Управление развитием образования на муниципальном уровне в условиях социально-экономической модернизации
На правах рукописи
Пуденко Татьяна Ивановна
УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ ОБРАЗОВАНИЯ
НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ В УСЛОВИЯХ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ
08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами
(сфера услуг)
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора экономических наук
Москва 2010
Работа выполнена в НОУ ВПО «Московский психолого-социальный институт»
| Научный консультант: | доктор экономических наук, профессор, чл.-корр. Российской академии образования Ерошин Владимир Иванович | ||
| Официальные оппоненты: | доктор экономических наук, профессор Казаков Владимир Николаевич | ||
| доктор экономических наук, профессор Хоминич Ирина Петровна | |||
| доктор экономических наук, профессор Чаплюк Владимир Захарович | |||
| Ведущая организация: | Институт экономики Российской академии наук | ||
Защита состоится 22.02.2011 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 521.027.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора экономических наук при Московском психолого-социальном институте по адресу: г. Москва, 4-ый Рощинский проезд, 9а.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке НОУ ВПО «Московский психолого-социальный институт».
С авторефератом диссертации можно ознакомиться на официальном сайте ВАК - Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки РФ (http://vak.ed.gov.ru/ru/announcements_1/Economicl_sciences).
Автореферат разослан «___» _______________ 2011 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат экономических наук Железнов И.А.
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ
Актуальность исследования.
Проводимое с 90-х годов XX века реформирование российского образования привело к значительным изменениям в системе управления этой сферой, характер которых обусловлен как сменой парадигмальных представлений о роли, целях и содержании образования в современном мире, перестройкой всей конструкции российской системы образования, так и общими социально-экономическими трансформациями.
Процесс модернизации российского образования выступает составной частью социально-экономической модернизации страны, что определило системообразующие принципы новой организационно-экономической модели образования: сокращение государственного присутствия, формирование рынка образовательных услуг и конкурентной среды в сфере образования, максимально возможная в настоящее время либерализация не только сферы профессионального, но и общего образования.
При том, что законодательно выделены и закреплены четыре уровня управления образованием – федеральный, субъектов Федерации, местный (муниципальный) и уровень образовательных учреждений, оформлено базовое разграничение их полномочий, процесс институциализации проводимых преобразований на каждом уровне управления ни юридически, ни фактически не завершен. Не выделена специфика их целей, задач и механизмов управления применительно к целям модернизации образования.
Если региональный уровень, представляя и реализуя, в первую очередь, государственную политику в области образования, юридически закрепляет и методически конкретизирует централизованно внедряемые новации (в частности, определяет нормативы финансирования, разрабатывает региональные модели оплаты труда педагогов и т.д.), то муниципальный уровень управления образованием, выделенный в рамках местного самоуправления, должен обеспечивать сочетание отраслевых и территориальных интересов в решении вопросов развития муниципальных образовательных учреждений и всей системы образования территории.
В то же время местные (муниципальные) органы управления образованием в большей степени отождествляют себя с ведомственными структурами управления и выступают, прежде всего, звеном в цепочке доведения и исполнения федеральных решений по реформированию российского образования. В гораздо меньшей степени развита часть деятельности, которая относится к управлению функционированием и развитием целостной территориальной системы образования.
С учетом процессов регионализации и развития местного самоуправления, именно на муниципальном уровне можно наиболее успешно обеспечить комплексность мер по модернизации образования за счет максимальной консолидации муниципальных ресурсов, привлечения межмуниципальных ресурсов, повышения отдачи от вложения финансовых средств в развитие образования на условиях софинансирования, направляемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Так, в рамках Федеральной целевой программы развития образования на период 2006-2010 гг. было выделено 65 583,35 млн. руб., в том числе, региональное софинансирование составило 8 475,46 млн. руб. Эффективное использование средств федерального и региональных бюджетов, направляемых на развитие образования, существенно зависит от качества управления этими процессами.
Действующие модели муниципального управления образованием в сложившихся условиях не адекватны целям и задачам его развития, во многом тормозят достижение общих целей модернизации в едином образовательном пространстве России, в том числе, поскольку существенно различаются содержанием и формами организации управления. Почти 9 тысяч городских округов и более 1800 муниципальных районов самостоятельно определяют свои цели и задачи, организационные формы и механизмы управления сферой образования. На современном этапе социально-экономической модернизации необходим единый методологический подход, разработка новой концепции муниципального управления, построение теоретически обоснованной модели и механизмов управления, повышающих его эффективность в вопросах обеспечения развития образования. Значимость этой задачи повышается в связи с тем, что на новом этапе модернизации предполагается преимущественное стимулирование региональных инициатив, перенос в регионы центра тяжести инновационной активности. Это обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы.
За сравнительно небольшой период времени (примерно с 80-х годов ХХ века) российским исследователям в области управления образованием удалось обеспечить переход от общей теории управления социальными организациями, представленной в работах таких авторов, как Р. Акофф, М. Альберт, О.С. Виханский, Г. Кунц, М. Мескон, Б. Мильнер, С. О'Доннел Ф. Хедоури и др., к ее конкретизации в виде теории управления образованием, которая в настоящее время представляет собой молодую, динамично развивающуюся отрасль научного знания. В работах В.И. Загвязинского, В.С. Лазарева, Г.Н. Серикова, Т.И. Шамовой и др. исследуется специфика процессов, моделей и механизмов управления образовательными организациями и системами, а также отдельные аспекты совокупной проблематики управления образованием, актуальные для современной теории и практики: управления качеством образования (М.Л. Агранович, Г.С. Ковалева, А.И. Субетто и др.), программно-целевого и стратегического управления образовательными системами (В.И. Гам, В.С. Лазарев, С.А. Репин и др.), институциональной среды управления (Н.В. Василенко, О.В. Иншаков, В.В. Радаев и др.). Проблемы и направления модернизации отечественного образования исследованы в работах Э.Д. Днепрова, Я.И. Кузьминова, О.Е. Лебедева и др.
В работах Г.А. Балыхина, С.А. Белякова, Е.В. Егорова, В.И. Ерошина, Е.Н. Жильцова, Л.И. Якобсона и др. исследуется экономическая природа образования, представлены различные взгляды на сущность и специфику образовательных услуг, перспективность использования рыночных механизмов регулирования этой сферы, подходы к оценке экономической эффективности образования, мер по его модернизации и т.д. Прикладной интерес представляет подробное освещение таких новаций, как нормативное подушевое финансирование в российском образовании, новая система оплаты труда педагогов, хозрасчетные отношения внутри образовательных учреждений, в публикациях И.В. Абанкиной, А.И. Адамского, Т.И. Клячко, Б.Л. Рудника и др. Критический анализ этих нововведений, их позитивных и негативных последствий содержится в работах В. С. Аванесова, А.Б. Вифлеемского, О.Н. Смолина и др.
Вопросы модернизации муниципального уровня управления образованием представлены в научной литературе не настолько широко, насколько это необходимо в условиях регионализации и муниципализации образования. Если на начальных этапах реформирования системы управления образованием появлялись работы, раскрывающие принципиальные инновации в муниципальном и региональном управлении (В.Н. Аверкин, В.А. Бордовский, В.Ю. Кричевский и др.), то впоследствии авторы в большей степени обращались к специфике управления образованием в малых или крупных городах, сельских территориях (В.Г. Быкова, М.П. Гурьянова, В.Л. Назаров и др.).
В экономической литературе и диссертационных исследованиях проблемы местного самоуправления рассматриваются чаще всего в аспекте развития межбюджетных отношений, оптимизации бюджетного процесса муниципальных образований, поиска возможностей развития ресурсного потенциала территорий, совершенствования организационно-управленческих механизмов и структур для эффективного решения задач местного уровня, а также реализации переданных государственных полномочий (С.Д. Валентей, О.Д. Дементьева, Т.Е. Кузнецова, Л. В. Никифоров и др.). Вместе с тем отсутствуют необходимые в настоящее время работы, в которых анализировались бы состояние и проблемы управления образованием в рамках местного самоуправления. Исключение составляют лишь работы по истории российского земства как формы самоуправления (С.В. Вайровская, А.Ф. Денисов, С.А. Елагин и др.) и работы, посвященные решению социальных проблем на территориальном уровне (В.С. Андреев, С.И. Голод, Б.В. Ракитский и др.), где вопросы образования упоминаются среди прочих. Интересные результаты для целей настоящего исследования были получены при выполнении целевых проектов для муниципалитетов в связи с внедрением нормативного финансирования общего образования, новых механизмов управления социальной сферой, которые были реализованы Фондом «Институт экономики города».
В то же время сложный и не линейный процесс модернизации российского образования в условиях формирующейся рыночной экономики выдвигает на передний план принципиальные вопросы, связанные с эффективной реализацией управления образованием на муниципальном уровне. К ним относятся, прежде всего: определение муниципальных целей и задач при управлении развитием образования в новых условиях, разработка оптимальных организационных и функциональных моделей управления, новых организационных и экономических механизмов, принципов взаимодействия с самостоятельными образовательными учреждениями и внешней социальной средой и т.д. Недостаточность теоретических работ, отвечающих на эти вопросы, делает необходимым проведение самостоятельного исследования, опирающегося на представленные выше публикации, но дополняющего и развивающего их в аспекте поставленной научной и важной практической народнохозяйственной проблемы.
