Экономическая политика городских округов северного региона
На правах рукописи
СЕРОВА Наталья Александровна
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ СЕВЕРНОГО РЕГИОНА
Специальность 08.00.05 – экономика и управление
народным хозяйством (региональная экономика)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Апатиты
2011
Диссертационная работа выполнена в Институте экономических проблем Кольского научного центра Российской академии наук
Научный руководитель:
доктор экономических наук, главный научный сотрудник
Селин Владимир Степанович
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор
Акулов Владимир Борисович
кандидат экономических наук, зав.кафедрой Государственного и муниципального управления филиала СПбГИЭУ
Шпак Алла Владимировна
Ведущая организация:
Институт проблем региональной экономики РАН
Защита диссертации состоится «____» ___________ 2011 года в ____ часов на заседании диссертационного совета К 002.185.01 в Учреждении Российской академии наук Институте экономических проблем им. Г.П. Лузина Кольского научного центра РАН (ИЭП КНЦ РАН) по адресу:
184200, г. Апатиты, Мурманской области, ул. Ферсмана, 24-а.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономических проблем КНЦ РАН.
Автореферат разослан «____» ___________ 2011 года
Ученый секретарь диссертационного совета,
кандидат экономических наук, доцент И. А. Гущина
- Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертационного исследования. В связи с переходом к рыночной системе отношений муниципальные образования Российской Федерации оказались в состоянии глубокого кризиса. Поэтому особую значимость на современном этапе приобретает реформа местного самоуправления, призванная осуществить реорганизацию властных полномочий, укрепить экономические позиции института местного самоуправления в России и обеспечивать социально-экономическое развитие муниципальных образований в целях повышения конкурентоспособности территории, ее инвестиционной привлекательности, повышения качества жизни населения. Проводимая реформа местного самоуправления возлагает основные функции за социально-экономическое развитие муниципального образования на местный уровень. В этих условиях повышается актуальность формирования эффективной политики экономического развития муниципальных образований, обеспечивающей на длительную перспективу достижение баланса экономических и социальных целей развития общества.
Особый научный интерес представляет анализ социально-экономической среды, тенденций и перспектив развития городских округов Севера Российской Федерации, имеющих свои особенности, в том числе в части инвестиционных процессов. Исследование именно городских округов обусловлено тем, что городские округа являются наиболее перспективными в сфере реализации экономической политики, т.к. имеют наибольшее количество полномочий и обладают наиболее развитой инфраструктурой и материальной базой для развития территории.
В период становления местного самоуправления особую актуальность приобретает также определение стратегической ориентации муниципальных образований, нацеленной на воссоздание их способности к самостоятельному развитию на базе собственных ресурсов и возможностей. Однако, несмотря на многочисленные теоретические и методологические разработки в области управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, в них недостаточно проработаны вопросы формирования экономической политики муниципальных образований с использованием инструментов стратегического и программно-целевого планирования. Это обусловило выбор темы диссертационного исследования, постановку его цели и задач.
Степень разработанности проблемы. Актуальные проблемы формирования системы стратегического управления нашли отражение в работах таких ученых как Л.И.Абалкин, И.Ансофф, В.Р.Веснин, О.С.Виханский, Г.Б.Клейнер, М.Х.Мескон, Г.Минцберг, В.Дж.Стивенсон, А.А.Томпсон, Р.А.Фатхутдинов и др.
В исследованиях Л.А.Велихова, Г.Ю.Ветрова, Д.В. Визгалова, А.Г.Гранберга, А.П.Егоршина, Б.С.Жихаевича, В.Б.Зотова, А.Е.Когута, Д.С.Львова, И.Е.Рисина, В.Е.Рохчина, А.Н.Швецова и др. определены концептуальные основы формирования системы местного самоуправления, освещаются правовые, организационные и финансово-экономические аспекты стратегического управления развитием городов.
Исследованию социально-экономических проблем северных регионов России посвящены работы В.Н.Лаженцева, Г.П.Лузина, А.Н.Пилясова, В.С.Селина, Т.П. Скуфьиной, В.В.Фаузера, А.Н.Чилингарова и др.
Теоретические аспекты инвестиционной деятельности нашли отражение в работах В.В.Дидыка, М.А.Власовой, Л.О.Залкинд, В.Н.Лившица, Ф.С.Тумусова и др.
Существенный вклад в развитие теоретических и методических аспектов управления социально-экономическим развитием муниципальных образований внесли Леонтьевский центр (г.Санкт-Петербург), фонд «Институт экономики города» (г.Москва), Институт современного развития (г.Москва), РосНИПИУрбанистики (г.Санкт-Петербург) и др.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования состоит в оценке исходных условий и определении ключевых направлений совершенствования экономической политики городских округов северных регионов Российской Федерации.
В соответствии с целью исследования были поставлены и решены следующие задачи:
- изучение теоретических основ социально-экономической политики на муниципальном уровне и концептуальных подходов к местному самоуправлению;
- анализ практики формирования экономической политики и становления местного самоуправления в Российской Федерации и за рубежом;
- выявление особенностей социально-экономических процессов и становления местного самоуправления в городских округах Севера России;
- анализ эффективности экономической политики и ее инвестиционного механизма на примере городских округов Мурманской области;
- разработка предложений по совершенствованию экономической политики городских округов и повышению их инвестиционной активности;
- разработка модели стратегического управления социально-экономическим развитием городских округов.
