Г.В. Атаманчука, Р.Г.Абдулатипова, И.В. Бабичева, Г.В.Барабашева, В.А. Баранчикова, С.В. Бондаренко, В.И. Васильева, Е.М. Ковешникова, О.Е. Кутафина, В. Максакова, Н.П. Медведева, Н. Лазебной, В. Савина, В. Самохвалова, М.В. Столярова, А.А. Мацнева, В.В. Таболина[6].
Местное самоуправление это один из важнейших институтов современного общества[7].
Изучались вопросы стратегического развития муниципальных образований[8], вопросы муниципального менеджмента[9], роль политических партий в реформировании местного самоуправления[10], взаимодействие структур местного самоуправления с институтами гражданского общества[11], влияние теневой экономики на развитие территориальных сообществ[12], административные преграды экономического и социального развития территориальных сообществ[13], особенности налогообложения структур местного самоуправления с точки зрения эффективности реализации возложенных на них социальных и политических задач[14].
В отечественной политологии системные исследования государственной политики и роли в их принятии и реализации элиты были осуществлены Г.К. Ашиным, Г.В. Атаманчуком, А.В., Дукой, О.В. Гаман-Голутвиной, В.Г. Игнатовым, Е.В. Охотским, П.А. Карабущенко, О.В. Крыштановской, А.К. Магомедовым, М.Х. Фарукшиным, А.В. Понеделковым, A.M. Старостиным и другими авторами[15].
Особое место занимают сравнительные исследования российской и зарубежных моделей организации местного самоуправления[16], анализ исторического опыта реформирования местного самоуправления в России[17], формирование нового общественного договора между властью и обществом[18], взаимосвязь и взаимозависимость различных ветвей власти в процессе реформирования местного самоуправления[19].
В последние годы как отечественные, так и зарубежные исследователи большое внимание уделяют вопросам трансформации политической культуры граждан[20], роли обязательств граждан перед социумом в трансформирующейся политической системе[21], влияния концентрации масс-медиа на процессы демократизации жизни местных сообществ[22]. М.Н. Руткевич пишет, что «структурный и стратификационный подходы не должны противопоставляться друг другу»[23]. Проблеме становления новой модели социальной стратификации современного российского общества посвящены труды А.Л. Арутюнян, Ю.В. Арутюняна, Л.А. Беляевой, З.Т.Голенковой, Н.С.Ершовой, Т.И. Заславской, Г.И. Осадчей, И.И.Подойницыной, В.В.Радаева, Н.М. Римашевской, М.Н. Руткевича, А.Г.Симакова, В.Б. Тихомирова, Н.Е. Тихоновой, Ж.Т. Тощенко, В.А. Ядова[24].
Многие традиционные для политической науки подходы исчерпали свой эвристический потенциал применительно к изучению вопросов трансформации существующей модели местного самоуправления. Необходимость комплексного политико-правового анализа проблемы разработки перспективной модели местного самоуправления и заполнения существующей теоретической лакуны обусловили появление настоящего диссертационного исследования.
Объект исследования - система местного самоуправления современной России.
Предмет исследования – модернизационный и цивилизационный подходы к местному самоуправлению в политической теории и политической практике.
Цель исследования в процессе осуществления сравнительного анализа и определение путей синтеза модернизационного и цивилизационного подходов к местному самоуправлению выявить предпосылки появления новой модели местного самоуправления.
Задачи исследования:
- выявить перспективы политической модернизации системы местного самоуправления современной России;
- установить влияние цивилизационного подхода на функционирование местного самоуправления России;
- сформулировать различие российских и зарубежных концептуальных подходов к практической реализации местного самоуправления;
- доказать влияние публичности муниципальной власти на устойчивость политической системы местного самоуправления;
- выявить влияние на развитие местного самоуправления прихода во власть поколения муниципальных управленцев, родившегося в 60-х – начале 80-х годов;
- выявить базовую детерминанту трансформации существующей модели местного самоуправления;
- сформулировать особенности политического влияния на функционирование системы местного самоуправления легитимированных сдержек и противовесов;
- дать оценку состоянию института местного самоуправления в процессе реализации реформы местного самоуправления;
- выявить влияние патерналистской модели развития местного самоуправления на современное состояние местного самоуправления;
- выявить основной критерий синтеза цивилизационной и модернизационной модели;
- установить роль социального контракта между населением и муниципальными властями в реформировании местного самоуправления;
- сформулировать центральные факторы массовой мобилизации населения в сфере реформирования местного самоуправления.
Теоретико-методологическая основа исследования. Диссертационное исследование выполнено на базе классической теории политических институтов Э. Дюркгейма, М. Вебера, Т. Парсонса, М. Дюверже, Д. Норта, М. Крозье. Институциональный подход развивался в трудах таких ученых, как Т.Веблен, У. К. Митчелл, Д. М. Кларк, Д. Коммонс, У. Гамильтон[25]. Большое значение для раскрытия темы имел системный подход, который позволяет рассматривать местное самоуправление как систему, изменяющуюся в результате взаимодействия ее элементов и восприятия импульсов извне, в том числе и под влиянием государства.
Вслед за М. Вебером под властью в данной работе понимаются отношения господства-подчинения между людьми[26]. Большой вклад в разработку основ теории демократии внес Ю. Хабермас[27]. Процесс деполитизации соискатель рассматривает с использованием теоретических наработок немецкого политолога Карла Шмита.
Важнейшее значение в проводимом исследовании принадлежит таким общенаучным методам, как восхождение от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному, политико-исторический и сравнительный методы исследования.
Концептуальные положения теории модернизации С.М. Липсета использованы для анализа модернизационных процессов местного самоуправления. В качестве основного метода эмпирического анализа для решения указанной задачи автором диссертации был избран метод исследовательского и практического синтеза.
Деятельность региональных элит рассматривалась в рамках концепции «демократического элитизма» - Р.Даль, Р.Арон, Т.Дай, Л.Зиглер и др. Базовым методологическим инструментом понимания политики как вида деятельности людей стал системный подход (по Т. Парсонсу и Г. Лассуэлу), в рамках которого политика трактуется как подсистема общества, которая в основном обеспечивает реализацию публично значимых целей.
Эмпирическую базу для авторских оценок и обобщений составляют результаты собственных исследований автора, результаты социологических исследований ВЦИОМ, ФОМ и других исследовательских организаций. Кроме того, при осуществлении диссертационного исследования использовались материалы научных исследований, получившие отражение в монографиях и статьях, информация различных исследовательских центров, прежде всего, данные мониторинга общественного мнения. Для формирования эмпирической базы исследования диссертантом были использованы методы контент-анализа, опроса, исследования документов, статистический метод.
Научная новизна диссертации в содержательном плане состоит в следующем:
- выявлено, что с точки зрения перспектив политической модернизации системы местного самоуправления современной России речь необходимо вести не только о модернизации, но и в определенных случаях о демодернизации и дедемократизации;
- установлено, что в России имеются политические акторы, пытающиеся идеологически обосновать неизбежность кардинальной трансформации местного самоуправления исходя из базовых положений цивилизационного подхода;
- установлено, что различие российских и зарубежных концептуальных подходов к практической реализации местного самоуправления наблюдается на институциональном уровне;
- доказано - максимальная публичность власти положительно влияет на повышение устойчивости политической системы местного сообщества к деструктивным воздействиям;
- доказано, что формированию деполитизированного подхода в функционировании структур местного самоуправления способствует объективный факт прихода в систему управления представителей поколения, родившегося в 60-х – начале 80-х годов;
- установлено, что трансформация модели местного самоуправления детерминирована объективно существующими политическими противоречиями;
- доказано: в системе муниципальной власти отсутствие легитимированных сдержек и противовесов является одной из самых существенных проблем развития территорий;
- установлено, что в процессе реализации реформы институт местного самоуправления стал невосприимчив к инициируемым «снизу» политическим инновациям;
- установлено, что укрепившаяся в России в последние десятилетия патерналистская модель развития местного самоуправления, во время начавшегося в 2008 году мирового финансово-экономического кризиса негативно сказалась на функционировании местного самоуправления;
- выявлено, что основными критериями синтеза цивилизационной и модернизационной модели является возможность и механизмы реализации политической и социальной активности жителей;
- доказано, что перспективная модель местного самоуправления основывается на однозначно сформулированном социальном контракте между населением и муниципальными властями;
- определено, что центральными политическими факторами массовой мобилизации реформирования местного самоуправления должны стать: простота требований и позитивная вера в возможные перемены жизни местного сообщества.
Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту:
1.С точки зрения перспектив политической модернизации системы местного самоуправления современной России речь необходимо вести не только о модернизации, но и в определенных случаях о демодернизации и дедемократизации. Необходимо признать слабость большинства функционирующих в стране институтов, а также низкую правовую защищенность граждан, что негативно сказывается на эффективности проводимых реформ местного самоуправления. Процессы демодернизации и дедемократизации приводят к снижению социальной безопасности общества и препятствуют развитию местного самоуправления по инновационному пути.
2. В современной России представлено несколько цивилизационных групп, объединяющих население. Поэтому становление новой модели местного самоуправления происходит неоднородно по субъектам федерации, хотя с юридической точки зрения существующая модель не предусматривает учета социокультурных различий функционирования территориального социума, что неизбежно сказывается на провалах реформирования. Тот факт, что реформирование местного самоуправления осуществляется в основном по модернизационной модели, не означает отсутствия попыток изменить вектор политических преобразований, идеологически обосновав неизбежность кардинальной трансформации приматом цивилизационного подхода.
3. Различие российских и зарубежных концептуальных подходов к практической реализации местного самоуправления наблюдается на институциональном уровне. Высокая степень недоверия населения к муниципальной власти различает отечественный и зарубежный опыт реализации самоуправления. Механическое копирование имеющих место за рубежом элементов местного самоуправления и связанных с ними политических практик в современной России приводит к недооценке сущностных особенностей развития местного самоуправления. В стране наблюдается дефицит сведений о передовом зарубежном опыте функционирования местного самоуправления и для исправления положения необходимо расширить каналы информирования и стимулировать местные сообщества применять на практике зарубежные новации.
4. Управленческая деятельность в рамках местного самоуправления является составной частью не просто управленческой системы, а системы демократичной, что чрезвычайно важно для развития демократии на местном уровне как в теоретическом, так и в практическом отношении. Для местного самоуправления важно обеспечить максимальную публичность власти, в результате чего политическая система местного сообщества приобретает повышенную устойчивость к деструктивным воздействиям.
5. Формированию деполитизированного подхода в функционировании структур местного самоуправления способствует объективный факт прихода в систему управления представителей поколения, родившегося в 60-х – начале 80-х годов. Это поколение приносит свои ценностные ориентации и свой уникальный опыт социальных взаимодействий, накопленный в условиях квазирыночной экономики, прагматичный взгляд на мир. Однако это поколение отличается еще большей степенью индивидуализации и стремлением сделать карьеру любой ценой, чем это было у предыдущей генерации муниципальных управленцев.
