На правах рукописи
Андреев Кирилл Александрович
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ
В ТАМОЖЕННОМ ДЕЛЕ
Специальность: 12.00.14 – административное право;
финансовое право; информационное право
А В Т О Р Е Ф Е Р А Т
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Люберцы – 2011
Работа выполнена на кафедре административного и таможенного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия»
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Семенов Алексей Викторович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Старостин Сергей Алексеевич
кандидат юридических наук
Дорохин Валерий Владимирович
Ведущая организация: Федеральное государственное
образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Северо-Западная академия
государственной службы»
Защита диссертации состоится «____» ______ 2011 года в _____ часов на заседании Совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 310 001 02 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская таможенная академия» по адресу: 140009, г. Люберцы, Московская область, Комсомольский проспект, 4, ауд. 233 (зал заседаний Ученого совета).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия».
Автореферат разослан «____ » ________ 2011 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, доцент И.С. Барзилова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Развитие рыночных отношений по пути интеграции Российской Федерации в мировую экономику выдвигает множество задач по модернизации правовой системы в соответствии с мировыми стандартами, совершенствованию механизмов взаимодействия России с международными институтами и организациями. Ключевую роль в этом играют таможенные органы Российской Федерации, которые отвечают не только за выполнение задач, поставленных Президентом и Правительством Российской Федерации по наполнению федерального бюджета, но и способствуют развитию наиболее благоприятных условий для товаропотоков, поступлению в российскую экономику иностранных инвестиций, выполнению международных договоров и обязательств, а также борьбе с административными правонарушениями в области таможенного дела.
Статистические данные свидетельствуют о том, что за последние годы количество административных правонарушений в таможенной сфере остается значительным и имеет тенденцию к росту. При этом большой процент возбуждаемых дел о нарушении таможенных правил относится к категории, по которой таможенными органами проводилось административное расследование. Например, в 2009 году таможенными органами Российской Федерации возбуждено 89081 дело об административных правонарушениях, из них по 37981 делу проводилось административное расследование.[1]
Законодатель (ст. 24.1 КоАП РФ) к задачам производства по делам об административных правонарушениях относит всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
Ни одна из указанных задач не может быть решена без надлежащего информационного обеспечения, применения новейших информационных технологий, необходимых и достаточных для установления всех обстоятельств административного правонарушения, совершенного в области таможенного дела.
Анализ правоприменительной практики деятельности таможенных органов Российской Федерации по привлечению лиц к административной ответственности показал связь между уровнем информационного обеспечения и повышением качества и результативности административного расследования. Информационное обеспечение позволяет с максимальной полнотой и объективностью выяснить обстоятельства дела об административном правонарушении, значительно сократить сроки проводимого расследования, что дает возможность избежать излишних экономических затрат, в том числе по хранению изъятых товаров; минимизировать процессуальные ошибки и противодействие расследованию.
В последние годы информационные технологии и информационные коммуникации стали определяющими факторами развития всех направлений деятельности российского государства.[2] Указанные процессы постоянно требуют совершенствования правовой базы. В связи с этим был принят ряд законодательных актов, постановлений правительства, регулирующих такие отношения. В Таможенном кодексе Российской Федерации 2003 г. впервые информационным отношениям была посвящена отдельная глава. Во вступившем с 1 июля 2010 г. Таможенном кодексе таможенного союза данная тенденция получила свое дальнейшее развитие.
Необходимо сказать и о том, что внедрение новейших информационных технологий и систем в деятельность таможенных органов приводит к появлению новых противоправных проявлений участников внешнеэкономической деятельности, например, в сфере электронного декларирования, предварительного информирования, декларирования при помощи Интернета. Борьба с указанными правонарушениями возможна только на основе современного информационного обеспечения административного расследования.
Отсутствие должной урегулированности правовых вопросов использования новейших информационных технологий и информационных средств, недостаток рекомендаций по информационному обеспечению административного расследования в таможенной сфере определяют актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработки темы. В последние годы по проблемам информационного обеспечения административного расследования были защищены следующие диссертации: Сычев А.В. Информационное обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, подведомственных органам внутренних дел (милиции). – М., 2003; Филоненко И.О. Возбуждение и административное расследование милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции. – М., 2003; Зрелов А.П. Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов. – М., 2004; Голованов А.А. Криминалистическое обеспечение административного расследования. – Калининград, 2005; Калюжный Ю.Н. Административное расследование в механизме производства по делам об административных правонарушениях. – М., 2005; Клоков Е.А. Административное расследование в органах внутренних дел. – Омск, 2005; Овчинникова Т.А. Информационное обеспечение деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. – Хабаровск, 2006; Пятикова Е.А. Административное расследование нарушений таможенных правил. – М., 2009.
Как видно из приведенного, комплексного научного исследования правовых аспектов информационного обеспечения административного расследования, осуществляемого таможенными органами, не проводилось, что говорит об актуальности настоящего исследования.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и практических рекомендаций по повышению эффективности информационного обеспечения административного расследования нарушений таможенных правил.
