Органы представительной власти как акторы политического процесса в регионах современной россии
ННа правах рукописи
Пунина Ксения Александровна
Органы представительной власти как акторы политического процесса в регионах современной России
Специальность 23.00.02 – Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата политических наук
Пермь, 2006
Диссертация выполнена на кафедре политических наук историко-политологического факультета Пермского государственного университета
| Научный руководитель: | доктор исторических наук, профессор Любовь Александровна Фадеева |
| Официальные оппоненты: | доктор исторических наук, доцент Виктор Павлович Мохов кандидат политических наук Александр Борисович Белоусов |
| Ведущая организация: | Институт социологии РАН |
Защита состоится «5» июля 2006 г. в 15.00 часов на заседании Диссертационного совета К 212.189.04 по политическим наукам в Пермском государственном университете по адресу: 614990, г.Пермь, ул. Букирева, 15, Пермский государственный университет, Зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Пермского государственного университета.
Автореферат разослан “2” июня 2006 г.
Ученый секретарь
Диссертационного Совета,
кандидат исторических наук,
доцент А.А. Борисов
- ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Современные политические системы строятся на разделении властей, принципах конституционализма и парламентаризма. Несмотря на то, что истоки парламентаризма в России можно найти еще в начале XX века, его история протекала достаточно сложно и противоречиво. Советская политическая система, сложившаяся после 1917 г., не отвечала основным характеристикам парламентаризма, как-то: разделение властей при верховенстве парламента. В 1990-е гг. в условиях трансформации политического режима было начато возрождение парламентаризма не только на общенациональном, но и на региональном уровне.
Современная ситуация демонстрирует, что реформирование избирательного законодательства, направленное на усиление роли партий, особенно на региональном уровне, изменение способа рекрутирования высшего должностного лица посредством «избрания» его региональным парламентом, придают современным региональным парламентам более значимую роль. Только у органов законодательной власти есть право принимать региональные бюджеты. В региональных парламентах представлены основные группы интересов, отныне в них формируются фракции партий, представленных и на федеральном уровне, именно в этих органах власти происходит апробация новых «правил игры».
Происходящие сегодня процессы по унификации институционального дизайна на практике оказываются гораздо шире и разнообразнее, нежели можно предполагать априори, вследствие распространения неформальных практик, обладающих высокой степенью устойчивости, а также разнообразия институциональных характеристик парламентов.
В этой связи особое значение и актуальность приобретает проблема исследования институтов, структурирующих и регламентирующих функционирование парламентов.
Степень научной разработанности проблемы. Изучению органов законодательной (представительной) власти в науке уделяется значительное внимание. Одним из ключевых подходов в изучении законодательной власти и роли парламентов в политических процессах являются концепции в рамках теории разделения властей, содержащиеся в работах Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Б. Констана, Дж. Мэдисона, У. Бэджгота.
Изучению парламентов в контексте взаимодействия с исполнительной властью, а также под углом политических режимов и форм правления посвящены работы таких видных теоретиков западной политической науки, как С. Хаггард, М. Шугарт, С. Росс, Д. Кэри, К. Стром.
Ключевыми для характеристики участия региональных легислатур в политическом процессе являются концепции региональных политических режимов, а также модели его трансформации, о которых идет речь в работах В. Гельмана, С. Рыженкова, А. Кузьмина, В. Нечаева, С. Борисова, Н. Борисовой, К. Мацузато, К. Сулимова. При этом отметим, что изучению самих легислатур, их внутренней организации, парламентской деятельности в указанных работах внимание практически не уделяется. Основным актором политического процесса в данных исследованиях выступает исполнительная власть, а сами подходы авторов во многом персонифицированы и ситуативны.
Существует значительное число работ политико-правовой направленности, посвященных изучению органов законодательной (представительной) власти. Так, правовым основам деятельности федерального парламента России, отечественному законотворческому процессу уделяется внимание в изданиях Фонда развития парламентаризма в России. Вопросы формирования и функционирования российского парламента рассматриваются в работах А. Автономова. Кроме того, значительное количество исследований посвящена проблеме взаимодействия Федерального Собрания РФ с другими органами власти. Значительно меньше исследована проблема становления региональных парламентов в России. Одной из первых работ, которая обращается к данной проблеме, стала книга «Урал: становление областных законодательных органов власти (март 1994 – март 1995 годов)», написанная екатеринбургскими авторами. Институциональная оценка российским региональным легислатурам дана в работе Д. Гончарова.
Анализ процесса становления и развития российских парламентов (федерального и региональных) включает обширную проблематику политической трансформации современной России. В русле этой проблематики можно выделить работы Ф. Шмиттера, Д. Линца. А. Степана, С. Липсета, А. Пшеворского, Г. О’Доннелла и другие, посвященные процессам демократизации в различных странах мира и, в том числе в России. В отечественной литературе данная проблематика рассмотрена в работах А. Мельвиля, В. Гельмана, М. Ильина, Б. Капустина и др.