6. Трансформация модели местного самоуправления как элемента политической системы государства детерминирована объективно существующими политическими противоречиями, которые разрешаются в процессе совершенствования существующего в стране политического механизма взаимодействия элит, а также взаимодействий граждан с муниципальной властью. Создаваемая система местного самоуправления должна иметь механизмы саморегуляции, позволяющие функционировать муниципальным структурам в условиях социальных конфликтов. При этом в случае необходимости структурные связи между политическими акторами местного самоуправления должны изменяться в соответствии с общественными потребностями, нейтрализуя насильственные составляющие конфликтных ситуаций.
7. В системе муниципальной власти отсутствие легитимированных сдержек и противовесов является одной из самых существенных проблем развития территорий. Концентрация власти в руках муниципальной бюрократии автоматически не подразумевает тотального контроля над деятельностью территориального социума, поскольку из механизма власти выпадают неформальные практики политических взаимодействий в рамках неинституциализированных социальных сетей.
8. В процессе реализации реформы институт местного самоуправления стал невосприимчив к инициируемым «снизу» политическим инновациям. В процессе трансформации института местного самоуправления, в условиях проводимой в стране реформы муниципальная власть стала более зависимой от региональных и федеральных структур, взяв курс на тотальную бюрократизацию. Созданная система местного самоуправления в рамках сформированной в России «вертикали власти» утратила стимулы к саморазвитию, поощрению инициативы населения, уменьшения уровня коррупции и расширения воспроизводящихся социальных и политических ресурсов.
9. Укрепившаяся в России в последние десятилетия патерналистская модель развития местного самоуправления, во время начавшегося в 2008 году мирового финансово-экономического кризиса подверглась серьезному испытанию на прочность. Формированию необходимых для эффективного развития территорий бюджетных доходов, препятствует незаинтересованность сотрудников структур местного самоуправления в экономической эффективности своей деятельности. Инерционность управленческих паттернов, состоящая в отсутствии конкурентно-рыночного подхода к проблеме предоставления гражданам муниципальных услуг является следствием ориентации на централизованные и плановые механизмы финансирования. В регионах нет понимания формирования такой кадровой системы местного самоуправления, которая позволяла бы не столько обеспечивать вертикальную мобильность талантливых управленцев по линии – муниципалитет – регион, а создать условия для горизонтальной мобильности.
10. Основным критерием синтеза цивилизационной и модернизационной модели является возможность и механизмы реализации политической и социальной активности жителей. Несмотря на все потенциальные достоинства той или иной модели местного самоуправления, решение о внедрении ее в практику определяется не населением, а правящей элитой. Тем не менее, в случае социально-политического кризиса ситуация может измениться и востребованными станут формы прямой демократии. Совершенствование механизма российских политических процессов на муниципальном уровне предполагает решение следующих проблем: создание системы «сдержек и противовесов» в отношениях между различными политическими акторами местного самоуправления; создание механизма реализации общественного контроля над исполнительной властью, в том числе и в вопросах противодействия коррупционным практикам; формирование профессиональных, ориентированных на инновационное развитие муниципальных элит; создание условий для сознательной политической деятельности активной части населения.
11. Перспективная модель местного самоуправления основывается на однозначно сформулированном социальном контракте между населением и муниципальными властями, а также с региональными элитами. Социальный контракт должен удовлетворять социальный заказ граждан на эффективное управление общественными делами находящейся во власти элиты местного самоуправления. Сверхзадача социального контракта заключается в стимулировании растущих ожиданий граждан на повышение эффективности функционирования муниципальных учреждений, которые обслуживают население, а также на повышение роли самоорганизации в сфере решения общественно значимых проблем.
12. Общественная активность населения является важнейшим фактором эффективности реализации перспективной модели местного самоуправления. Настроения и ожидания населения применительно к возможности возникновения новой политической ситуации должны основываться на соответствующей ресурсной базе. Центральными факторами массовой мобилизации населения в сфере реформирования местного самоуправления должны стать: простота требований и позитивная вера в возможные перемены жизни местного сообщества. При этом речь не должна идти о возврате к формам самоуправления, существовавшим в истории страны.
Научно-практическая значимость исследования. Результаты, полученные в диссертации, развивают и дополняют ряд существенных аспектов теории местного самоуправления, а также могут быть использованы при принятии политических решений связанных с корректировкой реализуемой в стране реформы местного самоуправления, а также способствовать разработке малоизученных вопросов политической теории.
Рекомендации, приведенные в диссертационной работе, можно использовать в процессе осуществления модернизационных мероприятий в части совершенствования законодательства связанного с функционированием местного самоуправления. Кроме того, теоретические модели могут быть использованы при осуществлении институциональных согласований функционирования муниципальной и региональной власти.
Теоретические наработки исследования можно применять в совершенствовании учебных курсов по политическим наукам.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались и были апробированы на заседаниях кафедры политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы.
Результаты исследования докладывались на международных, всероссийских и региональных научных конференциях, в том числе: на Международной научно-практической конференции «Муниципальная реформа: попытка осуществления политической модернизации. /Инновации в местном самоуправлении: Юг России в контексте национального и европейского опыта» (27-28 мая 2005 г., Ростов н/Д); Международной научно-практической конференции «Административная реформа (региональный уровень): российский и европейский опыт» (30 сентября – 2 октября 2005 г., Ростов н/Д);
Международной научно-практической конференции «Государственный аппарат и политические реформы в Росси и Германии» (26 - 27 мая 2006 г. Ростов н/Д); Региональной научно-практической конференции «Сто лет российскому парламентаризму. Взгляд из прошлого в настоящее» (11 апреля 2006 г., Ставрополь); Международной научно-практической конференции «Политическая наука на Юге России: становление, современное состояние и основные направления развития» (11 – 12 марта 2009 г., Ростов н/Д); Региональной научно-практической конференции «Общественные организации Юга России в контексте становления гражданского общества: история, проблемы и перспективы развития» (15-16 октября 2009 г., Ставрополь); Международной научно-практической конференции «Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития» (26-27 ноября 2009 г., Екатеринбург); III Международной научно-практической конференции «Современные проблемы социально-экономического развития России, Казахстана, Украины и Белоруссии» (8 февраля 2010 г., Саратов); Международной научно-практической конференции «Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России)» (3 апреля 2010 г., Ростов н/Д).
Основные положения диссертационного исследования были опубликованы в 3 монографиях, 10 статьях в журналах из списка ВАК РФ, статьях и тезисах научных докладов общим объемом около 50 п.л.
Структура работы. Диссертация общим объемом 298 страниц состоит из введения, четырех глав по три параграфа в каждой главе, заключения. Библиография содержит 487 названий.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, освещается степень ее разработанности, определяется цель и задачи исследования, его предмет и объект, рассматриваются теоретико-методологические основы исследуемой проблемы, фиксируется ее научная новизна и выносимые на защиту положения.
В первой главе диссертационного исследования – «Концептуальные подходы к определению содержания института местного самоуправления и основных тенденций его развития» соискатель отмечает: в силу своей автономности институт местного самоуправления во всех странах мира занимает особое место в системе государственного устройства. Современная Россия при реформировании системы местного самоуправления в значительной мере ориентировалась на опыт стран с развитыми демократиями. В свете проводимой реформы местного самоуправления становится актуальным вопрос о выявлении на теоретическом уровне всех возможных моделей взаимоотношений государства и местного самоуправления, установление особенностей российской модели, определение путей ее реформирования.
В первом параграфе главы «Модернизационный подход к местному самоуправлению и условия его реализации» диссертант отмечает, что «термин и реальный процесс “модернизации” корреспондирует с процессом демократизации. Базовые принципы модернизационного подхода к местному самоуправлению сформулированы в Европейской хартии местного самоуправления. Теория модернизации основана также на установке, в соответствии с которой индустриализация и экономический рост неизменно способствуют положительным социальным и политическим изменениями жизни общества.
После достаточно быстрого принятия академическими кругами теории политической модернизации, к концу 1960-ых в западной политологии стала наблюдаться волна критики. Оппоненты утверждали, что в представленных в модернизационном подходе теоретических конструктах были излишне линейное, слишком целенаправленное и слишком оптимистическое восприятие политических практик современности. Автор диссертации подробно рассмотрела аргументы сторонников и противников теории политической модернизации.
Исторический парадокс научной судьбы теории политической модернизации состоял в том, что она стала востребованной практически сразу после своего временного забвения. Как только третья волна глобальной демократизации в середине 1980-х гг. начала набирать силу, перемещаясь по континентам и приводя к падению авторитарных режимов, возникла необходимость политического осмысления происходящих процессов. Несмотря на всю критику, направленную на базовые положения теории модернизации, ее конструкты все еще испытывают недостаток в конкурентных объяснительных моделях политических преобразований на макросоциальном уровне.
С точки зрения перспектив модернизации, по мнению диссертанта, речь необходимо вести не только о модернизации, но и в определенных случаях о политической демодернизации и дедемократизации. Далее по тексту диссертационного исследования соискатель доказывает, что процессы политической демодернизации и дедемократизации могут протекать не только на уровне государства, но и применительно к уровню местного самоуправления современной России.
Эволюции подвержены не только политические системы, но и базовые концепты модернизации. И моноцентрические государства (то есть государства без реального разделения властей, с единым центром принятия решений) не исключение из процессов институциональных изменений, в том числе и в сфере организации жизни местных сообществ. Модернизационные процессы требуют мобилизации общественных ресурсов, а политические новации редко пользуется широкой поддержкой в обществе.
При решении проблем модернизации местного самоуправления первостепенную роль играет изучение социальных опасностей, угроз и рисков, как возникших в процессе модернизации, так и во многом определяющих направление и темпы самой модернизации. Проблематика социальной безопасности в рамках модернизационного подхода чрезвычайно важна, поскольку защита интересов личности является главенствующим фактором организации политической жизни общества. В современной России демократический эксперимент развивается в глобальном русле кризиса демократической модели. По мнению диссертанта необходимо признать слабость большинства функционирующих в стране новых социальных и политических институтов, а также низкую правовую защищенность граждан, что негативно сказывается на эффективности проводимых реформ местного самоуправления.
Это в немалой степени обусловлено инерционными социально-политическими процессами: исторически российская государственность построена на том, что государство важнее человека и глубоко политизированная правовая система не может служить гарантией соблюдения международных принципов функционирования структур местного самоуправления.
В связи с этим необходимо различать подходы к модернизации местного самоуправления в зависимости от того, насколько они ориентированы на человека и на развитие местных сообществ. Именно государству как социальному институту должна принадлежать основополагающая роль по выработке процедур согласования общественных интересов и механизмов конструктивного сосуществования различных политических акторов. При этом государственное воздействие на гражданские институты состоит в согласовании важнейших сторон модернизационного процесса, предотвращении связанных с ним социальных опасностей и рисков для развития общества.
