Организация публичного управления государственными и муниципальными заказами
На правах рукописи
Борисова Наталия Михайловна
ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ЗАКАЗАМИ
Специальность 08.00.05
«Экономика и управление народным хозяйством»
(менеджмент)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Хабаровск 2011
Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Дальневосточная академия государственной службы»
Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор
Горбунов Николай Максимович
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор
Усанов Геннадий Иванович
кандидат экономических наук, доцент
Воронина Наталья Викторовна
Ведущая организация: НОУ ВПО Санкт-Петербургский университет
управления и экономики.
Защита состоится 27 апреля 2011 года в 16.00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 218.003.05 при ГОУ ВПО «Дальневосточный государственный университет путей сообщения», по адресу: 680056, г.Хабаровск, ул.Серышева, д.47, ауд.230.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Дальневосточного государственного университета путей сообщения.
Объявления о защите и автореферат диссертации размещены на сайте Дальневосточного государственного университета путей сообщения.
Автореферат разослан 25 марта 2011г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат экономических наук, доцент Дербас Н.В.
Общая характеристика работы
Актуальность исследования. Одним их направлений государственной экономической политики страны, способной обеспечить повышение эффективности бюджетных расходов, является совершенствование публичного управления государственными и муниципальными заказами с целью усиления конкурентных основ распределения бюджетных средств.
В целом система публичного управления государственными и муниципальными заказами сформирована: созданы организационные структуры управления, совершенствуется нормативная правовая база, накапливается практика применения действующего законодательства, увеличивается количество размещаемых заказов. Законодательство и нормотворчество призваны обеспечить повышение ответственности заказчиков при использовании бюджетных средств, снизить количество нарушений при проведении процедур, повысить качество предоставляемых услуг, но до настоящего времени не все поставленные задачи реализованы в полной мере. Фактически при этом ведущее место отводится экономии финансовых ресурсов в ущерб качеству предоставляемых услуг. Сохраняются проблемы при построении организационных структур управления государственными и муниципальными заказами, связанные с увеличением количества потенциальных заказчиков, а также с переходом к системе электронных торгов. Наряду с этим действующая система публичного управления ориентирована в основном на обеспечение конкурентных начал, прежде всего, в распределении бюджетных ресурсов. В то же время целевые установки на эффективное управление процессом исполнения государственных и муниципальных заказов и их результативность развиты слабо.
В связи с этим на первый план выдвигается задача организации публичного управления государственными и муниципальными заказами на основе построения системы, между элементами которой установлены связи, обеспечивающие их взаимодействие для достижения определенных целей, а именно – обеспечение потребностей населения в качественных услугах путем своевременной и эффективной реализации целевых закупок на конкурсной основе, приводящих к выгодному построению договорных отношений между государственными и муниципальными заказчиками и поставщиками. Такая система управления позволит достичь не только экономии средств бюджетов различных уровней, но и повысит доверие во взаимоотношениях власти и общества, предоставит дополнительные возможности для стимулирования отечественного промышленного производства, в отдельных случаях поможет сохранить существующие предприятия, будет способствовать сокращению коррупции. Кроме того, в настоящее время отсутствует общепризнанная методика расчета экономического эффекта отдельных закупок, а также оценки комплексной эффективности размещения заказа в целом, не определены критерии оценки эффективности управления. В этих условиях все более актуальными становятся вопросы оценки эффективности системы управления государственными и муниципальными заказами. Это определило выбор автором данной темы и ее актуальность.
Цель исследования: анализ процессов публичного управления государственными и муниципальными заказами и разработка мер по повышению эффективности государственных и муниципальных заказов. В соответствии с поставленной целью в диссертации решаются следующие задачи:
- уточнение понятийного аппарата публичного управления государственными и муниципальными заказами;
- исследование элементов системы публичного управления государственными и муниципальными заказами и разработка мер по совершенствованию организационной структуры управления государственными и муниципальными заказами, основанной на интеграции интересов всех участников системы;
- выявление возможностей применения бюджетирования, ориентированного на результат, как интегрирующей функции управления государственными и муниципальными заказами;
- оценка практики управления государственными и муниципальными заказами (на примере муниципального образования городской округ город Хабаровск);
- формирование методических рекомендаций по оценке эффективности публичного управления государственными и муниципальными заказами.
Объектом исследования является процесс публичного управления государственными и муниципальными заказами.
Предмет исследования: организационно – экономические отношения, возникающие в процессе публичного управления государственными и муниципальными заказами.