Изучению парламентов в той степени, в которой их функция рассматривается как взаимодействие внутри элитных групп, политических партий посвящены работы Н. Лапиной, А. Чириковой, Р. Галлямова, Г. Голосова, Р. Бикметова, А. Кынева, А. Глубоцкого, А. Филиппова.
Разнообразным аспектам политического развития Законодательного Собрания Пермской области посвящены работы пермских исследователей Л. Фадеевой, В. Мохова, О. Подвинцева, М. Старковой, С. Бойко, Н. Борисовой, Д. Красильникова, П. Панова.
Примерами case-studies являются работы Т. Драбкиной, А. Малого и М. Гмырина.
Однако слабо изучены внутренняя структура легислатур, институты, регламентирующие деятельность региональных парламентов, выборка регионов для сравнения является неполной, что делает необходимым более глубокое и репрезентативное исследование региональных парламентов.
Объектом исследования выступает региональный парламент.
Предметом исследования являются роль и место органов законодательной (представительной) власти в региональном политическом процессе современной России.
Цель исследования: проанализировать место и роль органов законодательной (представительной) власти в региональном политическом процессе современной России.
В связи с этим в работе предполагается решение следующих задач:
- верифицировать научные концепции, методологические подходы к анализу парламентских институтов;
- проследить становление федерального законодательства (формальных «правил игры»), регламентирующего взаимодействие органов государственной власти регионов;
- сравнить место легислатур в конституционном дизайне регионов России;
- охарактеризовать внутреннюю структуру региональных парламентов;
- рассмотреть варианты институциональной структуры Законодательного Собрания Пермской области;
- проанализировать взаимоотношения Законодательного Собрания и администрации Пермской области в области законотворчества;
7) выявить соотношение формальных и неформальных «правил игры» в функционировании Законодательного Собрания.
Поскольку обобщенная институциональная оценка региональных легислатур возможна только на основе детальной оценки деятельности отдельных законодательных органов, для более полного и глубокого анализа деятельности парламента и для возможности экстраполяции полученных данных на другие регионы, для исследования в качестве кейса был выбран парламент Пермской области.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1992 г. по 2005 г. В 1992 г. в регионах начинают приниматься уставы и конституции. В декабре 2005 г. – был назначен губернатор нового субъекта РФ - Пермского края.
Теоретическую основу исследования составили, прежде всего, теории институтов. Как отмечает в своей работе немецкий ученый Ф. Шарпф, «изучение институтов включает две различные перспективы. Одна фокусирует внимание на последствиях, которые институты могут иметь для политических акторов и их действий. Другая направлена на объяснение генезиса и трансформаций самих институтов[1]. Вторая перспектива получила теоретическое обоснование в рамках неоинституционального подхода, согласно которому институты - это ««правила игры» в обществе, или… созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми»[2].
Институты включают в себя все формы ограничений (формальных и неформальных), созданных людьми для того, чтобы придать определенную структуру человеческим взаимоотношениям. Под формальными институтами понимаются конституции, уставы, законы и административные нормы. Они детерминируют формальные структуры политической системы и механизмы легитимной власти. Государственные институты гарантируют соблюдение формальных правил средствами убеждения (в идеале) или же угроз и санкций. Формальные правила возникают, изменяются и внедряются путем насаждения извне.
К неформальным институтам относятся традиции, обычаи, моральные ценности, религиозные убеждения, сети и другие нормы долгосрочного общения. Неформальные институты вырастают на основе самоорганизующейся динамики социального взаимодействия. Они генерируются социально.
Взаимодействие формальных и неформальных институтов нашло свое отражение в предложенной Д. Нортом концепции представительного органа, отражающего интересы групп избирателей и их роль в достижении соглашения с правителем. Эта концепция учитывает потребность правителя в получении больших налоговых доходов в обмен на согласие предоставлять определенные услуги группам избирателей. Представительный орган облегчает обмен между сторонами. В современной представительной демократии общественная система становится гораздо сложнее, благодаря развитию многообразных групп интересов и гораздо более сложной институциональной структуры, призванной облегчить обмен между группами интересов. Ввиду многообразия групп интересов, ни одна группа, которая может иметь своего представителя в законодательных органах, не способна завоевать большинство. Поэтому каждый законодатель не может действовать в одиночку и представлять только свою группу. Ему приходится заключать соглашения с другими законодателями, которые представляют другие группы интересов.[3]
В условиях неопределенности, связанной с изменением институтов, едва ли не решающую роль играет выбор институтов, выбор конституционной модели распределения властных полномочий по горизонтали (президентской или парламентской). Именно на этом этапе значительную роль играют легислатуры, обладающие в демократической системе определенным набором функций: формирование повестки дня, репрезентативность (парламент – единственный институт, который представляет политическое сообщество, как в целом, так и во всем его многообразии), политическое рекрутирование и другие.[4] Кроме того, парламенты легитимируют существующие (установившиеся) политические режимы.
