Система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований (элитологический аспект)
На правах рукописи
БУРОВ АНДРЕЙ ВЛАДИМИРОВИЧ
СИСТЕМА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
(элитологический аспект)
Специальность 23.00.02 – политические институты,
этнополитическая конфликтология,
национальные и политические
процессы и технологии
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата политических наук
Ростов-на-Дону – 2008
Работа выполнена на кафедре политологии и этнополитики
Северо-Кавказской академии государственной службы
Научный руководитель: Заслуженный деятель науки
Российской Федерации,
доктор политических наук, профессор
Понеделков Александр Васильевич
Официальные оппоненты: доктор социологических наук, профессор
Охотский Евгений Васильевич
кандидат политических наук, доцент
Колесников Валентин Александрович
Ведущая организация: Московский государственный университет
им. М.В. Ломоносова
Защита состоится 1 июля 2008 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.008.02 по политическим наукам при Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, аудитория № 514.
С диссертацией можно познакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы.
Автореферат разослан «29» мая 2008 года.
Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим присылать по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, к. 304.
| Ученый секретарь диссертационного совета | Агапонов А.К. |
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Повышение профессионализма муниципальных служащих, а также объективная оценка качества их труда являются не только управленческой, но и политической проблемой. Еще Макс Вебер отмечал: «Мы являемся свидетелями того, что институты общества, его учреждения, законы, а также существующие формы их взаимодействия, наличествующие в качестве экономических, политических, социальных, религиозных структур, являются внешними опорами человека, делающими возможной мораль и нравственное поведение»[1]. В соответствии с положениями классической теории государства деятельность политической элиты рассматривается как один из важнейших элементов поддержания в стране политического порядка. Под политической элитой мы в данном исследовании понимаем «тех людей, которые фактически осуществляют политическую власть в обществе в определенный отрезок времени» (Т. Боттомор)[2].
Не случайно «восприятие и понимание мира нынешней политической наукой заимствованы из философии Нового времени: центральное место отводится феномену власти, вокруг которой и выстраивается особая сфера социальной жизни – политика и политический процесс, рассматриваемые как совокупность неких закономерностей»[3]. Главная цель политического руководства – стимулировать эффективное, заинтересованное сознание в группах со средним уровнем доходов, что может оказаться барьером на пути распространения социальных утопий[4].
Нередко именно по работе местных органов власти население оценивает работу всей власти страны. Поэтому в качестве и эффективности политической деятельности органов местной исполнительной власти заключается также источник детерминации доверия со стороны местного населения[5].
Контроль – важнейшая функция любой системы управления. Введение в политологический инструментарий индикаторов развития муниципальных структур косвенным образом позволяет уменьшить риски, связанные с неэффективным управлением. Идеолог «общества риска» У. Бек справедливо отмечает: «…вследствие стремительно растущих производительных сил риски и связанные с ними потенциалы самоуничтожения приобретают невиданный доныне размах»[6]. В современных условиях повышается значимость «нешаблонных действий в пределах сложных систем»[7] и необходимых для этого навыков у муниципальных служащих. Таким образом жизнедеятельность территориального социума во многом определяется способностью муниципальной элиты предвидеть риски и возможные угрозы экономическому и социальному развитию, а также разрабатывать и реализовывать на практике соответствующие превентивные меры.
Одной из таких мер и является система индикаторов (рейтингов) оценки деятельности государственных (муниципальных) служащих. В 2008 году правительство РФ ввело систему рейтингов субъектов Федерации, в соответствии с которыми определялась эффективность работы местных администраций по социально-экономическому развитию территорий. Эти рейтинги станут основанием для принятия президентом решений о выражении доверия или недоверия губернаторам. Аналогичный порядок оценки эффективности управления должен быть создан и для органов местного самоуправления муниципальных образований, на развитие которых направляются немалые бюджетные средства.
В настоящее время актуализировался вопрос радикального перераспределения поступлений от налогов между федеральным Центром, регионами и местным уровнем власти. Изменение межбюджетных отношений, направлено на повышение финансовой самодостаточности территорий и муниципалитетов. Рост ресурсной обеспеченности муниципалитетов подразумевает и наделение регионов функциями контроля за использованием бюджетных средств. Этот инструмент открывает возможность для оценки результатов деятельности мэров. Таким образом разработка системы оценки эффективности работы муниципальных органов власти и внедрение инноваций в повседневные управленческие практики является актуальной научной и практической задачей.
Степень разработанности проблемы
Проблемам и особенностям формирования, самопонимания, функционирования элитарных групп в советской и постсоветской России в отечественной политологии уделено немало места[8]. Вместе с тем ведущие специалисты весьма справедливо констатируют слабую изученность в современной российской политологии вопросов, связанных с формированием и функционированием властных групп на уровне регионов в советский период[9]. В постсовременности в ходе проводившихся исследований анализировалось зарождение и становление региональных элит[10], изучалось участие органов власти в публичной политике[11], влияние общественного мнения на реализацию муниципальной кадровой политики[12], мотивы и ход протекания политических конфликтов между разными уровнями власти[13], конфликтные ситуации в ходе формирования муниципальной элиты на выборах[14].
Концепция социального контроля как самостоятельного направления исследований была обоснована и сформулирована Э. Россом, У. Самнером, Э. Мэйо, Г. Тардом, Р. Парком, У. Томасом[15] и др. Эта теория получила значительное развитие в системно-функцио-нальной школе американской социологии и политологии.
