Институциализация местного самоуправления в россии – форма отправления власти (особенности формирования и функционирования)
На правах рукописи
Багдасарян Роберт Гагикович
ИНСТИТУЦИАЛИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ – ФОРМА ОТПРАВЛЕНИЯ ВЛАСТИ
(ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ)
Специальность 23.00.02 – политические институты, этнопологическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата политических наук
Москва – 2006
Работа выполнена на кафедрах политологии и политической психологии Российского государственного социального университета, права и социально-культурной деятельности Московского института коммунального хозяйства и строительства
Научный руководитель: доктор философских наук, профессор
Албакова Фатима Юсуповна
Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор
Капицын Владимир Михайлович
кандидат политических наук, доцент
Родина Ирина Владимировна
Ведущая организация: Российский университет дружбы народов
Защита диссертации состоится 27 июня 2006 г. в 14 часов на заседании Диссертационного совета Д 212.341.02 по историческим и политическим наукам в Российском государственном социальном университете по адресу: 129226, г. Москва, ул. Вильгельма Пика, д.4, к.2, конференц-зал.
С диссертацией можно ознакомиться в научном читальном зале библиотеки РГСУ.
Автореферат разослан_____ мая 2006 года
Ученый секретарь
Диссертационного совета,
доктор философских наук, профессор Г.И. Авцинова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ
Актуальность диссертационного исследования.
Актуальность темы исследования обусловлена прежде всего длительностью и противоречивостью процесса становления и развития новых форм государственности и самоуправления в реформирующемся российском обществе, возникновением качественно иных по сравнению с советским периодом демократических институтов власти. Смена моделей управления сопровождалась явлениями общественной дезорганизации, параличом государственных структур, несовершенством механизма правового регулирования и др.
Демократизация общества как приоритетная политическая цель, порождающая цепь трансформаций, качественных изменений политической системы, предусматривает формирование и функционирование института местного самоуправления, дополняющего систему государственных структур в регионах, городах, районах.
В качестве новой модели социально-политической активности масс эта форма ориентирована на углубление демократического процесса, становление правового, социального государства, гражданского общества. При этом становится очевидной целесообразность творческого использования исторического опыта России и развитых демократических государств со сложившейся системой местного самоуправления.
Необходимость и важность настоящего исследования определяется также новизной отрасли российского права – муниципального права, характером новых для российской политической практики форм взаимодействия институтов самоуправления и государственной власти. В Указе Президента Российской Федерации В.В. Путина «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» отмечена необходимость функционирования государства посредством местного самоуправления для достижения баланса государственных и местных интересов.[1]
В выступлении В. Путина на ХШ расширенной сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации (11-12 ноября 2003 г. в Москве) прозвучало положение об органах местного самоуправления, обладающих высшими и ответственнейшими полномочиями – отстаивают интересы людей там, где они живут, осуществляют реальное самоуправление и саморегулирование общества.[2]
Демократия на местах названа «основой гражданственности», позволяющей судить об уровне законности, правопорядка, дееспособности отдельных органов государственного управления и всех остальных государственных систем и механизмов. Причем процессы становления институтов местного самоуправления определены как приоритетные для политики российского государства.[3]
Свое начало процесс складывания и функционирования институтов берет в дореволюционной России, особенно во второй половине XX в. - послереформационный период. В постсоциалистической России он связан с принятием Конституции РФ (1993 г.), последующей ратификацией Европейской Хартии местного самоуправления – нормативно-правового акта, устанавливающего основные принципы построения и реализации одной из моделей общественного управления. Дальнейшим импульсом стало принятие закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако неправомерно утверждать, что решена вся совокупность вопросов относительно регламентации становления и деятельности этих институтов.
В государстве продолжает иметь место и подмена местного самоуправления органами государственного управления, зависимость первых от вторых, что не позволяет в полной мере раскрыть весь спектр возможностей институтов самодеятельности граждан. Существует экономическая зависимость структур местного самоуправления от органов государственной власти. Отсутствует четко работающий механизм нормативно-правового регулирования отношений органов региональной и муниципальной власти.
Все изложенное выше и обусловливает актуальность темы исследования.
Степень научной разработанности темы. Анализ массива научных исследований как отечественных, так и зарубежных авторов позволяет констатировать, что проблемам сущности, исторических корней, перспектив развития институтов самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти посвящено достаточно большое количество публикаций. При этом подавляющее большинство работ сориентировано на раскрытие правового, политологического, философского аспектов самоуправления на местах.