Теоретической и методологической основой исследования послужили труды ученых по вопросам менеджмента, публичного управления, оценки эффективности управленческих систем, организации государственных и муниципальных закупок. Мнение автора по вопросам менеждмента, формирования и оценки эффективности управленческих систем сформировали положения, представленые в трудах таких ученых, как П. Друкер, М. Мескон, Г. Минцберг, Р.Г. Леонтьев, Р.В. Бабун, А.Г. Воронин и др. В вопросах осуществления государственных закупок в России и за рубежом на формирование позиции автора оказали влияние работы отечественных ученых Д.А. Абдрахимова, Н.В. Афанасьевой, Н.В. Андриановой, А.А. Гладкова, И.В. Кузнецовой, К.Б.Кузнецова, Г.И. Мельникова, Н.В. Нестеровича, К.А. Перова, Г.А. Сухадольского, В.И. Смирнова, И.И. Смотрицкой, П.И. Талерова. Рассматривая вопросы теории общественных благ, автор обращался к работам Дж.Ю. Стиглица, Л.И. Якобсона, С.Н. Найден и др.
Информационной базой являются законодательные и иные нормативные акты Российской Федерации, Хабаровского края и города Хабаровска по вопросам организации процесса закупок, оперативные данные осуществления закупочной деятельности администрацией г. Хабаровска.
Методы исследования. В ходе выполнения диссертационной работы были использованы методы системного подхода, статистического, сравнительного, качественного и количественного анализа.
Основные результаты исследования:
- Уточнен понятийный аппарат, предложена авторская интерпретация понятия государственного и муниципального заказа, как категории, сочетающей в себе экономическое, правовое, финансовое и политическое содержание; предложен авторский взгляд на определение сущности публичного управления государственными и муниципальными заказами;
- Предложен алгоритм совершенствования организационной структуры управления государственными и муниципальными заказами, ориентированный на интеграцию интересов всех участников системы;
- Разработаны предложения по внедрению системы бюджетирования, как интегральной функции публичного управления государственными и муниципальными заказами;
- Уточнена и расширена классификация государственных и муниципальных закупок;
- Дана оценка практического опыта управления государственными и муниципальными заказами на примере муниципального образования городской округ город Хабаровск;
- Разработаны методические рекомендации комплексной оценки эффективности публичного управления государственными и муниципальными заказами.
Научная новизна полученных результатов исследования состоит в следующем:
- предложен методический подход к совершенствованию организационной структуры публичного управления государственными и муниципальными заказами в виде матричной структуры, ориентированной на достижение конечных результатов и основанный на участии в системе управления представителей населения и бизнеса.
- разработана методика оценки эффективности публичного управления и организационной структуры управления государственными и муниципальными заказами, основанная на интеграции и оценке интересов всех участников системы государственных и муниципальных заказов, предложены критерии некоторых показателей оценки эффективности государственных и муниципальных заказов.
Апробация результатов. Основные положения и выводы исследования докладывались и обсуждались: на шестой (Хабаровск, 2008г.), седьмой (Хабаровск, 2009г.) и восьмой (Хабаровск, 2010г.) Всероссийских научно-практических конференциях молодых исследователей, аспирантов и соискателей «Экономика, управление, общество: история и современность», на международной научно–практической конференции «Технологии социально-экономических инноваций в управлении устойчивым развитием муниципального сектора экономики» (Хабаровск, 2008г.); на международной научно–практической конференции «Проблемы инновационного и экономического роста в условиях кризиса» (Хабаровск, 2010г.). Основные материалы исследования используются в учебном процессе по дисциплине «Управление государственными и муниципальными закупками». На основе проведенных исследований опубликовано учебное пособие «Управление государственными и муниципальными заказами» в двух частях (Хабаровск, 2008г.).
Практическая значимость работы состоит в том, что предложения по совершенствованию публичного управления государственными и муниципальными заказами представлены в виде алгоритмов и методических рекомендаций по оценке его эффективности и могут быть использованы органами власти при решении вопросов совершенствования системы управления.
Публикации. Результаты исследования изложены в 7 печатных работах общим объемом 2,8 печатных листа, в том числе 2 статьи, опубликованные в журнале, указанном в перечне ВАК.
Структура и объем диссертации
Диссертации состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложений. Общий объем работы 152 страницы, включает 39 рисунков, 7 таблиц. Список использованной литературы содержит 163 наименования.
Основное содержание работы
Во введении обоснована актуальность, цели и задачи исследования, сформулированы результаты работы, раскрываются объект и предмет исследования, указаны научная новизна и практическая значимость полученных результатов.
Первая глава «Теоретические основы публичного управления государственными и муниципальными заказами» посвящена исследованию теории управления государственными и муниципальными заказами. Здесь рассмотрена сущность управления государственными и муниципальными заказами, раскрывается понятие государственного и муниципального заказа, рассмотрены цели, принципы, функции, методы публичного управления государственными и муниципальными заказами, представлена авторская интерпретация возможности применения бюджетирования, ориентированного на результат, как интегральной функции управления государственными и муниципальными заказами.