Объектом диссертационного исследования являются городские округа Мурманской области.
Предметом диссертационного исследования является формирование экономической политики в процессе управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.
Исследование выполнено в соответствии с паспортом специальностей ВАК: п.3.16. – Региональная социально-экономическая политика; анализ особенностей и оценка эффективности региональной экономической политики в Российской Федерации, федеральных округах, субъектах Федерации и муниципальных образованиях.
Методологическую и информационную основу работы составляют базовые положения системного подхода к исследованию социально-экономических проблем регионов и муниципальных образований, труды отечественных и зарубежных ученых, материалы конференций и семинаров. В диссертации использованы методы экономического и статистического анализа, инструментарий стратегического управления и планирования, методы оценок инвестиционного климата.
Информационной базой исследования явились законодательные акты и другие нормативно-правовые документы Российской Федерации, субъектов РФ, регламентирующие деятельность муниципальных образований. Материалы статистических ежегодников, данные Федеральной службы государственной статистики, Облкомстата Мурманской области, данные статистической отчетности и материалы администраций муниципальных образований Мурманской области.
Защищаемые положения:
- социально-экономическое развитие муниципальных образований Российской Федерации происходит в условиях недостатка собственных доходов, фрагментарности социально-экономической политики и недостаточной обеспеченности квалифицированными управленческими кадрами, что требует совершенствования методов и механизмов управления социально-экономическим развитием;
- специфика функционирования территориальных экономических систем Севера связана с особыми природно-климатическими условиями производства и жизнедеятельности, доминирующей урбанизацией и преобладанием ресурсоэксплуатирующих предприятий, низкой транспортной доступностью, высоким уровнем некоренного населения, что оказывает дополнительное влияние на экономическую политику муниципальных образований северных регионов;
- одним из направлений совершенствования управления социально-экономическим развитием муниципальных образований должно стать повышение эффективности управления на основе модели стратегического управления, базирующейся на целевом подходе и активном вовлечении местных сообществ в процесс выработки решений;
- важнейшей составляющей экономической политики городских округов является создание условий для повышения инвестиционной привлекательности, что предполагает разработку методики оценки инвестиционной активности для муниципального уровня, основанной на принципах прозрачности, доступности данных, простоты расчетов и позволяющей определить место муниципального образования в региональном контексте инвестиционного процесса.
Научная новизна исследования заключается в том, что:
- На основе анализа эволюции местного самоуправления дана оценка влияния муниципальной реформы на формирование экономической политики муниципальных образований. Определено, что реально сложившаяся в России модель местного самоуправления не обеспечивает необходимых условий для формирования муниципальными образованиями самостоятельной политики развития из-за их зависимого положения и избыточного контроля со стороны государственных органов власти.
- Выявлены особенности муниципальных образований Севера, оказывающие влияние на их экономическую политику, типичными из которых являются: монопрофильный характер экономики, доминирующая урбанизация, высокий уровень некоренного населения и миграции, повышенные производственные издержки и недостаточно развитая инвестиционная среда;
- Адаптирована для использования на местном уровне методика оценки инвестиционной активности, включающая использование показателей инвестиционного состояния и динамики инвестиционного процесса, базирующаяся на доступном круге показателей и учитывающая специфику северных муниципальных образований.
- Предложен комплекс мер по формированию экономической политики городских округов Мурманской области: формирование бюджетов развития муниципальных образований; диверсификация экономики муниципальных образований и выделение приоритетов инвестирования; внедрение некоммерческих форм финансирования строительства.
- В качестве элемента экономической политики предложена модель стратегического управления социально-экономическим развитием муниципального образования, заключающаяся в переходе от проблемного к целевому подходу при формировании социально-экономической политики, ориентированной на интересы местного сообщества.
Практическая значимость и апробация результатов исследования.
Представленные в диссертации положения, касающиеся разрешения основных проблем становления местного самоуправления и его влияния на социально-экономическое развитие северных муниципальных образований, существенно дополняют уже имеющиеся знания в этой области. Разработанные практические рекомендации, положения и выводы представленного исследования были учтены в практической деятельности муниципальных органов власти, также могут быть использованы в преподавании спецкурсов при подготовке специалистов в области муниципального управления.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались в исследовательских подразделениях ИЭП КНЦ РАН; на IV международной научно-практической конференции «Темпы и пропорции социально-экономических процессов в регионах Севера. Лузинские чтения-2007» (Апатиты, 2007 г.); на российском научном экономическом собрании «Проблемы модернизации экономики и экономической политики России. Экономическая доктрина Российской Федерации» (Москва, 2007 г.); на VIII региональной аспирантско-студенческой научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики и образования на Севере» (Апатиты, 2008 г.); на Международной научно-практической конференции «Проблемы и тенденции регионального развития в условиях роста экономической нестабильности» (Мурманск, 2009 г.); на V Международной научно-практической конференции «Север и Арктика в новой парадигме мирового развития. Лузинские чтения-2010» (Апатиты, 2010 г.).
Публикации. По результатам выполненных исследований опубликовано 17 работ, в том числе научные статьи и тезисы докладов, общим объемом 26,15 п.л. (авторских –4,77 п.л.)