Объект исследования – муниципальные системы образования как целостные, относительно обособленные территориальные структурные компоненты единой системы образования России.
Предмет исследования – управление муниципальными системами образования, обеспечивающее целостность и устойчивость их развития в условиях социально-экономической модернизации.
Область исследования соответствует паспорту специальностей ВАК (экономические науки) "Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами сферы услуг": п.п. 15.103 «Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка».
Цели исследования: выявить закономерности развития общего образования в условиях инновационного развития экономики и модернизации российского образования; теоретически обосновать и разработать новые методологические подходы к управлению развитием образования на муниципальном уровне, на их основе построить концептуальную модель управления, обеспечивающую устойчивость развития местных систем образования, предложить механизмы ее реализации.
Цели исследования предопределили необходимость решения следующих задач:
- на основе критического анализа процессов модернизации отечественной системы общего образования в контексте требований социально-экономической модернизации страны выявить основные проблемы развития образования, в том числе, обусловленные недостатками существующей системы управления инновационными процессами;
- теоретически обосновать стратегически приоритетные цели и задачи управления развитием образования на муниципальном уровне в условиях модернизации образования;
- разработать методологические подходы и теоретически обосновать новую модель управления муниципальной системой образования, обеспечивающую его устойчивое развитие в современных социально-экономических условиях;
- разработать концептуальную модель управления развитием муниципальной системы образования и обосновать ее перспективность в решении проблем отраслевой модернизации и социально-экономического развития территорий;
- определить основные институциональные условия реализации предложенной модели муниципального управления развитием образования;
- выявить особенности ресурсного обеспечения инновационных процессов в образовании, обосновать необходимость совершенствования подходов к управлению ресурсами применительно к задачам развития образования и разработать предложения по их совершенствованию на муниципальном уровне;
- обосновать и разработать совокупность организационно-экономических механизмов управления, соответствующих предложенной концептуальной модели и конкретизирующих способы решения наиболее актуальных проблем развития образования на муниципальном уровне.
Гипотеза исследования состоит в предположении о том, что можно повысить эффективность нововведений в образовательных учреждениях, предотвратить или снизить риски и возможные негативные последствия, вытекающие из современной модели модернизации образования как составной части социально-экономической модернизации, обеспечить устойчивость развития путем комплексных изменений в управлении развитием образования на муниципальном уровне, прежде всего, за счет сочетания стратегии модернизации и стратегии опережающего развития, а также перехода к инновационной территориально-межотраслевой модели управления развитием образования. Для этого новая модель должна обеспечивать: формирование самостоятельной муниципальной образовательной политики; целостность и устойчивость развития образования как важнейшего кластера в структуре стратегически приоритетных зон социально-экономического развития территории; усиление социальной функции образования; компенсацию и дополнение федеральной политики модернизации; изменение вертикально интегрированной схемы управления на горизонтально интегрированную; опору на совокупные ресурсы местного социума и территориальной экономики; использование инновационных механизмов управления.
Теоретическая и методологическая основа исследования.
Теоретической основой исследования выступили фундаментальные положения экономической науки, результаты исследований отечественных и зарубежных ученых в области управления социально-экономическими системами вообще и, в частности, сферой образования, социального управления на муниципальном уровне, регулирования инновационных процессов в социально-экономических системах. Методологическую основу проведенного исследования составили принципы диалектической логики, позволяющие рассматривать муниципальные системы образования в развитии и во взаимосвязи с процессами отраслевого и территориального развития, принципы системного подхода к изучению социальных объектов. Важное значение в методологическом плане имели концепции общественного блага, социально-значимых услуг, раскрывающие социальную функцию и природу образования.
В ходе исследования использовались методы системного, структурно-функционального, проблемного и статистического анализа, сравнения, группировок, ранжирования, теоретического обобщения, нормативного моделирования.
Информационную базу исследования составили нормативно-правовые акты, определяющие государственную (РФ, субъектов РФ), муниципальную политику и основы управления в сфере образования, регламентирующие экономические отношения в народном хозяйстве; материалы Федеральной службы государственной статистики России; информационные федеральные, региональные и муниципальные сборники; открытые доклады о состоянии и результатах деятельности школ и муниципальных органов управления образованием; открытые публикации результатов научных исследований, итогов реализации Федеральной целевой программы развития образования, Приоритетного национального Проекта «Образование», программ развития образования субъектов РФ, отдельных инновационных проектов в сфере образования федерального и регионального уровней; материалы периодической печати; специализированные сайты и информационные порталы в глобальной сети Интернет; диссертации по экономической проблематике и авторефераты по ним, а также материалы симпозиумов, научных конференций, семинаров по вопросам управления образованием, модернизации образования, государственного и муниципального управления; программные и прогнозные разработки научных коллективов, органов государственной и местной власти; статистические и аналитические материалы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в выявлении основных тенденций и факторов, определяющих современное развитие общего образования, в решении методологических и теоретических проблем создания эффективных моделей и механизмов управления развитием образования на муниципальном уровне с целью согласованного достижения стратегических целей отраслевой модернизации и социально-экономической модернизации территорий. На основе системного анализа хода и результатов процессов модернизации разработаны концептуальная модель и комплекс организационно-экономических инструментов управления развитием образованием на муниципальном уровне в новых социально-экономических условиях, базирующиеся на концепции устойчивого развития, теоретических положениях системно-целевого, стратегического, ресурсного управления, и развивающие эти теории применительно к отрасли образования.
Наиболее существенные результаты диссертационного исследования, полученные лично автором и выносимые на защиту:
- С позиций системного подхода и на основе целенаправленного отбора надежной и достоверной информации, ее группировки и обобщения, сравнительной оценки достижения целевых индикаторов по важнейшим направлениям модернизации, в работе впервые комплексно проанализированы процессы и результаты современного этапа модернизации общего образования, выявлены основные проблемы развития систем общего образования на данном этапе, обусловленные, прежде всего, несовершенством действующих в этой сфере механизмов управления. В частности, к наиболее значимым проблемам относятся: хроническая нестабильность функционирования образовательных учреждений, препятствующая достижению высокого качества образования; концептуальная противоречивость и экономическая неравноценность реализуемых инноваций; селективность ресурсной поддержки, приводящая к расслоению по уровню развития отдельных образовательных учреждений и территорий, к снижению доступности качественных образовательных услуг; отсутствие широкой социальной базы для проводимых реформ в сфере образования из-за рассогласования ценностных ориентиров реформаторов и общества; несформированность единой системы управления процессами развития российского образования; недостаточная эффективность государственных мер по снижению и предотвращению социальных рисков при формировании рынка образовательных услуг; не согласованность отраслевых и территориальных интересов на муниципальном уровне управления и др.
- Выдвинут и обоснован тезис о том, что на современном этапе модернизации общего образования с учетом складывающихся тенденций и уже проявившихся проблем стратегически приоритетными задачами управления являются обеспечение целостности, системности и устойчивости развития образования как альтернатива реализуемым в настоящее время задачам селективной поддержки «точек роста».
- С учетом особой значимости устойчивости развития для современных экономических процессов, неразработанности этого понятия применительно к системам образования, была предложена соответствующая авторская трактовка, базирующаяся на теоретическом анализе и обобщении концепций устойчивого развития в странах с рыночной и переходной экономикой. Устойчивое развитие системы образования определяется как продолжающееся во времени качественное приращение социальной эффективности образования, обеспеченное ростом внутреннего потенциала этой системы. Предложено также сопряженное понятие «управление устойчивым развитием систем образования» как процесс выработки и принятия решений, направленных на создание и поддержание неубывающей ресурсной базы, гармонизацию морфологических, структурных и функциональных характеристик системы образования для повышения ее социальной эффективности.
- На основе анализа современных тенденций в управлении процессами отраслевого и территориального развития, с учетом особой роли муниципального уровня в достижении целей модернизации образования, определены методологические подходы и теоретические основания для разработки новой модели управления развитием муниципальной системы образования в современных социально-экономических условиях: ориентация на развитие образования как важнейшего кластера в структуре стратегически приоритетных зон социально-экономического развития территории; сочетание стратегии модернизации и стратегии опережающего развития муниципальных систем образования; развитие образования как общественного блага за счет повышения его социальной результативности, снижения социальных рисков, компенсации и дополнения государственной политики модернизации; признание социальной ответственности хозяйствующих субъектов как важнейшего фактора развития территориальных систем образования; кооперация и интеграция как приоритетная стратегия организационного поведения для целей социально-экономического развития и средство формирования ресурсной базы развития образования; опора на горизонтально интегрированные схемы муниципального управления взамен вертикально интегрированных.