Д. Истон определяет политическую систему как взаимодействия, посредством которых оказывается возможным авторитетное (властное) распределение ценностей в обществе. Нужно только отдавать себе отчет в том, что распределительная традиция и функция политики (Лассуэл: политика – это кто, что, когда и как получает) – лишь один из возможных подходов к ее анализу[16]. Большой вклад в изучение кадровой политики внесли представители ростовской школы элитологических исследований Ашин Г.К., Игнатов В.Г., Понеделков А.В.[17], Старостин А.М., Ревягина Н.Г., Швец Л.Г.[18] и ряд других авторов. Теоретические модели реализации контрольной функции государственной власти представлены в трудах таких авторов как Н.И. Алексеев, О.Г. Антонова, В.С. Афанасьев, Л.В. Акопов, Ю.П. Аверин, Б.А. Грушин, К. И. Микульский, А.И. Пригожев, Р.А. Соловьев, А.Я. Слива, Н.М. Слепенков, С.В. Степашин[19], Е.М. Бабосов, Я.И. Гилинский, Н.С. Данакин, Л.Я. Дятченко, В.Н. Иванов, В.Н. Ковалев, В.И. Патрушев, А.А. Хохлов, М.В. Удальцова и др.[20]
Контрольная функция власти рассматривалась применительно к разным уровням ее функционирования: общефедеральному[21], региональному, местному[22]. Деятельность муниципальных кадров изучалась как с использованием политологической методологии, так и представителями экономической науки[23], социологии[24] и других научных дисциплин. При этом поднимались вопросы создания системы непрерывного образования муниципальных служащих[25], рассматривались проблемы антикризисного управления различными сторонами деятельности муниципальных образований[26]. В фокусе исследовательского интереса находились степень эффективности контроля в процессе управления[27], контрольная функция гражданского общества[28], особенности деятельности отдельных субъектов контроля[29] и особенности контроля систем государственного и муниципального управления[30], изучались связанные с осуществлением контроля конфликты на местном уровне[31], осуществлялся сравнительный политологический анализ реформирования муниципального самоуправления в странах с транзитивными политическими режимами[32] и т.д.
Необходимо признать, что до настоящего времени отечественные политологи не смогли прийти к единому пониманию сущности, структуры, критериев профессионализма в сфере государственного управления[33], а также методологии разработки критериев оценки профессиональной деятельности муниципальных служащих. Такое положение может быть отчасти объяснено высокой динамичностью происходящих в стране перемен. Актуальность проблематики оценки эффективности функционирования органов местного самоуправления на муниципальном уровне, неразработанность научной лакуны и обусловили необходимость осуществления настоящего диссертационного исследования.
Объект исследования – система управления органов местного самоуправления муниципальных образований.
Предмет исследования – процессы повышения эффективности управления органов местного самоуправления муниципальных образований современной России.
Цель исследования заключается в теоретическом обосновании разработанной автором диссертации системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований.
Задачи исследования:
- выявить базовые детерминанты необходимости пересмотра существующей модели оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований;
- определить основной принцип предлагаемой модели оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований;
- предложить критерии оценки эффективности деятельности органов МСУ;
- продемонстрировать интегрированность предлагаемой системы индикаторов в механизм обеспечения межбюджетных отношений по линии: федеральный центр – регион – муниципальное образование;
- выявить основные риски и угрозы связанные с новой системой оценки деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований;
- доказать, что предлагаемая система критериев и индикаторов является составной частью системы антикризисного управления муниципальным образованием.
Теоретико-методологическая основа исследования
Диссертационное исследование выполнено на базе классической теории политических институтов Э. Дюркгейма, М. Вебера,
Т. Парсонса, М. Дюверже. В качестве концептуального подхода выбран системный политический анализ (Г. Лассуэл). При проведении исследования были использованы теоретические конструкты демократических транзитов и реформирования политических систем постсоциалистических стран А. Пшеворского, Л. Даймонда,
Д. Растоу, С. Хантингтона, Х. Линца, А. Степана[34], А.Ю. Мельвиля, И.Н. Тарасова, О.Г. Харитонов.[35] Кроме того, использовались модели интеракции политической и административной элит, взаимоотношений чиновничества и общества С. Эйзенштадта и Ф. Ригса, модели соотношения бюрократии и политической власти, созданные Дж. Эбербахом, Р. Патнэмом и Р. Рокманом, а также модели
Б. Петерса, К. Сикстона[36]. Политико-управленческие особенности аспекты исследования проблем современного политико-админи-стративного управления изучались с использованием теоретических наработок М. Афанасьева, Ю. Васютина, В. Граждана,
А. Оболонского, Е. Охотского, А Турчинова, А. Хохлова[37], И. Василенко, Л. Сморгунова, А Шадрина[38], а также концепция О.В. Гаман-Голутвиной, в которой рассмотрено развитие элит в связи с существованием двух типов развития – инновационного и мобилизационного.
При рассмотрении особенностей осуществления контроля над деятельностью муниципальной элиты использовались теоретического конструкта “диалектика контроля” британского исследователя Э. Гидденса. Рассмотрение поведения политических акторов задействованных в процессах реализации контрольной функции государственной власти осуществлено с использованием понятия «политическая культура», при этом автор диссертации ориентировался на понимание этой дефиниции, выработанное известными американскими политологами Г. Алмондом и Г. Пауэллом. Кроме того, использованы теоретические положения контроля в функционировании государства и муниципальных органов власти выработанные Г. Лассуэллом, М. Маффесоли, Ч. Милошем.
Эмпирическую базу для авторских оценок и обобщений составляют данные социологических исследований ВЦИОМ, Левада-Центра и других исследовательских организаций, публикации прессы, результаты вторичного анализа проведенных ранее политологических исследований, а также материалы собственных исследований автора по внедрению в Ростовской области в 2006-2008 годах индикаторов эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований
Научная новизна диссертации в содержательном плане состоит в следующем:
- установлено, что базовыми детерминантами необходимости пересмотра существующей модели оценки эффективности деятельности органов МСУ являются: изменение характера функционирования в стране политической системы; наличие соответствующей законодательной и нормативной базы; объективная необходимость смены муниципальных элит; изменение требований федеральной и региональной власти к качеству труда муниципальных чиновников;
- доказано, что базовым принципом современной модели оценки эффективности деятельности органов МСУ является меритократический принцип;
- предложены шесть критериев и 50 индикаторов оценки эффективности деятельности органов МСУ;
- доказана интегрированность предлагаемой системы индикаторов в рамках функционирования механизма обеспечения межбюджетных отношений по линии: федеральный центр – регион – муниципальное образование;
- выявлено, что основными рисками и угрозами связанными с новой системой оценки деятельности органов МСУ являются: недостаточный уровень политической культуры региональной и муниципальной элиты; излишняя политизированность интерпретации критериев оценки деятельности МСУ; неразвитость гражданского контроля деятельности муниципальной власти;
- доказано, что предлагаемая система критериев и индикаторов является составной частью системы антикризисного управления муниципальным образованием.
Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту:
1. Базовыми детерминантами необходимости пересмотра существующей модели оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований являются: изменение характера функционирования в стране политической системы, вызванного политическими реформами и растущей экономикой; наличие соответствующей законодательной и нормативной базы, как на федеральном, так и на региональном уровнях;
объективная необходимость смены муниципальных элит; изменение требований федеральной и региональной власти к качеству труда и уровню профессиональных навыков муниципальных чиновников.
2. Базовым принципом модели оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований является меритократический принцип. Меритократический принцип является оптимальным с точки зрения повышения качества муниципального управления, стимулирует развитие элиты органов местного самоуправления. Населением и вышестоящими структурами оценка деятельности муниципальных служащих дается не с точки зрения ориентации элиты на общность политических ценностей, но исходя, прежде всего из уровня профессионализма.
3. Оценка деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований, основывается на регламентированном действующим законодательством перечне полномочий органов местного самоуправления поселений, которые исполняют органы местного самоуправления муниципальных районов, и осуществляется на основании сведений о социально-экономическом развитии муниципальных образований по следующим критериям: качество деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц; управление муниципальными финансами; управление экономикой муниципального образования; управление муниципальным имуществом, земельными участками; управление социально-трудовой сферой; развитие инфраструктуры жизнеобеспечения.
4. Предлагаемая система критериев и 50 индикаторов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований позволяет обеспечить объективную оценку эффективности межбюджетных отношений по линии: федеральный центр – регион – муниципальное образование. Трехзвенный концептуальный алгоритм: «полномочия – функции – трудозатраты» направлен на оптимизацию расходов по содержанию аппарата муниципального образования и стимулирование повышения квалификации чиновников.
5. В числе основных рисков и угроз, связанных с новой системой оценки деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований: недостаточный уровень политической культуры региональной и муниципальной элиты; излишняя политизированность интерпретации критериев оценки деятельности МСУ; неразвитость гражданского контроля деятельности муниципальной власти.
6. Предлагаемая система критериев и индикаторов является составной частью системы антикризисного управления муниципальным образованием, в которую включаются следующие элементы: диагностика причин возникновения кризисных ситуаций; комплексный анализ социально-экономического состояния муниципального образования; анализ внутреннего потенциала территории (имущественного, финансового, налогового, природного, географического и т.д.), и установление методов оздоровления; планирование и реализация антикризисных процедур; контроль за их осуществлением.
Научно-практическая значимость исследования. Результаты, полученные в диссертации, могут быть использованы при разработке малоизученных вопросов теории муниципального контроля и повышения эффективности управления муниципальными образованиями, при преподавании курсов политологии, а также при проведении эмпирических исследований по проблематике функционирования властных структур на муниципальном уровне.
Апробация работы. Результаты исследования докладывались на конференциях: «Государственный аппарат и политчиеские реформы в России и Германии» (г. Ростов н/Д, октябрь 2006 г.);
«Региональные аспекты развития агропромышленного комплекса
в Южном федеральном округе» (г. Ростов н/Д, май 2007 г.); «Актуальные проблемы и факторы совершенствования системы государственного и муниципального управления современной России»
(г. Ростов н/Д, октябрь 2007 г.), а также на ряде областных конференций и семинарах; были опубликованы в монографиях, статьях
и тезисах научных докладов. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры политологии и этнополитики СКАГС.
Структура работы. Диссертация общим объемом 131 страница состоит из введения, трех глав (включающих 9 таблиц), заключения и приложения. Библиография содержит 201 название.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, освещается степень ее разработанности, определяется цель и задачи исследования, его предмет и объект, рассматриваются теоретико-методологические основы исследуемой проблемы, фиксируется ее научная новизна и выносимые на защиту положения.
В первой главе диссертационного исследования «Базовые детерминанты перехода к новой системе оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований» соискатель рассматривает следующие базовые детерминанты, влияющие на необходимость пересмотра существующей модели оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований:
- изменение характера функционирования в стране политической системы, вызванного политическими реформами и растущей экономикой;
- наличие соответствующей законодательной и нормативной базы, как на федеральном, так и на региональном уровнях;
- объективная необходимость смены муниципальных элит;
- изменение требований федеральной и региональной власти к качеству труда и уровню профессиональных навыков муниципальных чиновников.
Рассмотрение детерминант автор диссертации начинает с описания объективно происходящих изменений характера функционирования в стране политической системы, вызванного политическими реформами и растущей экономикой. Россия относится к государствам с транзитивными политическими системами, поэтому политический транзит и связанный с ним перманентный пересмотр требований к функционированию государственного аппарата объективен.
Бюрократия вынуждена лавировать между необходимостью поддерживать стабильные темпы развития и требованиями обеспечить инновационный прорыв во всех сферах жизни общества, что неизбежно связано с многочисленными рисками. Одним из основных рисков для муниципальной элиты является возможность делегитимации ее существования вследствие растущего недовольства населения низким качеством управленческих решений.
В 90-х годах государство находилось в тяжелом экономическом положении, что позволяло представителям региональной и муниципальной бюрократии списывать свои управленческие просчеты на дефицит финансовых, материальных и иных ресурсов. Когда же начался экономический подъем, то самоустранение чиновников от ответственности за принимаемые политические и экономические решения вошло в диссонанс с новой политической линией руководства страны.
Выдвинутая высшим политическим руководством России задача входа в число ведущих экономических держав предусматривает ответственность на всех властных этажах. И в этом отношении указанная задача не является самоцелью, а лишь отражает необходимость подъема уровня жизни граждан. Для большей части населения разделение муниципальной и государственной власти является лишь умозрительной конструкцией, смысл которой далеко не все граждане понимают. Поэтому эффективность деятельности муниципальных служащих непроизвольно проецируется населением и на всю властную вертикаль. Далее по тексту главы соискатель рассматривает проблемные вопросы реализации реформы местного самоуправления.