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения, содержит 152 страницы машинописного текста, 19 таблиц (включая приложения), 8 рисунков, 9 приложений. Библиографический список использованных источников включает 145 источников.
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, дается краткая характеристика разработанности проблемы в научной литературе, определяется объект и предмет исследования, формулируются цель, задачи и положения, выносимые на защиту, указываются теоретико-методологические и эмпирические основы диссертации, раскрываются научная новизна и практическая значимость работы.
Первая глава «Теоретические основы формирования социально-экономической политики муниципальных образований» посвящена рассмотрению сущности социально-экономической политики муниципальных образований, изучению теории и практики местного самоуправления в России и за рубежом, а также роли инвестиций в социально-экономическом развитии муниципальных образований.
Вторая глава «Анализ экономической политики городских округов Мурманской области» посвящена выявлению особенностей развития местного самоуправления и социально-экономического положения муниципальных образований Севера. На примере городских округов Мурманской области рассмотрены основные проблемы формирования местного самоуправления и социально-экономического развития муниципальных образований.
В третьей главе «Совершенствование экономической политики муниципальных образований» обосновывается необходимость применения стратегического управления. Предложен комплекс мер по повышению инвестиционной привлекательности, учитывающий особенности городских округов Мурманской области.
В заключении кратко изложены основные результаты исследования.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
1. Социально-экономическое развитие муниципальных образований Российской Федерации происходит в условиях недостатка собственных доходов, фрагментарности социально-экономической политики и недостаточной обеспеченности квалифицированными управленческими кадрами, что требует совершенствования методов и механизмов управления социально-экономическим развитием.
Изучение теоретических подходов к местному самоуправлению показало, что существуют две основные модели местного самоуправления, сформировавшиеся в Европе и распространившиеся по всему миру: англосаксонская и континентальная. Основные отличия указанных моделей лежат в уровне подчиненности государству, самостоятельности в принятии решений, формах контроля, ответственности и экономической базе. Все остальные существующие модели местного самоуправления представляют собой различные вариации англосаксонской и континентальной моделей.
В результате проведенного анализа становления местного самоуправления в Российской федерации было выявлено, что развитие политической системы страны на протяжении большей части ее исторического пути соответствовало континентальной модели местного самоуправления и характеризовалось доминированием централизованного государства, низким уровнем участия населения в решении местных дел и др.
В постсоветский период начался переход к англосаксонской модели местного самоуправления, а основную роль, оказавшую влияние на муниципальные образования сыграла реформа местного самоуправления, начавшаяся с принятия в 1993 году Конституции РФ и продолженная Федеральным Законом №131 от 2003 года «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Закон №131 очертил права и обязанности муниципальных образований, им была введена многоуровневая система местного самоуправления, вопросы местного значения и полномочия муниципальных образований были четко разграничены в зависимости от их уровня и увязаны с соответствующими доходами и ресурсами.
Однако, несмотря на столь долгий срок проведения реформы местного самоуправления, по-прежнему существует ряд общих проблем, наиболее острой из которых является нерешенность вопроса о финансовых возможностях органов местного самоуправления в отношении реализации своих полномочий. Недостаточность доходных источников местных бюджетов из-за изменений налогового и бюджетного законодательства (в первую очередь сокращения состава местных налогов) не позволяет органам местного самоуправления обеспечивать полное и качественное исполнение своих полномочий.
Таким образом, в условиях реформ, осуществляемых с начала 2000-х годов институт местного самоуправления трансформируется из модели независимости местного самоуправления (англосаксонская модель), обратно в модель государственного управления на местах (континентальная модель), представленной созданием института местных администраций, находящихся под контролем государства (рис.1).
Рисунок 1 - Основные положения моделей местного самоуправления
Анализ показал, что эта трансформация привела к тому, что на сегодняшний день российская модель местного самоуправления характеризуется следующими чертами:
- муниципальные образования самостоятельны в принятии решений, но в строгих рамках очерченных государством, что обуславливает низкий уровень реальной свободы муниципальной власти в регулировании оказываемых ими публичных услуг населению;
- в экономическом плане муниципальные образования находятся в зависимости от устанавливаемой государством налоговой базы финансовой помощи вышестоящего уровня бюджетной системы имеющей преимущественно целевое назначение;
- законодательно контроль за деятельностью органов МСУ возложен на население через представительные органы власти, однако фактически эта функция не реализуется из-за пассивности населения.
Другими словами современная российская модель местного самоуправления характеризуется усилением вертикали власти, где самым слабым и зависимым звеном является муниципальный уровень.
На основе проведенного исследования управления социально-экономическим развитием муниципальных образований в России и за рубежом были определены основные принципиальные отличия формирования их социально-экономической политики. За рубежом используется в основном стратегическое планирование, тогда как в России до сих пор преобладает использование среднесрочного планирования лишь с фрагментами стратегического управления. Для разработки целевых программ и механизмов развития местных сообществ на Западе привлекаются высококвалифицированные кадры, в процесс разработки программ активно вовлекается и представители местных сообществ. В России уровень квалификации управленческих кадров еще недостаточно высок, что существенно влияет разрабатываемые документы социально-экономического развития (как правило, они носят декларативный характер), при этом власти стараются избегать диалога с населением, либо попросту не знают, как вовлекать местные сообщества в процесс разработки стратегий и программ развития.