Основные положения теоретико-методологического свойства о местном самоуправлении получили свое оформление в ХIХ и начале ХХ вв. в трудах В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Б.Н. Чичерина и др.[4]
С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, В.В. Бакушев, Н.А. Емельянов, А.В. Замотаев, Е.С. Строев, В.И. Фадеев, П.А. Юдин и мн. др.[5] исследовали становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации.
Проблемам соотношения институтов местного самоуправления и системы государственного регулирования в постсоветский период, функционирования данных институтов посвящены труды таких ученых, как А.К. Агапонов, А.А. Андриасян, М.А. Васильев, А.В. Воронова, А.П. Глазков, З.М. Зотова, В.Г. Игнатов, Н.А. Калашникова, Л.А. Калиниченко, Е.М. Ковешников, М.И. Либоракина и др.[6]
Исследователи проблемы местного самоуправления анализируют зарубежный и отечественный опыт, рассматривают вопросы адаптации западных моделей структуры и принципов деятельности муниципальной власти.
Проблемам существа институтов местного самоуправления, их истории, теории посвящен ряд диссертационных работ.[7]
Вместе с тем осуществленный анализ нельзя считать исчерпывающим. Дальнейшего исследования ждут такие аспекты проблемы местного самоуправления, как противоречивость его становления и функционирования, нерешенность ресурсно-финансового обеспечения, незавершенность нормативно-правовой базы и др.
Недостает комплексного исследования этой проблемы на стыке философской, юридической, политологической, социологической, исторической наук.
Многие стороны состояния взаимодействия органов самоуправления и институтов государственного управления остались пока вне поля зрения исследователей данной проблемы.
Гипотеза исследования. Автор диссертации исходит из предположения о том, что процесс формирования институтов самоуправления в современной России как объективный, диктуемый сутью демократизации страны, нуждается в постоянном внимании и поддержке со стороны государства, ибо затрагивает комплекс политических, социальных, экономических, правовых и других вопросов, от успешного решения которых зависит эффективность этой особой формы отправления власти.
Объект исследования – формирующаяся система местного самоуправления России во взаимодействии с государственными органами власти.
Выбор объекта позволяет исследовать систему местного самоуправления как элемент политической системы общества, демократии и форму самодеятельности граждан.
Предмет исследования – взаимодействие политического, правового аспектов местного самоуправления, тенденции, противоречия этого процесса.
Основные цели и задачи исследования.
Цель – анализ проблемы формирования и функционирования институтов местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти, выявление направленности этого процесса, его противоречий.
Реализация цели предопределила следующие задачи исследования:
- Исследовать исторический аспект функционирования местного самоуправления в России.
- Проанализировать специфику модели функционирования институтов местного самоуправления в дореволюционной России (земского движения второй половины ХIХ в.).
- Выявить позитивные грани исторического опыта функционирования муниципальной системы и целесообразность их использования в современной России.
- Выявить тенденции процесса институциализации местного самоуправления в постсоветской России.
- Раскрыть существо института местного самоуправления в качестве элемента политической системы общества, дополняющего государственное управление.
- Провести анализ проблем, возникающих из соотношения институтов государственного управления и местного самоуправления, их связей.
- Провести анализ проблем реализации государственных интересов на уровне муниципальной власти.
- Выработать предложения по совершенствованию процессов функционирования институтов государственного управления и самоуправления в процессах отправления властно-публичных полномочий.
Теоретико-методологическая основа исследования. В качестве методологической основы использованы принципы, общенаучные и частные методы познания: диалектика, системный подход, сравнительный, конкретно-исторический, структурно-функциональный, цивилизационный.
Особое значение имеет использование междисциплинарного подхода – исторического, правоведческого, социологического, политологического в их взаимодействии.
Автор использовал как методологический инструментарий теоретические концепции отечественных и зарубежных авторов, ключевые понятия, раскрывающие суть местного самоуправления, политической системы, государственной власти.
Именно такой подход – комплексный, всесторонний анализ – использован для наиболее полного раскрытия решения поставленных задач.
Источниковую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении, Федеральные законы о местном самоуправлении, различные нормы дореволюционной России, СССР, РСФСР, ряда зарубежных государств.