Достижение поставленной цели обусловило постановку и необходимость решения комплекса следующих задач:
– исследовать систему информационного обеспечения административного расследования, осуществляемого таможенными органами;
– проанализировать юридическую природу и содержание информации и информационного обеспечения при проведении административного расследования нарушений таможенных правил;
– провести анализ нормативных правовых актов, определяющих современное состояние информационного обеспечения административного расследования в таможенной сфере;
– провести ретроспективный анализ становления и развития информационного обеспечения при осуществлении борьбы с таможенными правонарушениями;
– проанализировать организационные аспекты информационного обеспечения административного расследования в области таможенного дела;
– выявить и рассмотреть проблемы правоприменительной практики, возникающие у таможенных органов при использовании информационного обеспечения административного расследования, и определить пути их решения;
– разработать и обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования информационного обеспечения административного расследования в области таможенного дела.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере информационного обеспечения административного расследования, проводимого таможенными органами.
Предмет диссертационного исследования составляют закономерности получения и использования информации должностными лицами таможенных органов при проведении административного расследования.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс таможенного союза, федеральные законы, ведомственные и межведомственные нормативные правовые акты, нормативные акты ФТС России.
Методология исследования. Методологической основой исследования является диалектический метод познания и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы: анализ, аналогия, индукция, системный (при исследовании информационного обеспечения административного расследования как системы правоотношений и установлении структурных связей между ее элементами); исторический (при ознакомлении с трудами советских и российских ученых, в ходе изучения и анализа отдельных норм административного законодательства, предшествовавшего КоАП РФ, и ранее действовавших норм информационного законодательства, § 3 главы 1); сравнительный (при установлении сходств и различий между отдельными элементами информационного обеспечения административного расследования с целью выработки оснований классификации указанных явлений, § 1 главы 2); формально-юридический (при исследовании и систематизации источников информационно-правовых отношений в области информационного обеспечения административного расследования); историко-юридический (при исследовании исторических аспектов развития информационного обеспечения расследования в таможенных органах); контент–анализ (в процессе выборки и анализа отдельных положений законодательных актов); логический (при изложении всего материала, формулировании выводов); метод анкетирования (при проведении анкетирования должностных лиц подразделений административных расследований таможенных органов); классификационный (при исследовании информационного обеспечения расследования как комплексного, многоэлементного явления), а также иные методы научного познания, касающиеся проблематики исследования.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых по общей теории государства и права; теории управления; административному, информационному, таможенному, уголовно-процессуальному праву. Это работы А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, С.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, П.Н. Афонина, Д.Н. Балашова, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, Ю.Е. Винокурова, Н. Виннера, Т.С. Волчецкой, В.М. Глушкова, О.А. Городова, В.В. Дорохина, А.Д. Ершова, В.А. Жбанкова, Ю.Н. Калюжного, И.Б. Кардашовой, Е.А. Клокова, А.Н. Козырина, П.С. Копаневой, А.П. Коренева, А.В. Куракина, Б.М. Лазарева, Ю.В. Малышенко, С.Н. Манохина, А.В. Нестерова, А.Ф. Ноздрачева, Б.В. Россинского, М.А. Рыльской, Н.Г. Салищевой, А.В. Семёнова, В.А. Тюрина, С.П. Удовенко, А.А. Фатьянова, В.А. Фетисова, И.О. Филоненко, С.Д. Хазанова, Л.Л. Хомякова, А.Ю. Шумилова, Н.Г. Шурухнова и др.
Кроме того, при рассмотрении истории развития информационного обеспечения административного расследования в таможенных органах использовались работы ученых: О.Ю. Бакаевой, Б.Н. Габричидзе, С.В. Кивалова, Ю.Г. Кисловского, А.Н. Козырина, А.С. Круглова, Г.В. Матвиенко, А.Н. Мячина, А.Ф. Ноздрачёва, Д.М. Полежаева, В.А. Шамахова, Н.Н. Шапошникова, М.М. Шумилова и др.
Эмпирическую базу составляют обобщенные статистические данные Федеральной таможенной службы, постановления и решения Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по теме диссертационного исследования; результаты изучения 1200 дел о привлечении лиц к административной ответственности за правонарушения в области таможенного дела; 50 дел о нарушении таможенных правил таможенных органов Содружества Независимых Государств (при исполнении поручений в рамках Единого порядка обмена информацией по запросам таможенных служб государств-участников СНГ в связи с производством по делам о нарушении таможенных правил и проведением проверок); данные опроса 162 сотрудников различных таможенных органов ФТС России; материалы судебной практики Федеральных арбитражных судов округов по обжалованию постановлений по делам об административных правонарушениях; собственный опыт расследования административных правонарушений в таможенной сфере.
Границы и хронологический период исследования определены процессуальной деятельностью таможенных органов Российской Федерации при проведении административного расследования с использованием информационного обеспечения за период с 1991 по 2010 г.
Научная новизна исследования определяется тем, что автором осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблем информационного обеспечения административного расследования, осуществляемого должностными лицами таможенных органов, сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические рекомендации и предложения.
В частности, определены понятия «информация при проведении административного расследования в таможенном деле», «информационное обеспечение административного расследования, осуществляемого таможенными органами»; впервые определен правовой режим информации при проведении расследования административных правонарушений в области таможенного дела.
Автором в числе первых проведен системный анализ правовых и организационных основ информационного обеспечения административного расследования в таможенной сфере. Внесены предложения по использованию новейших информационных технологий и систем в процессе доказывания по делам об административных правонарушениях в таможенном деле.