Система отношения по поводу оказания государственных и муниципальных услуг в рамках полномочий, закрепленных за соответствующими уровнями управления, связана с реализацией функций государства. Государство при непосредственном участии в предоставлении общественных благ выполняет функции: производителя, закупщика. В случае, если государство выполняет функцию производителя, то обеспечение поставки общественных благ населению осуществляется через казенные предприятия и бюджетные учреждения. Выступая в роли закупщика общественных благ, государство должно организовать процедуры по размещению государственных и муниципальных заказов (далее ГМЗ). Особенность публичного управления ГМЗ заключается в том, что население в этой системе выступает в качестве субъекта управления как участник процесса управления и объекта управления, как определитель потребностей в общественных благах (рис.1).
Рисунок 1 – Схема публичного управления государственными и муниципальными заказами
Исследуя различные точки зрения на понятие ГМЗ, автором сделан вывод о необходимости рассматривать ГМЗ с различных позиций. По форме ГМЗ – это перечень продукции, которую необходимо закупить, то есть документ, утвержденный руководителем органа власти различного уровня, и это является правовым содержанием понятия. ГМЗ является средством проведения в жизнь государственной политики. Реализация функций воспроизводственной, стимулирующей, ценового регулирования, стратегической выражает политическое содержание ГМЗ. Но прежде всего, ГМЗ – это отношения, возникающие между распределителем средств бюджетов различных уровней и потребителем благ, то есть населением. С финансовой точки зрения – это средства бюджетов различных уровней и внебюджетные источники финансирования бюджетных организаций различного уровня, и в этом заключается его финансовое содержание. ( рис.2)
Рисунок 2 – Содержание понятия ГМЗ
Исполнение ГМЗ реализуется через процедуры закупок продукции для государственных и муниципальных нужд. Автор считает необходимым дополнить классификацию государственных и муниципальных закупок. В соответствии с классификационным признаком «по целевому назначению», автор вводит целевые закупки, то есть закупки, связанные с реализацией целевых программ различных уровней. Также, по мнению автора, необходимо выделить квалификационный признак «по времени», где выделяются краткосрочные обязательства, которые выполняются в течении года, и долгосрочные, то есть закупки, контракты, которые заключаются на более длительные сроки. Таким образом, для проводимого исследования классификация государственных и муниципальных закупок будет представлена следующим образом (табл.1).
Государственные и муниципальные закупки должны способствовать развитию добросовестной конкуренции. Но это происходит только на втором и третьем этапах жизненного цикла закупки – размещения извещения и непосредственно процедуры закупки, что вполне соответствует этапам создания и внедрения на рынок продукции. Первый этап соответствует планированию заказа, на рис.3 – это отрезок ОА. На рисунке 3 этапы размещения извещения и непосредственно процедуры закупки соответствуют отрезкам АБ, БВ. Организации вступают в конкурентную борьбу за право обладания контрактом на поставку продукции. В этой борьбе организации стремятся получить доступ к товару, который в соответствии с матрицей «рост – доля рынка» (Бостонская матрица) относится к категории «дойных коров» – товар, способный обеспечить долгосрочные интересы организации.
Таблица 1 – Классификация государственных и муниципальных закупок
| Классификационный признак | Виды закупок |
| По уровню образования нужд и потребностей | Федеральные |
| Региональные | |
| Муниципальные | |
| По назначению | Обыкновенные (связанные с обеспечением функционирования органов власти, на содержание правоохранительных органов, для нужд здравоохранения, науки, культуры, и т.д.) |
| Капитальные (связанные с новым строительством и развитием государственной и муниципальной собственности) | |
| Целевые (связанные с реализацией целевых программ различного уровня) | |
| По времени | Краткосрочные (контрактные, обязательства по которым выполняются в течении года) |
| Среднесрочные (контрактные, обязательства по которым исполняются в течение двух-трех лет) | |
| Долгосрочные (закупки, контракты по которым заключаются на более длительные сроки, в том числе, концессионные соглашения) |
Возможно, что в борьбе за контракт организация вынуждена предложить не самую выгодную для себя цену, но несомненно, что получение контракта гарантирует сбыт определенного объема продукции и получение денежных средств. Организация не может влиять на цену контракта в свою пользу (исключительно в сторону уменьшения), ограничить число участников также невозможно. Таким образом, признаки конкурентного рынка присутствуют. На этом этапе публичное управление должно обеспечить беспрепятственный доступ к процедурам как можно большего числа участников. Это достигается открыто размещенной информацией о намерениях в доступных и известных (заранее определенных) средствах массовой информации и сети Интернет. Фактически первоочередное значение на этом этапе принадлежит функции координации и организации. Так как процедурные вопросы закреплены законодательно, необходимо обеспечить четкое исполнение законодательства. На этапе, соответствующем отрезку ВГ, ситуация меняется. Этот отрезок соответствует ситуации, когда определен победитель процедуры. С этого момента он обладает исключительным правом на поставку продукции. Соответственно, появляются признаки монополии, не ценовой, но по праву поставки. На этом этапе организация подвергается строгому контролю со стороны государства за исполнением контрактных обязательств по количеству, качеству и срокам поставки. В зависимости от этапа жизненного цикла закупки происходят изменения в управлении ГМЗ, а именно, перенос ответственности с одной функции управления на другую, и повышение ответственности различных подразделений системы публичного управления на этих этапах, что связано с изменением рыночных отношений между покупателем и поставщиком.