- Разработана концептуальная модель управления развитием образования на муниципальном уровне как территориально-межотраслевая модель, ориентированная на достижение баланса интересов развития муниципальной территории и сферы образования за счет согласованной реализации стратегий модернизации и опережающего развития систем образования, привлечения консолидированных ресурсов всех субъектов экономической деятельности разных отраслей и форм собственности. Модель представлена как совокупность управленческой концепции, миссии, принципов управления, целей, задач, функций, организационных структур и механизмов управления.
- Обоснована совокупность организационно-экономических механизмов управления, соответствующих предложенной концептуальной модели, включающая: новые инструменты стратегического и программно-целевого управления как организационной основы опережающего развития образования; механизмы кластеризации образовательного пространства для достижения ценностного единства субъектов социально-экономического развития муниципальных территории, эффективного ресурсного управления; новые модели проектного финансирования развития образования для обеспечения его целостности, баланса территориальных и отраслевых интересов; механизмы финансово-экономической стабилизации и снижения социальных рисков для усиления социальной функции образования.
- В качестве новых инструментов стратегического и программно-целевого управления на муниципальном уровне автором разработаны базовая модель муниципальной программы поддержки образовательных учреждений в условиях модернизации и концепция интегрированной территориальной программы развития образования, конкретизирующие направления и структуру действий по двум мега-стратегиям: модернизации и опережающего развития образования.
- Обоснованы и предложены модельные схемы территориальных образовательных кластеров (дошкольного образования, общеобразовательного и профессионального образования) как организационно-экономической формы реализации муниципальной стратегии развития образования, интеграции ресурсов развития.
- Автором обоснованы новые концептуальные подходы к проектному финансированию развития образования, которые направлены не на поддержку точек роста, а на целевую дифференцированную поддержку инноваций с охватом всех групп образовательных учреждений для минимизации их расслоения по условиям деятельности и ресурсному потенциалу, для обеспечения целостности развития территориальной системы образования.
- Предложены механизмы финансово-экономической стабилизации условий деятельности образовательных учреждений, снижения социальных рисков в новых экономических условиях (аутсорсинг; централизация финансовых ресурсов в муниципальных стабилизационных фондах образования; общественные аудит и экспертиза выполнения государственного (муниципального) задания и инновационных проектов; оптимизация структуры нормативов финансирования общего образования).
- Выявлены особенности ресурсного обеспечения инновационных процессов в образовании, обусловленные спецификой отрасли, структурой ресурсного потенциала и способами его формирования для реализации инновационных проектов. Обоснована необходимость совершенствования подходов к управлению ресурсами применительно к задачам развития образования и разработаны предложения по их совершенствованию на муниципальном уровне. Предложен авторский подход к классификации ресурсов по циклу возобновления. Доказана целесообразность использования в комплексе трех классификаций, значимых с позиций управленческого обеспечения базовых характеристик процессов развития образования (системности, целостности, устойчивости), а именно: классификации по экономической сущности ресурсов, по источнику, по циклу возобновления, которые в совокупности обеспечивают основу для планирования и контроля полноты всех видов ресурсов при проектировании и реализации инноваций; многоканальности их поступления, обоснования расчетных сроков реализации инновационных проектов с учетом группы критических по циклу возобновления ресурсов.
- Выявлены и обоснованы институциональные условия реализации предложенной авторской модели управления развитием муниципальных систем образования: местное самоуправление как «заказчик» стратегии развития образования, правовые условия взаимодействия субъектов разных форм собственности и отраслевой принадлежности в интересах развития образования; механизмы коллегиального управления развитием муниципальной системы образования, экономически и организационно обеспечивающие целостность и результативность инновационных процессов; распределение и закрепление властных полномочий по принятию решений в области развития образования; демократические институты, обеспечивающие гражданские права участников образовательного процесса; идеология и социокультурные механизмы регулирования инновационной деятельности; соответствие формальной и неформальной институциональной среды развития образования.
Теоретическая значимость результатов исследования определяется тем, что обеспечено приращение теоретических знаний, как на методологическом уровне, так и в рамках экономической теории управления образованием как сферой услуг. На уровне конкретно-научной методологии обеспечено расширение понятийного аппарата за счет введения в научный оборот и раскрытия понятий «устойчивое развитие систем образования», «управление устойчивым развитием систем образования», что задает новый подход и открывает новые возможности для реализации фундаментальных и прикладных исследований в области управления процессами развития в сфере образования. Теория управления образованием как отраслью народного хозяйства обогащена новыми научными знаниями о закономерностях трансформации муниципальных систем образования в период социально-экономической модернизации, перехода к рыночной экономике; концептуальной моделью управления развитием образования на муниципальном уровне, обеспечивающей сопряжение территориальных и отраслевых целей развития, реализацию целостной муниципальной стратегии социально-экономического развития, снижение рисков и негативных социальных последствий при использовании рыночных механизмов регулирования сферы образования, что создает научную основу для исследования аналогичных проблем применительно к более высоким уровням образовательных систем – региональному и федеральному. Полученные новые научные знания могут служить также теоретической базой для развития смежных отраслей научного знания, в частности, в области государственного и муниципального управления при создании моделей решения социальных задач в условиях рыночной экономики.
Практическая значимость исследования. Результаты и выводы проведенного исследования могут быть использованы органами местного самоуправления и муниципальными органами управления образованием при регулировании процессов развития общего, дошкольного и дополнительного образования на своей территории в условиях высокой нестабильности внешней среды и формирования рыночных отношений в сфере образования за счет рекомендованных изменений в системе целей и задач муниципального управления, разработки стратегий развития образования, формирования образовательных кластеров и коллегиальных межотраслевых органов управления развитием, разработки пакета целевых программ и кластерных проектов на основе предложенных методик, использования подходов к оценке результатов и процессов развития образования.
Основные положения, выводы и их обоснования могут быть использованы в рамках научных и проектных работ как информационная и теоретическая основа для новых исследований и разработок. Материалы исследования в целом и отдельные теоретические и методологические положения могут быть приняты за основу при разработке учебного курса по управлению сферой образования и использованы в рамках учебного курса по муниципальному управлению в вузах, в системе повышения квалификации работников образования.
Апробация теоретических положений и результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в 45 публикациях автора, общий объем которых составил более 60 печатных листов.
Ведущие теоретические идеи, методологические принципы и подходы к исследованию проблематики управления развитием систем образования, изложенные в диссертации, были апробированы автором в процессе научного руководства темами НИР и непосредственного выполнения научно-исследовательских работ в рамках плана фундаментальных исследований Института управления образованием Российской академии образования. В частности, были выполнены следующие темы НИР: «Развитие инновационного потенциала управления образовательными системами разного уровня» (2008-2010г.г.); «Теоретические основы и механизмы активизации общественного участия в управлении общим образованием» (2008-2010г.г.); «Стратегическое управление муниципальными образовательными системами» (2005-2007 г.г.); «Теоретическое и методическое обеспечение инновационных оргмеханизмов управления муниципальными образовательными системами» (2002-2004 г.г.); «Теоретические основания и методическое обеспечение программно-целевого управления образовательными системами» (2001г.).
Научные идеи в области эффективного управления, построения оптимальных структур управления, методические подходы к разработке программ развития и иных целевых программ, подходы к развитию кадрового потенциала для повышения качества управления, представленные в диссертационном исследовании, были использованы при выполнении ряда прикладных проектов, в том числе: «Разработка Кодекса Российской Федерации об образовании» (2003 г.), «Исследование форм и методов участия общественных структур, общественности в модернизации российского образования» (2004 г.), «Научно-методическое сопровождение и мониторинг реализации Приоритетного Национального Проекта «Образование» (2006-2008 гг.), ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» проект «Управление устойчивым развитием общеобразовательных систем» (2009-2011 гг.).
Апробацию подходов к оценке качества программ развития образования, управления инновационными процессами в образовательных учреждениях, муниципальных и региональных органах управления образованием, методики осуществления контроля и мониторинга в сфере образования автор осуществил в процессе научно-методического и организационного сопровождения реализации ПНПО по направлению поддержки общеобразовательных учреждений в период с 2006 по 2008 годы в составе экспертной группы федерального оператора ПНПО – Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования.
Основные положения диссертационной работы докладывались на 17 российских и международных конференциях и семинарах, в том числе: «Новые механизмы управления муниципальной системой образования» (Нижний Новгород, 2004); «Проблемы и перспективы ПНПО в развитии региональных систем образования» (Москва, АПКи ППРО, 2008), «Управление большими системами. Секция: Управление образовательными системами» (Москва, Институт проблем управления РАН, 2009); «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (Москва, МГУ, 2010).
Научные результаты, теоретико-методологические положения и практические рекомендации, разработанные автором, стали основой для проводимых им лекций, семинаров по проблемам эффективного управления образованием и реализации отдельных нововведений в рамках повышения квалификации руководителей образования в Университете РАО и Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, 5 глав, включающих 17 параграфов, заключения, списка литературы и приложений. Объем диссертации составляет 284 страницы. Работа содержит 9 таблиц, 18 рисунков, 5 приложений. Библиография включает 215 наименований.