В частности, как замечает диссертант, сегодня каждый субъект РФ, каждое муниципальное образование вынуждены самостоятельно формировать свои реестры услуг. Это приводит к определенным проблемам. Во-первых, они существенно отличаются по общему количеству предусмотренных в них позиций. Во-вторых, различаются наименования однородных государственных услуг. В-третьих, зачастую одно и то же полномочие в одних субъектах Федерации относят к разряду государственных услуг, в других – к категории государственных функций. Такая ситуация приводит к неравномерности политического и социального пространства страны и выход видится в создании единой системы оценок деятельности муниципальных администраций. Решение указанных проблем должно осуществляться в рамках реализуемой в стране административной реформы и реформы МСУ.
Разработка показателей эффективности деятельности муниципальных образований являются частью реформирования, а подготовка и реализация реформы создают фундамент новой оценки деятельности администраций. По логике реформирования необходим переход от качественных показателей оценки деятельности муниципальных образований к унифицированным количественным критериям. Если же игнорировать указанную детерминанту, то региональные и федеральные власти утрачивают инструмент контроля, необходимый для корректировки процесса реформирования и связанного с ним улучшения уровня жизни населения. Политическое реформирование материализуется в принятии и применении соответствующей законодательной и нормативной базы, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Поэтому разработка нормативных актов является важной подготовительной работой по повышению качества управления на муниципальном уровне. Кроме общефедеральных законов и нормативных актов каждый субъект федерации разрабатывал соответствующее региональное законодательство. Автор диссертации при разработке системы индикаторов ориентировался на законодательство Ростовской области, не противоречащее федеральным законам.
Третьей из упомянутых в начале главы базовых детерминант влияющие на необходимость введения новых индикаторов управленческого труда муниципальных служащих является объективная необходимость смены муниципальных элит. Значимой для понимания проблематики необходимости ротации элит в условиях внутрисистемного перехода является концепция О.В. Гаман-Голутвиной, которая рассматривает развитие элит в связи с существованием двух типов развития – инновационного и мобилизационного. Современные требования к элитообразованию ориентированы на примат меритократической компоненты. Поэтому изменение требований федеральной и региональной власти к качеству труда и уровню профессиональных навыков муниципальных чиновников является одной из детерминант перехода к новой системе оценки труда муниципальной элиты.
В современных условиях в основу разработки комплексной, научно обоснованной методики определения штатной численности органов исполнительной власти и формирования на этой основе их организационных структур целесообразно положить трехзвенный концептуальный алгоритм: «полномочия – функции - трудозатраты». Автор диссертации по тексту главы обосновывает предлагаемые им методологические подходы оценки труда муниципальной элиты.
Во второй главе диссертационного исследования «Базовые критерии системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований» соискатель детализирует политологическое наполнение предлагаемой им системы индикаторов. Предлагаемые критерии оценки позволяют, с одной стороны, проводить сопоставление результатов деятельности глав администраций по единой методике, с другой - оценивать динамику изменений в каждом муниципальном образовании.
Таким образом, одно из важнейших направлений реализации на практике новой системы оценки работы органов МСУ состоит в осуществлении координации действий различных уровней власти и прозрачности сравнительной оценки деятельности разных структур МСУ. Координация деятельности органов исполнительной власти Ростовской области и органов местного самоуправления осуществляется с использованием следующих основных способов:
- правовое регулирование;
- разработка рекомендательных и модельных документов;
- деятельность координационных органов;
- подготовка кадров органов местного самоуправления;
- оперативное взаимодействие.
Система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований имеет две составляющие: контрольную и стимулирующую. Указанные составляющие наряду с критериями оценки по тексту главы подробно рассмотрены автором диссертации.
При этом важно подчеркнуть, что в силу объективных причин на муниципальном уровне не все необходимые проекты могут быть реализованы, опираясь на собственные финансовые возможности. Поэтому введение системы позволяет на региональном уровне поддерживать те администрации, качество управленческих воздействий которых выше среднего уровня, что является стимулом для роста, а для отстающих территорий – принятия необходимых кадровых решений.
Указанной цели служат, в частности, проводимые в ряде субъектов федерации конкурсы инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Такие конкурсы позволяют населению избавиться от иждивенческих настроений и перейти к активному участию в развитии муниципалитета – в своих интересах, в целях улучшения качества социальных услуг. Система контроля деятельности МСУ со стороны региональной власти должна с одной стороны, создавать условия для осуществления местного самоуправления, с другой – обеспечивать интересы населения путем недопущения нецелевого расходования бюджетных средств.
Разработка индикаторов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований, основывается на регламентированном действующим законодательством перечне полномочий органов местного самоуправления поселений, которые исполняют органы местного самоуправления муниципальных районов. Многочисленность вышеупомянутых полномочий органов местного самоуправления обусловила и многочисленность критериев оценки эффективности деятельности органов МСУ. Разработанная автором диссертационного исследования «Методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований» представлена в приложении к диссертационному исследованию.
В соответствии с предлагаемой методикой, оценка деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований, основывается на регламентированном действующим законодательством перечне полномочий органов местного самоуправления поселений, которые исполняют органы местного самоуправления муниципальных районов, и осуществляется на основании сведений о социально-экономическом развитии муниципальных образований по следующим критериям:
- качество деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц;
- управление муниципальными финансами;
- управление экономикой муниципального образования;
- управление муниципальным имуществом, земельными участками;
- управление социально-трудовой сферой;
- развитие инфраструктуры жизнеобеспечения.
По ее результатам оценки все муниципальные образования ранжируются в зависимости от количества полученных баллов. Также муниципалитеты условно могут быть разделены на три группы:
- стабильно развивающиеся (свыше 160 баллов);
- относительно стабильные (от 135 до 160 баллов);
- проблемные (ниже 135 баллов).
На основании полученных балов рассчитывается процент эффективности деятельности органов местного самоуправления. Источниками сведений для проведения оценки являются:
- информация органов исполнительной власти области;
- информация органов местного самоуправления;
- информация органов статистики.
Представленная автором диссертации система индикаторов и показателей позволяет объективно оценить деятельность не только главы муниципального образования, но и большинства представителей муниципальной элиты. Оценка деятельности дается не с точки зрения ориентации элиты на общность политических ценностей, но исходя, прежде всего из уровня профессионализма. Указанный подход ранее не практиковался, что было обусловлено особенностями политического транзита современной России.