В диссертации определены направления развития информационного обеспечения административного расследования, осуществляемого таможенными органами на принципах системности, единства, с учетом использования новейших информационных технологий и информационных средств. Сформулированы предложения по внесению изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, изданию ряда правовых актов ФТС России.
Проведенное исследование позволило обосновать, сформулировать следующие научные положения, выносимые на защиту:
1. Информация при проведении административного расследования в таможенном деле представляет собой сведения или данные, необходимые для решения соответствующих задач, а также профилактики административных правонарушений, представленные в форме таможенных документов или иной форме, допустимой для признания и использования их в качестве доказательств по делам о нарушении таможенных правил.
2. Целевое назначение правового режима информации при проведении административного расследования заключается в установлении прав и обязанностей субъектов информационного обмена, их защите, обеспечении информационной безопасности и решении задач проводимого расследования нарушений таможенного законодательства.
3. Информационное обеспечение расследования административных правонарушений в таможенном деле представляет собой сбор, накопление, отбор, преобразование и передачу имеющей значение по делу об административном правонарушении информации. Оно состоит в использовании средств и методов, применяемых при работе с информационными технологиями и информационными ресурсами таможенных органов, иных государственных органов и организаций, и направлено на удовлетворение информационных потребностей должностных лиц, осуществляющих административное расследование правонарушений в таможенной сфере.
4. В развитии информационного обеспечения расследования административных правонарушений в таможенной сфере выделяются пять этапов: 1 этап – с начала 80-х гг. до начала 90-х гг. (до либерализации внешней торговли в России); 2 этап – с начала 90-х гг. до 1995 года – начало активного построения Единой автоматизированной информационной системы (ЕАИС) таможенных органов, внедрение АС «Учет нарушений таможенных правил»; 3 этап – с 1995 до 2000 г. – внедрение новых программных продуктов, информационных технологий и систем, в частности системы «БК-Информ», КАСТО «АИСТ-РТ21», КАСТО «АИСТ-М» и других; 4 этап – с 2000 до 2003 г. – формирование основ информационно-технической политики таможенных органов, совершенствование таможенного администрирования, внедрение КПС «Административные правонарушения»; 5 этап – с 2004 г. по июль 2010 г., связан с принятием Таможенного кодекса Российской Федерации 2003 г.; 6 этап – с июля 2010 года по настоящее время, связан со вступлением в силу Таможенного кодекса таможенного союз.
5. Перспективными направлениями развития информационного обеспечения расследования административных правонарушений в области таможенного дела являются: использование баз данных и информационно-коммуникационных сетей таможенной системы (ЕАИС, АИСТ-РТ21, АИСТ-М и др.); взаимодействие с другими правоохранительными органами по использованию имеющихся баз данных и массивов информации; использование современных информационных таможенных технологий и информационных систем (в том числе электронного документооборота, электронного декларирования, предварительного информирования, декларирования с помощью Интернета и др.); внедрение автоматизированного рабочего места (АРМ) должностного лица, осуществляющего административное расследование нарушений таможенных правил; создание информационных экспертных систем административного расследования; ведение и использование информационных учетов в сфере административного производства для целей проводимого таможенными органами административного расследования.
6. Совершенствование правовой базы информационного обеспечения административного расследования нарушений таможенных правил предлагается посредством:
– внесения изменений в пункт 2 статьи 29.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), касающихся исследований доказательств на электронных носителях при рассмотрении дел об административных правонарушениях;
– дополнения главы 26 КоАП РФ статьей 26.12, предусматривающей процедуру осуществления доступа к информации, содержащейся в базах данных и программах для ЭВМ, необходимой для целей ведения административного расследования;
– издания правовых актов ФТС России, устанавливающих порядок использования информационного обеспечения при проведении административного расследования в таможенных органах.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в работе впервые комплексно рассмотрены проблемы информационного обеспечения расследования административных правонарушений в таможенной сфере. Сформулированные в работе выводы, предложения и рекомендации могут быть применены для совершенствования законодательства, регламентирующего вопросы информационного обеспечения расследования административных правонарушений в таможенном деле, совершенствования деятельности таможенных органов в данном направлении, а также в практической деятельности правоприменительных органов. Полученные результаты могут быть использованы в процессе дальнейших научных исследований, а также при чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по административному праву, информационному праву, таможенному праву, административной деятельности таможенных органов.
Практическая значимость исследования заключается в том, что выработанные рекомендации могут использоваться должностными лицами таможенных органов при проведении расследования административных правонарушений в области таможенного дела.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические выводы диссертации опубликованы автором в 13 научных статьях, четыре из которых – в ведущих рецензируемых научных изданиях, входящих в перечень, определенный Президиумом Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации.
Результаты исследования обсуждались на кафедре административного и таможенного права Российской таможенной академии, докладывались на международных и межвузовских научно-практических конференциях: «Проблемы социально-экономической устойчивости региона» (Пенза, Пензенская государственная сельскохозяйственная академия, 2006 г.); «Таможенно-правовая политика России в условиях вступления России в ВТО» (Саратов, Саратовский государственный социально-экономический университет, 2006 г.); «Российская таможня: история, современность, перспективы развития» (Архангельск, Поморский государственный университет им. М.В. Ломоносова, 2006 г.); «Экономико-правовые аспекты развития приграничного сотрудничества» (Саратов, Саратовский государственный социально-экономический университет, 2008 г.); «Проблемы национальной безопасности и таможенной службы России на современном этапе» (Санкт–Петербург. Санкт-Петербургский им. В.Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии, 2008 г.); «Актуальные проблемы таможенного дела: взгляд молодых» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский им. В.Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии, 2009 г.); «Актуальные проблемы таможенного дела: информационное обеспечение» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский им. В.Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии, 2010 г.); «Россия и ВТО: непростой диалог» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский им. В.Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии, 2010 г.).