Содержание работы:
Введение
Глава 1 Модернизация образования как часть социально-экономической модернизации России
- Общая характеристика инновационных процессов в сфере общего образования
- Экономические и правовые доминанты современного этапа модернизации общего образования в России
- Тенденции и проблемы управления развитием муниципальных систем образования в условиях социально-экономической модернизации
Глава 2. Теоретико-методологические основания управления развитием систем образования
- Современное состояние исследований в области управления развитием образования в российской науке
- Проблемы управления образованием и подходы к их решению в зарубежных исследованиях
- Методологические и теоретические основания управления устойчивым развитием муниципальных систем образования
Глава 3. Модель управления развитием муниципальных систем образования в условиях социально-экономической модернизации
3.1. Концептуальная модель управления развитием образования на муниципальном уровне
3.2. Институциональные условия развития образования
3.3. Критерии и механизмы оценки развития как условие эффективного управления образованием
Глава 4. Управление ресурсами образования на муниципальном уровне в контексте устойчивого развития
4.1. Классификация и характеристика ресурсов развития муниципальных систем образования
4.2. Интеграционные ресурсы развития образования
4.3. Управление ресурсами развития
Глава 5. Организационно-экономические механизмы поддержки развития образования и снижения рисков его деструктивных трансформаций в процессе социально-экономической модернизации
5.1. Программы поддержки и развития образования как организационная основа управления и компонент стратегического планирования развития муниципальной территории
5.2. Территориальные образовательные кластеры как организационно-экономическая форма реализации муниципальной стратегии развития образования
5.3. Механизмы проектного менеджмента для целевой дифференцированной поддержки развития образования
5.4. Аутсорсинг в муниципальном управлении образованием как средство оптимизации ресурсов развития
5.5. Финансово-экономические механизмы, повышающие устойчивость развития муниципальных систем образования
Заключение
Список литературы
II. ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
Проведенный в диссертационном исследовании анализ ситуации в сфере образования показал, что за период реализации концепции его модернизации удалось добиться роста финансовых вложений в развитие российского образования, сформировать опыт проектной деятельности, стимулировать инновационную активность образовательных учреждений, обеспечить продвижение в вопросах информатизации образования, модернизации его материальной базы, повышения профессиональной компетентности педагогов. В то же время ход и результаты модернизации образования демонстрируют появление тенденций и комплекса проблем, свидетельствующих о деструктивных процессах в системе и торможении ее развития.
Прежде всего, перешла в хроническую форму нестабильность функционирования образовательных учреждений, обусловленная беспрецедентной длительностью, радикальностью, масштабностью и интенсивностью реформирования образования в России. Эта нестабильность препятствует достижению высокого качества образования, провозглашенного одной из главных целей модернизации. В процессе перманентных изменений с начала 90-х годов прошлого века находятся все компоненты системы общего образования - цели обучения и воспитания, требования к результатам, содержание образования и формы его организации, учебные планы и программы, учебники и методическое обеспечение, формы итоговой аттестации выпускников, сеть учреждений образования, их организационно-правовые формы и учредители, нормативная правовая база, финансовые механизмы, процедуры аттестации учителей и руководителей, аккредитации образовательных учреждений, организационные схемы управления и полномочия в области образования и т.д. Общая нестабильность усиливается в связи с рисками финансово-экономической нестабильности в деятельности школ, поскольку в соответствии с новыми экономическими механизмами в сфере общего образования доходы школы и оплата труда учителей не являются стабильно гарантированными, а зависят от количества учащихся. Общеизвестным итогом стало падение качества школьного образования, о котором свидетельствует официальная статистика. Наиболее заметным оказалось ухудшение знаний по базовым предметам: русскому языку, литературе, математике, физике и химии. Так, в 2008 году число неудовлетворительных оценок по математике составило 23,5%, по литературе - 25,3%, а по русскому языку - 11,2%. Средней отметкой по большинству предметов стала "тройка". В 2009-2010 году почти 20 тысяч выпускников не смогли сдать ЕГЭ.
Фактический переход от концепции публичного образования (имеющего приоритетом социальную функцию) к концепции образования как сферы услуг, в соответствии с общим курсом построения рыночной экономики, привел к тому, что из трех заявленных целей модернизации (повышение доступности, качества и эффективности образования) приоритетной стала эффективность, которая свелась к узко экономической трактовке, а на практике трансформировалась в «сокращение не эффективных бюджетных расходов». В итоге сложилась концептуальная противоречивость и экономическая неравноценность проводимых инноваций. Предложенные экономические нововведения (нормативное подушевое финансирование, новая система оплаты труда и др.) не были подкреплены обоснованиями их значимости с позиций повышения качества образования и оказались оторванными от группы нововведений педагогического характера (новых стандартов образования, индивидуализации и дифференциации образовательных программ, профильного обучения, исследовательской и проектной деятельности учащихся, преподавателей и др.).
Общий курс реформирования образования, направленный на построение рынка образовательных услуг, и конкретные нововведения с неочевидной пользой для качества образования, сопровождаются негативным общественным и экспертным мнением, приводят к отсутствию широкой социальной базы модернизации. По данным ГУ-ВШЭ, в 2008 году только 42% опрошенных считали, что российская система образования соответствует их представлениям о том, какой она необходима современной России, и лишь 6% считали, что меры правительства по модернизации приближают систему образования России к необходимой. При оценке удовлетворенности положением дел в образовании по 10-балльной шкале 64% респондентов поставили оценки от 1 до 5 баллов.
Растущее расслоение школ, увеличение доли школ, не способных обеспечить образование должного качества, признано Министерством образования и науки РФ в качестве проблемы, требующей безотлагательного решения. Основная причина расслоения – концептуальная установка федерального центра на выявление и поддержку лидеров, финансирование «точек роста», ставка на конкуренцию как главный механизм развития, а также неравные возможности регионов. Даже среди сильных регионов – участников комплексного проекта модернизации образования (КПМО) разрыв в средней оплате труда педагогов, в нормативах финансирования на одного учащегося достигает 3-4 кратного уровня. Так, норматив подушевого финансирования в городской школе в Республике Саха (Якутия) – 36487 рублей, а в Тамбовской области – 9593 рубля. По данным Института региональной информации, который проанализировал качество жизни в регионах РФ в 2009 году, лишь 17 регионов были включены в группу успешных, в то время как 23 вошли в группу риска, где качество жизни и динамика его изменения ниже общероссийских. Еще 6 регионов пока сохраняют качество жизни выше общероссийских, но имеют затухающую динамику его изменения. Вопреки провозглашаемым целям модернизации доступность качественного образования становится все более зависимой от социального и экономического статуса семьи, места проживания.
Нельзя не отметить и того факта, что процессами развития охвачена лишь часть российского общего образования, и это приводит к дифференциации регионов, муниципальных образований и образовательных учреждений по фактической готовности к инновациям. Так, по данным мониторинга ПНПО, финансовую поддержку на инновационные образовательные программы получили около 15% от имеющейся численности общеобразовательных учреждений. В комплексном проекте модернизации образования в 2007-2009 годах участвовал лишь 31 субъект Федерации, а модели предшкольного образования апробировали примерно 25% регионов.
Таким образом, в стадию массового внедрения новых финансовых механизмов, изменения правового статуса школ как бюджетных учреждений, новой системы аттестации, новых стандартов образования не только образовательные учреждения, но и муниципальные, региональные системы образования вступают с разным стартовым потенциалом, обладая различным инновационным опытом, уровнем подготовленности педагогических и руководящих кадров, нормативным правовым и методическим оснащением, инфраструктурой, финансовой обеспеченностью, что не может не привести к диспропорциям в развитии отечественного образования.
В диссертационном исследовании показано, что перечисленные проблемы - в значительной степени следствие того, что процесс развития российского образования не является в полной мере управляемым, поскольку:
- не реализуются в полном объеме и качественно базовые функции управления. Цели развития всей системы субъективны и фрагментарны. Отсутствуют обоснованные прогнозы состояния и тенденций в системе общего образования. Отсутствует внятная и обоснованная стратегия, которая исходила бы из целостной нормативной модели образования, соответствующей его социальной функции. Предлагаемые инновации не спроектированы как система взаимоувязанных изменений. Организация процессов развития сфокусирована на разработке и реализации инновационных проектов, реализуемых в пилотных территориях, на инновационных площадках. Отсутствует контроль и мониторинг процессов развития всей системы общего образования, нет достоверных данных о динамике и тренде изменений в конечных, социальных, результатах образования по итогам инновационных проектов. Нет концепции и системы управления обеспечивающими процессами, фактически отсутствует функция ресурсного обеспечения процессов развития всех образовательных учреждений;
- не создана целостная система управления развитием всей системы российского общего образования, в рамках которой были бы четко закреплены полномочия каждого уровня управления (федерального, субъекта федерации, муниципалитета, ОУ), аналогично тому, как это сделано в отношении функционирования системы общего образования;
- объектами управления не выступают все этапы инновационного цикла, то есть, не обеспечена целостность инновационного процесса. Соответственно, используется ограниченный набор механизмов управления развитием общего образования. Основные механизмы – это выработка государственной политики в области образования, разработка и реализация федеральных целевых программ развития образования и проектное финансирование. Не предусмотрена финансовая поддержка инновационной деятельности образовательных учреждений на этапе массового внедрения инноваций, способная обеспечить их успешный переход к работе в новых условиях.