Научная новизна исследования состоит в комплексном, междисциплинарном исследовании института самоуправления в России во взаимодействии с системой государственного регулирования, что позволило получить совокупное знание о месте и роли в обществе этой формы отправления власти на местах, о противоречивости этого процесса, нерешенных проблемах, выявить средства успешного проведения реформы местного самоуправления.
Автором на основе детального анализа характеристики элементов системы самоуправления и нормативно-правового материала, регламентирующего ее деятельность, критически проанализирован опыт функционирования этой формы отправления публичной власти, ее взаимодействия с органами государственного управления по вопросам разграничения и передачи полномочий и высказаны конкретные предложения по усилению роли самоуправления в регулировании жизнедеятельности местного сообщества.
Положения, выносимые на защиту.
1. Системы государственного управления и местного самоуправления – две формы отправления публичной власти, тесно взаимодействующие, дополняющие друг друга.
2. Муниципальная форма отправления власти, отличающаяся от государственной, остается в правовом поле и поле политического руководства, сочетая начала управления и самоуправления, организации и самоорганизации. Это форма власти, с развитием которой связан процесс демократизации общества.
3. Процесс взаимодействия систем государственного управления и самоуправления, автономности, сочетания государственных и местных интересов, «прозрачность» действий структур самоуправления может позитивно повлиять на эффективность управления.
4. Становление правового государства требует повысить уровень нормативно-правового регулирования общественной жизни, поведения граждан, активизации их политического участия.
Однако этот процесс, будучи объективно обусловленным, пока не проявил себя в полной мере, так как не сложилось необходимое взаимодействие федеральных органов государственной власти с региональными и местными структурами местного самоуправления. В связи с этим выработка подобного механизма может рассматриваться в качестве одного из государственных приоритетов.
5. Местное самоуправление - одна из форм социально-политического управления процессами общественного развития, сужающая сферу государственного воздействия и расширяющая область общественного управления, не изменяя сути социального регулирования, но с использованием возможностей гражданских структур, инициатив, общественной самодеятельности.
6. Муниципальные образования при всей их значимости без поддержки со стороны институтов государства практически не в состоянии самостоятельно решать все вопросы управления, по крайней мере, на нынешнем этапе развития нашего общества.
Уровень эффективности функционирования системы местного самоуправления зависит от такого фактора, как разночтение, разнотолкование нормативной базы деятельности как элементов местного самоуправления, так и всей системы государственного управления.
7. Расширяющийся, в возрастающей прогрессии, перечень полномочий, вменяемых органам самоуправления государством, при отсутствии четкого «задействованного» механизма отправления функций не представляется пока положительным фактором успешного осуществления реформы местного самоуправления.
Сопряженность этого процесса с преобразованиями в других областях общественной жизни и государственного обустройства значительно затрудняет, на наш взгляд, достижение намечаемых результатов в сфере отправления функций самоуправления.
8. Остается недостаточно разработанной проблема сотрудничества муниципальных образований между собой, особенно если это касается решения финансовых вопросов, относящихся к числу наиболее затратных. Но именно межмуниципальное сотрудничество при использовании собственных возможностей позволит институту местного самоуправления «встать на ноги» и существенно повлиять на решение важных общественных проблем.
9. Нормативное регулирование общественных отношений на уровне функционирования системы местного самоуправления – это всегда социальное регулирование, приобретающее политический характер при возникновении противоречий, трудно разрешаемых в рамках самоуправления. Перерастая из просто социального в социально-политическое, местное самоуправление приобретает свойство элемента политической системы общества, сохраняя свое предназначение – регулировать вопросы и проблемы местного уровня.
10. Автором предлагаются определения, расширяющие представление о местном самоуправлении на основе рассмотрения соотношения этого понятия с государственным управлением, традициями, обычаями, социальным регулированием.
Практическая значимость. Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при уточнении государственной политики в области муниципального управления. Основные положения диссертации могут быть учтены в процессе подготовки законодательных актов о местном самоуправлении.
Результаты исследования могут применены при подготовке учебных курсов по теории и практике муниципального управления, политологии, отечественной истории и правоведению.
Апробация диссертации. Диссертация обсуждалась и рекомендована к защите на заседаниях кафедры политологии Российского государственного социального университета и кафедры права и социально-культурной деятельности Московского института коммунального хозяйства и строительства.