Таким образом, исследование показало, что социально-экономическое развитие муниципальных образований Российской Федерации происходит в условиях ограниченной экономической базы, фрагментарном использовании передовых технологий управления социально-экономическим развитием и недостаточной обеспеченности квалифицированными управленческими кадрами, что ослабляет роль института местного самоуправления, ограничивает возможности формирования социально-экономической политики муниципальных образований и требует совершенствования методов и механизмов управления социально-экономическим развитием.
2. Специфика функционирования территориальных экономических систем Севера связана с особыми природно-климатическими условиями производства и жизнедеятельности, доминирующей урбанизацией и преобладанием ресурсоэксплуатирующих предприятий, низкой транспортной доступностью, высоким уровнем некоренного населения, что оказывает дополнительное влияние на социально-экономическую политику муниципальных образований северных регионов.
Наряду с общими проблемами типичными для большинства российских муниципальных образований, социально-экономическое развитие северных муниципальных образований сталкивается с трудностями обусловленными наличием природно-климатических особенностей, труднодоступности многих районов, относительно высокой стоимости жизни, сокращению численности населения и др. Указанные особенности создают неблагоприятные условия для социально-экономического развития муниципальных образований, т.к. расположение на Севере преимущественно моноиндустриальных городов обуславливает низкий уровень диверсификации экономики, ставит ее в зависимость от политики финансово-промышленных групп и цен на мировом рынке сырья. Кроме того, высокий уровень некоренного населения, не связывающего свою дальнейшую судьбу с данной территорией и бедность населения не способствует развитию инициативности в контроле и эффективности местного самоуправления.
Увеличение числа муниципальных образований в ходе муниципальной реформы привело к неоправданному росту количества работников органов местного самоуправления в регионах Севера и затрат на их содержание (табл.1).
Таким образом, очевидно, что реализация российской модели местного самоуправления в северных регионах встречает дополнительные трудности, обусловленные спецификой Севера, что требует особых подходов к управлению социально-экономическим развитием муниципальных образований, исходя из государственных интересов экономического освоения Севера и Арктики.
Таблица 1
Численность и заработная плата работников органов местного самоуправления в районах Крайнего Севера, чел
| Числ. работников органов МСУ на 1000 чел. | Среднемес.з/п работников органов МСУ, руб. | Соотношение ср.з/п со ср.номин. начисленной з/п | Доля з/пл работников МСУ в консолид. бюджете | |
| Ненецкий АО | 11,86 | 63954 | 155,3% | 6,519 |
| Мурманская область | 3,56 | 36556 | 153,8% | 0,771 |
| Ямало-Ненецкий АО | 9,59 | 65230 | 147,7% | 0,802 |
| Республика Саха | 7,22 | 18616 | 78,2% | 0,223 |
| Камчатский край | 6,83 | 36377 | 133,5% | 1,152 |
| Магаданская область | 8,34 | 34075 | 121,6% | 2,113 |
| Чукотский АО | 13,82 | 52877 | 138,0% | 3,571 |
| Республика Карелия | 2,66 | 23499 | 139,1% | 0,858 |
| Республика Коми | 4,06 | 20599 | 98,9% | 0,465 |
| Архангельская область | 5,13 | 24043 | 132,2% | 0,431 |
| Ханты-Мансийский АО | 6,43 | 52198 | 139,5% | 0,281 |
| Республика Тыва | 6,28 | 14460 | 106,2% | 1,136 |
| Сахалинская область | 5,98 | 39860 | 132,6% | 0,771 |
| Справочно: РФ | 3,69 | 18782 | 108,6% |
В диссертационной работе также был проведен анализ экономической политики городских округов Мурманской области. Выбор исследования именно городских округов обусловлен тем, что городские округа являются наиболее перспективными в сфере реализации социально-экономической политики, т.к. имеют наибольшее количество полномочий и обладают наиболее развитой инфраструктурой и материальной базой для развития территории (табл.2).
Анализ показал, что экономическое положение рассматриваемых городских округов характеризуется некоторым улучшением: положительной динамикой производства, оборотов общественного питания и торговли, объемов платных услуг населению, тенденцией роста инвестиций и численности занятости на малых предприятиях.
В экономической теории рост занятых на малых предприятиях рассматривается, как положительный, поскольку такой рост предполагает создание новых бизнесов, либо расширение действующих малых бизнесов. Однако несмотря на то, что численность занятых на малых предприятиях возросла во всех городских округах, пока невозможно оценить это как безусловно положительно, поскольку рост достигнут за счет выведения вспомогательных производств из состава основных градообразующих предприятий, т.е. происходит перераспределение объемов производства и занятости между крупным и малым бизнесом.