Рассмотрев основные функции управления ГМЗ, сделан вывод о возможности применения к управлению ГМЗ интегрирующей функции – бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Принципы БОР могут распространяться либо на все закупки, либо только на часть из них. Для определения границ применения системы БОР на систему государственного и муниципального заказа следует исходить из разнообразия экономической природы государственных и муниципальных закупок, а также из преимуществ, которые дает система БОР. Система БОР позволяет поставить финансирование бюджетополучателей в зависимость от результата их деятельности. Данная система повышает степень свободы руководителей в постатейном распределении выделенных средств. Еще на этапе планирования возможен выбор вида закупаемой продукции из возможных альтернативных вариантов. Также увеличенный горизонт планирования позволяет спрогнозировать расходы, связанные с исполнением контракта. Закупки продукции осуществляются в связи с выполнением функций и полномочий государства (муниципалитетов), связанных в основном с предоставлением общественных благ. Эти блага можно объединить в две группы. К первой группе относятся закупки, связанные с функционированием системы государственного и муниципального управления, бюджетных организаций. Как правило, объемы закупок этой группы устойчивы и не подвержены резким колебаниям. Для планирования данных закупок нецелесообразно применять принципы БОР, достаточно остановиться на традиционной системе бюджетирования. Таким образом, планирование потребует формирования следующих бюджетов: бюджет затрат непосредственно на закупки, бюджет затрат на содержание персонала, осуществляющего закупочную деятельность, бюджет затрат на обучение персонала. Вторая группа закупок – для осуществления функций, связанных с предоставлением услуг (образование, здравоохранение, услуги ЖКХ), реализацией различных целевых программ. Данные закупки обладают следующими особенностями: проводимые мероприятия ограничены во времени; результаты могут быть известны заранее, качественно измерены и прогнозируемы; существует возможность выбора из возможных альтернативных вариантов наиболее выгодного, и целесообразно применение БОР.
Во второй главе «Организационная структура публичного управления государственными и муниципальными заказами» определены основные принципы построения организационной структуры публичного управления ГМЗ, предложен алгоритм формирования организационной структуры управления ГМЗ, раскрываются основные тенденции развития систем управления заказами ряда субъектов Российской Федерации, муниципальным заказом города Хабаровска, основные итоги функционирования, выявлены проблемы существующих систем.
Анализ организационных структур государственного заказа Красноярского края, Калининградской и Нижегородской областей, Ханты-Мансийского автономного округа, муниципального заказа города Хабаровска показал целесообразность формирования централизованной организационной структуры муниципального заказа, когда на структурное подразделение администрации (отдел или управление) возлагаются функции по организации муниципального заказа. Автором предлагается матричная организационная структура управления ГМЗ, которая обеспечивает четкое разграничение по продуктам (проектам), высокую гибкость и адаптивность основных подразделений, хозяйственную и административную самостоятельность, высокую профессиональную квалификацию функциональных руководителей, благоприятные условия коллективного стиля руководства, простоту разработки и реализации единой политики. Используя матричную форму управления, организации значительно расширяют возможности совершенствования организационных структур управления и значительно смягчают социально-экономические последствия перестройки системы управления (рис.4).
Рисунок 4 – Матричная структура управления ГМЗ
Особенностью предлагаемого подхода к формированию структуры публичного управления ГМЗ является формирование центров ответственности планирования, реализации, учета, контроля и информации, а также формирование координационного центра, обеспечивающего координацию и взаимосвязь между участниками. Координационному центру предоставляется право лишения учреждений – получателей бюджетных средств, полномочий на осуществление закупочной деятельности по всем закупкам или по их части и право передачи их другим уполномоченным лицам при принятии координационным органом решения о целесообразности проведения объединенной закупки.
Центр ответственности за планирование проводит анализ рыночной ситуации, рассчитывает стоимость контракта, составляет перечень предполагаемых поставщиков, в сводном плане проведения процедур учитывает и корректирует запрашиваемые получателями суммы бюджетных средств, сроки получения продукции. Несет ответственность за исполнение процедур в срок, за соответствие законодательству выбранного способа закупки, за соответствие предложенной начальной цены контракта рыночной ситуации.
Центр ответственности за организацию разрабатывает конкурсную документацию на каждую закупку в соответствии с выбранным способом закупок; организовывает и проводит процедуры закупок в соответствии с действующим законодательством; организовывает конкурсные комиссии.
Центр учета отвечает за ведение предусмотренных законодательством реестров, а также ведет внутреннюю отчетность по реализации заказа и формирует статистическую отчетность.