Теоретические положения и практические рекомендации диссертационного исследования излагались на нескольких всероссийских и региональных научно-практических конференциях. Основные положения и выводы изложены в разделе коллективной монографии и трех статьях.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы, приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении диссертации обосновывается актуальность темы исследования, степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи, характеризуются теоретико-методологическая, источниковая база, научная новизна, практическая значимость, апробация результатов, излагаются положения, выносимые на защиту.
Глава первая «Генезис и модели становления институтов самоуправления в России (историко-политологический анализ)» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Институты местного самоуправления в России: место и роль в системе политического устройства», анализируя природу местного самоуправления в российском обществе, автор диссертации обращается к историческому опыту, учет и творческое использование которого важны для современного этапа развития страны. Исследованию подвергнут институт самоуправления в дореволюционной России (XYIII-XIX вв.), рассмотрены особенности его функционирования.
Это самоуправление было сословным: население страны периода абсолютизма было разделено по признаку принадлежности к тому или иному сословию, что было закреплено нормативно-правовым способом. В связи с чем и институты самоуправления создавались, совершенствовались, преследуя целью наиболее полно отвечать интересам тех слоев населения территориально-общественного образования, в которых они и были изначально сформированы.
Вступление России в эпоху абсолютизма сопровождалось законодательным закреплением правового статуса различных сословий в связи с образованием консолидированных сообществ населения феодальной страны. С течением времени обострившиеся противоречия, в силу объективных причин, приобретают классовый характер, обусловленный закреплением правовыми средствами принадлежности земельной собственности.
Государственность России ХУШ в. отличало сочетание централизованного управления и особого, которое можно назвать управлением сословного характера. В круг вопросов, подпадающих в сферу разрешения, были внесены и некоторые, относящиеся к процессам нормального функционирования хозяйства на местном уровне.
Реформа местных органов управления России основывалась на нормах «Учреждения о губерниях» (Полный свод законов Российской Империи –1.Т.ХХ.№ 14392), в которых достаточно много положений было посвящено описанию судебной формы деятельности, поскольку особенностью российского судопроизводства всегда была связанность его с институтами управления. Судебную систему в этот период отличают такие признаки, как коллегиальность, использование принципа выборности при формировании судебных органов и в некоторой степени привлечение к процессу отправления правосудия некоторых слоев населения.
Проводимые в начале и середине ХIХ в. реформы местного управления в основном преследовали цель преобразовать эту область в административную форму осуществления государственного регулирования. К числу особенностей данного процесса необходимо отнести и желание правительства придать реформам «военный» уклон, тем самым утвердив позиции сложившегося на местах класса бюрократии. Однако, не будучи поддержанным, такое направление в процессах реформирования институтов местного управления было упразднено, но при этом свое четкое оформление приобретают статусные полномочия, которые получили представители российского дворянства.
Наиболее значимым нормативно-правовым актом, регламентирующим отношения между помещиками и крестьянством, становится указ от 20 февраля 1803 г. «Об отпуске помещиками своих крестьян на волю по заключении условий, на обоюдном согласии основанных»[8]. Закреплялось образование особой группы населения сословного характера, для которых подати и повинности были идентичны податям и повинностям казенных крестьян и которые подпадали в сферу юрисдикции тех же судебных мест. Значение данного документа трудно переоценить – именно этот нормативно-правовой акт предстает в качестве предвосхищяющего те перемены, которые наступили затем в сфере регламентации положения данной категории населения. Однако особой формы общественного управления этот документ не определял. И, в первую очередь, по причине малочисленности категории крестьянского населения Российского государства.
Закон 1838 г. содержал регламентацию органов крестьянского самоуправления: волостной сход, волостное правление и волостная расправа,- поскольку нормы указанного закона регламентировали отношения прежде всего на уровне административно-общественных образований – сельских обществ государственных крестьян и свободных хлебопашцев.
Реформа 1838 г. не изменила положения дел в сфере регулирования процессов обеспечения жизнедеятельности такой категории населения страны, как помещичьи крестьяне. Почти все управленческие функции в среде деревенской общины выполнял, как правило, их собственник – помещик.