Первоначальный выбор, с точки зрения исторического институционализма, оказывает глубокое воздействие на все последующие политические решения. Это означает, что даже если произойдут несколько последующих структурных изменений, первоначальные изменения продолжают оказывать свое воздействие на политический процесс.
В результате изменений формальных институтов – конституционного дизайна, в частности, происходит трансформация политического режима. Различия между президентскими и парламентскими режимами находятся в центре исследовательских интересов структурного неоинституционализма[5].
Методы исследования. В диссертации применялось несколько методов: 1) интервью, прямое (включенное) наблюдение; 2) кросс-темпоральный и эталонный методы сравнения; 3) статистический и исторический.
Для измерения конституционного дизайна М. Шугарт и Д. Кэри предложили так называемый интервальный, или пространственный, метод. Все разнообразие взаимоотношений между органами власти они предлагают анализировать по двум шкалам:
- власть президента над правительством
- «раздельное выживание»
Каждый из четырех параметров оценивается по 4-балльной шкале. Затем баллы суммируются, в результате чего два показателя измеряются по шкале от 0 до 8. После этого две шкалы накладываются на плоскость с двумя осями координат, и получатся не только «измерительный инструмент», но и графическая иллюстрация, на которую можно наложить конституционный дизайн сравниваемых стран.
Следует отметить, что Шугарт и Кэри предложили подобный инструментарий для измерения еще одного показателя президентской власти — «законодательная власть президента»: право вето, издания декретов, вынесение вопросов на референдум и т.д. Этот показатель имеет самостоятельное значение и не учитывается при измерении конституционного дизайна.
В качестве одной из исследовательских стратегий использовался метод «кейс-стади».
Источниковую базу исследования можно разделить на несколько групп:
- нормативные документы. Они позволяют формально определить изменения «правил игры», институциональный дизайн политических режимов регионов. Это, прежде всего, Конституция РФ, федеральные законы и указы Президента РФ, устанавливающие основные принципы организации и взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ. На основании выделенных этапов исторического развития регионов при анализе федерального законодательства учитывались его редакционные изменения.
Другая группа документов – основные законы (конституции и уставы) субъектов РФ. Аналогично с федеральным законодательством, основные законы субъектов были взяты в трех редакциях, несмотря на то, что изменения в них порой вносятся ежемесячно. Для анализа автором проанализирована самая первая редакция конституции или устава в зависимости от сроков принятия в каждом конкретном регионе. Затем редакция, учитывающая изменения, принятые на федеральном уровне – в зависимости от региона 1999-2002 гг. И, наконец, последняя учитываемая в исследовании редакция уставов и конституций – после внесения в них изменений, касающихся изменения процедуры избрания глав регионов.
- архивные документы Законодательного Собрания, являющиеся эмпирическим материалом для проверки выдвигаемых автором гипотез. Это протоколы и стенограммы заседаний, материалы рабочих групп результаты поименные голосования депутатов в ходе пленарных заседаний ЗСПО.
- материалы, полученные путем включенного наблюдения, а также результаты экспертных интервью, бесед с работниками аппарата ЗСПО, помощниками депутатов.
- мемуары политических и государственных деятелей, например, первого спикера ЗСПО Е. Сапиро, или председателя комитета по региональной политике ЗСПО первого созыва, а ныне депутата Государственной Думы РФ А. Климова.
Отдельную группу источников составляют региональные сайты, в которых содержится информация о региональных легислатурах. Это собственные Интернет-порталы региональных парламентов (всего 65), официальные сайты регионов или исполнительной власти, сайты, предоставляющие различную новостную и справочную информацию (например, http://www.mediatext.ru/docs).
Основные научные результаты, полученные лично автором.
Научная новизна исследования заключается в изучении современных тенденций развития парламентаризма в регионах России, определении их места и роли в региональном политическом процессе.
Основные научные результаты и выводы состоят в следующем:
- Проанализированы основные теоретические, концептуальные подходы к исследованию политических институтов, и верифицированы применительно к анализу региональных парламентских институтов.
- Предложена модификация методики М. Шугарта и Дж. Кэри для анализа конституционного дизайна регионов современной России.
- Проведен сравнительный анализ конституционного дизайна 89 регионов РФ на разных этапах изменения федерального законодательства.
- Проведен количественный анализ комитетской структуры органов представительной власти регионов России, как наиболее распространенной модели их внутренней организации.
- Проанализированы три варианта институциональной структуры Законодательного Собрания Пермской области – комитетская, партийно-политическая и неформально-групповая.
- Исследованы взаимоотношения законодательной (представительной) и исполнительной власти Пермской области в сфере законотворчества.
- Проанализирована и дана оценка соотношению формальных и неформальных практик в деятельности Законодательного Собрания Пермской области и определена доминирующая тенденция его деятельности.