Элита должна знать, что ее деятельность контролируется не только вышестоящими структурами, но и населением. Только в таком случае можно вести речь о наличии стимулов принятия эффективных управленческих решений.
Далее по тексту главы диссертант конкретизирует смысловое наполнение контрольной составляющей системы оценки эффективности работы муниципальных органов власти. При анализе политологической составляющей контрольной функции соискатель исходит из примата международного опыта.
Так, в Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы 15 октября 1985 года говорится: «Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий. Административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить»[39]. В рамках предлагаемой модели индикаторов эффективности деятельности структур МСУ указанный принцип учтен в полной мере.
Предлагаемая система индикаторов эффективности функционирования органов МСУ позволяет обеспечить независимость контрольных органов от муниципальной элиты, и, как следствие, связанных с указанным фактором искажений объективных показателей развития территориальных сообществ. Население приветствует осуществление контроля над деятельностью элиты. Вопрос в ином – в соответствии такого контроля политическим нормам демократически развитого общества. Данные исследований свидетельствуют о том, что в России контроль со стороны социума носит скорее пассивный характер, в то время как в развитых странах население более активно в указанном отношении. В подтверждение выдвигаемых тезисов автор диссертации ссылается на результаты проводившихся социологических исследований.
Вторичный анализ представленных данных свидетельствует, что на данном этапе развития общества в России маловероятен «народный контроль» над деятельность муниципальной бюрократии. Соответственно, такой контроль является прерогативой вышестоящих органов власти представляющих в рассматриваемой сфере интересы населения муниципальных образований.
Сейчас, когда произошло существенное повышение роли самоуправления, основной задачей является повышение качества муниципального управления, внедрение в практику работы принципов самоорганизации, самоконтроля, горизонтальной координации. Все это требует изменения основных принципов деятельности глав местных администраций и логики их действий, перехода к результативной модели управления.
В третьей главе диссертационного исследования «Риски и угрозы связанные с переходом к новой системе оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований» рассмотрены риски и угрозы, связанные с переходом к новой системе оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований, при этом в силу специфики исследования акцент будет сделан на политологической составляющей. Внедрение новой системы оценки функционирования муниципальной элиты может рассматриваться и как организационная задача, инициированная региональной властью и как политическая проблема, связанная с пересечением интересов различных акторов – муниципальной элиты, структур гражданского общества и т.д.
Предлагаемая автором система оценки является диагностическим инструментом политического анализа. Ее внедрение может быть успешным в случае проведения подготовительной работы по реинжинирингу моделей управления МСУ и паттернов политического действия на уровне территориальных сообществ.
Речь идет об инновациях внедряемых в рамках транзитивного общества, а Россия как раз и является таким обществом, даже, несмотря на наметившуюся в последние годы экономическую и политическую стабилизацию. Несмотря на все попытки привести политическую систему страны к однородности, на практике наблюдаются существенные различия между регионами, особенно на уровне функционирования структур МСУ.
В числе основных рисков и угроз, связанных с новой системой оценки деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований соискатель указывает:
- недостаточный уровень политической культуры региональной и муниципальной элиты;
- излишняя политизированность интерпретации критериев оценки деятельности МСУ;
- неразвитость гражданского контроля деятельности муниципальной власти.
В числе рисков и угроз, связанных с внедрение политических новаций, недостаточный уровень политической культуры региональной и муниципальной элиты автором диссертации поставлен на первое место. В России проблема культуры власти стала подниматься в связи с процессом демократизации, происходящим в обществе, когда на первый план выходят не силовые методы решения проблем, а правовые. Изменение модели общества означает смену не только социальных ориентиров, но и правящих элит. Состав элиты, источники рекрутирования, соотношение между образующими группами меняются по мере того, как общество эволюционирует, и в нем появляются новые социальные силы, готовые отстаивать свои интересы и цели. В свою очередь, характер элиты определяется типом властных отношений, обуславливающих культуру власти.
Элита при реализации политических новаций должна овладеть не только новыми методиками, но и повысить качество коммуникации с населением. В настоящее же время уровень коммуникативных взаимодействий чиновников и населения не соответствует требованиям времени. В подтверждение данного тезиса диссертант ссылается на данные социологических исследований.
Объективные данные свидетельствуют, что дополнительные полномочия, передаваемые МСУ, не всегда могут быть реализованы кадрами с недостаточной квалификацией. В связи с вышесказанным, по мнению диссертанта, вызывает сомнения в своей целесообразности позиция федеральных органов государственной власти в отношении передачи органам местного самоуправления дополнительных полномочий. Далее по тексту главы соискатель рассматривает влияние политического лидерства руководителя МСУ на процессы реформирования.
Познанию специфики формирования групповых интересов и эволюции взаимоотношения конфликтных групп внутри элиты на стадии позднеиндустриальной модернизации способствует теория «административно-бюрократического рынка» (В. Найшуль, Е.Т. Гайдар, А.В. Шубин и др.), которая наилучшим образом объясняет фактическую «легализацию» специфических интересов элиты в целом и отдельных групп внутри нее.
Одной из основных угроз внедрению политических новаций в деятельность МСУ становится патернализм населения по отношению к государству и муниципальным структурам. В данном случае принятие решений по результатам анализа эффективности функционирования МСУ в некоторых случаях будет сопровождаться между инновационным путем развития и потворством патернализмы. Пока власть будет удовлетворять патерналистский запросы, причем удовлетворять, не снижая уровня социальной поддержки, социум не станет выражать недовольства, в противном случае можно ожидать политических конфликтов.
Важность гражданского общества трудно переоценить. На муниципальном уровне власть должна ясно артикулировать условия общественного договора не только в процессе выборов, но и в межвыборные промежутки.
За время становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации муниципальными образованиями накоплен богатый и разносторонний опыт в решении вопросов обеспечения жизнедеятельности населения, оказании различных социальных услуг. Однако, как констатирует соискатель, пока преждевременно утверждать, что местное самоуправление обрело стабильность и устойчивость. Во многих российских муниципальных образованиях вследствие неэффективного управления, дефицита финансовых, материальных, информационных и других ресурсов существуют кризисные явления, влияющие на уровень и качество жизни населения данных территорий. Не исключением является и Ростовская область, в которой также имеются муниципалитеты, преимущественно среди сельских и угледобывающих районов, с почти полной финансовой зависимостью от региональных властей, низким уровнем доходов населения и высокой безработицей.