Анализ сложившегося положения в сфере соотношения самоуправленческих образований с политико-административным аппаратом российского государства побудил к попытке оформления степени участия каждого из сословий уездов в хозяйственном управлении[9], которое и получило свое оформление в системе законодательных актов в период после проведения крестьянской реформы. Процессу реформирования и реорганизации были подвергнуты органы крестьянского самоуправления, которые организовывались как в селе, так и волости. Это были функционирующие сходы соответствующего уровня с присущими им организационными формами и методами, использованием сохранения сословного признака, что свидетельствует о стремлении правительства сохранить в наименее измененном качестве систему руководства делами общества на местном уровне.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях (1 января 1864 г.) провозглашало представительство на основе использования принципа всесословности, которое, однако, практически не было реализовано в полной мере: осуществление полномочий во всех учреждениях производилось субъектами, принадлежащими к дворянскому сословию.
Функционирование институтов общественного самоуправления в России в XIX в. в границах административно-территориальных единиц отличалось от форм осуществления управленческих процессов на западе тем, что система государственного управления, по существу, пронизывала всю материю государственно-правового регулирования сферы жизнедеятельности общественного организма, а в европейских странах самоуправление отличалось высокой степенью самодостаточности.
В параграфе втором «Местное самоуправление в России - опосредование механизма государственного управления (ХIХ – ХХ вв.)» исторически обосновывается создание новых форм управления, связанных с реформированием уездных и губернских учреждений. Члены Комиссии, созданной для разработки реформы, отмечали настоятельную необходимость предоставления земским учреждениям реальной власти, самостоятельности в решении вопросов, представляющих так называемый «местный интерес».
Положение, получившее наименование Городового (1870 г.), установило разделение электората избирателей на три (предположительных) разряда согласно имеющемуся налоговому (податному) цензу – уровню уплаты налога в казну города.
К числу такого рода нормативно-правового материала с полным основанием следует отнести различные Уставы: о земских повинностях, Положение об управлении земским хозяйством, Уставы о воинской повинности, общественном призрении, обеспечении народного продовольствия, Устав врачебный, Устав Лесной и т.д. Таким образом, складывается широкий спектр возможностей для функционирования органов самоуправления для разрешения задач местного значения.
В России послеоктябрьского периода возникает другая форма управления - Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, осуществляющие функцию управления на местах при проведении политики правящей партии. В принципе в первые годы именно Советы могут рассматриваться как орган, в концентрированном виде отождествляющий спектр управленческих функций по государственному управлению в условиях установившегося пролетарского политического режима. Им вменялся комплекс государственных функций.
Блок нормативно-правового материала, регламентировавшего сферу изменяющихся общественных отношений, содержит в себе ряд законодательных актов, направленных на регулирование реальных процессов. В частности, материалы общего Постановления ВЦИК от 7 сентября 1927 г. были нацелены на учет обстановки, связанной с проведением новой экономической политики, с вытекающими отсюда изменениями организационной структуры органов самоуправления и спектром вопросов, требующих своей регламентации1
[10].Вместе с тем уже в первое десятилетие и затем, когда проявилась тенденция огосударствления правящей партии и началась подмена Советов ее органами, они отстранялись по существу от решения стратегических вопросов и все более теряли свою независимость как органы управления.
Новая Конституция СССР (1977 г.), материалы ХХVII съезда КПСС вселяли уверенность в будущности Советов как органов власти, осуществляющих на практике идею самоуправления народа. Именно с ними связывался реализованный принцип демократизации общественной жизни с привлечением к процессам управления государственными делами непосредственно самого населения: через участие граждан в управлении делами общества в отдельном регионе к участию в управлении делами всей страны – государственном управлении.
В данном контексте место Советов в общественной жизни представало в качестве основы политической системы советского общества с тенденцией к возрастанию их роли, прав, ответственности за состояние и темпы развития регионов. Само же государство характеризовалось как «общенародное», чем подчеркивалась идея единства власти и народа, приоритета его интересов.
Такая идея, будучи глубоко внедренной в сознание советского народа, в контексте надвигающихся перемен историко-эпохального характера (слома командно-административной системы, основанной на ее методах государственности, потери позиции руководящей силы одной из ведущих политических партий мира – КПСС, смены парадигмы развития) нашла свое отражение в лозунговых призывах о передаче всей власти Советам.