Отсутствуют государственные концепции и специальные программы снижения и предотвращения социальных рисков в процессе модернизации образования. Принимаемые в этом отношении меры разрознены и недостаточно эффективны, несмотря на то, что внедрение в сферу образования рыночных регуляторов – это стратегия высоких социальных рисков. Они провоцируются процессами нарастающей сегментации образовательных учреждений «по потребителю», негативной структурной динамикой в виде увеличивающегося разрыва между ресурсообеспеченными и слабыми образовательными учреждениями; усилением автономизации в системе образования, развитием конкурентных отношений, создающих угрозы для общесистемных связей.
В управлении образованием на территориальном уровне в настоящее время нарушен баланс отраслевых (государственных) и территориальных интересов, имеющих в основном социальный характер. Стратегия и механизмы этого управления не соответствуют задачам укрепления социальной функции образования, компенсации негативных последствий и снижения социальных рисков в связи с инновациями для населения своей территории.
На основе проведенного анализа в диссертации формулируется вывод о том, что стратегическими приоритетами управления развитием системы общего образования на данном этапе социально-экономической модернизации выступают обеспечение целостности, системности и устойчивости развития образования.
Конституционное право детей нашей страны на получение обязательного общего образования, провозглашение качества и доступности образования главными целями его модернизации означают, что процессы модернизации должны протекать на всем образовательном пространстве, а необходимый уровень качества должен быть обеспечен во всех, без исключения, образовательных учреждениях. Стратегической угрозой для достижения целей модернизации можно считать высокий уровень расслоения школ и высокую долю образовательных учреждений, не обеспечивающих образовательные услуги необходимого качества. Даже в регионах-участниках КПМО доля учащихся в оснащенных по современным требованиям школах составила лишь 55% (к началу реализации ПНПО - 15%). Выбор «целостности» развития системы образования в качестве приоритета позволит остановить нарастающее расслоение образовательных учреждений, снижение качества и доступности образования.
Необходимость стратегической ориентации на «системность» развития обусловлена разнородностью и отчасти противоречивостью предлагаемых в рамках модернизации нововведений. Известно, что конфликтуют между собой проекты введения профильного обучения в старших классах школы и итоговая аттестация в виде ЕГЭ, не учитывающая профилизацию; профильное обучение, индивидуализация образовательных программ и нормативное подушевое финансирование, новые стандарты общего образования и новая система оплаты труда и т.д. Системность, взаимосвязанность инноваций необходима для повышения их качества.
Устойчивость развития как стратегический приоритет является, на наш взгляд, необходимым для изменения сложившегося отношения к ресурсному обеспечению инновационных процессов в образования. Достижение стабильных положительных изменений в результатах образования и в качестве образовательного процесса невозможно без укрепления ресурсного потенциала развития. Целевое проектное финансирование обеспечивает незначительную часть существующих потребностей в различных ресурсах для инноваций. В связи с этим необходима разработка новых механизмов ресурсной поддержки развития, охватывающей все образовательные учреждения страны с учетом существования разных «зон ближайшего развития», и исходного ресурсного потенциала.
В работе предложено авторское определение и выявлены сущностные характеристики понятия «устойчивое развитие системы образования» как продолжающегося во времени качественного приращения социальной эффективности образования, обеспеченного ростом внутреннего потенциала этой системы. В научных исследованиях по проблемам управления образованием термин «устойчивое развитие» отождествляется лишь с положительным трендом в результатах деятельности на определенном временном интервале. Предложенная авторская трактовка устойчивого развития образования базируется на основных положениях активно формирующейся в настоящее время теории устойчивого развития, для которой принципиально важно положение о взаимосвязи результатов, ресурсов и внешней среды, в которой любая система выполняет определенную функцию.
Как известно, в социальных системах устойчивость автоматически не обеспечивается и должна выступать в качестве самостоятельного предмета анализа, сопровождаться постановкой и решением специфических управленческих задач, выбором адекватных средств управления, организационных форм и механизмов. Это предопределило необходимость содержательного определения в исследовании понятия «управление устойчивым развитием систем образования», которое предложено понимать как процесс выработки и принятия решений, направленных на создание и поддержание неубывающей ресурсной базы, гармонизацию морфологических, структурных и функциональных характеристик системы образования для повышения ее социальной эффективности.
Определены методологические подходы и теоретические основания для разработки новой модели управления развитием образования на муниципальном уровне в современных социально-экономических условиях. В работе доказано, что для достижения системности, целостности и устойчивости развития образования необходимы и целесообразны изменения на муниципальном уровне управления. Прежде всего, потому, что муниципальные системы образования включают в настоящее время всю сферу общего среднего образования, дошкольное и дополнительное образование детей. По данным Росстата, в подчинении местных органов самоуправления в 2009 году находились 101481 учреждение образования, которые в той или иной степени включены в процесс модернизации и должны обеспечить ее результативность.
Кроме того, муниципальный уровень обладает совокупностью условий, необходимой и достаточной для преодоления сложившихся к настоящему времени проблем: правом на выработку собственной стратегии развития в интересах жителей муниципальной территории, полномочиями в сфере образования, статусом учредителей общеобразовательных учреждений, дошкольного и дополнительного образования детей, собственным бюджетом и иными территориальными ресурсами, включенностью в местную социокультурную среду, значимую для успешности социальных нововведений.
В качестве методологически важного подхода нами принимается ориентация управления на обеспечение двух векторов поступательного движения - модернизации элементов существующей системы и опережающего развития, переводящего образование на новую траекторию развития. При такой позиции, стратегически и технологически управление развитием должно обеспечивать «поддерживающие» и «прорывные» инновации как два равноценных сопряженных направления.
Исходя из ценностного подхода к управлению, концепций общественного блага, социально-значимых услуг, раскрывающих социальную функцию и природу образования, в основу построения муниципальной модели управления автором закладывается понимание образования как общественного блага, а его развитие предлагается определять через повышение социальной результативности, снижение социальных рисков, что предъявляет особые требования к конструкции всей системы управления развитием на муниципальном уровне, выбору целей, задач и механизмов управления.
По нашему мнению, усиление социальной функции образования на муниципальном уровне можно обеспечить, в первую очередь, за счет отказа от преимущественно отраслевой модели управления в пользу территориальных целей, механизмов и ресурсов развития. Включение образования в территориальную стратегию развития, рассмотрение его как важнейшего кластера в структуре стратегически приоритетных зон социально-экономического развития территории позволит ему развиваться в соответствии с собственными возможностями, стадией жизненного цикла и потребностями социума.
В исследовании доказано, что системность, целостность и устойчивость развития образования не могут быть достигнуты за счет стимулирования автономности и конкуренции, на которую, в конечном итоге, направлено большинство новаций современного этапа модернизации. Практика показывает, что конкурентоспособность сама по себе (даже в системе общего образования крупных городов) не гарантирует высокого качества образования, и не формирует стимулов и потенциала для дальнейшего развития. В работе утверждается, что интересы целостного и устойчивого развития муниципальных образовательных систем требуют поддержки всех процессов, укрепляющих внутрисистемные связи, в частности процессов кооперации и интеграции деятельности. Обоснована необходимость социальной ответственности хозяйствующих субъектов как важнейшего фактора развития территориальных систем образования, что требует разработки специальных стимулирующих механизмов управления.
В процессе диссертационного исследования разработана концептуальная модель управления развитием образования на муниципальном уровне, как территориально-межотраслевая модель, способная обеспечить цели модернизации и опережающего развития муниципальной системы образования. Выбор этого типа модели обусловлен представленными выше методологическими подходами, а также тем, что фактически действующая отраслевая модель управления развитием реализует модернизацию образования как жестко централизованный ведомственный проект, в ней отсутствуют механизмы учета общественных и личностных интересов, социокультурных и экономических условий территорий. Вместе с тем, очевидно, что за счет отраслевых механизмов конкурсной поддержки может быть обеспечена лишь часть целей модернизации и отдельные сегменты образования. Основным ресурсом развития, с нашей точки зрения, должен стать совокупный ресурс территории (экономический, организационный, социокультурный и т.д.), для чего необходимы формы горизонтально интегрированного управления, обеспечивающего внутриотраслевую и межотраслевую кооперацию ресурсов. Основные смысловые и структурные элементы концептуальной модели управления образованием на муниципальном уровне представлены на рис. 1.
Исходя из основных положений системного подхода и общей теории социального управления, в модель включено все то, что характеризует деятельность управления – ее цели, задачи, объекты, содержание в виде функций управления, организационная структура, а также механизмы, которые раскрывают способы выполнения отдельных функций управления.