В этой связи особую актуальность приобретает проблема разработки эффективных механизмов антикризисного управления на муниципальном уровне (далее также – антикризисное муниципальное управление), направленных как на предупреждение, так и на нейтрализацию кризисных ситуаций и их причин. В настоящее время данная проблема практически не изучена. По мнению диссертанта, большинство исследователей дают узкое толкование термина «антикризисное муниципальное управление», зачастую связывая его только с мероприятиями по финансовому оздоровлению муниципальных предприятий.
На взгляд соискателя, антикризисное управление муниципальным образованием, необходимо рассматривать как комплексную систему упреждающих мер, направленных на недопущение кризиса в территории, а в случае его возникновения – устранение, посредством применения различных стабилизационных процедур. При этом объектом антикризисного управления должно являться муниципальное образование как единый территориально-хозяй-ственный комплекс, а субъектом управления – местные и региональные органы власти.
Для создания и запуска механизма антикризисного управления важно оценить состояние ресурсного потенциала территории, для чего в рамках рассматриваемой в диссертационном исследовании системы индикаторов собирается информация об имеющихся ресурсах и их движении, ресурсопотоках между предприятиями и районом, районом и поселениями, областью. Изучаются активы района, их готовность к вовлечению в оборот: природные ресурсы (лес, вода, земля), недвижимые объекты, социальный срез населения.
Предлагаемая автором диссертации система оценок деятельности руководства муниципального образования позволяет создать базу для прогнозирования возможных кризисных проявлений. Учет возможных угроз и выработка превентивных мер являются важными элементами методологии антикризисного управления.
В заключении диссертационного исследования подводятся итоги, обобщаются результаты и формируются основные выводы диссертационного исследования, которые свидетельствуют о выполнении поставленных задач, а также описываются наиболее важные перспективы дальнейших исследований.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
а) статья в журнале из списка ВАК РФ:
Буров А.В. О критериях оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований // Социум и власть. 2008. № 2. – 0,4 п.л.
б) статьи:
Буров А.В. Проблемы оценки эффективности управленческой деятельности руководителей органов муниципальной власти // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2008. № 2. – 0,5 п.л.
Буров А.В. Антикризисное управление муниципальными образованиями Ростовской области: проблемы и необходимость // Местное самоуправление в Российской Федерации. 2008. Январь (№ 1). – 0,2 п.л.
в) публикации прикладного характера, подтверждающие
внедрение результатов исследования в учебный процесс
и практику государственного управления
1. Буров А.В., Игнатов В.Г., Кузнецов С.Г., Колесников В.А., Рудой В.В. Муниципальная реформа и актуальные проблемы ее проведения (учебно-справочное пособие). – Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004. – 4,4 п.л. / (лично 0,9 п.л.).
2. Буров А.В., Кузнецов С.Г., Колесников В.А., Рудой В.В., Сивак Д.С. и др. Основы деятельности главы поселения по организации решения вопросов местного значения (учебно-справочное пособие). – Ростов н/Д, 2006. – 27 п.л. / (лично 2,7 п.л.).
3. Буров А.В., Кузнецов С.Г., Вербоватый Ю.Е., Колесников В.А., Рудой В.В., Сивак Д.С. и др. Основы деятельности администрации поселения по организации решения вопросов в сфере имущественных и земельных отношений (учебное пособие). – Ростов н/Д: ООО «Банком», 2007. – 11,5 п.л. / (лично 0,8 п.л.).
4. Буров А.В., Кузнецов С.Г., Кобзарь А.Г., Колесников В.А., Рудой В.В., Зыкова Л.А. и др. Основы деятельности администрации поселения по организации решения вопросов в сфере жилищно-коммунального хозяйства (учебное пособие). – Ростов н/Д: ООО «Банком», 2007. – 15,5 п.л. / (лично 1,3 п.л.).
5. Буров А.В., Кузнецов С.Г., Рудой В.В., Маринова В.Л., Чисников А.В., Зыкова Л.А. и др. Основы деятельности главы поселения по организации решения вопросов местного значения (II часть) (учебное пособие). – Ростов н/Д: «АкадемЛит», 2007. – 10,0 п.л. / (лично 0,7 п.л.).
Текст автореферата размещен на сайте Северо-Кавказской академии государственной службы – www.skags.ru.
_________________________________________________
Формат 60х84/16. Гарнитура Times New Roman.
Усл. п.л. 1. Тираж 100 экз. Заказ №
Ризограф СКАГС. 344002. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70.
[1] Weber W. Spznnungen und krafte im westdeutschen verfassungasystem. – B. (West), 1970. S. 44.
[2] Bottomore T.B. Elites and Society. -New York, 1964. P. 9.
[3] См.: Верченов Л.Н. Политическая наука: Национальные школы / Зарубежная политология в ХХ столетии: Сб. науч. тр. / РАН ИНИОН. Центр социальных науч.-информ. исслед. Отд. политологии и правоведения, Ин-т сравнит. политологии, Российская ассоциация политической науки. Отв. ред. вып. Ильин М.В. 2001. С. 8-57. С. 8.
[4] См.: Lasswell H. World politics and personal insecurity. – N.Y., 1935. – 307 p.
[5] См.: Романов А.В. Пути повышения доверия населения к исполнительной власти района // Власть. 2005. № 2.
[6] Бек У. Общество риска. На пути к другому модерну. / Пер. с нем. М., 2000. С. 21.
[7] См.: Eve R.A., Horsfall S., Lee M.E. Chaos, Complexity & Sociology: Myths, Models and Theories. -London: Sage. 1997.
[8] См. к примеру обобщение материалов серии интервью и анкетных опросов представителей российской элиты, проведенных в 2005-2006 гг. сотрудниками Аналитического центра Юрия Левады (Левада-Центр) в работе: Гудков Л., Дубин Б., Левада Ю. Проблема “элиты” в сегодняшней России: Размышления над результатами социологического исследования. -М.: Фонд "Либеральная миссия", 2007. -372 с.
[9] См.: Перегудов С.П., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и Российское государство. М.: Эдиториал УРРС, 1999. С. 178.