Именно в их ключе прошли выборы народных депутатов СССР и выборы в Верховные Советы республик конца восьмидесятых и начала девяностых годов прошлого столетия, по итогам которых предполагалось передать власть из рук господствующей партийно-правительственной верхушки, партийного аппарата непосредственно в руки народа с их органами местного самоуправления – Советами. Однако либерализация общества подвела к системе парламентаризма в соответствии с западными образцами.
В главе второй «Политико-правовые аспекты развития системы самоуправления в России» содержатся два параграфа.
В первом параграфе «Особенности становления местного самоуправления в современном российском обществе» отмечается, что реформирование общественной жизни на принципах либерализма породило новую систему государственности с изменением ее структуры, институтов, функций, методов управления. Это стало неизбежным в условиях изменившихся форм собственности, становления рыночных отношений, политического плюрализма. Качественно новые модели управления во всей их сложности и противоречивости возникли в правовом пространстве – в соответствии с Конституцией и другими законами Российской Федерации, а потому легитимны по своему статусу.
Нынешняя система самоуправления, по Конституции, не относится к государственным органам. Данное положение породило и порождает множество проблем и противоречивых оценок, находящих отражение не только в сфере научно-теоретических разработок, но и характере нормативно-правового материала. Даже в самом определении местного самоуправления содержится фиксация его двойственной природы – самодеятельной (избираемой населением представительной структуры) и государственной (присущей назначаемой сверху исполнительной администрации как проявления централизма). Двойственность проявляется и в массиве нормативно-правового материала, большая часть которого формируется на федеральном уровне, а часть - на уровне регионов Российской Федерации, что приводит к ряду несоответствий. Кроме того полномочия местного самоуправления - это как бы государственные дела, связанные с регулированием жизнедеятельности местного сообщества, но переданные (перераспределенные) государством органам, не относящимся к системе государственного управления. Государство как бы делится частью своих полномочий, уступая, делегируя их общественной структуре, обладающей властью. Выводя их из сферы государственного управления, государство вместе с тем сохраняет в этих органах назначаемый сверху элемент (например, в Москве в виде главы районной администрации – управы, на которого распространяется власть мэра города).
Именно это положение и может рассматриваться в качестве основополагающего в схеме соотношения государственного управления и самоуправления, в которой просматривается суть, история образования и функционирования институтов самоуправления в России, пользующихся весьма относительной самостоятельностью при решающей роли государства.
Бесспорна политическая природа самоуправления, так как его органы осуществляют властные функции - непосредственно управляют общественно-важными делами – и в то же время осуществляют роль непосредственного «реализатора» комплекса политических прав и свобод граждан.
Модель российского самоуправления, как и ее правовая система, система государственного управления, обладает рядом специфических особенностей. Прежде всего такая модель не использует ни одну из известных теорий самоуправлении «целиком» и вместе с тем содержит отдельные положения многих. Эта модель исходит из сочетания государственности и самодеятельности населения. Но в силу того, что в России всегда сильной была этатистская тенденция, она проявляется и сегодня в ориентации руководства на сильную вертикаль власти. При этом не отрицается значимость децентрализации управления, усиления самоуправленческого начала, самостоятельности регионов.
Опыт местного самоуправления в современном российском обществе убеждает в целесообразности постоянной его поддержки со стороны государства – законотворческой, ресурсно-финансовой, осуществления контроля и надзора, подготовки кадров и др. Это по сути как бы новая форма государственного управления, основанного на непосредственном участии населения в процессах осуществления государственного регулирования. Но основная проблема состоит в создании реальных предпосылок превращения возможного в действительное: местное сообщество людей как субъект, носитель местного суверенитета (условное название). Для этого необходимо пройти немалый исторический отрезок, чтобы почувствовать возможности и необходимость осуществления этой субъектной роли. К тому же требуются соответствующая культура гражданственности, активности, населения, политическая ментальность, управленческие навыки, вырабатываемые в процессе длительной общественно-политической практики.
В параграфе втором «Институты самоуправления как элемент политической системы, форма общественной самодеятельности» рассматриваются вопросы формирования органов местного самоуправления, их статуса, деятельности.
Конституция РФ провозглашает независимость органов местного самоуправления от институтов государства. Следовательно, признается самостоятельно функционирующая, качественно новая форма отправления властных полномочий.