Отдельные положения диссертации использованы в практической деятельности Санкт-Петербургской и Карельской таможен при осуществлении административного расследования по делам об административных правонарушениях, проведении научно-исследовательских работ в Российской таможенной академии, а также в учебном процессе Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. Внедрение подтверждается соответствующими актами.
Структура диссертации соответствует цели и задачам исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, анализируется степень её разработанности в научной литературе, указываются цель и задачи исследования, формулируются методологические и теоретические основы исследования, показаны научная новизна и выносимые на защиту основные положения, теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения об апробации и внедрении в практику полученных результатов, раскрывается структура работы.
Первая глава «Понятие, правовая характеристика информации и информационного обеспечения расследования административных правонарушений в таможенном деле» состоит из четырёх параграфов.
В первом параграфе «Понятие, виды, особенности и назначение информации, используемой в таможенной сфере» – исследуется феномен информации и предлагаются авторские определения дефиниций «информации в таможенном деле» и «информации при проведении расследования административных правонарушений в таможенном деле».
Понятие «информация в таможенном деле» диссертантом определено как сведения и данные по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу, проведения в отношении них таможенного контроля, и выполнения других действий субъектами таможенных правоотношений в таможенной сфере.
Соискатель рассматривает различны подходы: атрибутивный, фунционально-кибернетический, функциональный, а также семантический, лингвичтический, прагматический и технический аспекты содержания понятия «информация». Это позволило сделать вывод о многозначности и многообразии толкования понятия «информации» в зависимости от контекста, условий определения и решаемых задач.
Анализ положений, касающихся информационных отношений в рамках таможенного законодательства Российской Федерации, позволил выделить характерные особенности информации в таможенном деле: 1) информация в таможенном деле используется исключительно в таможенных целях; 2) таможенные цели определяют: а) права использования получаемой таможенными органами информации, б) характеризуют одну из форм представления указанной информации – таможенные документы.
Понятие «таможенные цели» не нашло определения в ТК ТС (ТК РФ). Однако при рассмотрении положений, определяющих правомочия и компетенцию таможенных органов при реализации ими функций в области таможенного дела, можно сделать вывод, что информация им требуется для осуществления таможенного контроля. А также для обеспечения соблюдения таможенно-тарифных мер и установленных запретов и ограничений при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу, ведения ведомственной статистики (формирования баз данных).
При проведении административных расследований в таможенной сфере может быть использована любая информация, имеющая значение для правильного и всестороннего разрешения дела. При условии, что она представляет сведения из области таможенного дела, а также иную информацию, полученную в ходе проведения административного расследования. Такими данными могут быть, к примеру, сведения о том, что лицо никогда не занималось внешнеэкономической деятельностью, а его персональные данные были использованы недобросовестными участниками внешнеэкономической деятельности в процессе перемещения товаров через таможенную границу Российской Федерации и проведения в отношении них таможенного оформления.
Во втором параграфе «Правовой режим информации в таможенном деле и его особенности при проведении расследования административных правонарушений» – диссертантом при рассмотрении обозначенной проблемы особое внимание уделено правовому режиму хранения и осуществления доступа к указанной информации. На основе исследования правовых источников сделан вывод, что правовой режим доступа к таможенной информации различается в зависимости от правового статуса субъектов таможенных правоотношений.
Субъектный состав при проведении административного расследования в таможенных органах имеет двойственную природу, заключающуюся, во-первых, в специфике административного расследования, а во-вторых, в особой сфере проведения расследования – в таможенной сфере. В связи с чем, необходимо рассматривать указанных субъектов, с одной стороны, как участников производства по делам об административных правонарушениях (гл. 25 КоАП РФ); с другой стороны, – как участников таможенных правоотношений (ст. 11 ТК РФ).
Целевое назначение режима информации при проведении административного расследования заключается в установлении прав и обязанностей субъектов информационного обмена, их защите, обеспечении информационной безопасности и решении задач при проведении расследования нарушений таможенного законодательства. При этом именно необходимость создания условий, обеспечивающих информационную безопасность субъектов при соблюдении интересов проводимого расследования, является определяющим для установления указанного правового режима.
Объектом правового режима информации при проведении расследования административных правонарушений в таможенной сфере выступает информация в ее различных формах, как материализованных (информационная система АИСТ-РТ21, КПС «Административные правонарушения»), так и в виде различных видов конфиденциальной информации, исключительных прав и др., позволяющих регулировать информацию правовыми средствами для достижения задач административного расследования, проводимого таможенными органами.