Предложенная управленческая концепция базируется на ключевых положениях нескольких теорий, которые в совокупности задают ценностные ориентиры, основания для оценки и принятия решений, представление о факторах эффективности и подходах к оптимальной организации управления, выбора конкретных управленческих инноваций. Это - управление по целям, ценностное, ресурсное и стратегическое управление, концепция устойчивого развития.
Проведенный в диссертационном исследовании анализ показал, что концепция управления по результатам в том виде, в котором она приобрела популярность и официальное признание, является непродуктивной, а зачастую даже тормозит процессы развития отечественного образования. Основные причины этого явления - отрыв планируемых результатов от целей развития; вероятностный характер образовательных результатов вообще и особенно в условиях инновационных перемен; неполнота и недостоверность информационной базы оценки; объективная отсроченность многих результатов в сфере образования; отсутствие надежных методов оценки результатов развития системы образования. В качестве альтернативы в работе предлагается использование классической концепции «управления по целям». При этом, на первый план выходит проблема обеспечения качества принимаемых целей, которая должна решаться на концептуальном и технологическом уровнях. В работе обосновано, что в современных условиях необходим определенный отход от технологической концепции целеобразования, которая господствует в настоящее время в теории управления образовательными системами и в российской практике управления, и утверждение ценностного подхода к целеобразованию. Цель как образ желаемого результата – конкретного и операционально заданного – может и должна появляться только на основе ценностно-смысловой обоснованности будущих изменений. Выбор концепций устойчивого развития и ресурсного управления связан с тем, что они дают четкие ориентиры для управления совокупными ресурсами развития, обеспечения их мобильности в достижении принятых целей. Сочетание двух ключевых факторов – признание систем образования в качестве открытых социальных систем и высокая изменчивость условий их деятельности в период социально-экономической модернизации – обусловили принятие стратегического управления в качестве еще одного из концептуальных оснований управления развитием муниципальных систем образования.
Перечисленные теоретические концепции не являются альтернативными, а взаимно дополняют друг друга, выделяя существенные акценты при управлении развитием и предоставляя более широкий набор инструментов для согласованного решения проблем в этой области.
Рис. 1. Концептуальная модель управления развитием образования на муниципальном уровне
В качестве миссии управления автором предлагается создание условий для целостного и устойчивого развития муниципальной системы образования как части территориального социально-экономического комплекса, усиления социальной функции образования на основе сочетания стратегий «модернизации» и «опережающего развития».
В соответствии с этими двумя «мега-стратегиями» был разработан целевой блок модели муниципального управления развитием образования (рис. 2).
Рис. 2. Фрагмент дерева целей управления развитием муниципальной системы образования
Так, на схеме отражены основные из федеральных приоритетов на данном этапе модернизации: развитие дошкольного образования (ДО); переход к новым федеральным государственным образовательным стандартам (ФГОС), переход к нормативному подушевому финансированию (НПФ), переход к новой системе оплаты труда в образовании (НСОТ), изменение правового статуса образовательных учреждений – переход к бюджетным (БУ) и автономным учреждениям (АУ), оптимизация сети образовательных учреждений, которые должны быть поддержаны во всех муниципальных образованиях путем создания необходимых условий (правовых, организационных и др.).
В модели заложено самостоятельное определение комплекса условий для опережающего развития, который целиком зависит от муниципальной стратегии развития образования и обусловлен результатами стратегического анализа, осознанием своих стратегических преимуществ, накопленным ресурсным потенциалом.
Модель предлагает существенное изменение организационных структур управления развитием образования в муниципалитетах. На наш взгляд, с учетом выбранных целевых ориентиров, объема и сложности вытекающих задач, необходимо перераспределить функциональную нагрузку по управлению развитием образования, чтобы это управление стало действительно межотраслевым. При этом, в компетенции муниципальных органов управления образованием целесообразно оставить те виды работ, которые необходимы для реализации стратегии модернизации: взаимодействие с образовательными учреждениями и региональными органами управления по всем вопросам централизованно осуществляемых нововведений, создание комплекса необходимых условий для успешного внедрения этих новаций. Это соответствует сложившемуся функционалу органов управления, квалификации персонала, устоявшимся информационным каналам и схемам вертикальной координации. Деятельность же, которая связана с разработкой и реализацией стратегии опережающего развития, разработкой целевых программ развития образования следует передать коллегиальным межведомственным структурам в рамках местных администраций, а также специальным депутатским комиссиям, которые полномочны принимать решения, затрагивающие интересы развития всей муниципальной территории. В диссертации показано, что необходимо максимальное разнообразие коллегиальных органов управления, горизонтально интегрированных организационных форм деятельности (рис. 3).
Рис. 3. Вариант организационной структуры управления развитием образования на муниципальном уровне
Предложенный подход к построению организационной структуры управления развитием образования на муниципальном уровне позволит эффективнее распределить ответственность за разработку и реализацию обеих стратегий развития образования; повысить качество управления развитием сферы образования (обоснованность, согласованность, скорость подготовки и принятия решений) за счет вовлечения в стратегическое планирование более широкого круга руководителей и специалистов, горизонтальных механизмов их взаимодействия; оптимизировать ресурсную базу развития; обеспечить достаточную общественную и профессиональную поддержку планируемых нововведений.
Представленная концептуальная модель управления конкретизирована в работе через описание рекомендуемых механизмов принятия и реализации управленческих решений. Обоснована совокупность новых организационно-экономических механизмов управления, соответствующих предложенной концептуальной модели и раскрывающих конкретные способы деятельности по реализации предложенных целей, задач и функций. Так как массовая практика муниципального управления образованием не опирается пока на стратегическое планирование, а программы развития образования города/района не включают, как правило, обоснование и выбор стратегии, предложены адаптированные для муниципального уровня инструменты стратегического и программно-целевого управления, способные выступить организационной основой реализации обеих стратегий развития образования. Кластеризация образовательного пространства рекомендована как механизм координации и кооперации совместной деятельности, достижения ценностного единства субъектов социально-экономического развития муниципальных территорий, консолидации ресурсов развития. Обеспечение целостности развития системы образования предполагается за счет новых подходов к проектному финансированию, при которых финансовую поддержку должно получить каждое образовательное учреждение. Отдельную группу составляют механизмы финансово-экономической стабилизации и снижения социальных рисков для усиления социальной функции образования и реализации стратегии модернизации. В работе раскрыты и детально представлены все перечисленные механизмы.
В качестве новых инструментов стратегического и программно-целевого управления на муниципальном уровне автором разработаны базовая модель муниципальной программы поддержки образовательных учреждений в условиях модернизации и концепция интегрированной территориальной программы развития образования, конкретизирующие направления и структуру действий по двум мега-стратегиям: модернизации и опережающего развития образования. Первая программа направлена на создание общих условий (правовых, экономических, организационных) для всех образовательных учреждений по освоению ключевых новаций, предусмотренных концепцией модернизации, а также на целевую поддержку отдельных образовательных учреждений, находящихся в наиболее неблагоприятной ситуации, для предотвращения опасной дифференциации в муниципальном образовательном пространстве.
Вторая программа призвана стать организационной основой территориальной политики в области развития образования, фактически заменить традиционные, узко ведомственные программы развития новым форматом, в котором представлены стратегически значимые для территории цели и задачи развития, совместные и согласованные мероприятия учреждений образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, бизнеса и т.п.
В работе показывается, что пространство совместной деятельности, в котором происходит развитие образования, нужно специально формировать, поскольку оно не совпадает с пространством функционирования образовательных учреждений. С этой целью впервые обоснованы и представлены муниципальные образовательные кластеры как организационно-экономическая форма реализации муниципальной стратегии развития образования, база для реализации межотраслевой модели управления развитием.
Поскольку в экономике процесс создания кластеров является более отработанным, принципы и механизмы кластеризации были взяты в качестве модельных образцов и адаптированы к сфере образования. С учетом основных положений кластерного подхода, предложенного М. Портером как способ системного рассмотрения взаимосвязанных секторов экономической активности, а также с учетом накопленного и обобщенного опыта кластеризации в различных отраслях экономики и территориях, в работе предложена организационная схема образовательных кластеров, создающих новые возможности для развития образования на основе кооперации.
В основу формирования образовательных кластеров положены технологические цепочки создания трех основных «конечных продуктов» в системе непрерывного образования - профессионально подготовленных специалистов; выпускников общеобразовательной школы; дошкольников, готовых к обучению в общеобразовательном учреждении. Соответственно, выделяются кластер профессионального образования, кластер общего образования и кластер дошкольного образования. В работе представлена примерная структура каждого кластера (рис. 4), дана характеристика его основных элементов, состава потенциальных участников, а также видов их взаимодействия.
Цели и результаты взаимодействия партнеров в процессе разработки и реализации важнейших для территории инновационных проектов фиксируются в интегрированной муниципальной программе развития образования. Обязательное включение в число партнеров органов местной власти (или органов власти субъектов РФ) позволяет предложить действенные стимулы к участию в развитии образования, порождает новые модели правового закрепления взаимной ответственности.