История становления и развития институтов местного самоуправления характеризуется двумя основными путями формирования. Первый – такие институты возникли в результате предложений «сверху», когда ряд самоуправленческих функций по управлению предоставляются центральными властями местным структурам. В данном случае, на наш взгляд, следует говорить о видоизмененных характеристиках той же государственной власти, которая по своей сути не перестает быть центральной. В этом случае изменяется и контроль за реализацией полномочий, предоставленных «низовому» звену сверху, но он остается по-прежнему в рамках жестко-государственного контроля.
Второй путь – исторически определяемый наличием уже существовавших и существующих органов управления регионального значения, которые в ходе развития институтов государственного обустройства трансформировались в новые, более приспособленные формы. Они делегируют ряд своих полномочий центральным органам власти. Такой порядок формирования институтов местного самоуправления можно считать «созданным снизу».
Не вызывает протеста характеристика исполнительных структур местного самоуправления с точки зрения их принадлежности к единой государственной администрации.
Специфика местного управления детерминирована особенностями социально-экономическими, этническими, конфессиональнымин, культурными, географическими особенностями, характером налогооблагаемой базы, развитостью инфраструктуры и т.д. региона, города, района. В законотворческом процессе центра все это учесть невозможно. Поэтому существует проблема регионального, муниципального вклада в разработку норм, регулирующих деятельность местной власти. Очевидно, ее решение возможно на основе перечня вопросов, по которым местное самоуправление может проявлять нормотворчество (местные налоги, правила общежития, содержание жилья, благоустройство, вопросы коллективной жилищной собственности и ответственности и др.).
Остается в сфере недостаточно разработанных и проблема использования на практике широчайших возможностей сотрудничества муниципальных образований между собой, особенно если это касается решения вопросов, которые относятся к числу особо затратных в финансовом отношении. Межмуниципальное сотрудничество, осуществляемое на инициативной основе и совместно координируемое, открывает дополнительные возможности использовать имеющиеся резервы для решения вопросов жизнедеятельности местных сообществ.
Проблематичен опрос и о характере правового регулирования деятельности органов местного самоуправления: требуют дальнейшей разработки гарантии их деятельности, ответственности как органов, так и должностных лиц за их соблюдение.
Таким образом, местное самоуправление представляет форму народовластия, элемент демократии. Демократия – основная форма цивилизованного сосуществования всех ветвей власти между собою, организация власти на принципах общественной самодеятельности, сочетаемой с государственным началом. Это форма реализации политических и социальных прав граждан, их активности и инициативы, но она требует адекватных экономических, правовых механизмов, государственных гарантий, чтобы участие людей в управленческом процессе стимулировалось необходимыми предпосылками, реальными возможностями реализации волеизъявления местного сообщества.
В заключении диссертационного исследования сформулированы основные выводы и рекомендации по использованию его результатов.
Автор считает целесообразным:
- исследовать институт местного самоуправления как политический, социальный, правовой механизм развития самодеятельности, активности населения в аспекте формирования гражданского общества;
- более четко разграничить управленческие функции государственных и самоуправленческих структур власти;
- отказаться от практики предписаний государства в адрес местного самоуправления;
- наряду с общенормативным подходом использовать метод частно-правового регулирования, т.е. использования той или иной нормы только на данной территории, в определенный период времени;
- отказаться от единой схемы муниципального образования, которая не в состоянии отразить всего административно-территориального многообразия российского общества;
- более четко определить механизм отправления властных полномочий на местном уровне.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
- Багдасарян Р.Г., Бледный С.Н., Воробьева С.И. Институциализация местного самоуправления в России: особенности формирования и становления. – М.: Экслибрис-Пресс, 2005 - 20,50- п.л. (лично автору диссертации принадлежит 6,50 п.л.).
- Багдасарян Р.Г. Институты самоуправления России, как модель осуществления народовластия, элемент политической системы российского общества // Совершенствование преподавания гуманитарных дисциплин в техническом вузе. Сборник научных статей. М.: Экслибрис-Пресс, 2004. – с. 26-36. – 0,6 п.л.
- Багдасарян Р.Г. Вопросы нормативно-правового регулирования институтов местного самоуправления в России – некоторые проблемы // Совершенствование преподавания гуманитарных дисциплин в техническом вузе. Сборник научных статей. М.: Экслибрис-Пресс, 2004.–с. 61-67. – 0,4 п.л.
- Багдасарян Р.Г. Институты местного самоуправления как элемент политической системы Российской Федерации // Гуманитарные и социально-экономические науки. Сборник научных статей. 2006. с. 247-259. – 0,7 п.л.