Положения, выносимые на защиту:
1. Трансформация советской политической системы привела к появлению на региональном уровне законодательных (представительных) органов власти, играющих главную роль в принятии решений: создание региональной законодательной базы, определение (формулирование) формальных правил игры, выстраивание формальных и неформальных практик. В процессе трансформации легислатуры первыми получили легитимность снизу. От взаимодействия их с исполнительной властью зависело становление того или иного политического режима в регионах.
2. На основании использования модифицированной автором методики Шугарта-Кэри сделан вывод о том, что установление конституционного дизайна в российских регионах происходило по-разному. В подавляющем большинстве субъектов РФ воспроизводится общероссийская конституционная модель, дающая большие полномочия главе исполнительной власти. Эта модель определена как президентская. На этапе первоначального институционального выбора лишь в 8 регионах легислатуры формально обладали значительным влиянием на исполнительную власть – участие в формировании правительства и контроль над его деятельностью. В 75% регионов парламенты осуществляли контроль над деятельностью правительства, могли выразить недоверие главе региона, правительству или отдельным его членам. Возможность распустить парламент была лишь у трети глав регионов, причем у 70% из них эта возможность была очень ограничена. Начавшаяся в 1999 г. политика федерального цента по усилению своей роли, устранению противоречий регионального законодательства федеральному, дала определенные результаты. С формальной точки зрения, политические режимы в регионах утратили то разнообразие, которое наблюдалось на этапе первоначального институционального выбора. Однако региональная специфика присутствует в конституционно-правовых нормах, фиксирующих конституционный дизайн, и в реальном механизме действия властных институтов.
3. Структура регионального парламента, организация его деятельности определяется только самим парламентом. Институциональные структуры, которые облегчают как объединение ресурсов, так и проведение совместных решений в жизнь, создаются депутатами в результате постоянного взаимодействия. Такие структуры ограничивают акторов, но в то же время резко снижают степень неопределенности, делают функционирование парламента значительно более стабильным и устойчивым. Комитетская структура является индикатором политических процессов и траектории институционального развития.
4. В российских региональных парламентах система постоянных комитетов (комиссий) построена по функционально-отраслевому принципу. В большинстве регионов структура парламентов была скопирована либо с Государственной Думы, либо с прежних областных и краевых Советов. Сравнительный анализ региональных парламентов показал, что их обобщенная институциональная оценка возможна только на основе детальной оценки деятельности отдельных законодательных органов. Такие индикаторы, как место парламента в системе разделения властей, его институциональная структура и эффективность, взаимодействие с другими акторами, могут быть введены, в первую очередь, в рамках исследования отдельного региона, для более полного и глубокого анализа деятельности парламента и для возможности экстраполяции полученных данных на другие регионы
5. Деятельность региональной легислатуры может рассматриваться в двух аспектах – внешнем и внутреннем. В рамках case-studies внешний аспект – взаимодействие Законодательного Собрания с другими акторами регионального политического процесса. Внутренний аспект – взаимодействие между акторами в самом парламенте. К ним относятся депутаты, комитеты и депутатские группы. Комитет Законодательного Собрания является одним из основных субъектов подготовки решений в региональном парламенте.
6. Существует несомненная связь между основными направлениями деятельности комитетов, приоритетными направлениями в политике региональной власти и выбором депутатами того или иного комитета. Сравнительный анализ показывает, что четкое распределение политических групп по комитетам во втором созыве ЗСПО сменяется весьма размытым составом комитетов в третьем созыве. Это может быть объяснено как существованием некоего баланса сил в комитетах, стремлением «фракций» иметь своих представителей во всех комитетов, вместо установления контроля над одним, так и отсутствием четкой ярко выраженной политики групп, частой смене приоритетов, групповой нестабильности, и, как следствие, превалирование личностных отношений и взаимосвязей над партийно-политическими. В комитетах сложилось две модели взаимоотношений: межличностные и межгрупповые. Так, в работе комитетов, механизмах их взаимодействия наряду с формальными нормами, важное место занимают неформальные стратегии и «правила игры».
7. Формально-групповая структура Законодательного Собрания третьего созыва по сравнению с предыдущим значительно усложнилась, что выразилось 1) в увеличении количество депутатских групп с 3 до 7; 2) две из семи депутатских групп приобрели «партийный» характер; 3) в работе нынешнего созыва областного парламента широко используется двойное членство в депутатских группах. В 2004 г. происходит как снижение уровня фракционной солидарности, так и количества «спорных голосований». Последнее объясняется тем, что работа парламента становится все менее публичной.
8. Во взаимоотношении Законодательного собрания с внешними акторами, также как и в организации внутренней работы происходит очень сложное и трудноотделимое переплетение и сращивание формальных и неформальных институтов. При этом последние имеют тенденцию к дальнейшей формализации, т.е. легализации, закреплению в нормативно-правовых документах. Неформальные практики наиболее активно используются при решении сложных, противоречивых вопросов.