Таблица 2
Основные показатели экономического положения городских округов Мурманской области за 2006-2008 гг.
| Показатель | Апатиты | Кировск | Ковдорский район | Оленегорск | ||||||||
| 2006 | 2007 | 2008 | 2006 | 2007 | 2008 | 2006 | 2007 | 2008 | 2006 | 2007 | 2008 | |
| Индекс промышленного производства, % | 121 | 88 | 97 | 107 | 107 | 121 | 100 | 104 | 104 | 108 | 100 | 99 |
| Индекс инвестиций в основной капитал, % | 133 | 166 | 116 | 76 | 99 | 128 | 290 | 111 | 72 | 69 | 115 | 118 |
| Оборот розничной торговли, млн.руб. | 3085 | 3575 | 4494 | 1581 | 1901 | 2419 | 1020 | 1203 | 1490 | н.д. | н.д. | н.д. |
| Численность занятых на МП, чел. | 4360 | 4450 | 4570 | 530 | 900 | 1350 | 400 | 400 | 900 | 700 | 900 | 930 |
| Численность ИП, чел. | 1409 | 1482 | 1603 | 602 | 651 | 639 | 401 | 422 | 406 | 721 | 762 | 711 |
| Численность населения, тыс.чел. | 62,6 | 62,2 | 61,6 | 33,4 | 33,2 | 33,0 | 19,7 | 19,4 | 19,1 | 32,4 | 32,3 | 31,9 |
| Отношение ср.зарплаты к прожит.мин., % | 241 | 272 | 299 | 280 | 313 | 328 | 277 | 312 | 365 | н.д. | н.д. | н.д. |
| Уровень официальной безработицы, % | 1,9 | 1,6 | 1,4 | 6,4 | 5,3 | 4,6 | 7,6 | 5,4 | 4,4 | 3,8 | 2,9 | 2,4 |
Анализ также показал, что в рассматриваемых городских округах наблюдается снижение человеческого потенциала: сокращается численность населения из-за миграционной и естественной убыли; при стабилизации на рынке труда и сокращении безработицы отмечается сокращение общей численности экономически активного населения, что обуславливает снижение трудового потенциала области.
В результате анализа доходной базы бюджетов городских округов Мурманской области были выявлены следующие тенденции:
- сохраняется дефицит местных бюджетов и значительная межмуниципальная дифференциация налоговых доходов;
- отмечается сокращение собственных доходов местных бюджетов из-за проводимых налогово-бюджетных реформ, что снижает самостоятельность местного самоуправления и вызывает высокую зависимость от финансовой помощи;
- снизилась заинтересованность местных бюджетов в результатах деятельности градообразующих предприятий, которая реализовывалась через отчисления по налогу на прибыль.
Анализ показал, что во всех городских округах области разрабатываются программы социально-экономического развития (Стратегический план муниципального развития, являющийся наиболее адаптированным механизмом управления развитием территории в рыночных условиях разработан и принят только в г.Апатиты), но из-за недостатка финансовых источников существуют определенные проблемы с их реализацией. Города не имеют достаточных средств для реализации возложенных расходных полномочий, возникает высокая зависимость бюджетной обеспеченности от финансовой поддержки из областного бюджета.
Социологические опросы, проведенные Институтом экономических проблем им.Г.П.Лузина КНЦ РАН в 2009-2010 гг. в муниципальных образованиях Мурманской области показали, что, по мнению населения, органы местного самоуправления не обладают достаточной квалификацией для решения стоящих перед ними задач, что также негативно влияет на эффективность проводимой экономической политики и соответственно не оправдывает увеличения затрат на содержание местных властей.
Таким образом, проведенный анализ показал, что во всех рассмотренных городских округах ухудшились социальные показатели при улучшении экономических, что свидетельствует о неэффективности экономической политики проводимой органами местного самоуправления, т.е. отсутствует связь между увеличением затрат на местное самоуправление и результатами социально-экономического развития этих городов. Во многом этому способствует недостаток собственных средств муниципальных образований, что не позволяет муниципалитетам достаточно эффективно распоряжаться финансовыми ресурсами и в полной мере осуществлять собственную политику по развитию подведомственной территории.
3. Одним из направлений совершенствования управления социально-экономическим развитием муниципальных образований должно стать повышение эффективности управления на основе модели стратегического управления, базирующейся на целевом подходе и активном вовлечении местных сообществ в процесс выработки решений.
Для развития местного самоуправления и совершенствования механизмов управления социально-экономическим развитием муниципального образования на сегодняшний день требуется использование новых, нетрадиционных подходов. Социально-экономическая политика муниципальных образований должна базироваться на методологических подходах концепции стратегического управления, поскольку оно учитывает как сложившиеся тенденции социально-экономического развития, так и возможности и угрозы развития, способные повлиять на существующую социально-экономическую ситуацию.
Анализ позволил выявить общие проблемы стратегического управления городским развитием, некоторые из которых характерны для развитых западных стран и России: пассивность местных сообществ; использование стратегических документов как инструмента получения внешних финансовых ресурсов; отсутствие межмуниципальной кооперации; фрагментарность разрабатываемых стратегических документов и их несогласованность. При этом на российские города в их возможностях реализовать стратегический выбор города дополнительно оказывают негативные воздействие внешняя институциональная среда, в частности несовершенство нормативно-правовой базы и недостаток собственных источников финансовых ресурсов вследствие проводимой федеральной политики.
В качестве объекта анализа была выбрана Стратегия г.Апатиты (принята в 2002 году), т.к. срок ее действия позволяет говорить о первых результатах, в других же городских округах Мурманской области разработаны комплексные планы развития и стратегии, но такой анализ пока проводить нерационально.