Диссертантом сформулировано предложение о выработке «рамочного» закона о правовом режиме информации, в котором будут заложены основы регулирования информационных отношений в различных сферах деятельности. Также, по мнению автора, требуется издание особого правового акта - приказа ФТС России, утверждающего порядок сбора, хранения, получения доступа к информации при проведении административного расследования. В данном приказе должен быть установлен регламент доступа, хранения, переработки и уничтожения информации при проведении административного расследования, в том числе информации на электронно-цифровых носителях, содержащейся в базах данных, иных хранилищах информации Единой автоматизированной системы таможенных органов и других информационных системах. Данный правовой акт позволит систематизировать и определить режимные требования к информации при проведении расследования нарушений таможенных правил, будет способствовать качественному и всестороннему проведению такой деятельности с учетом принципов безопасности информации.
В третьем параграфе «Понятие, содержание и роль информационного обеспечения расследования административных правонарушений в таможенном деле» – рассматриваются проблемы содержания и значения информационного обеспечения в системном аспекте, а также определяется авторское понятие информационного обеспечения административного расследования в таможенных органах.
Рассмотрение точек зрения российских правоведов на содержание понятия информационное обеспечение позволило автору сделать следующие выводы:
а) информационное обеспечение – это комплексное понятие, характеризующее процесс передачи информации (данных, сведений, документов, услуг) от одних субъектов (информационные подразделения, юридические и физические лица) или источников (информационные ресурсы, базы данных) другим (потребители или пользователи информации, субъекты управления, специалисты);
б) информационное обеспечение включает в себя средства, методы сбора, накопления, преобразования и передачи информации по определенным правилам и в соответствии с определенным легитимным порядком. Смысл информационного обеспечения в конечном итоге заключается в органическом соединении научных знаний, научной методологии и методики с новейшими техническими средствами во всех проявлениях информационной работы.
Диссертантом предложено понятие «информационное обеспечение в таможенном деле» рассматривать как элемент информационной системы таможенных органов, функционирующий на основе информационных таможенных технологий и информационных систем. Его назначением является сбор, накопление, обработка, создание, передача и обмен сведениями и данными о перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу, проведении в отношении них таможенного контроля, а также оптимизация и повышение эффективности совершаемых таможенных процедур.
На основании проведенного исследования автором установлена взаимосвязь методов и форм ведения административного расследования в таможенном деле, а также осуществляемых при этом процессуальных действий с процессами таможенного контроля, что позволило сделать вывод о связи информационного обеспечения административного расследования в таможенных органах с информационным обеспечением таможенных органов.
Для решения задач производства по делам о нарушении таможенных правил при проведении административного расследования могут быть использованы информационные ресурсы и массивы информации таможенных органов (Единая автоматизированная информационная система таможенных органов России (ЕАИС ФТС России)). Для получения доказательственной информации, в том числе у иных государственных органов, используются программные компьютерные средства и системы таможенных органов (КПС «Мониторинг-Анализ», «АИСТ-РТ21», а также КПС «Правоохрана-Поиск», разработанная для правоохранительного блока таможенных органов). Реализация информационного взаимодействия при проведении расследования нарушений таможенного законодательства может происходить с помощью транспортной среды ЕАИС ФТС России - ведомственной интегрированной телекоммуникационной сети (ВИТС) ФТС России (включающую, например, электронную почту GroupWise).
Системное исследование информационного обеспечения позволило автору прийти к выводу, что информационное обеспечение административного расследования составляет часть информационного обеспечения таможенных органов. С другой стороны, информационное обеспечение административного расследования должно включать информационные массивы других правоохранительных органов либо использовать их в своей работе.
В четвертом параграфе «Развитие информационного обеспечения административного расследования нарушения таможенных правил (краткий ретроспективный анализ)» – рассматривается развитие информационного обеспечения расследования административных правонарушений в таможенной сфере, и выделяются этапы его развития, включающие:
1 этап – с начала 80-х гг. до начала 90-х гг. (до либерализации внешней торговли в России). Характеризуется попытками внедрения информационных технологий.
2 этап – с начала 90-х гг. до 1995 года. Начало активного построения Единой автоматизированной информационной системы (ЕАИС) таможенных органов, внедрение АС «Учет нарушений таможенных правил», принятие пакета законодательных и ведомственных правовых актов, затрагивающих вопросы регулирования информационного обеспечения борьбы с таможенными правонарушениями.
3 этап – с 1995 до 2000 г. Внедрение новых программных продуктов, информационных технологий и систем, в частности системы «БК-Информ», КАСТО «АИСТ-РТ21», КАСТО «АИСТ-М» и других.
4 этап – с 2000 до 2003 г. Формирование основ информационно-технической политики таможенных органов, совершенствование таможенного администрирования. Создание единого информационного пространства, применение аудита и осуществление других мероприятий, внедрение КПС «Административные правонарушения».
5 этап – с 2004 г. по июль 2010 г. Связан с принятием Таможенного кодекса Российской Федерации 2003 года. Внедрение в таможенное дело новых информационных технологий: предварительного информирования, электронного декларирования; совершенствования системы информационного взаимодействия таможенных органов с органами государственной власти и организациями Российской Федерации и других государств. Внедрение в работу правоохранительных подразделений таможенных органов КПС «Правоохрана-Поиск», начало внедрения АС «Витязь».
6 этап – с июля 2010 г. по настоящее время. Связан с принятием Таможенного кодекса таможенного союза. Формирование единого информационного пространства в рамках таможенного союза Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан.
Вторая глава «Правовые и методические аспекты информационного обеспечения административного расследования правонарушений в таможенном деле» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Правовое регулирование информационного обеспечения расследования правонарушений в области таможенного дела» – исследуются правовые источники формирования и использования информационного обеспечения административного расследования в таможенном деле и предлагаются правовые механизмы совершенствования указанного информационного обеспечения.