9. Институциональное равновесие обеспечивается тем, что ни одна элитная группировка не обладает устойчивым большинством в пермском парламенте и полностью не контролирует исполнительную власть. Такое положение вещей приводит к тому, что пермская региональная элита стремится к поиску компромиссов по наиболее принципиальным вопросам, и исполнительная власть старается проводить сбалансированную политику, поддерживать определённую стабильность в регионе (на институциональном, социально-экономическом и общеполитическом уровне).
Теоретическая значимость исследования определяется наличием в диссертации теоретических выводов, объясняющих взаимовлияние процесса становления парламентских институтов и политических процессов в ходе постсоветской трансформации, а также углубленным осмыслением сущности и особенностей развития регионального политического процесса. Проведенное сравнение конституционного дизайна всех 89 регионов на разных этапах изменения федерального и регионального законодательства может послужить основой для новых исследований и региональных политических режимов, и институтов исполнительной власти в частности. Модифицированная методика Шугарта-Кэри может быть применена и для анализа институционального дизайна органов местного самоуправления.
Практическая значимость работы. Материалы данного исследования могут быть использованы при чтении как общих курсов по политическим процессам в России, политической регионалистике, так и при чтении спецкурсов по актуальным вопросам взаимодействия органов государственной власти, политико-административному управлению.
Результаты исследования могут использоваться государственными служащими и политиками при выработке форм взаимодействия между ветвями власти, при подготовке и корректировке соответствующих программ и законопроектов, направленных на совершенствование государственного управления в регионах.
Апробация работы. Основные положения, идеи и выводы исследования были изложены автором на публичных экспертных дискуссиях «Социальная политика как инструмент продвижения демократии на локальном уровне» (Пермь, июнь 2004 г.), «Взаимодействие власти и общества в социальной сфере» (Пермь, ноябрь 2004 г.), на семинаре-форуме «Перспективы развития представительных органов власти регионов» (Пермь, декабрь 2004 г.), на Всероссийской конференции «III Гражданские Чтения, посвященные памяти Виктора Астафьева» (Пермь, май 2005 г.), на Всероссийской научной конференции «Сравнительное изучение парламентов и опыт парламентаризма в России: выборы, голосование, репрезентативность» (Санкт-Петербург, декабрь 2005г.), а также в 17 научных публикациях.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой политических наук Пермского государственного университета.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения, списка источников и литературы, приложений.
- ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяется предмет и объект исследования, цель и задачи. Рассматривается степень научной разработанности проблемы определения места и роли органов законодательной (представительной) власти регионов современной России в политическом процессе, источниковедческая, эмпирическая и теоретико-методологическая база, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость основных выводов и положений диссертации.
В первой главе «Место органов представительной власти в региональном политическом процессе» представлены подходы к определению конфигурации региональной власти, региональных режимов. Формально-легальный подход базируется на исследовании М. Шугарта и Д. Кэри. Другой подход, позволяющий рассматривать режим как подвижное и динамичное явление, представлен, в частности, аналитической моделью В. Гельмана.
Изучение различий в конституционном устройстве регионов России проведено при помощи метода М. Шугарта и Д. Кэри, в который было внесено ряд корректив. Анализу подвергнуты уставы и конституции всех 89 регионов РФ в части организации органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, а также их взаимодействие. Каждый из основных законов взят в трех редакциях.
Анализ первой редакции основных законов регионов России демонстрирует наличие большого числа разнообразных моделей конституционного дизайна от чистого парламентского типа (Удмуртия), президентско-парламентского (г. Москва) и до чистого президентского типа (Камчатская, Ленинградская, Омская, Оренбургская, Пензенская, Пермская, Ростовская области, КПАО, Корякский АО, ЯНАО). В последней группе регионов заложены максимальная степень «раздельного выживания», то есть отсутствие у главы региона и парламента возможности отстранить друг друга от власти. Этим регионам также были присущи полная подчиненность «кабинета» главе региона и невозможность влияния парламента на его состав и деятельность.
Также максимальная степень «раздельного выживания» была присуща Рязанской области, Таймырскому АО. С точки зрения формальных институтов, у парламентов этих регионов была пусть небольшая, но возможность участвовать в формировании кабинета – согласовывает назначение на должность первого заместителя главы администрации.
Кроме согласования отдельных членов правительства парламенты Белгородской, Воронежской, Нижегородской, Самарской областей и Санкт-Петербурга вправе выразить недоверия этим должностным лицам, что увеличивает их влияние на исполнительную власть.
Единственный регион, где при максимальной степени «раздельного выживания» областная Дума обладает значительным влиянием на состав кабинета - утверждает предложенную губернатором кандидатуру председателя правительства, который затем формирует правительство – это Мурманская область.