Выявлено, что главная цель развития города Апатиты «как конкурентоспособного в экономике, науке и инновациях, привлекательного качеством жизни и природно-культурной средой, ориентированного на становление гражданского общества» за счет развития научно-исследовательского комплекса и инноваций по-прежнему далека от осуществления. К настоящему моменту научный потенциал города уменьшился, сравнительная комфортность проживания в городе ухудшилась, сохраняется миграционный отток населения.
Установлено, что причинами слабой реализации стратегии развития Апатитов, являются слаборазвитая внутренняя институциональная среда и внешние условия, которые были недостаточно учтены при формировании Стратегии, а именно:
- низкий уровень гражданского капитала города, пассивность большинства населения, отсутствие стремления городского сообщества к изменениям из-за традиционного для российского общества консерватизма, противопоставления власти и населения, высокого уровня патерналистических настроений; высокий уровень пришлого населения, не связывающего свою дальнейшую судьбу с городом;
- отсутствие желания властей обсуждать с местным сообществом свои действия и учета его мнения при принятии управленческих решений. Созданные в Апатитах советы по развитию и актуализации стратегических направлений города показали себя неэффективными и на сегодняшний день их деятельность фактически свернута;
- недостаточная квалификация управленческих кадров. В результате в стратегическом плане существует целый ряд недостатков, как в части содержания (например, отсутствие целевых показателей развития), что говорит о ее формальности, так и в реализации Стратегии – методы стратегического управления используются фрагментарно и несогласованно (например, только с 2007 года среднесрочные программы развития города стали частично увязываться со Стратегией), что приводит к распылению финансовых средств при ограниченности местного бюджета;
- ограниченность экономической базы местного самоуправления вследствие федеральной политики и невозможность формирования средне- и долгосрочных финансовых планов, что сужает возможности использования методов стратегического управления.
С учетом вышеперечисленного предлагается следующая модель стратегического управления на местном уровне (рис.2).
Основными особенностями данной модели являются:
- Постоянство миссии города, что позволяет разработать долгосрочную концепцию социально-экономического развития;
- Определение краткосрочных и долгосрочных целей развития города имеет предшествующее положение по отношению к стадии анализа внешней и внутренней среды. Т.е. необходим переход от проблемного подхода к формированию развития города на целевой подход, ориентированный на интересы местного сообщества;
- Постоянное участие местного сообщества практически на всех этапах стратегического управления;
- Организация системы мониторинга развития города и контроля исполнения стратегии развития, путем создания координационных наблюдательных советов и отделов стратегического развития, что позволит оперативно реагировать на возможные изменения; укрепить партнерские отношения между местно властью, бизнесом, общественными организациями, населением.
Таким образом, применение авторской модели стратегического управления на местном уровне, заключающейся в использовании целевого подхода, постоянном участии местного сообщества на всех этапах стратегического управления, организации системы мониторинга путем создания координационных наблюдательных советов, позволит стабилизировать и улучшить социально-экономическое состояние муниципального образования за счет оперативного реагирования на возможные изменения, выявления и согласования интересов местного сообщества, а также выработки единой концепции развития города.
Рисунок 2 - Модель стратегического управления на местном уровне
4. Важнейшей составляющей экономической политики городских округов является создание условий для повышения инвестиционной привлекательности, что предполагает разработку методики оценки инвестиционной активности для муниципального уровня, основанной на принципах прозрачности, доступности данных, простоты расчетов и позволяющей определить место муниципального образования в региональном контексте инвестиционного процесса.
В условиях рассогласованности конституционно установленной и фактически реализуемой модели местного самоуправления в России, роль собственных и внешних финансовых ресурсов муниципального образования существенно возрастает. В связи с тем, что в настоящее время бюджетная самостоятельность местного самоуправления федеральным центром фактически не гарантируется, активизация инвестиционной деятельности является одной из первостепенных задач органов местного самоуправления.
Проведение оценки инвестиционной активности муниципальных образований чаще всего базируется на использовании методик для регионального уровня, для которых базовым показателем является показатель валового регионального продукта (ВРП). В силу того, что для муниципальных образований такого комплексного показателя нет, возникает необходимость адаптации существующих методик для местного уровня. В связи с этим, предложена следующая методика оценки инвестиционной активности для муниципального уровня, основанная на принципах прозрачности, доступности данных и простоты расчетов:
Ранжирование муниципальных образований по инвестиционной активности проводится на основе расчета интегрального показателя по различным частным показателям. По каждому j-му показателю для i–го муниципального образования рассчитывается коэффициент соответствия aij по формуле:
aij=
, (1)
где xij – значение показателя, 
, более высокое значение данного показателя.
Интегральный показатель (Yi) рассчитывается как среднегеометрическая величина:
. (2)
В рамках диссертационного исследования был проведен анализ показателей инвестиционной активности городских округов Мурманской области.
В качестве индикаторов инвестиционного состояния муниципальных образований использованы: объем инвестиций в основной капитал на душу населения, в сопоставимых ценах; объем работ и услуг по виду экономической деятельности «Строительство», выполненных собственными силами организаций; объем инвестиций в жилищное строительство на душу населения.
В качестве индикаторов инвестиционной динамики муниципальных образований использованы: динамика объема инвестиций в основной капитал на душу населения, в сопоставимых ценах; изменение объема работ и услуг по виду экономической деятельности «Строительство», выполненных собственными силами организаций; динамика объема инвестиций в жилищное строительство на душу населения.