[1] См. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: Указ президента РФ. // Российская газета. 1999. 21 окт.
[2] См. Российская газета. 2003. 12 нояб.
[3] Там же.
[4] См. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. //Русский вестник. – М., 1874; Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. – СПб. – Т.2. – 1870; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. – М.-Л.,1928; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет: в 4 тт. – СПб., 1909 – 1911; Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. – СПб, 1899; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.2. – СПб, 1903 и др.
[5] См. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: Конституция и решение нового закона //Вестник МГУ. Право. – 1996. - №2; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М.,1997; Бакушев В.В. и др. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. –М., 1998.; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.,1994. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. – М. –Тула: ТИГИМУС, 1997; Замотаев А.В. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. – 1996. - №6; Строев Е.С. Бюджетный федерализм – основа развития самоуправления в России //Центральная Россия на рубеже ХХI века. – Орел, 1996. –С.3-13; Юдин П.А. Развивать методы муниципального управления //Муниципальный мир. – 1999. - №3 и др.
[6] Свидетельством тому может служить только небольшой (примерный) перечень научных публикаций последних лет – См. в частности, Агапонов А.К. Проблемы ответственности в политико-административном управлении. Ростов н/Д. 2002; Андриасян А.А. Полномочия региональных органов исполнительной власти. Кемерово.2002; Васильев М.А. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технология.Обнинск. Институт муниципального управления. 2002; Воронова А.В. Местное самоуправление как институт социальной политики. Белгородский Университет. 2002; Глазков А.П. Формирование компетенции муниципальных образований в сельской местности. Астрахань. Пед. Университет. 2000;Зотова З.М. Государственная власть и местное самоуправление. М. РАГС. 2001; Игнатов В.Г. становление государственного управления и местного самоуправления в современной России. Ростов н/Д. 2001; Калашникова Н.А. Управление и распоряжение муниципальной собственностью. Ростов н/Д. Университет. 2003; Калиниченко Л.А. Муницицпальн6ое управление: организационные аспекты. М. Логос. 2001;Ковешников Е.М. государство и местное самоуправление в России:теоретико-правовые основы взаимодействия. М.НОРМА. 2001; Либоракина М.И. Проблемы и перспективы местного самоуправления:независимая экспертиза реформы. М.:Фонд «Либеральная миссия». 2003; Москва – Санкт-Петербург: местное самоуправление в городах федерального значения. СПб. Институт муниципального развития. 2004. и др.
[7] Антонова Л.И. Политические аспекты местного самоуправления. Автореф. дисс. канд. полит. наук. СПб. 2001; Байрамов В.Д. Местное самоуправление и государственная власть в России – проблемы взаимоотношения. Автореф. дисс. канд. полит. наук. М. 2003.; Белановская Ю.Е. Особенности развития системы городского самоуправления Российской Федерации в 90-е годы ХХ в. М. 2006; Бесов П.А.. Местное самоуправление в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации. Автореф. дисс. канд. полит. наук. М. 2004; Демин И.Ю. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: подходы к реализации и механизмы осуществления. Автореф. дисс. канд. полит. наук. М. 2002; Емельянов Н.А.. Самоуправление как форма демократического обустройства общества, политические аспекты и особенности его становления в России. Автореф. дисс. канд. полит. наук. М. 1996.; Мартынов М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России: теоретико-прикладной анализ. Автореф. дисс. докт. полит. наук. М. 2003; Прибыткова Л.В. Муниципальная служба как управление деятельностью: социологический анализ. Автореф. дисс. канд. социолог. наук. М. 2002; Шлык О.В. Политико-правовые аспекты развития местного самоуправления (на опыте муниципальных образований Северо-Западного Федерального округа). Автореф. дисс. канд. полит. наук. М. 2003.
[8] См. ПСЗРИ. Т. ХХУП. №20620. Конституция Никиты Муравьева. Гл. Ш. //В кн. Дружинин Н.М. Избранные труды. Революционное движение в России в Х1Х в. – М.: Наука. 1985. С. 255-257; 269-271
[9] См. Корнилов А.А. Из истории вопроса об избирательном праве в земстве. СПб.,1906.С.9
[1] См. Сборник указов РСФСР. 1927. №79. Ст. 533