Напротив, при всей полноте власти главы региона над правительством, несколько снижено «раздельное выживание» в Краснодарском и Хабаровском краях, Вологодской, Ивановской, Кемеровской, Костромской, Новгородской и Ульяновской областях, Усть-Ордынском АО. Здесь либо парламент косвенно может отправить в отставку главу по ряду оснований (преступление, инициирование референдума по отзыву), либо глава также косвенно может инициировать роспуск парламента. Одновременно такая возможность предусмотрена в законах Калмыкии, Астраханской, Кировской и Курской областей.
Одна из самых многочисленных групп в рамках президентской модели конституционного дизайна – регионы, в которых парламенты участвуют в формировании кабинета, и предусмотрена взаимная возможность у парламента и главы региона лишить друг друга власти (республики Северная Осетия, Хакасия и Чувашия, Приморский край, Калужская, Тульская и Ярославская области, Еврейская АО).
При достаточно полной власти главы над правительством минимальная степень «раздельного выживания» была заложена в конституции Ингушетии (при остром противостоянии двух ветвей власти по решению Верховного Суда республики любая из них может быть низвергнута) и уставе Красноярского края (губернатор может быть отправлен в отставку в случае отрицательного решения о недоверии Законодательному Собранию на инициированном губернатором референдуме).
Самым влиятельным парламентом на том этапе среди смешанных типов конституционного дизайна было окружное Собрание Ненецкого АО. Оно избирало главу региона. Без одобрения парламента администрация округа не могла быть отправлена главой в отставку. Парламент обладал неограниченным контролем над деятельностью правительства и не мог быть распущен главой региона.
Одним из вариантов президентского режима с весьма влиятельным с точки зрения конституционных полномочий парламентом была Республика Башкортостан. Государственное Собрание республики согласовывало назначение премьер-министра, формировавшего впоследствии кабинет. Без согласия парламента кабинет не мог быть отправлен в отставку. При невозможности распустить парламент президент республики мог быть отрешен Госсобранием от должности.
Изначально на этапе становления формальных правил игры институциональный выбор на региональном уровне был сделан в пользу президентской модели распределения властных полномочий по горизонтали.
Изменения конституционного дизайна в российских регионах в результате изменений в региональном законодательстве после 1999 г., показывает резкое сокращение разнообразия институциональных моделей. Общей тенденцией является снижение степени «раздельного выживания» и ограничение власти президента над правительством. Более половины рассмотренных основных законов повторили нормы федерального закона: возможность отправить главу в отставку за нарушение федерального и регионального законодательства, возможность роспуска парламента по ряду оснований, участие парламента в формировании кабинета путем согласования кандидатуры первого заместителя либо председателя кабинета, руководителя финансового управления. Данная модель распределения полномочий относится к президентскому типу.
Свое влияние и значимость потеряли и парламенты Татарстана, Тывы, Удмуртии (на смену парламентскому пришел президентский режим), Ненецкого АО. Президентско-парламентской осталась лишь институциональная модель Якутии, при полном контроле парламента над исполнительной властью и возможностью распустить парламент за принятие им законов, противоречащих федеральному законодательству.
Анализ конституционного дизайна регионов на современном этапе свидетельствует об еще большей унификации на уровне установления формальных правил игры и процедур. Вслед за изменением федерального законодательства подавляющее большинство регионов установило у себя смешанный тип распределения полномочий по горизонтали, находящийся между президентским и ассамблейно-независимым. Роль и влияние законодательной власти в этом варианте формально несколько значимее, чем в чистом президентском типе. Парламент назначает на должность главу исполнительной власти, который формирует кабинет, следовательно, парламент формально полностью влияет на состав кабинета. При этом он никак не влияет на отставку кабинета.
Важной характеристикой политических процессов и траектории институционального развития является внутренняя организация парламентов. Она определяется депутатами региональных парламентов самостоятельно. Самой распространенной и обязательной для всех региональных парламентов России является комитетская структура. Особенность данного типа институциональной структуры заключается в том, что взаимодействие депутатов происходит, благодаря определенным процедурным правилам, предоставляющих особые (дискреционные) полномочия комитетам парламента. В российских региональных парламентах система постоянных комитетов (комиссий) построена по функционально-отраслевому принципу.
Во всех парламентах есть комитеты, отвечающие за социальную политику, социальное законодательство и за бюджетное законодательство. В отношении остальных комитетов региональные парламенты демонстрируют большое разнообразие. В преимущественно аграрных территориях есть комитеты по аграрным вопросам. В ряде парламентов есть комитеты, занимающиеся вопросами государственной политики и местного самоуправления. В парламентах национальных республик, как правило, существуют комитеты по вопросам национальной политики и национальных отношений, в автономных округах и регионах, куда он входят – комитеты по вопросам коренных малочисленных вопросов Севера.
Вопросы экологии и природопользования все чаще стали вызывать внимание и интерес региональных законодателей, и как следствие появление отдельных комитетов, специализирующихся на этих вопросах. Кроме названных комитетов, есть множество других, связанных с молодежной политикой, туризмом, спортом, культурой, вопросами энергетики, межпарламентскими связями, межконфессиональным взаимодействием, безопасностью и т.д.