Центр контроля наделен функциями внутреннего контроля, оценивает исполнение заказа в соответствии с действующим законодательством, рассчитывает эффективность проведения отдельных процедур, а также эффективность реализации заказа в целом. Контролирует исполнение контрактов по качеству, срокам.
Центр информации отвечает за обеспечение функционирования сети Интернет. При переходе на систему электронных торгов возрастает нагрузка и ответственность за функционирование системы Интернет, за своевременность размещения информации, а также на этот центр ложится ответственность за связь с населением.
Таким образом, поручая специалистам координационного центра планирование, анализ рыночной ситуации, обоснованность контрактных цен, появится возможность более тщательно формировать перечень закупок, грамотно составлять конкурсную документацию. В результате организации - бюджетополучатели получат более качественные закупленные товары, работы, услуги.
В третьей главе «Оценка эффективности публичного управления государственными и муниципальными заказами» предложена методика оценки эффективности управления государственным и муниципальным заказами, основанная на комплексном подходе. Оценивать систему управления предлагается: 1) с точки зрения степени удовлетворения населения и поставщиков деятельностью органов власти в сфере закупок; 2) непосредственной оценкой эффективности деятельности структуры управления; 3) оценкой эффективности управления ГМЗ, как составляющей оценки эффективности деятельности органов власти различных уровней. Все показатели, используемые как индикаторы эффективности публичного управления, разделены на несколько групп.
В первую группу включены критерии оценки, которые интересны населению, так как главной целью публичного управления ГМЗ является удовлетворение потребностей населения. Основной показатель, интересующий население – это степень реализации целевых программ, разработанных для повышения уровня жизни населения.
Для получения информации от населения о степени удовлетворенности деятельностью органов власти в количестве и качестве предоставляемых услуг, о целесообразности оказания услуг предлагается проводить опросы населения. В опросной анкете дается краткое изложение программы, ее цель, и перечень мероприятий, направленных на ее достижение. Размещая такие анкеты на сайтах органов власти, проводя анкетирование население на местах (в школах, поликлиниках и т.д., в зависимости от направленности программы), анализируя их, можно сделать вывод о степени удовлетворенности населения деятельностью органов власти в различных направлениях. Результаты анкетирования также будут отражать результат управления ГМЗ с точки зрения реакции населения.
Для оценки деятельности органов власти можно использовать следующие показатели:
1. Показатель экономии – это отношение фактических затрат к планируемым:
Эк = факт / план;
где: Эк – экономия; – стоимость ГМЗ.[1]
В идеальной модели показатель экономии должен быть < 1[2].
2. Эффективность использования бюджетных средств рассчитывается по формуле:
Эфб = (п - к - нк) / З * 100%;
где: Эфб – эффективность использования бюджетных средств; п - общая стоимость выставленных лотов; к - общая сумма всех заключенных контрактов; нк – стоимость лотов, которые не привели к заключению контрактов; З – затраты на организацию (включают только текущие затраты). Оптимальное значение 6-7%[3].
Вторая группа критериев предназначена для руководителя структурного подразделения, отвечающего за исполнение ГМЗ. Для руководителя этого уровня важна оценка эффективности структуры управления ГМЗ, которая будет отражать качество управления ГМЗ, а именно, эффективность планирования ГМЗ, эффективность реализации ГМЗ, эффективность контроля.
Показатели, которые можно использовать для оценки эффективности планирования: показатель исполнения ГМЗ, показатель исполнения контрактов в срок, показатель удовлетворения потребностей.
1. Показатель исполнения заказа определяется как отношение количества заключенных контрактов к количеству выставленных на торги лотов:
Iи = Qзаключ / Qвыставл;
где: Iи - показатель исполнения ГМЗ; Qзаключ – количество заключенных контрактов; Qвыставл - количество выставленных на торги лотов.
В идеальной модели показатель исполнения заказа должен стремиться к 1.
2. Показатель исполнение контрактов в срок определяется отношением исполненных в срок контрактов к количеству заключенных контрактов:
Iср = Qисп. / Qзаключ;
где: Iср – показатель исполнения контрактов в срок; Qисп – количество исполненных в срок контрактов, Qзаключ – количество заключенных контрактов.
В идеальной модели показатель исполнения заказа должен стремиться к 1.
3. Показатель удовлетворения потребностей определяется отношением суммы заказа к сумме представленных к утверждению потребностей:
Iпотр = = заказа. / предст;
где: Iпотр - показатель удовлетворения потребностей; заказа – сумма утвержденного заказа; предст – сумма перечня потребностей, представленных к утверждению;
В идеальной модели показатель должен стремиться к 1.
В этой группе показателей, характеризующих эффективность планирования, предлагается интегральный показатель эффективности планирования, который рассчитывается по следующей формуле:
Эфплан = Iи * Iср* Iпотр;
Показатель эффективности планирования должен быть максимально приближен к 1.