[10] См.: Лапина Н.Ю.Региональные элиты России. -М.: ИНИОН РАН, 1997.
[11] См.: Ермилова Т.В. Органы власти как субъекты публичной политики / Власть, 2006. № 11 (ноябрь).
[12] См.: Несевря Н.А. Институционализация общественного мнения местного сообщества // Тезисы докладов и выступлений на II Всероссийском социологическом конгрессе «Российское общество и социология в XXI веке: социальные вызовы и альтернативы»: в 3 т. -М.: Альфа-М, 2003. Т. 2. С. 272-273.
[13] См.: Кордонский С. Рынки власти России и логика конфликтов между уровнями административно-территориального устройства // Муниципальная экономика. 2000. № 3. С.2-12.
[14] См.: Юсов С.В., Ткачев В.Н., Харьковский А.И. Избирательные споры в ходе федеральных, региональных и местных выборов 1993-1999 годов. - М.: Проспект, 1999.
[15] См.: Ross E.А. Social control. - New York: Oxford University Press, 1996. - 234 p.; Самнер У. Протекционизм или теория происхождения. Пер. с англ. – М.: Социум, 2006. – 231 с.; Тард Г. Законы подражания. СПб.: 1892. С.11.; Park R.E. Rase and culture / Glencoe: Free Press.1950. - 321p.; Томас У., Знанецкий Ф. Методологические заметки. Американская социологическая мысль. – М.: 1996. - 321 с.
[16] Верченов Л.Н. Политическая наука: Национальные школы / Зарубежная политология в ХХ столетии: Сб. науч. тр./РАН ИНИОН. Центр социальных науч.-информ. исслед. Отд. политологии и правоведения, Ин-т сравнит. политологии, Российская ассоциация политической науки. Отв. ред. вып. Ильин М.В. 2001. С. 17.
[17] См.: Понеделков А.В. Политико-административные элиты России в середине 90-х гг. ХХ века и 10 лет спустя (теоретический и прикладной аспекты анализа). – Ростов-на-Дону: СКАГС, 2005.
[18] См. Ашин Г.К., Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин А.М., Ревягина Н.Г., Швец Л.Г. Образовательная и кадровая политика, как факторы формирования элиты (отечественный и зарубежный опыт). -Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 2007.
[19] См. Акопов Л.В. Контроль в управлении государством: теоретические и институционально-правовые основы. –Ростов-на-Дону: Ростиздат, 2002. – 352 с.; Грушин Б.А. Массовое сознание: способы управления. – М., 1987. - 436 с.; Лунев A.К. Теоретические проблемы государственного управления. - М. 1974. – 232 с.; Микульский К. И. Социально-экономическая политика в социалистическом обществе. - М.: Мысль, 1978. - 176с.; Пригожин А.И. Организации: системы и люди. - М.: Политиздат, 1983. - 312 с.; Соловьев Р.А. Экономический контроль в системе управления. – М.: Политиздат, 1980. - 187 с.; Слива А.Я. Контрольная деятельность Советов. - М.: Наука, 1987. - 231 с.; Андреев Э.М. Теория социального управления. Объективная необходимость и сущность социального управления // Социально гуманитарные знания. 2000. №6. С. 21-34; Антонова О.Г., Дыльнов Г.В. Социальный контроль и возрождение России. – Саратов: Саратовский Гос. Университет, 1999. - 165 с.; Афанасьев В.С., Гилинский Я.И. Девиантное поведение и социальный контроль в условиях кризиса российского общества. - СПб., 1995.- 263 с.;Слепенков Н.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. – М.: Прогресс, 1990. - 345с. и др.
[20] Алексеев Н.И. Эволюция систем управления предприятием // Проблемы теории и практики управления. 1999. № 2. С.32-41; Бабосов Е.М. Социология управления. – Минск, 2001. – 213 с.; Данакин Н.С. Теоретические и методические основы проектирования технологий социального управления. - Белгород: БГУ, 1996. - 171 с.; Дятченко Л. Я. Социальные технологии в управлении общественными процессами. - Москва-Белгород: ЦСТ, 1993. – 154 с.; Иванов В.Н., Патрушев В.И. Социальное управление. - М.: Муниципальный мир, 2004. – 265 с.; Ковалев В.Н. Социология управления социальной сферой. - М.: Академический Проект, 2003. – 303 с.; Удальцова М.В. Социология управления. - М.: ИНФРА - М., 1999. - 144 с.; Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе государственной власти. -М., 2000.
[21] См.: Мальцев В.А. Парламентский контроль в Российской Федерации / Проблемы государственной власти. – Воронеж: Издательство Воронежского Университета. 1995. Вып.З. С. 51-56.
[22] См. Придачук М.П. Вопросы оценки эффективности государственного финансового контроля / М.П. Придачук // Проблемы и перспективы роста российской экономики: Материалы всероссийской научно-практической конференции. – Пенза: Приволжский дом знаний, 2003; Пылин С.В. Муниципальный контроль: проблемы и пути правового обеспечения // Материалы X Всероссийской конференции по проблемам науки и высшей школы «Фундаментальные исследования в технических университетах», 18-19 мая 2006 г. - СПб.: Изд-во Политехн. ун-та, 2006; Пылин С.В. Гражданский контроль в системе местного самоуправления // Сборник статей IV Международного научного форума «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность». К 100-летию Государственной Думы. СПб., 20 июня 2006 г. -СПб.: Изд-во Северо-Западной академии государственной службы, 2006.
[23] См.: Костенко Н.В. Теоретические основы управления муниципальным образованием как интегрированной системой /Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. - М.: МГИ им. Е.Р. Дашковой, 2002.
[24] См.: Гридина А.В., Мамашев Д.Р. Методические аспекты комплексного анализа состояния муниципальной социально-экономической системы (на примере Бийска Алтайского края) // Ползуновский вестник, № 3/2, 2006.
[25] См.: Мельникова Р.И. Система непрерывного образования кадров для государственной и муниципальной службы// Региональные особенности реформаторской деятельности. Под общ. ред. Мерцалова А.А. - Орел, 2003.