В диссертации обоснован новый концептуальный подход к проектному финансированию развития образования на муниципальном уровне. Конкурсный отбор и финансовая поддержка участников пилотной апробации различных инноваций, а также софинансирование реализации инновационных проектов в «точках роста», которые осуществляются в настоящее время на федеральном и региональном уровнях, должны быть дополнены и компенсированы на муниципальном уровне с помощью проектных механизмов целевой поддержки всех групп образовательных учреждений.
Рис. 4. Структура общеобразовательного кластера
Этот подход предполагает, что каждый финансируемый инновационный проект в муниципальной системе образования должен определяться не логикой самого нововведения, разворачиваясь по стадиям его внедрения, либо по составным элементам, а продвигать это новшество во все образовательные учреждения с учетом их уровня развития. При этом меняется структура проектов, поскольку в них включаются мероприятия и ресурсы, дифференцированные по признаку соответствия целевым задачам в разных группах образовательных учреждений.
С учетом дифференцированного подхода предлагается также использовать финансовые средства разных источников по целевым группам учреждений-потребителей. В частности, школы – лидеры способны получать дополнительное финансирование на конкурсной основе по федеральным и региональным инновационным проектам, а муниципальные средства должны использоваться для развития более слабых образовательных учреждений. При этом стабильно работающие школы, имеющие опыт успешной инновационной деятельности, могут получать дополнительное финансирование на конкурсной основе по муниципальным проектам, а «кризисные, проблемные» - поддерживаться за счет целевых муниципальных проектов. Предложенный подход к проектному финансированию позволяет обеспечить охват всех образовательных учреждений территории, выравнивание их инновационного потенциала, преодоление существующих барьеров доступа к ресурсам развития, уменьшение разрыва в качестве образовательных услуг за счет целевой поддержки более слабых.
В диссертации разработана и предложена совокупность механизмов организационной и экономической поддержки образовательных учреждений: аутсорсинг; централизация финансовых ресурсов в муниципальных стабилизационных фондах образования; общественные аудит и экспертиза выполнения государственного (муниципального) задания и инновационных проектов; оптимизация структуры нормативов финансирования общего образования.
Использования аутсорсинга в муниципальных системах образования, с нашей точки зрения, позволит снизить вероятность рисков в экономической деятельности образовательных учреждений в условиях их академической и хозяйственной самостоятельности, неизбежного расширения функционала экономических служб этих учреждений, не обеспеченного необходимыми (прежде всего, кадровыми) ресурсами.
Механизм аутсорсинга даст возможность за счет эффектов от разделения труда и специализации оптимизировать совокупные затраты муниципалитета на административные расходы учреждений образования, сократить долю административно-управленческого персонала в общем фонде заработной платы каждой школы, в конечном итоге повысить качество образовательной и обеспечивающей деятельности.
Для минимизации возможных рисков в муниципальных системах образования может быть использована также централизация определенной части финансовых ресурсов в муниципальных стабилизационных фондах. Аккумулируемые в них средства, в первую очередь, могут направляться на материальную поддержку учителей при «плавающей» стоимости образовательного часа в зависимости от наполняемости школы, на сохранение малочисленных общеобразовательных учреждений в сельских поселениях и т.д.
Механизмы общественного аудита и экспертизы соответствуют общей тенденции развития государственно-общественного управления образованием в рамках его модернизации. Предлагается их использовать при оценке программ развития образования, инновационных проектов, образовательных программ школы, при формировании государственного и муниципального заданий для повышения их обоснованности, адекватного отражения социального заказа образованию на этапе финансового планирования, а также с целью промежуточного контроля исполнения для предупреждения рисков приостановки бюджетного финансирования.
Предложения по оптимизации структуры нормативов финансирования общего образования направлены на формирование муниципальных нормативов в пределах законодательно установленных для этого уровня финансовых полномочий, а также на включение в структуру нормативов финансирования стандартной бюджетной образовательной услуги определенной доли, позволяющей образовательному учреждению накапливать средства на модернизацию учебной базы, информатизацию и т.д.
В работе обоснована необходимость совершенствования подходов к управлению ресурсами применительно к задачам развития образования и разработаны предложения по их совершенствованию на муниципальном уровне.
В частности, предлагается сделать обязательными расчеты ресурсного обеспечения инновационных проектов в аспекте трех классификаций: по экономической сущности ресурсов, по источнику, по циклу возобновления. Формирование и управление ресурсами развития, основанные на комплексном учете всех видов ресурсов, обеспечивают основу для планирования и контроля необходимой полноты ресурсов при проектировании и реализации инноваций; многоканальность источников их формирования, повышение надежности и обоснованности расчетных сроков реализации инновационных проектов с учетом группы критических по циклу возобновления ресурсов, реализуемость инноваций.
Предложенная автором классификация ресурсов по циклу возобновления позволяет выделить и учитывать группу ресурсов, которые являются лимитирующими в процессах развития образовательных систем. Эффективное управление временем как невозобновляемым ресурсом предполагает специальные процедуры его учета: проведение расчетов в рамках программ и проектов по принципу «жизненного цикла», то есть, по критерию необходимого (а не директивного) времени, согласование по срокам всех этапов одновременно реализуемых новаций, расчет необходимых трудозатрат работников при последовательном или параллельном выполнении всех действий и работ, расчет критического пути в определении длительности проекта.
Автором введен термин «критические ресурсы» (по аналогии с критическим путем в сетевом планировании) для обозначения группы ресурсов, имеющих максимальную длительность работ по их формированию, аккумулированию, подготовке к инновационному процессу. К таким ресурсам относятся кадровый потенциал (в разрезе необходимой критической массы, квалификации, мотивации всех субъектов инновационной деятельности) и инновационная культура как совокупность формальных и не формальных норм и правил деятельности – то есть, то, что требует «выращивания» под определенные нововведения. Предложенный подход предполагает, что сроки и темпы различных нововведений в системах образования станут соразмерными темпам и срокам формирования полноценной ресурсной базы, будут не менее сроков создания кадрового ресурса, принимаемого как критическая по длительности цепочка работ.
При изменении подхода к управлению ресурсами достигаются стратегически важные цели - системность проводимых изменений (в основном и в обеспечивающих процессах), целостность развития муниципальных систем образования за счет общего увеличения ресурсного потенциала при многоканальности источников, а также устойчивость развития при учете невозобновляемых и критических ресурсов.
В рамках настоящего исследования выявлены институциональные условия реализации модели управления развитием муниципальных систем образования, снижающие риск ее отторжения, обеспечивающие «встраивание» в существующую практику и необходимое изменение действующих норм и правил жизнедеятельности.
К числу основных условий отнесены: местное самоуправление как «заказчик» стратегии развития образования, правовые условия взаимодействия субъектов разных форм собственности и отраслевой принадлежности в интересах развития образования; механизмы коллегиального управления развитием муниципальной системы образования, функционально и организационно обеспечивающие целостность и результативность инновационных процессов; распределение и закрепление властных полномочий по принятию решений в области развития образования; демократические институты, обеспечивающие гражданские права участников образовательного процесса; идеология и социокультурные механизмы регулирования инновационной деятельности в образовании; соответствие формальной и неформальной институциональной среды.
Перечисленные условия выделены автором как минимально необходимая совокупность норм, которые должны целенаправленно и постепенно вводиться в практику муниципального управления, формируя новую инновационную среду местного самоуправления, обеспечивая в итоге возможность успешной модернизации и опережающего развития.
Дальнейшее исследование проблем управления развитием образования, как представляется, позволит обеспечить научное и методическое развитие предлагаемой в диссертации модели управления, предложить более совершенные подходы и механизмы развития образования в условиях социально-экономической модернизации страны.
Список публикаций автора, в которых отражены основные положения диссертации
Монографии
- Пуденко Т.И. Программно-целевой подход в управлении муниципальными системами образования: монография. – М.: АРЕС. – 2001. – 8 п.л.
- Пуденко Т.И. Проблемы и механизмы совершенствования контроля в муниципальных системах общего образования: монография. – М.: АРЕС. – 2003. – 10 п.л.
- Пуденко Т.И. Управление устойчивым развитием муниципальной системы образования в условиях социально-экономических трансформаций: монография. – М.: Граф-дизайн. – 2010. – 8,3 п.л.
Статьи в периодических научных изданиях, рекомендованных ВАК
- Пуденко Т.И. Оценка спроса в области обучения менеджменту //Вопросы статистики. – 1997. – № 6 (в соавторстве, авт. 2, 5 п.л.).
- Пуденко Т.И. Инновационные процессы в малом предпринимательстве: аспект управления //Вопросы статистики. – 1999. – № 8 (в соавторстве, авт. 2 п.л.).
- Пуденко Т.И. Правовые проблемы модернизации управления муниципальными системами образования // Известия Российской академии образования. – 2004. - № 1 (0,4 п.л.).
- Пуденко Т.И. Тьюторство как технология индивидуального сопровождения учащегося в системе предпрофильной подготовки и профильного обучения // Профильная школа. – 2007. - №2 (23) (в соавторстве, авт.0,3 п.л.).