Для поведения качественного анализа структуры системы размещения заказов. В данную группу рекомендуется включить следующие показатели[4]
:
1. Доля конкурсных процедур в общем объеме закупок
d1= Qk / Qzak;
где: Qk – кол-во конкурсных процедур, Qzak – количество закупок
Оптимально доля по стоимости – 0,75-0,9, по количеству – 0,5;
2. Доля закупок у единственного источника в общем объеме закупок:
d2= Qе / Qzak;
где: Qе – кол-во закупок у единственного источника, Qzak – общее количество закупок, приемлемо 0,1-0,15;
3. Доля закупок методом запроса котировок в общем объеме закупок
d3= Qк / Qzak;
где: Qк – кол-во закупок методом запроса котировок, Qzak – общее количество закупок, приемлемо по стоимости 0,1-0,2, по количеству 0,25-0,3;
4. Доля внеконкурсных закупок в общем объеме закупок:
d4= Qvnk / Qzak;
где Qvnk – кол-во внеконкурсных закупок, Qzak – общее количество закупок, приемлемо 0,5, желательна тенденция к снижению.
В процессе торгов при стремлении к эффективной структуре ГМЗ, должна наблюдаться тенденция к увеличению количества процедур торгов: конкурсов и аукционов, и снижение закупок методом запроса котировок, закупок у единственного источника (кроме естественных монополий), а также «малых» закупок, количество которых сократится в результате внедрения централизованной системы управления ГМЗ.
Интегральный показатель по этой группе может быть рассчитан по следующей формуле:
Эфстр = 1/LNi*Ki;
где: 1/LNi – весовой индекс i-го показателя, L – число показателей, Ni – индикативный уровень, Ki – значение показателя;
Чем ближе значение Эфстр к 1, тем эффективней структура заказа.
Для оценки эффективность контроля предлагаем рассчитывать следующие показатели:
1. Удельный вес расторгнутых контрактов в общем числе заключенных контрактов:
Урк = Qрк / Qзк;
где: Qрк – количество расторгнутых контрактов, Qзк – количество заключенных контрактов.
Это сравнительный показатель, отслеживающий эффективность исполнения контракта. Оптимально – не более 0,1.
2. Доля обжалований в общем количестве заключенных контрактов:
Dобж = Qобж / Qзк;
где: Qобж – количество обжалований, поступивших от поставщиков,
Qзк – количество заключенных контрактов.
Показывает степень конфликтности при проведении закупок. Приемлемо не более 0,05.
3. Доля исполнения контрактов по качеству:
Ик = Qр / Qзк;
где: Qр – количество рекламаций; Qзк – количество заключенных контрактов. Показатель должен стремиться к 0.
4. Доля исполненных контрактов в соответствии с законодательством:
Iнар = Qвп пр / Qвп;
где: Iнар – индекс нарушений; Qвп пр – к-во внеплановых проверок с выдачей предписаний; Qвп – общее количество внеплановых проверок. Показатель должен стремиться к 0.
5. Уровень санкционированирования на оплату контрактов:
Iсо = Qсо / Qпо;
где: Iсо – индекс санкционирования; Qсо – количество санкционированных на оплату контрактов; Qпо – количество представленных на оплату контрактов Показатель должен стремиться к 1.
Приближение к оптимальному значению показателей говорит об эффективности контроля в системе управления ГМЗ.
Рассматривая эффективность системы управления ГМЗ, в работе уделено внимание показателю, непосредственно характеризующему эффективность структуры управления. Дополнительно предлагается рассчитать:
1. Коэффициент качества структуры управления:
Кк = Qпо / Qобщ;
где: Qпо – количество сотрудников структуры, прошедших обучение, повышение квалификации в сфере управления ГМЗ; Qобщ – общее количество сотрудников структуры; Показатель должен стремиться к 1.
Предложенные группы показателей характеризуют структуру ГМЗ, эффективность исполнения функций планирования, организации, контроля, а также эффективность организационной структуры управления. Интерес эти показатели представляют для руководителя заказчика в случае централизованной структуры управления ГМЗ, или руководителя муниципального уровня или уровня субъекта РФ.
Третья группа показателей разработана для представителей предприятий – потенциальных поставщиков, участников размещения ГМЗ. Для этой группы важны показатели, характеризующие заказчика как надежного партнера, развивающего конкуренцию, способствующую развитию предприятий региона, соблюдающего законодательство.
Кроме уже рассмотренного показателя «доля обжалований» для этой группы рекомендуем рассматривать следующие показатели:
- Показатель надежности заказчика:
Iнад = Qризк / Qзк;
где: Qризк - количество расторгнутых по инициативе заказчика контрактов, Qзк – количество заключенных контрактов.
Этот показатель характеризует степень надежности заказчика, и должен стремиться к 0.
- Показатель уровеня конкуренции:
Iконк = Qзаявок / Qпроц;
где:Qзаявок - количество поступивших заявок,Qпроц – количество процедур.