Рассмотрение международных договоров и соглашений РФ в сфере борьбы с таможенными правонарушениями показало наличие правовых механизмов обмена информацией с соответствующими органами иностранных государств. Взаимодействие между таможенными органами государств в основном осуществляется по письменным запросам. Допускается направление запросов и получение ответов в электронном виде. При этом, как правило, дополнительно требуется подтверждение информации в письменной форме. Полученная информация может использоваться в качестве доказательств по делам о нарушении таможенных правил. Исполнение указанных международных договоров и соглашений при проведении административного расследования осуществляется в рамках действующего законодательства РФ (ч. 3 ст. 26.9 КоАП РФ).
Примером реализации указанных международных договоров и соглашений в таможенных органах является созданная в 2000 г., в рамках существующей глобальной сети региональных узлов связи («RILO») Всемирной таможенной организации, таможенная правоохранительная сеть «СЕМ», действующая в целях противодействия трансграничной организованной преступности посредством улучшения способов коммуникации между таможенными организациями используются возможности международного сотрудничества и взаимодействия. Указанный проект позволил соединить все таможенные администрации в единую правоохранительную сеть, сделать правоохранительную информацию более доступной для таможенных служб.
Вместе с тем, необходимо отметить, во-первых, достаточно сложный порядок получения доступа к ресурсам указанной сети, а во-вторых, ограниченный список контролируемых товаров (подакцизные товары: сигареты, алкоголь, автомобили; оружие и взрывчатые вещества; ядерные, радиоактивные и опасные материалы и другие). По мнению автора, взаимодействие по указанному направлению должно быть продолжено путем создания дополнительных узлов связи, а также упрощения порядка доступа к ресурсам указанной сети и включения более широкого перечня контролируемых товаров.
В соответствии с Инструкцией о порядке подготовки международных запросов по делам об административных правонарушениях и в связи с проведением оперативных проверок, утвержденной приказом ФТС России от 27.07.2006 № 703, получение доказательственной информации при ведении производства по делам об административных правонарушениях осуществляется по письменным запросам таможенных органов через ГУТРД ФТС России, а не напрямую (кроме взаимодействия со странами СНГ), что приводит к затягиванию сроков ведения административного производства.
Указанную проблему диссертантом предложено решить с помощью организации информационного взаимодействия непосредственно между таможенными органами, например, наделив полномочиями по направлению международных запросов криминалистические подразделения таможен.
Анализ положений таможенного законодательства России и таможенного союза позволяет сделать следующие выводы: а) о важной роли таможенного контроля в выявлении нарушений таможенного законодательства; б) о возможности использования документированной информации, полученной в ходе проведения таможенного контроля в качестве доказательств при административном расследовании нарушений таможенных правил; в) специфика таможенных информационных ресурсов и систем предопределяет необходимость соблюдения особого порядка при использовании содержащейся в них информации в качестве доказательств по делам об административных правонарушениях; г) при соблюдении требований к порядку создания и использования электронных документов при электронном декларировании товаров указанные документы могут быть использованы в качестве доказательств по делам об административных правонарушениях.
Несмотря на активное внедрение электронного декларирования, электронного документооборота, использования информационно-телекоммуникационных сетей (Интернет) для декларирования товаров, указанная информация, содержащаяся на электронных носителях, отсутствуют методики использования указанной информации для доказывания по делам о нарушении таможенных правил. В целях совершенствования регламентации механизма использования обозначенной информации при расследовании дел об административных правонарушениях, автором разработаны и внедрены в деятельность отдельных таможенных органов Северо-Западного региона Методические рекомендации по проведению административного расследования по делам о нарушении таможенных правил, совершенных при электронном декларировании товаров и транспортных средств, а также при предварительном предоставлении информации; внесено предложение об издании правового акта ФТС России, определяющего порядок использования доказательств на электронных носителях, полученных в ходе электронного декларирования, при проведении административного расследования.
Во втором параграфе «Проблемы организационно-методического обеспечения административного расследования правонарушений в таможенном деле и некоторые рекомендации по их разрешению» – диссертантом проблемы административно-деликтного производства предложено решать комплексно в рамках единого подхода, с учетом рекомендаций криминалистики и на основе достижений в области информации и информатизации. Информационное обеспечение административного расследования в таможенном деле является частью обозначенной проблемы и предназначено для совершенствования и оптимизации работы должностных лиц, ведущих производство по делам об административных правонарушениях, которое должно иметь методическое сопровождение.
Анализ практики производства по делам о нарушении таможенных правил показал, что при осуществлении процессуальных действий в рамках административного расследования у должностных лиц таможенных органов не всегда имеется возможность получения информации из различных информационных ресурсов. Проблема осуществления доступа к составляющим их базам данных и системам заключается в том, что указанные ресурсы порой находятся в частной, муниципальной или государственной собственности. Предлагаемые законодателем механизмы не всегда дают возможность при проведении административного расследования получить необходимые сведения и данные, что выдвигает проблему выработки единого механизма осуществления указанного доступа.