В западных странах защита демократии и прав человека является выдающимся завоеванием социума, выступающего актором преобразования жизни местных сообществ. Представляется, что и для России указанный дискурс должен быть определяющим в процессе политической модернизации.
В постсовременной истории страны попытка быстрого перехода на демократические рельсы вызвала опасные для государственного строительства проблемы, что привело правящую элиту к решению свертывания части демократических реформ, в том числе и в сфере расширения политических прав участников местных сообществ. В результате практически единственным источником модернизационных инициатив стало само государство.
Во втором параграфе первой главы диссертации: «Цивилизационный подход к местному самоуправлению. Основные ареалы его реализации» отмечается, что суть цивилизационного подхода к анализу политических систем заключается в том, что вместо «общественно-экономической формации» как критерия типологии государства, права, а также других критериев предпринимаются попытки использования в качестве основного аналитического инструмента понятие «цивилизация».
Согласно цивилизационному подходу политическая и социальная природа государства определяется духовными и культурными факторами функционирования социума.
В современной России представлено несколько цивилизационных групп, объединяющих население. Поэтому становление новой модели местного самоуправления происходит неоднородно по субъектам федерации, хотя с юридической точки зрения модель не предусматривает учета социокультурных различий функционирования территориального социума, что неизбежно сказывается на провалах реформирования. Тот факт, что реформирование местного самоуправления осуществляется в основном по модернизационной модели, не означает отсутствие попыток изменить вектор политических преобразований, идеологически обосновав неизбежность кардинальной трансформации приматом цивилизационного подхода.
Применительно к России необходимо учитывать особенности развития страны, проявляющиеся в характерном для русской политической культуры сочетании претензии на универсальность и, в то же время, утверждения уникальности. В ХХ веке указанный подход наиболее ярко проявился в существовании так называемой «советской модели местного самоуправления», разновидности которой в настоящее время можно наблюдать в Китае, на Кубе, в Северной Корее. Коммунистическая идеология и связанные с ней политические практики должны были стать образцом для подражания. Однако на практике эта модель традиционной византийско-советской схемы оказалась для России не вполне эффективной, несмотря на претензию духовно-политической универсальности.
Ориентация на универсальность не является уникальной российской чертой организации, в частности, местного самоуправления. По мнению автора диссертации, указанное качество присуще всем политическим моделям, ориентированным на цивилизационный подход. В рамках цивилизационного подхода местное самоуправление рассматривается как прямое продолжение государственной власти, а органы местного самоуправления считаются разновидностью органов государства.
По мнению соискателя в данном случае мы имеем пример концептуального отрицания права большинства граждан любого государства на, так называемые «публичные», интересы, отличные от государственных. В рамках цивилизационного подхода к местному самоуправлению интересы государства всегда ставятся выше интересов граждан, в том числе в вопросах соблюдения предоставленных им Конституцией прав. В результате необходимо вести речь о превращении фундаментальных демократических институтов в их имитационные аналогии. В таких аналогах сохранена форма, но под прикрытием лозунга об особенностях национального развития выхолощено политическое содержание. Необходимо понимать, что соотношение между различными подходами к организации местного самоуправления не есть нечто раз и навсегда устоявшееся.
Тем не менее, было бы неверным считать цивилизационный подход противоречащим демократическим ценностям. Проблема в ином: в различном понимании сути демократии в западных странах и в восточном мире. Различие политических культур не означает их неизбежного противостояния.
В указанном отношении достаточно показателен де-факто цивилизационный характер организации местных сообществ в большей части находящихся на Северном Кавказе субъектов Федерации. На этих территориях законодательство об организации местного самоуправления реализуется в значительной мере формально, поскольку определяющим является не рынок политических идей, направленных на повышение качества жизни населения, а клановые интересы.
В третьем параграфе «Особенности практической реализации основных концептуальных подходов к местному самоуправлению. Российский и зарубежный опыт» соискатель рассматривает российский и зарубежный опыт практической реализации основных концептуальных подходов к местному самоуправлению с использованием методологии сравнительного политического анализа. При анализе динамики институциональных изменений такого важного для государства института как местное самоуправление необходима ретроспекция политических процессов.
Демократия - оспариваемое понятие, поскольку представители модернизационной и цивилизационной модели развития местного самоуправления вкладывают в этот термин разный смысл, о тонкостях которого на примере различных теоретических концептов ведет речь автор исследования. Применительно же к проблематике местного самоуправления различие российских и зарубежных концептуальных подходов наблюдается на институциональном уровне. Высокая степень недоверия населения к муниципальной власти различает отечественный и зарубежный опыт реализации местного самоуправления.
Возникает вопрос об осведомленности части сограждан ситуацией с местным самоуправлением за рубежом. С точки зрения соискателя в условиях дефицита информационных источников по указанной проблематике граждане получают соответствующие знания во время зарубежных поездок и контактов с иностранцами. Представляется, что такая ситуация с информированием о передовом зарубежном опыте не способствует развитию местного самоуправления в России. Для исправления положения, по мнению автора диссертации, необходимо расширить каналы информирования и стимулировать местные сообщества применять на практике зарубежный опыт. Сказанное не означает идеализации всех зарубежных практик.
При всем различии российского и зарубежного опыта практической реализации основных концептуальных подходов к местному самоуправлению необходимо признать, что не какие-то специфические культурные особенности или просто политическая «отсталость» предопределяет активность граждан в решении местных проблем. Невозможно поддерживать равномерный уровень политической активности населения. Вместе с тем именно «точечные» прорывы демонстрируют способность территориального социума выходить на новый уровень организации местной жизни, а также осваивать передовые зарубежные достижения в сфере местного самоуправления.
Существующая законодательная база развития местного самоуправления - фундамент, на котором можно в дальнейшем строить демократическую систему местных органов власти и управления. В современной России наблюдается растущее понимание потребности формировать систему местного самоуправления с учетом общечеловеческих ценностей, чтобы облегчить диалог между различными группами и использовать передовой зарубежный опыт.
Во второй главе диссертации «Институциализация местного самоуправления в России: историко-политологический анализ» рассматриваются предпосылки сегодняшней модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, которые закладывались еще в XVI веке, а по некоторым данным и раньше.
По тексту первого параграфа второй главы «Теоретические основы формирования института местного самоуправления в России как формы публичной власти» соискатель рассматривает принципы местного самоуправления, а также исторические аспекты реализации этих принципов. Приведенный соискателем анализ показывает наличие тесного переплетения в истории российского самоуправления модернизационного и цивилизационного подходов. Свои функции и задачи органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей.
Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяют следующие основные сферы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления:
1) установление общих принципов организации местного самоуправления;
2) регулирование компетенции органов местного самоуправления;
3) определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления;
4) делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;
5) осуществление контроля за деятельностью местного самоуправления.
Важнейшим положением взаимодействий государства и местного самоуправления является разделение сфер ведения. Политическая теория самоуправления основана на синтезе государственной теории местного самоуправления и общественной теории самоуправления. Именно власть и доступ к ней является базовым стержнем как функционирования местного самоуправления, так и взаимодействий с региональными и федеральными структурами.
Сущность публичной власти проявляется в трех формах (непосредственное народовластие, народное представительство, непредставительское народовластие (профессиональное управление) и в четырех видах (публичная власть общественных объединений, муниципальная, государственная, надгосударственная). Нередко применительно к местному самоуправлению публичная власть отождествлялась и до сих пор нередко отождествляется с государственной властью. В целом можно сказать, что изучение публичной власти находилось в тени изучения государственной власти. Управленческая деятельность в рамках местного самоуправления является составной частью не просто управленческой системы, а системы демократичной, что чрезвычайно важно для развития демократии на местном уровне как в теоретическом, так и в практическом отношении.
Во втором параграфе второй главы – «Политические предпосылки введения института местного самоуправления в России» отмечается, что действующая Конституция Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Основной Закон Российской Федерации закрепляет, таким образом, следующие каналы осуществления народовластия: непосредственную (прямую) демократию, органы государственной власти, органы местного самоуправления. Особую роль в осуществлении народом власти выполняют выборные представительные органы, воплощающие представительную демократию.
Местное самоуправление наделено компетенцией в двух сферах: в вопросах местного и государственного значения. Органами народного представительства являются специально образуемые в качестве таковых коллегиальные органы публичной власти, а народными представители - члены, депутаты этих органов.
Современная политическая система местного самоуправления не является принципиально новой, а имеет глубокие онтологические связи с предыдущим типом политического устройства жизни страны, что и находит отражение в политических практиках реформирования местного самоуправления. Хотя по замыслу инициаторов реформы эти практики должны быть ориентированы на деполитизацию жизни местных сообществ, на деле приводят к серьезным политическим последствиям для жизни страны в целом.
Формированию деполитизированного подхода в функционировании структур местного самоуправления способствует объективный факт прихода в систему муниципального управления представителей поколения, родившегося в 60-х – начале 80-х годов. Это поколение приносит свои ценностные ориентации и свой уникальный опыт социальных взаимодействий, накопленный в условиях квазирыночной экономики, свой прагматичный взгляд на мир. Однако это поколение отличается еще большей степенью индивидуализации и стремлением сделать карьеру любой ценой, чем это было у предыдущей генерации муниципальных управленцев.
Реализация реформы системы муниципального управления в России уже в ближайшие годы позволит не только повысить эффективность управления и регулирования, качество и доступность муниципальных услуг в целом, но и будет способствовать более интенсивному развитию позитивных экономических процессов. Реформирование местного самоуправления тесно связано с проводимой в стране административной реформой.
Эффективное развитие государственного управления блокируется и отсутствием возможности мониторинга происходящих перемен. В большинстве случаев проблема низкой мотивации к проведению реформ приводит к замедлению, а в некоторых случаях и дедемократизации начавшихся преобразований. Решение проблемы низкой эффективности системы государственного управления в Российской Федерации оказывается невозможным без развития гражданского общества.
Новый либерализм стал ответом на прогрессирующие процессы атомизации социума, в России же в ходе рыночных преобразований элита косвенным образом способствовала процессам атомизации, поскольку в этом случае снижалась политическая ответственность и социальная активность населения.
У властной элиты есть скрытое психологическое противостояние любому плюрализму и, в первую очередь, плюрализму политическому, на основе которого функционирует институт местного самоуправления. Достаточно показательно, что трансформация старой модели местного самоуправления и формирование новой модели, затрагивающей интересы буквально всех членов российского общества, начались без соответствующего информационного обеспечения и разъяснений гражданам страны. Реформирование политического института, приведшее к социально значимым изменениям в жизни территориальных сообществ проводилось де-факто без общественных консультаций и информирования населения о возможных угрозах и рисках реформ.
Такого рода антидемократические методы принятия важнейших для социума решений реформаторы объясняли низкой политической культурой населения, того самого населения в интересах которого и осуществлялись политические реформы. При этом реформирование осуществлялось на основе модернизационного подхода. В настоящее время в политической системе России самостоятельность местного самоуправления как политического института означает лишь относительную автономию муниципальной власти от системы государственной власти.