Этот показатель рассчитывается за определенный период, может отслеживаться в динамике. Увеличение показателя в течение года, или по годам, свидетельствует о росте конкуренции.
- Показатель количества размещенных контрактов у представителей малого бизнеса:
Iрмб = Qзкмб / Qзк;
где: Qзкмб - количество контрактов, заключенных с представителями малого бизнеса, Qзк – количество заключенных контрактов.
Этот показатель должен иметь, в соответствии с законодательством, значение не менее 0,1.
- Показатель количества размещенных контрактов у представителей региона
Iрпр = Qзкпр / Qзк;
где: Qзкпр - количество контрактов, заключенных с представителями региона, Qзк – количество заключенных контрактов.
Значение показателя зависит от политики в области размещения заказа, а именно, о наличии преференций, предоставляемых предприятиям региона. В настоящее время, в период кризиса, для региональных предприятий уверенность в принятии решения об участии в процедурах закупок, дает значение этого показателя близкое к 1.
В основу методики оценки эффективности публичного управления ГМЗ положен территориальный подход. Методика позволяет оценить именно централизованную структуру управления ГМЗ. Алгоритм оценки эффективности управления ГМЗ включает в себя 5 этапов (рис.9). В зависимости от уровня заказа, алгоритм не изменяется, выполняются все этапы. В случае применения алгоритма для осуществления внутреннего контроля, выполняются этапы 1-3. По результатам анализа показателей руководителями принимаются решения о необходимости внесения изменений в структуру управления, о перераспределении функциональных обязанностей, о направлении работников на обучение. Этап 2 обозначен как
мониторинг исполнения заказа. Мониторинг исполнения ГМЗ может проводиться на любом уровне – от руководителей отделов для оценки работы каждого служащего, до руководителя исполнительного органа власти всех уровней. Мониторинг имеет значение для оценки исполнения ГМЗ, особенно для долгосрочных контрактов, для которых необходимо на протяжении всего срока исполнения контракта не отступать от условий, прописанных в контракте. Для осуществления мониторинга отдел контроля отслеживает показатели или по отдельному контракту, или в целом по заказу, в динамике, в течение календарного периода, и по годам. Изменение показателей позволяет оперативно принимать решения, направленные на улучшение состояния исполнения ГМЗ.
Показатели, предложенные для оценки эффективности ГМЗ, должны сориентировать руководителей на принятие решений, направленных на исправление или улучшения ситуации. Для этого предлагаем интерпретировать пороговые значения показателей следующим образом:
Совпадение показателя с нормативным на 100%, представляет собой «идеальную» ситуацию, когда система функционирует безупречно, и все поставленные задачи реализовываются. В этом случае может идти речь о поощрении работников, предложении перенимать опыт работы, привлекать специалистов для обучения.
Соответствие на 90-100% показывает достаточно высокий уровень системы управления, поэтому нет необходимости в серьезных
корректировках деятельности.
Соответствие на 70-90% говорит о необходимости выявления слабых сторон в деятельности структуры, это можно сделать по анализу показателей отдельных групп и внести серьезные коррективы в работу определенных подразделений, отвечающих за конкретный этап исполнения ГМЗ.
Соответствие на 50-70% должны служить сигналом о неэффективной деятельности структуры и требуют серьезных кадровых изменений, а также изменения подхода к исполнению заказа в целом. Такая структура не способна исполнить ГМЗ в соответствии с его ролью в системе государственного и муниципального управления. Таким образом, предложенная автором методика оценки эффективности публичного управления государственными и муниципальными заказами позволяет рассматривать систему, ориентированную на результат, в комплексе, учитывая интересы всех участников системы.
Предложенная методика апробирована для оценки эффективности управления муниципальным заказом муниципального образования городской округ город Хабаровск.
Основным итогом функционирования системы муниципального заказа в городе Хабаровске служит следующий показатель эффекта – экономия бюджетных средств.
Оценивая систему муниципального заказа города Хабаровска, необходимо отметить ее удовлетворительное состояние. Существующая система муниципального заказа соответствует требованиям Федерального закона №94-ФЗ от 21 июля 2005г.
Используя предлагаемую методику, проведены расчеты показателей эффективности функционирования системы муниципального заказа муниципального образования городской округ город Хабаровск, представленные в таблице 2.
Основные проблемы функционирования муниципального заказа города Хабаровска следующие: слишком велика доля внеконкурсных закупок в общем количестве закупок на протяжении всего исследуемого периода, особенно велико превышение эталонного показателя для закупок у единственного поставщика. Результаты 2009 года показывают эффективность централизованной системы управления муниципальным заказом, хотя еще далеко не все проблемы решены. И основная проблема, на взгляд автора – это увеличение доли внеконкурсных процедур, в основном за счет закупок у единственного источника. Главным достижением централизованной системы является увеличение конкуренции (среднее количество участников увеличилось до 7 претендентов). В дальнейшем, передав полномочия по формированию начальной цены контрактов, анализу рынка, составлению технических заданий централизованному уполномоченному органу, можно увеличить эффективность исполнения заказа не только за счет экономии средств, но и на более качественном уровне, сократив расходы на проведение процедур, на обучение работников бюджетных учреждений.