В целях правового регулирования осуществление доступа к информационным системам и базам данных при проведении административного расследования, автором предлагается дополнить гл. 26 КоАП РФ статьей следующего содержания: «Для получения доказательств по делу об административном правонарушении должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, вправе осуществлять доступ к информационным системам и базам данных, а также использовать полученную информацию при ведении производства по делу об административном правонарушении. Указанный доступ осуществляется свободно за исключением сведений, доступ к которым ограничен законодательством РФ».
Третья глава «Совершенствование информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в таможенной сфере» состоит из трёх параграфов.
В первом параграфе «Информационные таможенные технологии и их использование в процессе расследования административных правонарушений в таможенной сфере» – автором проводится анализ таможенных органов как единой системы; на основе характеристики ее отдельных элементов выявляется роль в ней информационных технологий.
Проведенное исследование показало, что в современных условиях для эффективной работы правоохранительной системы таможенных органов в целом таможенные операции должны иметь мощную информационную поддержку в виде грамотно построенной информационной системы обеспечения. При этом, по мнению автора, порядок регулирования процедур информационного обмена должен быть отражен в электронном административном регламенте, утвержденном ФТС России.
При проведении исследования выявлено отсутствие правовых механизмов и методик использования и исследования доказательств на электронных носителях при проведении административного расследования и при рассмотрении дел об административных правонарушения, в связи с чем автором предлагается следующий комплекс мероприятий:
1. Внесение изменений в пункт 2 статьи 29.7 КоАП РФ, который автором предлагается изложить в следующей редакции: «При продолжении рассмотрения дела об административном правонарушении оглашается протокол об административном правонарушении, а при необходимости и иные материалы дела. Заслушиваются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, показания других лиц, участвующих в производстве по делу, пояснения специалиста и заключение эксперта, проверяется подлинность электронных документов с использованием технических средств, исследуются иные доказательства, а в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение»
2. Издание правового акта ФТС России, определяющего порядок использования доказательств на электронных носителях, полученных в ходе электронного декларирования, при проведении административного расследования.
Одновременно автором предложено использование CD и DVD с функцией однократной записи в качестве носителей полученной доказательственной информации в электронной форме. К материалам дел об административных правонарушениях указанные CD или DVD могут быть приобщены с помощью протокола изъятия (или осмотра) электронных носителей информации.
На основе проведенного исследования автором определено, что процедура проверки подлинности электронного документа включает в себя следующие этапы: 1) подтверждение подлинности электронного документа (осуществляется с использованием средств проверки подлинности электронного аналога подписи); 2) подлинность электронного документа считается подтвержденной, если в результате выполнения процедур, установленных средствами проверки электронной подписи, подтверждается неизменность всех его реквизитов и содержания; 3) результаты проверки подлинности электронного документа должны представляться в форме, доступной для восприятия человека.
Во втором параграфе «Структура и субъекты информационного обеспечения расследования правонарушений в таможенном деле» – рассматривается состав и организационная структура информационного обеспечения административного расследования в таможенном деле, которая представляет:
А. Информацию по ведению учета дел об административных правонарушениях (о количестве фактов и лиц, привлеченных к административной ответственности). Она формируется с помощью комплексов программных средств «Административные правонарушения» и «Правоохрана-Поиск». Формирование, накопление, обработка и передача указанной информации, которая при проведении соответствующих действий может служить процессуальной, осуществляется силами специального подразделения – учетно-регистрационного отделения таможенного органа.
Б. Базы данных по различным направлениям административного расследования представляют различные подразделения таможенных органов: оперативно-аналитическое отделение таможни; отдел таможенной статистики (например, в Северо-Западном регионе это КАСТО «АИСТ-РТ ХХI», «АИСТ-М»); отдел контроля таможенного транзита (например, АРМ «Доставка», автоматизированная система «Автотранспорт») и другие отделы, отделения таможни, предоставляющие информацию на основе различных массивов ведомственной и информации сторонних организаций.
В. Информационные массивы и базы данных других государственных органов и организаций, а также негосударственных образований, доступ к которым и получение информации осуществляется по запросам (ФНС России, МВД России), по электронным каналам связи (через Интернет, например, с использованием баз данных Роспатента в открытом доступе).
Г. Информационные массивы и базы данных таможенных и иных органов других государств (прямой доступ к указанным базам данных отсутствует, получение информации осуществляется на основании запросов).
Д. Базы нормативно-справочной и ненормативной информации («Кодекс», «Консультант плюс», «ВЭД-Инфо», НТЦ «Система» и другие).
Е. Нормативно-правовую, ненормативную и неправовую информацию.
Ж. Информационно-телекоммуникационная сеть Интернет.
Выявленные недостатки и ограничения рассмотренных баз данных, программных продуктов и средств позволили внести предложения по их совершенствованию и созданию новых, а также предложения по совершенствованию взаимодействия между структурными подразделения таможни при ведении производства по административных делам. В частности, автором выявлена необходимость:
– определения и организации отдельных элементов информационной системы взаимодействия (АРМ Начальника отдела административных расследований (далее ОАР), АРМ Сотрудника ОАР);
– их объединение с КПС «Административные правонарушения», КПС «Правоохрана–Поиск», АРМ «Секретарь» и другими программными продуктами в единую информационную систему правоохранительного блока таможни с возможностью использования пересылки информации с помощью электронной почты таможни (Group Wise);
– формирование единой автоматизированной информационной системы правоохранительного блока таможенных органов;
– интеграция ЕАИС правоохранительного блока таможенных органов в ЕАИС ФТС России. При этом доказывается, что указанная система будет способствовать не только повышению качества и эффективности проводимого административного расследования, но и значительному улучшению осуществления контроля и курирования проводимого расследования.