На основе анализа вышеуказанных индикаторов было выполнено ранжирование городских округов по уровню инвестиционной активности с помощью расчета интегральной оценки (рис.3). В качестве максимального показателя был использован среднероссийский уровень.
А1 -Высокий уровень состояния – высокая динамика
А2 -Высокий уровень состояния – средняя динамика
А3 - Высокий уровень состояния – низкая динамика
B1 - Средний уровень состояния – высокая динамика
B2 - Средний уровень состояния – средняя динамика
B3 - Средний уровень состояния – низкая динамика
С1 - Низкий уровень состояния – высокая динамика
С2 - Низкий уровень состояния – средняя динамика
С3 - Низкий уровень состояния – низкая динамика
Рисунок 3 – Рейтинговая шкала городских округов Мурманской области
Анализ показал, что городские округа Мурманской области не являются инвестиционно активными, что в основном обусловлено низким уровнем коммерческого строительства и практически полным отсутствием жилищного строительства, что, в свою очередь и обуславливает ухудшение социальных показателей, в т.ч. высокий уровень миграционного оттока населения.
Для преодоления негативных тенденций снижения инвестиционного состояния и активности в городских округах Мурманской области необходимо формирование собственной инвестиционной политики:
- формирование бюджетов развития муниципальных образований.
Формирование муниципальных бюджетов развития в условиях ограниченности местных финансовых ресурсов требует привлечения внешних источников. Внешними источниками являются государственные инвестиции (федеральные и региональные) и частные (компаний и домохозяйств).
Значительное количество государственных программ развития потенциально позволяет муниципальному образованию использовать государственные ресурсы для своего социально-экономического развития. Частные инвестиции со стороны компаний на развитие привлечь достаточно сложно, поэтому единственным возможным потенциальным источником частных инвестиций являются бюджеты домохозяйств, в связи с чем задачей местных органов власти является снижение расходов домохозяйств для увеличения их инвестиционных возможностей, что позволит использовать частные инвестиции для социально-экономического развития муниципального образования.
- диверсификация экономики и выделение приоритетов инвестирования.
Это достигается за счет повышения инвестиционной привлекательности и формирования имиджа муниципального образования через определение его бренда. Диверсификация экономики в направлении выбранного бренда должна основываться на инновационных формах экономической активности, в особенности на технологиях альтернативной энергетики, что особенно важно в северных условиях. Инновационные формы бизнеса могут быть наиболее эффективны для малого и среднего бизнеса, что обуславливает необходимость создания в муниципальном образовании условий для их развития, в том числе снижение местных административных барьеров.
- внедрение некоммерческих форм финансирования строительства.
Привлечение инвестиций домохозяйств наиболее вероятно в улучшение жилищных условий с использованием современных технологий строительства и ресурсоснабжения. Наиболее низкозатратным при соответствующей поддержке муниципальных образований и использовании кооперативных форм финансирования является малоэтажное строительство. Это позволит стимулировать инвестиции домохозяйств в городскую инфраструктуру жилищно-коммунального хозяйства и в дальнейшем в другие инфраструктурные отрасли.
В Заключении подводятся итоги исследования:
- На основе изучения теории и практики местного самоуправления определено, что в ходе муниципальной реформы в России из-за жесткой регламентации действий местных властей и сокращения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, институт местного самоуправления трансформировался из модели независимости местного самоуправления (англосаксонская модель), заложенной в Конституции РФ, в модель государственного управления на местах (континентальная модель).
- На основе изучения зарубежного и отечественного опыта формирования социально-экономической политики муниципальных образований выявлены принципиальные отличия: за рубежом в управлении социально-экономическим развитием муниципальных образований используется в основном стратегическое планирование; привлекаются высококвалифицированные кадры, осуществляющие разработку целевых программ; в процесс разработки программ активно вовлекается представители местных сообществ. Для России характерно использование среднесрочного планирования лишь с элементами стратегического управления, низкая квалификация управленческих кадров, пассивность местных сообществ.
- Анализ социально-экономического положения муниципальных образований российского Севера позволил выявить основные особенности заключающиеся в: монопрофильном характере экономики, что ставит ее в зависимость от политики финансово-промышленных групп и цен на мировом рынке сырья; повышенных производственных издержках и низком уровне инвестиций; снижении численности населения вследствие миграционного оттока, что создает проблему обеспечения формирования трудовых ресурсов, необходимых для развития регионов и повышения их конкурентоспособности.
- Анализ экономической политики городов Мурманской области показал, что во всех рассматриваемых городских округах разработаны программы и планы социально-экономического развития, однако из-за недостатка собственных финансовых средств местные власти не могут в достаточно полной мере осуществлять собственную политику по развитию подведомственной территории. По мнению населения, органы местного самоуправления не обладают достаточной квалификацией для решения стоящих перед ними задач, что также негативно влияет на эффективность проводимой экономической политики.
- Предложена модель стратегического управления на местном уровне, заключающаяся в использовании целевого подхода, постоянном участии местного сообщества на всех этапах стратегического управления, организации системы мониторинга путем создания координационных наблюдательных советов, что позволит стабилизировать и улучшить социально-экономическое состояние муниципального образования за счет оперативного реагирования на возможные изменения, выявления и согласования интересов местного сообщества, а также выработки единой концепции развития города.