На политические процессы реформирования местного самоуправления властвующей элитой переносятся механизм и отчасти технологии рыночных отношений, хотя при этом остается нереализованной та их составляющая, которая связана с развитием индивидуального начала производителя политических ценностей, эффективной системы политического управления и регулирования, а также развития территориального социума. Укрепление вертикали власти в России создает приоритет бюрократии в социальной структуре местного самоуправления и бюрократических форм управления.
Задача создания на местном уровне основы гражданского общества – независимого от государства и муниципальной элиты общественного мнения, реформаторами местного самоуправления не ставилась. Поэтому практики либерализма в современной России дают сбои. Нормативное регулирование общественной жизни может дать синергетический эффект только в случае задействования в политических процессах большей части населения. Поэтому необходимо от административных рычагов управления вернуться к социально-психологическим стимулам повышения участия населения в решении местных проблем.
При формировании института местного самоуправления не нашлось места для консультативного обеспечения реформирования как на уровне местного самоуправления, так и на региональном уровне. Демократическая выборная система, выступающая в качестве одной из основ легитимации местного самоуправления в глазах населения стала давать системные сбои, что привело к снижению доверия населения к органам представительной и исполнительной власти.
В третьем параграфе второй главы «Трансформация модели местного самоуправления как элемента политической системы государства» диссертант высказывает и по тексту параграфа и доказывает гипотезу, в соответствии с которой трансформация модели местного самоуправления как элемента политической системы государства детерминирована объективно существующими политическими противоречиями, которые разрешаются в процессе совершенствования существующего в стране политического механизма взаимодействия элит, а также взаимодействий граждан с муниципальной властью. Как будет показано по тексту параграфа, указанные противоречия не возникли в ходе реформы местного самоуправления, а имеют свои исторические корни.
Создаваемая система местного самоуправления должна иметь механизмы саморегуляции, позволяющие функционировать муниципальным структурам в условиях социальных конфликтов. При этом в случае необходимости структурные связи между политическими акторами местного самоуправления должны изменяться в соответствии с общественными потребностями, нейтрализуя насильственные составляющие конфликтных ситуаций.
Недостаточная проработанность теоретических аспектов формирования института местного самоуправления в России привела к появлению пробелов в действующем законодательстве о местном самоуправлении. Нормы Конституции Российской Федерации в той или иной степени оказали воздействие на становление модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Однако при их применении достаточно часто возникали проблемные вопросы, и по большей части разрешать их приходилось Конституционному Суду Российской Федерации. Данный тезис диссертант иллюстрирует многочисленными примерами.
Изучение трансформационных процессов происходящих в постсоветский период уже стало проблемным полем не только политологов, но и историков, что косвенным образом свидетельствует об устоявшихся трендах исторического развития страны по модернизационному пути. Интерес к изучению выборов как политико-правового института электорального поведения населения обусловлен тем, что выборное представительство есть необходимый элемент демократии.
При рассмотрении трансформации модели местного самоуправления как элемента политической системы государства неприменима методология структурного функционализма, исходящая из предположения, что территориальные сообщества представляют собой статичные образования, не подверженные каким-либо изменениям, особенно тем, которые происходят внутри этих сообществ. Такого рода изменения и связанные с ними политико-социальные конфликты должны учитываться при разработке перспективной модели организации местного самоуправления.
В третьей главе диссертационного исследования «Современная концепция местного самоуправления в Российской Федерации: основные принципы и противоречия ее реализации» отмечается, что со времени принятия в апреле 1990 г. Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», впервые установившего систему местного самоуправления в ее современном понимании и открывшего путь к утверждению местного самоуправления в практике государственного строительства, в России модель местного самоуправления существенно трансформировалась. Понимание особенностей современной концепции местного самоуправления в Российской Федерации невозможно без учета социокультурного и исторического контекста процессов реформирования муниципальной власти.
В первом параграфе главы – «Теоретико-методологические основы формирования современной концепции местного самоуправления в Российской Федерации» диссертант осуществляет выявление действующих на муниципальном уровне основных акторов местного самоуправления. При этом соискатель замечает, что одной из функций органов государственной власти как политического актора местного самоуправления является и право отмены актов местного самоуправления уполномоченными органами государственной власти не только по причине их незаконности, но и по любым другим основаниям, например по причине их неэффективности, нецелесообразности и т.п. Далее диссертант рассматривает вопрос о разделении ветвей власти на уровне местного самоуправления.
В системе муниципальной власти отсутствие легитимированных сдержек и противовесов является одной из самых существенных проблем развития территорий. При этом концентрация власти в руках муниципальной бюрократии автоматически не подразумевает тотального контроля над деятельностью территориального социума, поскольку из механизма власти выпадают неформальные практики политических взаимодействий в рамках неинституциализированных социальных сетей.
Основой формирования современной концепции местного самоуправления стала политика государства, которую в целом можно оценить как политику централизации системы публичного управления. В данном направлении был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В качестве базиса самоуправления выступает ресурсное обеспечение не только текущих, но и стратегических задач развития муниципальных образований, усиления сопряженности целей, задач и ресурсов экономической политики субъекта федерации (региона) и муниципального образования, поиск наиболее эффективных механизмов взаимодействия территориального социума. Местное самоуправление следует рассматривать как общественно-властный институт с конституционными гарантиями самостоятельности его организации и функционирования.
Во втором параграфе третьей главы – «Трансформация института местного самоуправления в условиях муниципальной реформы» диссертант подчеркивает, что, ведя речь о политических процессах связанных с трансформацией института местного самоуправления в условиях муниципальной реформы исследователи должны учитывать:
- институциональный аспект;
- психологический аспект, связанный с ориентацией значительной части населения на идеологию патернализма;
- низкий уровень интериоризации изменений в политико-правовом устройстве функционирования территориального социума;
- утрату объединяющей территориальный социум позитивной идеологической основы;
- отсутствие в большинстве муниципальных образований рыночной стратегии развития.
Правовой основой институциализации стали законы и подзаконные акты регулирующую новую для современной России модель организации местного самоуправления. Кроме общефедеральных законов и нормативных актов каждый субъект федерации разрабатывал соответствующее региональное законодательство. Важным аспектом такого законодательства являются нормативные акты по передаче полномочий. О незавершенной институционализации местного самоуправления свидетельствует также низкий уровень использования его потенциальных возможностей в современных российских условиях. Такого рода дисфункции стали результатом отсутствия в обществе консенсуса по проблемам политической модернизации.
Необходимо признать, что вектором трансформации института местного самоуправления стала не демократизация, а бюрократизация структур, ответственных за организацию и развитие территориального социума. Излишней бюрократизацией объясняется на взгляд соискателя низкая эффективность реализации в стране административной реформы. В случае попытки реванша бюрократии было бы ошибочным рассчитывать на активное политическое сопротивление населения, ориентированного на политический консюмеризм.
Переживаемые страной кризисы негативно сказываются на трансформации института местного самоуправления. В постсовременной истории первый кризис был в начале 1990-х гг. после развала Советского Союза. Муниципальные образования и регионы оказались в очень тяжёлой экономической ситуации, усугубляющейся политическими перспективами развития страны. Тем не менее, в указанный период органы местного самоуправления обладали полномочиями, позволяющие предпринимать действенные меры как для борьбы с социально-политическими последствиями кризиса, так и способствовать развитию бизнеса на территориях. В процессе реформирования местного самоуправления полномочия во многом были урезаны (речь идет не о конкретном списке полномочий, а о векторе политических и экономических свобод местного самоуправления).
Следствием указанного политического дискурса стали, сформировавшиеся еще в советское время и получившие развитие в постсовременной России, практики патернализма, в рамках которых гражданами осуществляется перекладывание ответственности за существующие экономические, социальные и политические проблемы на государство. Такие практики были характерны как для советского периода, так и для постсовременного периода функционирования политической системы Российской Федерации.
Вместе с тем, даже произошедшая смена концептуальных основ политической системы не отразилась на реалиях функционирования местного самоуправления. Речь должна идти о формировании менее свободного общества (чем то, каким оно виделось в годы перестройки). Общество, в котором индивидуальная сфера принятия решений существенно ограничена государственным вмешательством, не может развиваться динамично, поскольку самоуправление по своей основе ориентировано на свободу политического действия ответственных граждан.
С точки зрения автора диссертационного исследования через корреляцию свободы и ответственности граждан за положение дел на территории проживания, теоретические конструкты организации функционирования местного самоуправления приобретают важное политико-этическое измерение. Современное общество требует от индивидов более ответственного поведения в вопросах организации повседневности и взаимодействия с территориальным социумом. Говоря иными словами одним из элементов реформирования местного самоуправления должно быть формирование у граждан элементов активистской (партиципаторной) политической культуры.
Для того чтобы стать действующими, любые институциональные изменения должны быть приняты общественным сознанием и освоены членами общества. Иначе говоря, должна состояться их политическая интериоризация.
Применительно к проблематике трансформации института местного самоуправления в условиях муниципальной реформы на взгляд автора диссертационного исследования интериоризацию изменений необходимо рассматривать в двух аспектах. Во-первых, в аспекте усвоения участниками территориального сообщества новых политических ценностей, к числу которых относятся:
- формирование индивидуальной ответственности за состояние территорий;
- неприятие коррупционных отношений и активная гражданская позиция в вопросах противодействия коррупции;
- неприятие политической аномии в различных формах ее проявления.
Во-вторых, в плане уровня институциональных компетенций граждан, к числу которых относятся:
- навыков основ анализа механизмов функционирования политической и организационной системы местного самоуправления;
- навыков поиска необходимых сведений о предоставляемых структурами местного самоуправления услугах и возможности доступа к ним, в том числе и по каналам электронной коммуникации;
- навыки участия в общественных организациях, деятельность которых ориентирована на сферу интересов территориального социума.
Вышеперечисленное относится к компетенциям в сфере базовых демократических ценностей. На концептуальном уровне речь должна идти о мерах по повышению уровня доверия к местному самоуправлению как к политическому институту.
В третьем параграфе главы – «Анализ практики реализации современной концепции местного самоуправления» – на основе изложенной ранее теоретической базы диссертант анализирует практику реализации современной концепции местного самоуправления.
Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим, в конечном счете, устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества, о чем специально упоминалось в докладе, подготовленном рабочей группой Государственного совета Российской Федерации по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Укрепившаяся в России в последние десятилетия патерналистская модель развития местного самоуправления, во время начавшегося в 2008 году мирового финансово-экономического кризиса подверглась серьезному испытанию на прочность. Выяснилось, что ресурсная база местного самоуправления, испытывавшая постоянный дефицит в докризисный период во время кризиса не смогла обеспечить покрытие основных социальных расходов. В 400 моногородах, в которых проживает пятая часть населения страны, в докризисный период не смогли принять меры по диверсификации экономики, что во время кризиса привело к многочисленным социальным конфликтам, как это было, к примеру, в городе Пикалево Ленинградской области для урегулирования которого приезжал премьер-министр В.В. Путин.