[26] См.: Придачук М.П. Антикризисное управление финансами муниципального образования // Теория и практика антикризисного управления: Материалы международной научно-практической конференции. – Пенза: Приволжский дом знаний, 2003; Резников А.В. Опыт антикризисного управления в Тульской области в 1990-1995 гг. // Роль университетов в поддержке гуманитарных научных исследований. Материалы I Всероссийской научно-практической конференции. Т.1 – Тула, 2006. С. 118-122.
[27] См. Есин С.О. К вопросу об оценке эффективности финансового контроля. Общетеоретические аспекты финансового контроля // Проблемы управления. 2005. № 2. С. 48 - 53.
[28] См. Баяхчева С.Л. Контрольная власть гражданского общества. -М.: "Вертикаль власти"/ Вып. 4, 2006; Чепурных Е.Е. Усиление общественного контроля призвано повысить качество системы общего образования // Национальные проекты. 2007. № 1 (8).
[29] См. Кучеров И.И., Судаков О.Ю., Орешкин И.А. Налоговый контроль и ответственность законодательства о налогах и сборах / Под ред. И.И. Кучерова. - М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2001; Зубарев С.М. Субъекты контроля в пенитенциарной сфере: проблемы нормативного закрепления // Пути повышения эффективности деятельности УИС Минюста РФ в современный период. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Владимир, 20 ноября 2003 г. Владимир: ВЮИ МЮ РФ, 2004; Зубарев С.М. Объект и предмет социально-правового контроля в пенитенциарной сфере // Государство, право и управление: Материалы IV-й Всероссийской межвузовской научно-практической конференции. -М.: ГУУ, 2004; Сельская О.В. Совершенствование социального контроля над деятельностью административной организации вуза. / Автореф. дис. соиск. уч. ст. канд. соц. наук. – М.: Современная гуманитарная академия, 2006.
[30] См. В.И. Лукьяненко. Контроль в системе государственной службы. -М.: Издательство РАГС, 1995; Ицкович Б.Ф. Институциональное развитие системы органов финансово-хозяйственного контроля России. Практический аспект // Финансы и кредит. 2005. № 2; Смоляков А.Г. Информационное и нормативное обеспечение государственного контроля потребительского рынка / Информатизация и информационная безопасность правоохранительных организаций: Сборник научных трудов по материалам XV Международной научной конференции (Москва, 23-24 мая 2006 г.). – М.: Академия управления МВД России, 2006; Джагарян А.А., Шевченко Н.В. Представительные начала в юридической природе контрольного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 11.
[31] См.: Белоногов Ю.Г. Конфликт интересов внутри региональной элиты в период перехода от политики реформ к стратегии политической стабилизации / Автореф. дисс. соиск. уч. ст. канд. полит. наук. –Пермь: Пермский государственный университет, 2006.
[32] См.: Миронцева С.А. Реформа местного самоуправления в контексте демократизации постсоциалистических систем (на примере Венгрии, Польши и России). / Автореф. канд. дис. полит. наук. Краснодар, 2003.
[33] Подробнее см.: Белолипецкий В.К., Игнатов В.Г. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: контекст истории и современность. – Ростов н/Д: «Март», 2000. С. 439.
[34] См.: Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке. М., 1999. Растоу Д.А. Переходы к демократии: попытка динамической модели// Полис. 1996. № 5. Меркель В., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях// Полис. 2002. № 1-2. Даймонд Л. Прошла ли «третья волна» демократизации // Полис 1999. № 1. Хантингтон С. Столкновение цивилизаций // Полис. 1995. № 1. Пойсс У. Модели конституционального развития и перемены в Восточной Европе // Полис. 1996. № 4. Linz J.J., Stepan A. Problems of Democratic transition and Consolidation: Southern Europe, South America, a Post-communist Europe. Baltimore, 1996.
[35] См.: Славина-Шкретова Н.Б. Политическая модернизация: теоретико-методологический аспект / Автореф. дис. канд. полит. наук. -М., 2001; Тарасов И.Н. Институциональный процесс посткоммунистической демократизации в странах Восточной Европы: Автореф. дис. канд. полит., наук. -Саратов, 2001;Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты (теоретико-методологические и прикладные аспекты). -М., 1999; Мельвиль А.Ю. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного подходов к демократическим транзитам // Полис. 1998. № 2. Харитонова О.Г. Генезис демократии (Попытка реконструкции логики транзитологических моделей) // Полис. 1996. № 5. Ванптейн Г.И. Посткоммунистическое развитие глазами западной политологии // МэиМО. 1997. № 8-9. Десять лет системной трансформации в странах ЦВЕ и в России //Власть. 2000 № 2.
[36] См.: Eisenstadt S. Les problmes de bureaucratie naissante dans les rgions en dveloppement // Hoselitz B. F., Moore W. E. Industrialisation et societ. S. L., Mouton, 1963. РР. 130-131; Riggs F. W. The structure of government and administrative reform // Braibanti R. (ed. ). Political and administrative development. Duke University Press, 1969; Aberbach J. D., Putnam R. D., Rockman B. A. Bureaucrats and Politicians in Western Democraties. Harvard, 1981; Timsit G. Administration et Etats: tude compar. Paris, 1987. Peters B. G. Politicians and Bureaucrats //Lane J. E. (ed.). Bureaucracy and Public Choice. Sage, 1987. Heywood A. Politics. London. 1997. Theakston K. Ministers and Civil Servants//Governing in the UK in the 1990-s. Ed. By R.Pyper and L.Robbins. London, 1995. P. 43-60.
[37] См.: Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье) // Полис. 1995. № 6. Васютин Ю.С. Профессиональное образование кадров государственной службы и местного самоуправления. -Орел, 1998. Граждан В.Д. Проблемные вопросы государственной службы // Государственная служба России: проблемы становления и развития. -М, 2001. Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века. Модели государственной службы. -М., 2002; Охотский Е.В. Государственная служба в российском парламенте. -М., 2001; Турчинов А.И. Теоретико-методологические проблемы становления государственной службы России // Государственная служба России: проблемы становления и развития. -М., 2001; Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе государственной власти.-М., 2000.
[38] См.: Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада. -М., 2002; Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2003. № 4. Шадрин А.Е. Направления и параметры российской административной реформы // Полис. 2003. № 4.
[39] Европейская хартия о местном самоуправлении // Народный депутат. 1993. № 11.