- Разработана методика оценки инвестиционной активности для муниципального уровня, включающая две составляющих: инвестиционного состояние и инвестиционную динамику. Даны предложения по совершенствованию инвестиционной ситуации в городских округах Мурманской области: формирование бюджетов развития муниципальных образований; диверсификация экономики и создание условий развития малого и среднего бизнеса, внедрение некоммерческих форм финансирования строительства, стимулирование жилищного строительства на базе современных ресурсосберегающих технологий строительства.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
В изданиях, рекомендованных ВАК РФ:
- Институциональные ограничения формирования и реализации социально-экономической политики в городах Севера России / Н.А.Серова // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. – 2010. - №32(89) – С.20-24 (авт. 0,3 п.л.);
- Инвестиционный рейтинг регионов Севера – итоги прошедших лет / Л.О.Залкинд, Н.А.Серова // ЭКО. – 2008. - №11. – С.61-67 (0,5 п.л./ авт. 0,25 п.л.);
- Инвестиционные процессы и дифференциация северных регионов России / Л.О.Залкинд, Н.А.Серова // Проблемы современной экономики. – 2008. - № 4(28). – С.375-379 (0,6 пл./ авт. 0,3 п.л.);
- Реформирование жилищно-коммунального хозяйства в малом городе / Л.О.Залкинд, Н.А.Серова // Вестник Костромского государственного университета им.Н.А.Некрасова. – 2007. – Т.13, вып.4. – C.86-89 (0,3 п.л./ авт. 0,1 п.л.);
- Социально-экономические интересы региона при реализации проектов освоения нефтегазовых ресурсов Арктического шельфа / В.В.Дидык, Е.Е.Емельянова, Н.А.Серова // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А.Некрасова. – 2006. – Т.12, вып.9. – С. 31-33 (0,45 п.л./ авт. 0,2);
- Региональная инвестиционная политика на Севере России / В.В.Дидык, Н.А.Серова // Пространственная экономика. – 2005. - №4 – С. 90-101 (0,9 п.л./ авт. 0,45);
В других изданиях:
- О проблемах местных бюджетов регионов Севера России / Н.А.Серова // Север и Арктика в новой парадигме мирового развития. Лузинские чтения-2010: Тез.докл. V-ой Международной научно-практической конференции (Апатиты, 8-10 апр. 2010 г.). – Апатиты: КНЦ РАН, 2010. – С.188-189 (авт. 0,1 п.л.);
- Особенности инвестиционных процессов в северных регионах России / Л.О.Залкинд, Н.А.Серова // Россия: тенденции и перспективы развития: Ежегодник. – Москва: ИНИОН РАН, 2010. – Вып.5, Часть II. – С.410-417 (0,7 п.л./ авт. 0,35 п.л.);
- Стратегическое планирование как инструмент социально-экономического развития городов / Н.А. Серова // Актуальные проблемы государственного управления и менеджмента организации в условиях институциональной экономики: Тез.докл. Всероссийской научно-практической конференции (заочная) (Набережные Челны, 10 фев. 2010 г.). – Набережные Челны, 2010 (авт. 0,1 п.л.);
- Особенности формирования инвестиционного климата в Мурманской области / Н.А.Серова // Северные территории: проблемы, тенденции и перспективы. – Апатиты: КНЦ РАН, 2009. – С.100-102 (авт. 0,2 п.л.);
- Об итогах муниципальной реформы в Российской Федерации / Н.А.Серова // Тез.докл. XII Межрегиональной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых с международным участием (Апатиты, 15-17 апр. 2009 г.).– Апатиты: КФ ПетрГУ, 2009. – Ч.2.– С. 20-21 (авт. 0,1 п.л.);
- Мурманская область в XXI веке: тенденции, факторы и проблемы социально-экономического развития – Коллективная монография. Апатиты: КНЦ РАН, 2009. – 192 с. (19,7 п.л./ авт. 0,77 п.л.);
- Местное самоуправление как институциональная основа развития города / Н.А.Серова // Север и рынок: формирование экономического порядка. – 2008. - №1. – С.169-173 (авт.0,4 п.л.);
- Региональная инвестиционная политика на севере России: особенности формирования, тенденции изменений и направления совершенствования / В.В.Дидык, Н.А.Серова // Наука и образование. 10 лет вместе: Сб. статей – Апатиты: КНЦ РАН. – 2005. - С. 44-51 (0,6 п.л./ авт. 02 п.л.);
- Инвестиционная активность в северных регионах России: состояние и меры стимулирования / В.В.Дидык, Н.А.Серова // Север и рынок: формирование экономического порядка. – 2004. - №2 (13). – С. 110-117 (0,5 п.л./ авт. 0,25 п.л.);
- Особенности инвестирования в человеческий капитал / Н.А.Серова // Север и рынок: формирование экономического порядка. – 2003. - №1 (10). – С. 85-88 (авт. 0,3 п.л.);
- Особенности инвестиционного климата Мурманской области / Н.А.Серова // Север и рынок: формирование экономического порядка. – 2002. - №1. – С.126-131 (авт. 0,4 п.л.).