В современной России важнейшей особенностью становления представительной власти на местном уровне является активное влияние бизнеса на процессы формирования депутатского корпуса, а также на характер принимаемых депутатами решений. По мере углубления кризиса одна из опор российской стабильности – высокие поступления от экспорта ресурсов – оказалась ослабленной, а вслед за экономическим спадом резко уменьшились дотации в бюджеты большинства муниципальных образований. Вместе с тем, концентрация власти и маргинализация любых источников политической альтернативы позволяет власти держать ситуацию в стране под контролем.
Реформа дала возможность органам местного самоуправления самостоятельно формировать и расходовать свой бюджет, позволила повысить социальную активность населения, но только при наличии управленцев, ориентированных не на личную выгоду, а на повышение благосостояния местного сообщества. В регионах нет понимания формирования такой кадровой системы местного самоуправления, которая позволяла бы не столько обеспечивать вертикальную мобильность талантливых управленцев по линии – муниципалитет – регион, а создать условия для горизонтальной мобильности.
Формированию необходимых для эффективного развития территорий бюджетных доходов, препятствует незаинтересованность сотрудников структур местного самоуправления в экономической эффективности своей деятельности. Инерционность управленческих паттернов, основных принципов, состоящая в отсутствии конкурентно-рыночного подхода к проблеме предоставления гражданам муниципальных услуг является следствием ориентации на централизованные и плановые механизмы финансирования.
Безусловно, указанная ситуация характерна не для всех структур местного самоуправления, тем не менее она превалирует. Это обусловливает необходимость корректировки инвестиционной политики региональных властей, в рамках которой инвестиции направляются, в первую очередь, на территории, развивающие соответствующую инфраструктуру и обладающие кадровым потенциалом, ориентированным на развитие. Необходимо принятие мер по повышению качества подготовки и переподготовки муниципальных служащих с упором на повышение самостоятельности принятия решений, способности к приобретению новых навыков, расширения политического и профессионального кругозора и многого другого.
В процессе реформирования местного самоуправления элита практиковала экономически иррациональные модели политического поведения, используя ресурсы территорий для своего обогащения и не вкладывая средства в развитие. Негативно сказалось на процессах реформирования низкое качество образовательной подготовки муниципальных служащих (т.е. их самостоятельность, способность к приобретению новых навыков, кругозор, основательность теоретических познаний и многое другое).
Изучение специфики функционирования политических систем муниципального уровня требует применения современных методологий, к которым относится системный подход, позволяющий рассматривать их как многоуровневую систему, структурно включающую политические, экономические и социальные компоненты. Несмотря на то, что реформа местного самоуправления официально направлена на всестороннее развитие местного самоуправления как основы государства, защиту прав человека, обеспечение межнационального согласия, в ней до сих пор сохраняется массовая подмена общественных интересов узкогрупповыми или личными. Вышеуказанное не позволяет принимать программы инновационного развития, ориентированные на достижение долгосрочных целей и политическое развитие общественных отношений.
Показательно, что по состоянию на первую половину 2009 г. примерно треть российских муниципалитетов отказалась от прямых выборов мэра и выбирает его из числа депутатов местных парламентов. Многие муниципалитеты к отказу от прямых выборов мэра подтолкнет недавнее принятие поправок к закону о местном самоуправлении, согласно которым депутаты представительного органа местного самоуправления получили право отправлять мэра в отставку.
В четвертой главе диссертационного исследования – «Синтез перспективной модели местного самоуправления в контексте модернизационных процессов в Российской Федерации» – речь идет о создании механизма оптимального функционирования политических процессов в рамках предлагаемой автором перспективной модели организации местного самоуправления. Несоответствие существующей модели местного самоуправления требованиям времени доказано в предыдущих главах диссертации. Как известно, каждая новая политико-социальная система возникает в результате снятия противоречий характерных для существующей модели. При этом наблюдается преемственность основных положительных структурных компонентов.
Предпосылкой создания новой модели стал характер и противоречия российского контекста политического реформирования системы местного самоуправления, обусловленные специфически напряженными отношениями и противоречиями не только внутри территориального социума, но и между представителями региональной и муниципальной элит. Связанные с реформой местного самоуправления политические процессы, разворачиваясь в историческом времени, проходят определенные периоды, этапы, фазы и циклы развития, являясь результатом возникновения и разрешения противоречий внутри политической системы, и потому существующая система местного самоуправления должна давать адекватные ответы на требования времени.
Сказанное важно для понимания функционирования политической системы страны и обеспечению ее устойчивости. В первом параграфе главы «Определение политического вектора развития местного самоуправления в Российской Федерации» соискатель подчеркивает, что отличительной чертой последнего десятилетия было углубляющееся противоречие между связанными с реформой местного самоуправления ожиданиями и практическими шагами по построению новой конфигурации политических взаимодействий на муниципальном уровне. Объективная необходимость разрешения этого противоречия является движущей силой трансформации модели местного самоуправления.
Как показала практика, существующие модели местного самоуправления оказались не современными. При этом ведя речь о современных моделях, автор диссертации под этим термином понимает такие политические конструкты, которые по тем или иным причинам не могли быть разработаны раньше. Появление же нового, по мнению автора, должно стать не открытием принципиально новых форм политической организации жизни общества, а как синтез уже существующих моделей и практик, в процессе которого возникает новое качество политической жизни. Только в таком случае может возникнуть новая политическая реальность, в процессе существования которой меняются представления людей о способах и формах территориальной организации жизни социума. Основная проблема продолжения реформирования состоит в консервативной позиции государства и низкой политической активности населения.
Развитию политической активности граждан препятствует находящаяся во власти элита, видящая в этом угрозу своей стабильности. На уровне местных сообществ элиты практически исказили присущий демократии дискурс взаимоотношений власти и оппозиции. Тем не менее, даже на федеральном уровне вопрос ротации элит в последние годы актуализируется. Кроме того динамика российской многопартийности в период реформ обнаружила противоречие между реальным функционированием и объективной значимостью политических партий. Поскольку указанная ситуация противоречит демократическим основам существования политической системы страны, а также интересам граждан, она рано или поздно будет изменена. С методологической точки зрения, при определении политического вектора развития местного самоуправления в Российской Федерации, наиболее оптимальным автору диссертации представляется ориентация на концепцию «общества соучастия» (stakeholder society).
По формальным признакам Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит нормы касающиеся структур прямой демократии. Территориальное общественное самоуправление в российском законодательстве определяется как «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения».
Для автора диссертации основным критерием синтеза цивилизационной и модернизационной модели является возможность и механизмы реализации политической и социальной активности жителей. На взгляд соискателя было бы ошибочным утверждать, что политическое развитие России остановилось в силу социокультурных и исторических факторов, а у социума выработался устойчивый иммунитет к любым изменениям. Напротив, страна изменяется постоянно, несмотря на то, что революционные флуктуации сопровождаются периодами застоя. Происходящие трансформации не носят линейный характер, они хронологически не детерминированы и не регулируются простыми и при этом популистски ориентированными намерениями элиты. К организационным изменениям подталкивают сами граждане, вынужденные периодически делать выбор между различными перспективами образа жизни и отношениями с властью.
В демократически развитых странах начиная с 1990-ых, общественные учреждения все более и более ориентируются на использование новых инструментальных средств для привлечения граждан к политической жизни. Речь идет, прежде всего, о возможностях предоставляемых сетью Интернет и аналогичными телекоммуникационными сетями. На федеральном уровне идет активная работа по созданию нормативной базы использования на местном уровне телекоммуникационных технологий в сфере муниципального управления. Так, в июне 2009 года Правительство Российской Федерации приняло Постановление «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет», одним из механизмов которой названы публичные центры правовой информации.
Такого рода центры позволят сделать важный шаг на пути повышения правовой культуры населения, а также способствовать политической социализации. Новые информационные технологии в отличие от традиционных печатных и электронных СМИ, действующих в качестве однонаправленных посредников в массовой коммуникации, облегчают совместную коммуникативную деятельность, в том числе и в вопросах создания площадок делиберативной демократии.
Предлагаемая модель местного самоуправления обоснована с учетом передового зарубежного опыта функционирования территориальных сообществ. Внедрение новой модели возможно при готовности территориального социума к политическим переменам. В условиях кризиса создаются условия усвоения новых моделей политического поведения и роста политической культуры территориального социума.
Во втором параграфе четвертой главы «Выявление основных критериев синтеза перспективной модели организации местного самоуправления» автором диссертации предложена перспективная модель организации местного самоуправления сочетает качества децентрализованной, а также дуалистической моделей самоуправления. Модель нацелена на возрождение институтов прямой демократии.
Ведя речь об основных критериях синтеза, необходимо учитывать, что существующие политологические концепты функционирования местного самоуправления ориентированы, в большей мере, на объяснение роли элит и муниципальных структур, нежели на объяснение политических процессов внутри социума, а также восприятия населением управленческих воздействий. На практике повседневная жизнь людей далека от макрополитических процессов и основана на участии граждан в неформальных социальных сетях. Функционирование этих сетей латентно и потому редко попадает в поле зрения исследователей. Тем не менее, такие сети существуют, о чем свидетельствует зарубежные политические практики.
Предлагаемый диссертантом теоретический концепт основан на следующих базовых теориях.
1. Теория открытых систем, что на практике означает открытость местного самоуправления для новых идей, политических и социальных технологий, а также существования эффективных механизмов разрешения конфликтов, неизбежных в процессе развития территориального сообщества.
Когда граждане понимают фундаментальные аспекты социально-политических отношений в местном сообществе, они тем самым приобретают власть, позволяющую изменить не устраивающие их практики, приняв решения, основанные на понимании происходящего. Это - сущность демократического управления: люди поддержат то, что они создают сами в ходе политических и социальных практик. В результате возникают взаимные обязательства между гражданином и территориальным сообществом и как следствие, создается система координат политического действия.
Рассмотрение отечественной и зарубежной практики социальных инициатив позволяет сделать вывод о том, что социальные функции наиболее ярко проявляются в период, когда созданы и нормально функционируют все элементы рыночной системы, достаточно стабильные внешние и внутренние условия, в которых протекает предпринимательская деятельность, а также создана нормативная база функционирования общественных структур. Неизбежно возникает вопрос о мотивации безвозмездной деятельности граждан, поскольку именно добровольчество выступает главным фактором общественной и социальной активности. На наш взгляд, такого рода мотивом должно стать сформированное с участием всех политических акторов коллективное бессознательное убеждение в соответствии с которым только совместными усилиями можно повысить уровень жизни участников местного сообщества, а это уже идеология самоорганизации.
2. Теория самоорганизации (autopoesis). Только сами жители могут трансформировать общественную жизнь, через взятие добровольных обязательств по решению существующих общественно-значимых проблем и в этом заключается сущность самоуправления. В процессе скоординированных действий появляется понимание потребности в институциализированных отношениях.