- Пуденко Т.И. Государственная поддержка общеобразовательных учреждений в рамках ПНПО как ресурс развития региональных образовательных систем // Образование и общество. – 2009. - № 3 (1,1 п.л.).
- Пуденко Т.И. Интеграционные ресурсы развития образования в России // Вестник экономической интеграции». – 2010. – № 5 (0, 5 п.л.).
- Пуденко Т.И. Принципы и подходы к оценке развития систем образования // Среднее профессиональное образование. – 2010. – №3 (0, 4 п.л.).
- Пуденко Т.И. Стратегическое управление муниципальными системами образования в условиях модернизации // Вестник экономической интеграции». – 2010. – № 6 (0, 6 п.л.).
- Пуденко Т.И. Участие общества в управлении образованием: современные акценты // Образование и общество. – 2010. - № 2 (0,94 п.л.).
- Пуденко Т.И. Новые экономические механизмы в общем образовании как средство формирования рынка образовательных услуг// «Экономика сегодня и завтра». – 2010. – № 37 (0, 5 п.л.).
- Пуденко Т.И. Проблемный анализ устойчивости развития школы// Образование и общество. – 2010. - № 7 (в соавторстве, авт. 0,4 п.л.).
- Пуденко Т.И. Муниципальная образовательная политика в контексте становления рыночных отношений в образовании // «Экономика сегодня и завтра». – 2010. – № 38 (0, 6 п.л.).
Научные статьи, материалы научно-практических конференций и прикладных разработок:
- Пуденко Т.И., Ерошин В.И., Афанасьева Т.П. Управление системой образования // в кн.: «Основные положения Концепции Кодекса РФ об образовании (Общая часть)» /Под общей и научной редакцией В.М.Сырых, Ю.А.Кудрявцева. - М.: МО РФ, ИЦПКПС. - 2001. – 5 п.л. /авт. 0,3 п.л.
- Пуденко Т.И., Ерошин В.И., Афанасьева Т.П. Финансовые, налоговые и иные комплексные институты образовательного законодательства // в кн.: «Основные положения Концепции Кодекса РФ об образовании (Общая часть)» /Под общей и научной редакцией В.М.Сырых, Ю.А.Кудрявцева. - М.: МО РФ, ИЦПКПС. - 2001. – 5 п.л. /авт. 0,3 п.л.
- Пуденко Т.И. Программно-целевое управление образованием: «новые старые» проблемы // Менеджмент в образовании». – 2002. - № 1. – 0,4 п.л.
- Пуденко Т.И. Инновационные оргмеханизмы управления качеством общего образования на муниципальном уровне // Совершенствование организационно-экономического механизма управления общеобразовательным комплексом. Материалы Всероссийской науч.-практ. конференции. КГУ, 22-23 марта 2002 г. – Набережные Челны: Камский издательский дом. - 2002. – 0,9 п.л.
- Пуденко Т.И. Управление разработкой и реализацией целевых программ в региональных и муниципальных образовательных системах // Сборник материалов науч.-практ. семинара «Методологические проблемы управления реформированием образования», Самара, 23-24 марта 2002 г. – Самара. – 2002.- 0,6 п.л.
- Пуденко Т.И. Механизмы управления качеством общего образования на муниципальном уровне // Менеджмент в образовании». - 2002. - № 2. – 0,7 п.л.
- Пуденко Т.И., Пафова М.Ф. Эффективность использования ресурсов при реализации целевых программ в образовании // Сб. науч. трудов «Экономические проблемы модернизации российского образования». - М.: ИУО РАО. - 2002. – 0,8 п.л./авт. 0,6 п.л.
- Пуденко Т.И. Социальный заказ муниципальной системе общего образования// Менеджмент в образовании». - 2003. - № 3. – 1,0 п.л.
- Пуденко Т.И. Модернизация муниципальных систем управления образованием: проблемы и направления преобразований// Сб. науч. трудов «Модернизация российского образования: проблемы управления и экономики». - М.: ИУО РАО. - 2003. – 0,9 п.л.
- Пуденко Т.И. Проблемы управления муниципальными образовательными системами // «Новые механизмы управления муниципальной системой образования». Материалы окружной конференции 27-28 апреля 2004г. в г. Нижнем Новгороде. – Н. Новгород: Департамент образования и социально-правовой защиты детства администрации г. Нижнего Новгорода. - 2004. – 0,5 п.л.
- Пуденко Т.И. Участие общественности в модернизации управления образованием на муниципальном уровне//«Демократизация управления образовательными учреждениями и системами: проблемы и перспективы» Материалы междун. науч.-практ. конференции (Москва, 24-26 марта 2004 года). Москва: И-т общего образования МО России. - 2004. – 0,4 п.л.
- Пуденко Т.И. Интеграционные процессы в образовании как фактор повышения его качества// «Управление качеством образования в условиях инновационного развития экономики». – Казань: КГУ. – 2005. – 0,5 п.л.
- Пуденко Т.И. Нормативно-правовое обеспечение введения профильного обучения на третьей ступени общего образования//в кн.: Профильное обучение в школе: модели, методы, технологии. - М.: Классикс Стиль. – 2006. – 3,5 п.л.
- Пуденко Т.И. Ерошин В.И. Финансово-экономические аспекты введения профильного обучения //в кн.: Профильное обучение в школе: модели, методы, технологии. - М.: Классикс Стиль. – 2006. – 2,0 п.л./авт. 1 п.л.
- Пуденко Т.И. Введение профильного обучения: правовые условия и проблемы // Менеджмент в образовании». - 2006. - № 1. – 0,9 п.л.
- Пуденко Т.И. Немова Н.В. Оценка программ развития школы // Приоритетные национальные проекты. Образование. – 2007. - № 2. – 0,7 п.л./авт. 0,4 п.л.
- Пуденко Т.И. Калина И.И., Немова Н.В. и др. Результаты мониторинга конкурса образовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы. – М.: АПКи ППРО. – 2007. – 14,25 п.л./авт. 3,4 п.л.
- Пуденко Т.И. Приоритетный Национальный Проект «Образование»: опыт и итоги двухлетней реализации конкурса общеобразовательных учреждений // ««Сибирский учитель». – 2008. – №2 (56) – 1,2 п.л.
- Пуденко Т.И. Образовательная программа современной школы // Методическая работа в школе». – 2009. - № 2. – 0,8 п.л.
- Пуденко Т.И. Проблема устойчивости развития образовательных систем и подходы к ее решению// Теория активных систем – 2009/ Труды международной научно-практической конференции (17-19 ноября 2009г., Москва). Том II. – М.: ИПУ РАН, 2009. – 0,4 п.л.
- Пуденко Т.И. Принципы и подходы к оценке развития муниципальных систем образования// В мире научных открытий. – 2010. - № 3 (09). Часть 4. – 0,64 п.л.
- Пуденко Т.И. Ценностное управление как условие устойчивого развития систем образования// В мире научных открытий. – 2010. - № 5. Часть 3. – 0,3 п.л.
- Пуденко Т.И. Социальный заказ общему образованию: понятие и технологии// Актуальные проблемы современной науки и образования. – Сибай.: изд-во СИ БГУ. – 2010. – 0,3 п.л.
- Пуденко Т.И. Опыт оценки эффективности государственной поддержки школ, реализующих инновационные образовательные программы // «Государственное управление в ХХI веке: традиции и инновации» Материалы 8-й международной конференции факультета гос. управления МГУ 26-28 мая 2010 г. – М.: Изд-во Московского университета, 2010. – 0,5 п.л.
- Пуденко Т.И. Идеологические установки как деструктивный фактор в исследовании процессов управления образованием // Идеологические аспекты методологического обеспечения научных исследований: материалы Всерос. методологического семинара (апрель 2010 г., Москва). – М.: МГУП, 2010.- 0,8 п.л.
- Пуденко Т.И., Казакова Ю.В. Модернизация образования: новая система координат // Материалы Международной конференции «Наука и образование: архитектура, градостроительство и строительство» (6 – 10 сентября 2010, Волгоград). – Волгоград: ВолгГАСУ. – 2010. – 0,63 п.л./авт.0,45 п.л.
Методические пособия и рекомендации
- Пуденко Т.И., Афанасьева Т.П., Лазарев В.С. Методические рекомендации по формированию организационных структур региональных органов управления образованием. - М: МСП “Лицом к лицу”, 1991. – 2,2 п.л./авт. 0,4 п.л.
- Пуденко Т.И., Афанасьева Т.П., Лазарев В.С. Базовая модель региональной и муниципальной программ поддержки малого бизнеса: пособие для руководителей. – М.: ЦСиЭИ, 1998. – 4,2 п.л. /авт. 0,5 п.л.
- Пуденко Т.И., Лазарев В.С. Как мотивировать продуктивную работу персонала: пособие для руководителей. – М.: ИУО, 2001. – 2,0 п.л./авт. 1,2 п.л.
- Пуденко Т.И., Буслов Е.В. и др. Рекомендации по нормативно-правовому обеспечению сетевого взаимодействия образовательных учреждений. - М.: СпортАкадемПресс, 2005. – 5,9 п.л./авт. 3,7 п.л.