Таблица 2 – Показатели эффективности функционирования системы
муниципального заказа города Хабаровска
| Показатель | 2006 г. | 2007 г. | 2008 г. | 2009 г. | 2010 г. | Индикативное значение |
| N1 - среднее количество поставщиков, участвующих в одной закупочной процедуре | 4,8 | 4,5 | 4 | 7 | 6,5 | 3 |
| d1 - доля конкурсных процедур в общем объеме закупок | 0,44 | 0,2 | 0,25 | 0,31 | 0,24 | 0,5 |
| d2 - доля закупок у единственного источника в общем объеме закупок | 0,6 | 0,36 | 0,42 | 0,67 | 0,66 | Приемлемо 0,1-0,15 |
| d3 - доля закупок методом запроса котировок в общем объеме закупок | 0,49 | 0,45 | 0,45 | 0,45 | 0,5 | Приемлемо 0,25-0,3 |
| d4 - доля внеконкурсных закупок в общем объеме закупок | 0,56 | 0,8 | 0,75 | 0,69 | 0,76 | Приемлемо 0,5 |
| Э1б –эффективность использования бюджетных средств | 2% | 3,8% | 4,8% | 6,3% | 5,9% | Приемлемо 3-5%, оптимально – 6-7% |
| Эб- эффективность планирования расходной части бюджета | 98% | 96% | 95% | 91% | 92% | Приемлемо 95-97 %, оптимально – 90-95 % |
| dobj – доля обжалований в общем количестве заключенных контрактов | 0,03 | 0,05 | 0,05 | 0,001 | 0,04 | Приемлемо не более 0,05 |
В заключении cформулированы основные результаты и выводы, полученные в ходе исследования
Список публикаций по теме диссертации
Статьи в журналах и изданиях, определенных перечнем ВАК:
1. Формирование и оценка эффективности функционирования муниципального заказа (на примере города Хабаровска) // Власть и управление на Востоке России. 2009. №3 (48). С.34-42. (0,6 п.л.).
- Комплексная оценка эффективности системы государственных и муниципальных заказов) // Власть и управление на Востоке России. 2010. №2 (51). С.43-49. (0,5 п.л.).
Прочие публикации:
3. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, как инст-румент развития бюджетного процесса // Экономика, управление, общество: история и современность / Материалы Шестой Всероссийской научно-практической конференции. – Хабаровск: Изд-во ДВАГС, 2008. Ч. 1. С.51-60 (0,45 п.л.)
4. Пути повышения результативности системы муниципального заказа г. Хабаровска // Технологии социально-экономических инноваций в управлении устойчивым развитием муниципального сектора экономики / Материалы международной научно-практической конференции (2008, г.Хабаровск):в 2ч. – Хабаровск: ДВАГС, 2008. Ч.2. С.239-246. (0,3 п.л.)
5. Оценка эффективности функционирования системы муниципального заказа (на примере г.Хабаровска) //Экономика, управление, общество: история и современность / Материалы Седьмой Всероссийской научно- практической конференции молодых исследователей, аспирантов и соискателей. – Хабаровск: ДВАГС, 2009. Ч.1. С.46-53. (0,45 п.л.)
6. Модернизация структуры управления государственными и муниципаль-ными заказами. // Проблемы инновационного и экономического роста в условиях кризиса / Материалы международной научно-практической конференции. – Хабаровск: ТОГУ, 2010.Ч.2. С.268-272. (0,3 п.л.)
7. Влияние классификации государственных и муниципальных закупок на структуру управления государственными и муниципальными заказами. //Экономика, управление, общество: история и современность / Материалы Восьмой Всероссийской научно-практической конференции молодых исследователей, аспирантов и соискателей. – Хабаровск: ДВАГС, 2010.Ч. 1. С.87-90. (0,2 п.л.)
Борисова Наталия Михайловна
ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ЗАКАЗАМИ
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Подписано в печать с оригинал – макета –
Бумага писчая А-4. Формат 60x80 1/16
Усл.печ.л. –
Учетно-изд.л. –
Тираж
Заказ №
______________________
Редакционно – издательский отдел
Дальневосточной академии государственной службы
680000, г.Хабаровск, ул. Муравьева – Амурского, 33
[1] Данные для расчета этого и других показателей можно взять из статистической отчетности, а также из оперативной информации о деятельности подразделения исполнительной власти, отвечающего за исполнение ГМЗ.
[2] Авторская интерпретация
[3] Индикативное значение: методические рекомендации МЭРТ РФ.
[4] Показатели взяты из упомянутых методик3,5, критерии показателей – разработаны автором с учетом предложений МЭРТ.