Перспективная модель местного самоуправления, разработанная с учетом контекста модернизационных процессов в Российской Федерации должна основываться на однозначно сформулированном социальном контракте между населением и муниципальными, а также региональными элитами. Социальный контракт должен удовлетворять социальный заказ граждан на эффективное управление общественными делами находящейся во власти элиты местного самоуправления. Сверхзадача социального контракта заключается в стимулировании растущих ожиданий граждан на повышение эффективности функционирования муниципальных учреждений, которые обслуживают население, а также на повышение роли самоорганизации в вопросах решения общественно значимых проблем.
Необходимо на нормативном уровне ввести в практику публичные ежегодные отчеты органов местного самоуправления и разработать рекомендации по их составлению и анализу, в частности, по показателям эффективности деятельности. Публичные ежегодные отчеты органов местного самоуправления должны включать результаты деятельности органов управления за прошедший период и планы повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами на предстоящий период.
3. Функциональная теория. Данная теория - нормативный подход к объяснению потока информации внутри местных сообществ. Центральное место в функциональной теории занимают процессы и элементы, сформулированные в теории систем. В современной политической науке накоплены значительные объемы эмпирических данных, свидетельствующих о важности сетей неофициальных связей, как между индивидами, так и между предприятиями. Опираясь на возможности личных социальных сетей, в которых индивид центрирован, а также территориальных межличностных сетей, объединяющих участников местных сообществ, активная общественность может задействовать необходимые ресурсы как для содействия повышению эффективности управления местного самоуправления, так и для их развития.
Развитие местного самоуправления – это процесс коллективного творчества по созданию новых форм отношений: социальных, политических и экономических. Существующие модели отдают вопросы развития на откуп правящей демократии и не учитывают возможности гражданского общества. Результатом становится дефицит демократических политических процессов и устранение граждан от перспективного планирования развития территорий, а также социальных и политических отношений.
4. Теория определения повестки дня (agenda-setting theory), концептуальное оформление рамок, в которых рассматриваются аспекты взаимодействий средств массовой информации, общественности и политических деятелей в контексте решения общественно значимых проблем.
5. Меритократическая парадигма подбора и выдвижения кадров, руководящих деятельностью органов местного самоуправления.
6. Теоретические концепты делиберативной демократии. Основанная на ценностях демократии система местного самоуправления, это не только практика политических взаимодействий, но и в определенной мере образ жизни местного сообщества. Речь идет о способности граждан реализовывать на практике такую важную политическую функцию как эффективное взаимодействие акторов, имеющих разные взгляды на пути решения существующих проблем. Делиберативное обсуждение актуальных проблем позволяет услышать все точки зрения объединить их в механизм достижения поставленной цели.
Речь идет не об одноразовых политических коммуникативных акциях, а об организации постоянного взаимодействия между гражданами и представителями муниципальных структур. Комбинация диалога и делиберативных форм политического участия позволяет открытой системе местного самоуправления, управлять динамикой политического и социального развития.
Развитие модели делиберативной демократии возможно при появлении в местном сообществе «критической массы» общественно активных граждан желающих участвовать в конструктивном диалоге с находящейся во власти элитой и готовности элиты отвечать на вопросы, касающиеся общественно значимых проблем, а также предоставляющей гражданам возможность участия в их разрешений. В процессе внедрения предлагаемой нами перспективной модели местного самоуправления делиберативное участие может и должно стать дополнением существующих политических практик, однако в перспективе оно неизбежно повлияет на конфигурации политических структур и коммуникативные потоки в них. Говоря иными словами, выступающие в качестве основных акторов реформирования прогрессивно ориентированные представители политической элиты совместно со структурами гражданского общества должны создать новые арены политических взаимодействий, на которых граждане будут находиться в центре политической системы принятия решений, касающихся общественно значимых проблем.
Совершенствование механизма российских политических процессов на муниципальном уровне предполагает решение следующих проблем:
- создание системы «сдержек и противовесов» в отношениях между различными политическими акторами местного самоуправления;
- создание механизма реализации общественного контроля над исполнительной властью, в том числе и в вопросах противодействия коррупционным практикам;
- формирование профессиональных, ориентированных на инновационное развитие муниципальных элит;
- создание условий для сознательной политической деятельности активной части населения.
Набор демократических учреждений связанных с существующей моделью местного самоуправления не может рассматриваться как статическая политическая конструкция. Со временем он должен трансформироваться, с учетом востребованных территориальным социумом моделей прямой демократии. Речь идет об ориентации местных сообществ на достижение стандартов демократического участия более высокого уровня. Такого рода стандарты находятся в перманентном изменении, в соответствии с изменяющимися политическими и социальными запросами граждан.
Восприятие институтов, ценностей и интересов представителями различных социальных групп во многом определяется их уровнем политической социализации и политической культуры. Новая модель местного самоуправления подразумевает целенаправленное формирование постсовременной политической культуры и данной проблематикой должны заниматься специально обученные организаторы местных сообществ.
В третьем параграфе четвертой главы – «Определение факторов эффективности реализации перспективной модели местного самоуправления» – диссертант показывает, что перспективные варианты и модели местного самоуправления должны реализовываться эволюционным путем.
На взгляд автора диссертации, демократическую культуру политических взаимодействий в местных сообществах необходимо целенаправленно формировать, она не может появиться вне гласности и многообразия мнений, вне формирования ответственности за решение местных проблем. Демократия сильна как раз тем, что она делегирует ответственность, основанную на нравственном начале.
От индивидуализма необходим переход к коллективистскому началу решения актуальных для территориального социума проблем. Такого рода новации возможны при диалектическом суммировании основных характеристик этнической, информационной и политической идентификации.
В годы проведения реформы местного самоуправления чрезмерная унификация структуры и паттернов деятельности местных сообществ негативно сказались на развитии местной инициативы и росте патерналистских настроений, как населения, так и находящейся во власти муниципальной бюрократии. Этому способствуют и сложившиеся практики взаимодействия руководителей регионов с органами местного самоуправления, в основе которых находятся традиционные для России административно-командные методы не ориентированные на развитие общественной инициативы и на конструктивный диалог с разными группами территориального социума.
На взгляд соискателя, именно общественная активность населения является важнейшим фактором эффективности реализации перспективной модели местного самоуправления. Настроения и ожидания населения применительно к возможности возникновения новой политической ситуации должны основываться на соответствующей ресурсной базе. Центральными механизмами массовой мобилизации должны стать: простота требований и позитивная вера в возможные перемены жизни местного сообщества. При этом речь не должна идти о возврате к формам самоуправления, существовавшим в истории страны.
Для реализации предлагаемой перспективной модели местного самоуправления необходимо нейтрализовать связи и отношения, противоречащие принципам правового и социального развития
местных сообществ. Указанные дисфункции характерны для существующей модели самоуправления. Снижение уровня коррупции позволит найти существенные ресурсы необходимые для решения социальных проблем территориального социума.
Баланс рационально-нерациональных действий политической элиты местного самоуправления должен быть изменен в пользу приоритетного обеспечения интересов населения и инновационного развития территорий. Технократическая политическая культуры муниципальной элиты с ее безоговорочной верой в собственную непогрешимость и безграничность возможностей административного ресурса исторически обречена на кардинальную трансформацию.
Вместе с тем было бы ошибочным рассчитывать исключительно на свободно развивающееся снизу массовое движение, ориентированное на общественное реформирование местного самоуправления. Речь должна идти не только о повышении активности населения в решении местных проблем, но и усилении роли структур местного самоуправления в реализации социальной политики. Безусловно, институциональную базу для инновационного развития местного самоуправления еще предстоит создать, а необходимые социально-политические ресурсы – консолидировать на началах делиберативной демократии.
При этом важно избежать имитации новой свободы мнений, которую неизбежно будет культивировать та часть правящей муниципальной элиты, которая не заинтересована в политических реформах. Создание механизма решения указанных проблем имеет объективные и субъективные трудности, которые связаны как с особенностями развертывания политических процессов в современной России, так и с субъективными возможностями и волевыми усилиями политической элиты и граждан, осознанием последними необходимости активного включения в политические процессы реформирования местного самоуправления.
В Заключении диссертационного исследования подводятся итоги, обобщаются результаты и формулируются основные выводы диссертационного исследования, которые свидетельствуют о выполнении поставленных задач, а также описываются наиболее важные перспективы дальнейших исследований.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Монографии
1. Голубева Т.Г. Вопросы местного самоуправления в программах и тактике политических партий России в начале XX века. – М.: Московский государственный автомобильно-дорожный институт (технический университет), 1997.- 6 п.л.
2. Голубева Т.Г. Трансформация теоретических и практических подходов к формированию института местного самоуправления в России (историко-политический аспект). – Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2010. – 9 п.л.
3. Голубева Т.Г. Местное самоуправление в Российской Федерации: инновации в теории и в практической реализации (политологический анализ). – Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2010. – 11,3 п.л.
Статьи в ведущих журналах
4. Голубева Т.Г. О незавершенной институционализации местного самоуправления в современной России // Власть. 2009. № 11. - 0,5 п.л.
5. Голубева Т.Г. Теория политической модернизации в контексте реформирования местного самоуправления в современной России // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. 2010. № 4. – 0,5 п.л.
6. Голубева Т.Г. О некоторых проблемах становления местного самоуправления в России в современных условиях // Социум и власть. 2010. № 2. – 0,3 п.л.
7. Голубева Т.Г. Предпосылки разработки и критерии перспективной модели местного самоуправления // Социум и власть. 2010. № 4. - 0,3 п.л.
8. Голубева Т.Г. Теоретические основы разработки перспективной модели местного самоуправления // Известия Уральского государственного университета. 2010. № 2. – 0,6 п.л.
9. Голубева Т.Г. Общественная активность как детерминанта перспективной модели местного самоуправления // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2010. № 2. – 0,5 п.л.
10. Голубева Т.Г. Местные сообщества в контексте перспективной модели местного самоуправления // Среднерусский вестник общественных наук. 2010. № 1. – 0,4 п.л.
11. Голубева Т.Г. Проблемы современной институционализации местного самоуправления в России // Социально-гуманитарные знания. 2010. № 7. – 0,5 п.л.
12. Голубева Т.Г., Шебзухова Т.А. Социально-политические условия трансформации института местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник ассоциаций и туризма. РГУТИС. 2010. № 4. – 0,6 п.л. (в соавт.).
13. Голубева Т.Г., Шебзухова Т.А. К вопросу о политическом статусе местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и противоречия // Право и государство: теория и практика. 2010. № 11. – 0,6 п.л. (в соавт.).
Статьи, доклады, тезисы, брошюры
14. Голубева Т.Г. Идеи общественного самоуправления в программах политических партий России / Политические партии в трех российских революциях. Сб. материалов всерос. науч.-практ.конф. – М.: Московский государственный автомобильно-дорожный институт, 1991. – 0,8 п.л.