Что же касается количества комитетов в том или ином парламенте, то, как показал, нет прямой зависимости между численностью парламента и количеством комитетов.
Еще одним важным моментов в структуре парламента является оптимальная для данного законодательного органа численность постоянных комиссий (комитетов). Установление ее производится, как правило, в нормативном порядке. Там, где общее число депутатов законодательных органов относительно велико, им разрешается быть членами только одного постоянного комитета (комиссии). Там, где депутатов мало, они вправе состоять в двух комитетах сразу.
Но, исходя из формального сравнительного анализа комитетской структуры, нет возможности определить, насколько влиятельными, эффективными являются те или иные комитеты в региональных парламентах, могут ли они установить «порядок» в его деятельности. Также за рамками такого анализа остается и вопрос, как, исходя из немногочисленности комитетов, распределяются полномочия между комитетами, как и почему депутаты записываются в тот или иной комитет. Обобщенная институциональная оценка региональных легислатур возможна только на основе детальной оценки деятельности отдельных законодательных органов.
Вторая глава «Законодательное Собрание Пермской области как актор регионального политического процесса» посвящена исследованию деятельности пермского регионального парламента в двух аспектах – внутреннем и внешнем.
Институциональная структура ЗСПО представляет собой совокупность комитетской, партийно-политической и неформально-групповой структур.
Законодательное Собрание Пермской области имеет в своем составе 4 комитета. Такая структура сложилась еще в первом созыве и была подчинена бюджетной логике. Между основными направлениями деятельности комитетов, приоритетными направлениями в политике региональной власти и выбором депутатами того или иного комитета существует тесная связь. Для эффективной работы парламента необходимо равномерное распределение депутатов по комитетам. С одной стороны, для этого существует ограничение численности депутатов в комитете – не более 12, и запрет на двойное членство в комитетах. С другой стороны, состав комитетов меняется по мере изменения состава и самого парламента (по причине сокращения численности парламента, межличностных конфликтов внутри комитетов и т.п.).
На эффективность работы комитетов, степень их влияния в парламенте, способность консолидировать позиции разных комитетов, влияет их политический (фракционный) состав. Четкое распределение политических групп по комитетам во втором созыве сменился весьма размытым составом комитетов в третьем созыве. На предыдущем этапе группа «Промышленники Прикамья» контролировала бюджетный и экономический комитеты, а «Диалог» - социальный, а состав регионального комитета можно было назвать сбалансированным, то сейчас подобного не наблюдается. Самый «пестрый» по своему составу социальный комитет, ни одна группа в нем не имеет подавляющего большинства. Группа «Единая Россия» имеет большинство своих сторонников в трех других комитетах. Основная часть «Промышленников Прикамья» по-прежнему работают в бюджетном и экономическом комитетах.
Решения комитетов, особенно если они не являются однозначно положительными, оказывают непосредственное влияние на формирование повестки дня очередного пленарного заседания. Решения головного комитета зачастую оказывают непосредственное влияние на решения других комитетов. В случае, когда комитеты заседают одновременно, о решениях по тому или иному вопросу председателям комитетов либо депутатам сообщают их помощники, работники аппарата ЗС, которые «курсируют» между комитетами. Комитеты как рациональные акторы при взаимодействии друг с другом нуждаются в снижении неопределенности, оперативном обмене информацией. Поскольку, формальные правила не позволяют до конца решить эту проблему, значительное место в их работе занимают неформальные стратегии и «правила игры».
Формально-групповая институциональная структура представляет собой еще одну часто встречающуюся в современных парламентах институциональную конструкцию, которая состоит в том, что депутаты парламента, обладающие близкими интересами и ориентациями, объединяются в группы. В соответствии с регламентом Законодательного Собрания в его составе во втором созыве было сформировано 3 официальных депутатских группы: «Промышленники Прикамья», «Дело жизни» и «Диалог». Группа «Промышленники Прикамья», которая практически исполняла роль региональной «партии власти» в областном парламенте и была ориентирована на фигуру губернатора. Многочисленность этой группы существенно облегчала прохождение «нужных» ей законов или кандидатур через ЗС.
В третьем созыве ЗСПО работают 7 депутатских групп: «Промышленники Прикамья», «Диалог», «Будущее Прикамья», «Гражданское общество», «Свободная Россия», «Единая Россия», «Союз правых сил».
Усложнение формальной структуры парламента отражает реальную сложность расстановки сил внутри региональной политической элиты. Губернатор О. Чиркунов не является полностью доминирующим актором поэтому, элитные группировки стремятся получить определенные гарантии прочности своего положения, что вынуждает их политически структурироваться. Губернатору же не нужна сильная оппозиция. В его интересах - увеличение количества «фракций», что мультиплицирует потенциально возможные союзы и альянсы. Кроме того, администрация достаточно тонко «размывает» структуры потенциальных оппозиционеров и путем включения в них своих сторонников, и с помощью двойного членства. Эту же гипотезу подтверждает анализ «фракционной солидарности» групп. Следовательно, партийно-политическая институциональная структура не играет определяющей роли в ЗСПО.