15. Голубева Т.Г. Идеи общественного самоуправления в программах политических партий России / Политические партии и движения в курсе отечественной истории. Сб. тезисов, докладов и сообщений всерос. науч.-практ.конф. – Астрахань: Астраханский государственный педагогический институт, 1991. – 0,8 п.л.
16. Голубева Т.Г. Вопросы реформы местного самоуправления в III Государственной думе / Актуальные проблемы политической истории России. Сб.докладов и сообщений научно-методической конференции. – Брянск: Брянский государственный педагогический институт, 1992. - 0,8 п.л.
17. Голубева Т.Г. Идея местного самоуправления в общественно-политической мысли России в конце XIX- начале XX вв. /Деп. в ИНИОН РАН, № 48471 от 09.09.93. – 1 п.л.
18. Голубева Т.Г. К вопросу о государственной власти и управлении накануне революции 1905 – 1907 гг. / Первая Российская революция и парламентаризм в России. Сб. материалов науч.-практ.конф. –Ставрополь: Ставропольский государственный педагогический университет, 1995.-0,8 п.л.
19. Голубева Т.Г. Местное самоуправление в социально-экономической и политической системах государства (теория и методология) / Цивилизационные и формационные подходы к изучению отечественной истории: теория и методология. Сб. материалов науч.-практ.конф. М.: МГАДИ (ТУ), 1996. – 0,6 п.л.
20. Голубева Т.Г. Проблема государственной власти и местного самоуправления в программах либерально-буржуазных партий России (начало 1900 годов) / Страницы истории России. Межвузовский сборник научных статей. Ставрополь: Ставропольский государственный университет, 1996. – 0,6 п.л.
21. Голубева Т.Г. Местное самоуправление на Ставрополье. / Ставропольская земля в прошлом и настоящем. Сб. материалов научной конференции. Ставрополь: Ставропольский государственный университет., 1998. – 0,4 п.л.
22. Голубева Т.Г. Местное самоуправление в системе власти и управления: сравнительно-исторический анализ / Проблемы становления местного самоуправления в Ставропольском крае. Сб. материалов региональной науч.-практ.конф. Ставрополь, 2003. -0,25 п.л.
23. Голубева Т.Г. Местное самоуправление: история и современность, теория и практика / Сб. научн. ст. Ставрополь: Ставропольский филиал Северо-Кавказской академии государственной службы, 2004. – 0,5 п.л.
24. Голубева Т.Г. Муниципальная реформа: попытка осуществления политической модернизации / Инновации в местном самоуправлении: Юг России в контексте национального и европейского опыта. Сб. материалов международной науч.-практ.конф. (27-28 мая 2005г.). – Ростов н/Д, 2005. - 0,2 п.л.
25. Голубева Т.Г., Игнатов В.Г., Рудой В.В. Возможности использования нормативного подхода к определению штатной численности органов государственного и муниципального управления / Инновации в местном самоуправлении: Юг России в контексте национального и европейского опыта. Сб. материалов международной науч.-практ.конф. (27-28 мая 2005г.). – Ростов н/Д., 2005. – 0,25 п.л. (в соавт.).
26. Голубева Т.Г. Концепция административной реформы: проблемы реализации и перспективы. /Административная реформа (региональный уровень): российский и европейский опыт. Сб. материалов международной науч.-практ.конф. (30 сентября – 2 октября 2005г.). Ростов н/Д., 2005. – 0,25 п.л.
27. Голубева Т.Г. Местное самоуправление в контексте развития демократических начал российской государственности / Актуальные проблемы управления, политики и права. Сборник научных трудов. Ставрополь: Ставропольский филиал Северо-Кавказской академии государственной службы, 2006. – 0,5 п.л.
28. Голубева Т.Г. К вопросу о партийном патронаже местного самоуправления в контексте политических реформ в России / Государственный аппарат и политические реформы в Росси и Германии. Сб. тезисов и выступлений международной науч.-практ. конф. (26 - 27 мая 2006 г.). Ростов н/Д., 2006. – 0,25 п.л.
29. Голубева Т.Г. Реализация местного самоуправления как фактор обеспечения стабильности и развития гражданского общества / Противодействие терроризму и обеспечение гражданского мира и согласия в регионе конфликта. Сборник докладов международной науч.-практ. конф. (12 мая 2006г.). Ставрополь, 2006. – 0,25 п.л.
30. Голубева Т.Г. Законодательное регулирование вопроса о местном самоуправлении в России: исторические параллели и закономерности. / Сто лет российскому парламентаризму. Взгляд из прошлого в настоящее. Сборник материалов науч.-практ. конф. (11 апреля 2006г.). Ставрополь, 2006. – 0,5 п.л.
31. Голубева Т.Г. Оптимизация муниципального управления как механизм предупреждения конфликтов в местном сообществе. / Конфликты и сотрудничество на Северном Кавказе: управление, экономика, общество. Сборник тезисов и выступлений международной науч.-практ. конф. (29-30 сентября 2006г.). Ставрополь, 2006. – 0,25 п.л.
32. Голубева Т.Г. Административная реформа в Российской Федерации. Брошюра. Ставрополь, 2006. – 2 п.л.
33. Голубева Т.Г. Толерантность как элемент профессиональной культуры государственных и муниципальных служащих / Толерантность как фактор оптимизации государственного управления и местного самоуправления в полиэтничном регионе. Сборник информационных материалов. Ставрополь, 2007. – 0,25 п.л.
34. Голубева Т.Г. Гражданское общество и власть: проблемы взаимодействия и обеспечения мира и согласия в полиэтничном регионе. Брошюра. Ставрополь, 2007. – 1 п.л.
35. Голубева Т.Г. Кадровое обеспечение как фактор успешности реализации административной реформы в Российской Федерации (Проблемы кадров государственного и муниципального управления) / Административная реформа: пути оптимизации взаимодействия органов власти и гражданского общества в полиэтничном регионе. Сборник научных статей по материалам международной научно-практической конференции. Ставрополь, 2007. – 0,3 п.л.
36. Голубева Т.Г. Проблемы организационной и функциональной оптимизации органов государственной власти и местного самоуправления в условиях административной реформы // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2007. № 2. – 0,3 п.л.
37. Голубева Т.Г. Проблемы реализации кадрового ресурса местных политических элит в контексте задач муниципального реформирования. / Элиты и будущее России: взгляд из регионов. Сборник материалов международной науч.-практ. конф. (12-13 октября 2007 г.). Ростов н/Д., 2007. – 0,8 п.л.
38. Голубева Т.Г. Местное самоуправление как фактор развития гражданского общества // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2008. № 2. – 0,3 п.л.
39. Голубева Т.Г. Местное самоуправление и демократизация общественной жизни /Система демократического управления в органах власти. Сборник методических материалов. Ставрополь: Филиал ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы» в г. Ставрополе, 2009. – 0,8 п.л.
40. Голубева Т.Г. Демократическая гражданственность и местное самоуправление как факторы развития гражданского общества / Система демократического управления в органах власти. Сборник методических материалов. Ставрополь: Филиал СКАГС в г. Ставрополе, 2009. – 0,25 п.л.
41. Голубева Т.Г. Социально-экономическое развитие муниципального образования как фактор стабильности и межнационального диалога на Северном Кавказе / Институты гражданского общества – основа социального диалога и профилактики конфликтов на Северном Кавказе. Сборник методических материалов. Ставрополь: Филиал ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы» в г. Ставрополе, 2009. – 0,25 п.л.
42. Голубева Т.Г. Проблемы разработки и применения кадровых технологий в процессе оптимизации государственного и муниципального управления. / Государственная политика по формированию резерва управленческих кадров на региональном уровне: опыт, проблемы, пути решения. Сборник докладов и тезисов Всероссийской науч.-практ. конф. (27 – 28 февраля 2009 г.). Ростов н/Д., 2009. 0,4 п.л.
43. Голубева Т.Г. Концептуальные подходы к формированию теории местного самоуправления в России. / Политическая наука на Юге России: становление, современное состояние и основные направления развития Сборник докладов международной науч.-практ. конф. (11 – 12 марта 2009г.). Ростов н/Д., 2009. – 0,4 п.л.
44. Голубева Т.Г. К вопросу о политических условиях введения местного самоуправления в современной России. // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2009. № 3 – 0,5 п.л.
45. Голубева Т.Г. Теоретические представления о местном самоуправлении в рамках дискурса о взаимоотношении государственного управления и местного самоуправления в России на рубеже XIX-XX веков. / Русская философия и российская государственность / Сборник научных трудов. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2009. – 0,6 п.л.
46. Голубева Т.Г. Политическая активность граждан как необходимое условие формирования новой модели местного самоуправления в России. / Общественные организации Юга России в контексте становления гражданского общества: история, проблемы и перспективы развития. Сб. материалов региональной науч.- практ. конф. (15-16 октября 2009г.). Ставрополь, 2009. – 0,3 п.л.
47. Голубева Т.Г. Трансформация института местного самоуправления в условиях муниципальной реформы: приоритетные задачи развития. / Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития. Сб. статей международной науч.-практ. конф. (26-27 ноября 2009 г.). Екатеринбург, 2009. – 0,2 п.л.
48. Голубева Т.Г. Инновационная организация системы местной власти как фактор социально-экономического развития муниципального образования. /Социально-экономические реформы: проблемы и пути решения в условиях современного общества. II Всероссийская науч.-практ. (заочная) конференция. (15-31 декабря 2009 г.). М., 2009. – 0,25 п.л.
49. Голубева Т.Г. Местное самоуправление в России: некоторые итоги институционализации и проблемы дальнейшего развития / Межвузовский научный сборник «XXI век: итоги прошлого и проблемы настоящего». 13 выпуск. Пенза, 2009. - 0,4 п.л.
50. Голубева Т.Г. Местное самоуправление и гражданское общество в России: проблемы становления и взаимодействия / Современные проблемы социально-экономического развития России, Казахстана, Украины и Белоруссии. Сб. материалов III Международной науч.-практ. конф. (8 февраля 2010г.). – Саратов: ИЦ «НАУКА», 2010. – 0,2 п.л.
51. Голубева Т.Г. Местное самоуправление в России: проблемы современного реформирования и перспективы реализации / Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России). Сборник докладов международной науч.-практ. конф. (3 апреля 2010г.). Ростов н/Д., 2010. - 0,5 п.л.
52. Голубева Т.Г. Местные сообщества в контексте перспективной модели местного самоуправления // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2010. № 3. – 0,5 п.л.
53. Голубева Т.Г. Гражданское общество и местное самоуправление: концептуальные вопросы становления и развития / Модернизация системы местного самоуправления в Российской Федерации: тенденции, проблемы, пути решения. Материалы науч.-практ. конф.. п. Белоозерский Воскресенского муниц. р-на Московской обл. 24 апреля 2010 г. – 0,3 п.л.
54. Голубева Т.Г. Инновационные технологии формирования кадров для государственной и муниципальной службы / Модернизация системы местного самоуправления в Российской Федерации: тенденции, проблемы, пути решения. Материалы науч.-практ. конф.. п. Белоозерский Воскресенского муниц. р-на Московской обл. 24 апреля 2010 г. – 0,25 п.л.