Неформальная (сетевая) институциональная структура принципиально отличается от предыдущих тем, что объединения депутатов организационно не оформлены, неформализованы. Количественные эмпирические данные, которые находятся в распоряжении автора, не дают возможности выявить стабильные неформальные депутатские группы. Более или менее стабильная неформальная сеть сложилась вокруг фигуры губернатора Пермской области, она насчитывает, по разным оценкам, от 10 до 15 депутатов, то есть не обладает абсолютным большинством в парламенте. Другие неформальные группировки значительно слабее и менее стабильные.
Взаимоотношения администрации области и Законодательного Собрания можно анализировать по двум направлениям: 1) использование права законодательной инициативы; 2) использование губернатором «вето» и возможность его преодоления.
Губернатор чаще использует свое право законодательной инициативы. Законопроекты, как правило, готовятся в органах исполнительной власти профессиональными чиновниками, специализирующимися на определенных направлениях жизнедеятельности региона, в отличие от депутатов, совмещающих депутатский труд со своим основным местом работы. Ни степень владения вопросом, ни временные затраты не позволяют депутатам в полной мере заниматься процессом законотворчества. Деятельность парламентариев сводится к рассмотрению уже предложенных законопроектов, внося в них поправки.
В данных условиях весьма значимыми вновь становятся неформальные институты взаимодействия администрации и ЗСПО - негласные соглашения и закулисные договоренности.
Это находит свое отражение и в практике применения «вето», количество которых снижается из года в год. По наиболее важным вопросам оба политических актора используют, как правило, компромиссные стратегии, будь то согласительные комиссии, либо консультации. Такие действия снижают неопределенность результатов, позволяют избежать конфликтов, чем минимизируют издержки и повышают эффективность работы обоих институтов. Следовательно – они наиболее рациональны. В данном случае наиболее явно проявляется взаимное переплетение формальных и неформальных «правил игры».
Соотношение формальных и неформальных институциональных структур в Законодательном собрании Пермской области таково, что не позволяет говорить о превалировании какого-либо одного типа институциональной структуры. Скорее речь может идти об «институциональном гибриде», в котором произошло чрезвычайно сложное и противоречивое по своей сути переплетение и взаимное проникновение формальных и неформальных институциональных структур.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные выводы, а также предложены пути повышения эффективности пермского регионального парламента.
В приложениях представлены дополнительные материалы, прежде всего, сводные таблицы, позволяющие проиллюстрировать основные положения диссертации.
III. РАБОТЫ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ, ОПУБЛИКОВАННЫЕ АВТОРОМ
- Пунина К.А. Воздействие изменений в характере внутриэлитных отношений на функционирование региональных политических институтов Пермской области // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2002. Вып. 3. С.94-113. В соавторстве с Пановым П.В., Подвинцевым О.Б.
- Пунина К. Институциализация взаимоотношений администрации и Законодательного Собрания Пермской области в 1992-2000 годах // Проблемы достойного правления глазами студентов: Сборник статей. Пермь, 2002. С.13-21.
- Пунина К. Региональная политическая элита Пермской области // Пермская элита: Становление, развитие, современное состояние. Пермь, 2003. С.60-64.
- Пунина К. Конфликты и «порядок» в региональном парламенте (На примере Законодательного собрания Пермской области) // Политические исследования. 2003. № 6. С.125-134. В соавторстве с Пановым П.В.
- Пунина К. Институты, структурирующие деятельность комитетов Законодательного Собрания Пермской области // Пермский вариант – 2: Политическое развитие Прикамья и России в 1990-е годы. Пермь, 2004. С.59-68.
- Пунина К. Проблемы взаимодействия власти и общества в процессе создания социального законодательства // Политический Альманах Прикамья. Пермь, 2005. Вып. 5. С.58-65.
Подписано в печать 01.06.2006. Формат 60x84/16
Бумага офсетная. Усл. печ. л. 1,39
Заказ № 227. Тираж 100 экз.
Типография ПГУ.
614990, Пермь, ул. Букирева,15.
[1] Scharpf F. Institutions in Comparative Policy Research // Comparative political studies. -2000. Vol.33. № 6/7. P.763.
[2] Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.,1997. С. 17.
[3] Норт Д. Указ. соч. С.70-71.
[4] Hahn J.W. Introduction: Analyzing Parliamentary Development in Russia / Democratization in Russia: the development of legislative institution / edited by Jeffrey W. Hahn. 1996. Р.4.
[5] См.: Shugart M.S., Carey J.M. Presidents and assemblies: Constitutional design electoral dynamics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992.