Текст автореферата размещен на сайтах: ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации – www.vak.ed.gov.ru; Северо-Кавказской академии государственной службы – www.skags.ru.
[1] Понеделков А.В. Политико-административные элиты России в середине 90-х гг. ХХ века и 10 лет спустя (теоретический и прикладной аспекты анализа). –Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 2005. С. 226.
[2] См. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. -М., 1984; Градовский А.Д. Системы местного управления на западе Европы и в России: Собр. соч. Т. IX. -СПб., 1904; Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1-3. - СПб., 1869-1871.; Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого. - М., 1865; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. - СПб., 1909.
[3] См. к примеру: Лаптева Л. Е. Местное управление в пореформенной России (1864 - 1905гг.): Историко-правовое исследование / Автореф. дисс. соиск. уч. ст. доктора юр. наук. -М., 2002.
[4] См. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России. Местное самоуправление в России. -М., 1997; Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. -М.,1994; Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. № 2.
[5] См. Болтенкова Л.Ф. Местное самоуправление в системе федеративных отношений. М., 2004; Разграничение предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации / Под общей ред. В.М. Герасимова. -М., 2002; Дилигенский Г. Что мы знаем о демократии и гражданском обществе? // Pro et Contra? - Т.2. № 4. Осень 1997; Жабин А., Матвеев Ю., Шалимов С. Место и роль муниципального образования в системе федеративных отношений в России // Федерализм. 2002. № 2; Кузнецов С.В. Децентрализация общества как объективная необходимость развития демократического государства // Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации. (Опыт России и Германии.) -Ростов- н/Д, 2002; Холопов В.А. Местные органы власти в условиях муниципальной реформы: проблемы формирования и функционирования // Политико-административные отношения в условиях федерации. Сборник научных статей / Под ред. проф. Н.П.Медведева. Вып.1. - М.: Изд-во «Учеба» МИСиС, 2007. С. 163-177; Полуян Л.Я., Парамонова А.Р. Проблемы и пути развития публичной власти на местном уровне // Право и политика. 2000. №10.
[6] См. Автономов А.С. Местное самоуправление в современной России: права, обязанности и деятельность представительных органов власти. - М., 1999; Автономов А.С. МСУ – система многоуровневая // Стратегия России. 2004. № 12; Атаманчук Г.В. Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе. - М.: РАГС, 2001; Атаманчук Г.В. Система государственного и муниципального управления. - М., 2005; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М., 2002; Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. – М., 2000; Барабашев А.Г. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. 1996. № 2.; Баранчиков В.А. Муниципальное право. -М., 2000; Бондаренко С.В. Трансформация культуры бюрократии в процессе внедрения технологий мобильного электронного управления делами общества (основные направления развития) / Политическая наука на Юге России: итоги двадцатилетнего развития. Сборник материалов международной научно-практической конференции, Ростов-на-Дону, 11-12 марта 2009 г. Выпуск 1. –Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 2009. С. 145-149; Васильев В.И. Местное самоуправление. - М., 1999; Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: Теоретико-правовые основы взаимодействия. - М., 2002; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. - М., 2000; Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. -М., 1994; Медведев Н.П. Проблемы оптимизации регионального и муниципального управления в современной России // В кн.: Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации / Под ред. Г.В. Витткэмпера, Г.Я. Козлова, В.С. Авдонина. - М., 2006; Савин В., Масаков В. Ассиметрия и направления совершенствования взаимодействия государственной и муниципальной властей: правовые и институциональные вопросы // Муниципальное право. 2001. №1; Самохвалов В. Местное самоуправление: законодательное регулирование и региональная практика // Российская. Юстиция. 2000. № 6; Столяров М.В. Компетенция власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. - М., 2006; Столяров М.В. Конституционно-правовые основы местного самоуправления // В кн.: Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации / Под ред. Г.В. Витткэмпера, Г.Я. Козлова, В.С. Авдонина. - М., 2006; Таболин В.В. Муниципальное городское право: Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления в городах.- М., 2000.
[7] См. Друри Г. Политические институты с точки зрения права / новые направления / Ин-т «Открытое общество»; Под ред. Гудина Р., Клингеманна Х.-Д., Науч.ред. рус. изд. Шестопал Е.Б. – М., 1999; Зазнаев О.И. Вторая молодость «долгожителя»: концепт «политический институт» в современной науке / Проблемы политической науки. – Казань,2005; Кирдина С.Г. Институциональные матрицы и развитие России. - М., 2000.
[8] См. Латушко Н.А. Стратегическое планирование развития муниципальных образований в системе механизмов государственной региональной экономической политики // Рубикон. Сб. научных статей молодых ученых. – Ростов н/Д, 2007, № 42; Маряшина О.Н. Формирование стратегии устойчивого развития субъектов местного самоуправления // Современный менеджмент как ключ к подъему экономики региона. Сб. науч. трудов. Вып. 7. – Орел: ОРАГС, 2006. С. 153 – 160.
[9] См. Маряшина О.Н. Муниципальные образования в системе субъектов Российской Федерации // Современный менеджмент как ключ к подъему экономики региона. Сб. науч. трудов. Вып. 6. – Орел: ОРАГС, 2006. С. 128 – 136; Маряшина О.Н. Формирование структуры и функций органов управления муниципального образования с позиции линейно-функционального управления социально-экономическим развитием // Современный менеджмент как ключ к подъему экономики региона. Сб. науч. трудов. Вып. 7. – Орел: ОРАГС, 2006. С. 161 – 167.
[10] См. Иванов В. "Единая Россия". Краткая история партии. -М.: Изд-во "Европа", 2009; Бенедиктов К. "Союз правых сил" Краткая история партии. -М.: Изд-во "Европа", 2009.
[11] См. Метлушенко М.В. Гражданское общество и местное самоуправление: возможности межсекторного социального партнерства // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. Социология и политология, 2006. С. 27-28.
[12] См. Кожаев А.В. Коррупция как структурный элемент теневой экономики / Государственная власть и местное самоуправление в России. Под ред. В.К. Егорова, А.С. Горшкова, В.М. Герасимова, М.А. Калининой. – СПб.: СЗАГС, 2006.
[13] См. Куракова Н.Ю. Административные преграды на пути становления малого бизнеса в Кузбассе / Наука в Кузбассе: актуальные проблемы экономики и гуманитарных исследований: материалы научно-практической конференции, посвященной 60-летию Кемеровской области. – Кемерово: КузГТУ, 2003. С. 5 – 7; Артамонов А.Д., Бетин О.И., Богданов И.Я., Гордеев А.В., Мерзлов А.В., Сергеев И.И. Политика развития сельских территорий России: поселения XXI века: Монография. – Тамбов: Изд-во ООО «Издательство Юлис», 2005.
[14] См. Федоров К. Политический курс в сфере местного налогообложения в современной России // Полис. 2003. № 4.
[15] См. Понеделков А.В. Политико-административные элиты России в середине 90-х г.г. ХХ в. и 10 лет спустя (теоретический и прикладной аспекты анализа). –Ростов-на-Дону: СКАГС, 2005; Магомедов А.К. Политическая элита российской провинции//Мировая экономика и международные отношения. 1994. №4; Крыштановская О.В. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту//Общественные науки и современность. 1995. № 1 и др.
[16] См. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и его реформирования. –Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 2004; Дюран Э. Местные органы власти во Франции. –М., 1996; Горбатюк Е.С. Теоретическое осмысление английского самоуправления в русской либеральной мысли // ПОЛИТЭКС, 2009, № 1. С. 255-270.
[17] См. Горбатюк Е. С. Концептуальные основы реформирования местного самоуправления в России второй половины XIX в. // ПОЛИТЭКС, 2008, № 4.
[18] См. Богаевская О.В., Калягин Г.В., Кобринская И.Я., Крючкова П.В., Макаренко О.В., Шульга И.Е. Новый общественный договор. Повестка дня. / Под ред. О.В. Макаренко, Г.В. Калягина. - М., 2001.
[19] См. Швецов А. Муниципальная реформа: соотношение и эволюция позиций уровней власти и ветвей власти // Российский экономический журнал. 2001. № 5-6; Тимофеева Л.Н. Власть как искусство убеждения (теоретико-методологические и практические вопросы) // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. -М., 2006.
[20] См. к примеру: Crawford N.C. Homo Politicus and Argument (Nearly) All the Way Down: Persuasion in Politics // Perspectives on Politics, 2009, Volume 7, Issue 01, March. РР. 103-124.
[21] Wulf S.J. A Philosophical Theory of Citizenship: Obligation, Authority, and Membership. - Lanham, MD: Lexington Books, 2008.
[22] См. Baker C.E. Media Concentration and Democracy: Why Ownership Matters. -New York: Cambridge University Press. 2006; Prior M. Post-Broadcast Democracy: How Media Choice Increases Inequality in Political Involvement and Polarizes Elections. - New York: Cambridge University Press. 2007.
[23] Руткевич М.Н. Общество как система: Социологические очерки. -СПб., 2001. С. 197.
[24] См. Беляева Л.А. Социальная модернизация в России в конце XX века. -М., 1997; Голенкова З.Т. Социальная стратификация современного российского общества: поиски подходов к изучению. // Тезисы докладов и выступлений на II Всероссийском социологическом конгрессе «Российское общество и социология в XXI веке: социальные вызовы и альтернативы»: В 3 т. -М.: Альфа–М, 2003; Ершова Н.С. Трансформация правящей элиты России в условиях социального перелома // Куда идет Россия? Альтернативы общественного развития / Под общ. ред. Т.И. Заславской, Л.А. Арутюнян. -М.: Интерпракс, 1994. С. 151-155; Заславская Т.И. Социальная траектория реформируемой России: Исследования Новосибирской экономико–социологической школы / Отв. ред. Т.И. Заславская, З.И. Калугина. -Новосибирск: Наука. Сиб. предприятие РАН, 1999; Здравомыслов А.Г. К итогам дискуссии // Куда идет Россия? Альтернативы общественного развития / Под общ. ред. Т.И. Заславской и Л.А. Арутюнян. -М.: Интерпракс, 1994; Осадчая Г.И. Социальная сфера общества: теория и методология социологического анализа. -М.: Союз, 1996; Подойницына И. И. Общество открытых классов: очерки о моделях социальной структуры. -Новосибирск: Наука, 1999; Римашевская Н., Дискин И. Россия: социальная доктрина переходного периода. - М.:1995; Руткевич М.Н. Общество как система. Социол. очерки. -СПб.: Алетейя, 2001; Уржа О.А. Стратификация и социальное управление. М: Изд-во МГСУ «Союз», 2000
[25] См.: Коуз Р. Фирма, рынок и право. / Пер. с англ. – М.: Дело ЛТД, 1993.
[26] См.: Вебер М. Политика как призвание и профессия. Избранные произведения. - М., 1990.
[27] См.: Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. Моск. лекции и интервью. М., 1995..