В третьем параграфе «Основные направления совершенствования информационного обеспечения административного расследования в таможенном деле» – на основе проведенного исследования автором выявлены четыре основных способа совершенствования указанного информационного обеспечения:
1) на правовом уровне путем разработки законодательных и правовых актов в сфере информационного обеспечения административного расследования;
- на методическом уровне – с помощью разработки различных методик, способов и методов, в том числе путем синтеза знания, полученного в других смежных научных направлениях;
- на организационном и кадровом уровнях – с помощью обучения, переподготовки, повышения квалификации и пополнения знаний сотрудников таможенных органов, а также путем повышения уровня информационной и правовой грамотности;
- на информационно-техническом уровне – с помощью разработки, создания и внедрения новых программных продуктов и информационных технологий (например, внесено предложение о создании автоматизированного рабочего места сотрудника подразделения административных расследований – АРМ «Сотрудник ОАР», экспертной системы административного расследования в таможенных органах). При этом указанные мероприятия должны осуществляться комплексно.
Автор полагает, что создание на основе технологии Data Mining информационной системы обеспечит аналитическую поддержку выявления и расследования таможенных преступлений и правонарушений, в частности позволит: выявлять признаки правонарушений в области таможенного дела и скрытые связи и закономерности противоправного поведения участников ВЭД; проводить проверку версий совершения преступлений, выдвинутых в процессе выявления, раскрытия и расследования правонарушений; отображать в наглядной форме результаты расследований, включая подбор совокупности факторов, свидетельствующий о виновности или невиновности того или иного лица; осуществлять контроль процесса расследования.
Указанный модуль позволит: изжить практику пропуска сроков составления процессуальных документов; избежать затягивания сроков расследования; контролировать полноту и своевременность административного расследования; снизить процессуальные нарушения, связанные с ненаправлением или несвоевременным направлением документов (например, уведомлений о вызове для составлении протокола, определения о назначении экспертизы и др.); контролировать ход административного расследования и вносить необходимые корректировки и замечания, сосредоточиться на наиболее важных тактических и методических направлениях процессуальной деятельности.
Создание подобной системы позволит автоматизировать и сделать менее зависимым от человеческого фактора процесс административного расследования, а также предоставит возможность проводить расследование с применением новейших информационных технологий (электронного документа, электронной цифровой подписи и др.). С ее помощью возможен доступ к информационным ресурсам ЕАИС в режиме реального времени для получения интересующей информации и документов. Внедрение экспертной системы в процесс административного расследования также позволит уйти от «разночтений» нормативных актов и привести к единообразному пониманию и применению законодательства. В конечном итоге, использование экспертных систем создаст возможность для внедрения новых методов и методик проведения административного расследования.
В заключении диссертантом подводятся итоги исследования, обобщаются выводы, предложения и рекомендации, направленные на совершенствование административно–правовых и организационных основ деятельности таможенных органов.
В приложении приведен авторский проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», содержащий предложения по совершенствованию производства по делам об административных правонарушениях и его информационного обеспечения; Методические рекомендации по проведению административного расследования по делам о нарушении таможенных правил, совершенных при электронном декларировании товаров и транспортных средств; проект приказа ФТС России, утверждающего порядок использовании информационного обеспечения административного расследования в таможенном деле.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Президиумом ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Андреев, К.А. Проблемы системологии исследований административного расследования в таможне / К.А. Андреев, П.Н. Афонин, А.В. Семенов // Научно-технические ведомости СПбГПУ. – 2008. – №1. – С. 209-216. – 0,5 п.л./ 0,17 п.л.
2. Андреев, К.А. Проблемы информационного обеспечения административного расследования в таможне / К.А. Андреев // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. – СПб., 2009. – № 118. – С. 219-222. – 0,4 п.л.
3. Андреев, К.А. Проблемы системного анализа административного расследования в таможне в рамках нового научного направления – оффенсолистики // Ленинградский юридический журнал. – СПб, 2009. – № 3. – С. 112-115. – 0,4 п.л.
4. Андреев, К.А. Правовой режим информации при проведении административного расследования в таможне / К.А. Андреев, А.В. Семенов // Мир экономики и права. – СПб, 2010. – № 2. – С. 27-32. – 0,4 п.л./ 0.2 п.л.
Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:
5. Проблемы административного расследования по делам об административных правонарушениях, предусмотренным ч. 3 ст. 16.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях / К.А. Андреев [и др.] // Проблемы социально–экономической устойчивости региона: сб. материалов III международной научно-практ. конф. – Пенза: РИО ПГСХА, 2006. – С. 17-19. – 0,3 п.л./ 0,08 п.л.
6. Андреев, К.А. Оффенсолистика – наука о выявлении, расследовании, пресечении и предупреждении административных правонарушений / К.А. Андреев // Российская таможня: история, современность, перспективы развития: материалы научно-практ. конф. / сост. А.Г. Васильев, А.О. Подоплёкин; Поморский гос. ун-т им. М.В. Ломоносова. – Архангельск, 2006. – С. 171-173. – 0,3 п.л.
7. Андреев, К.А. Результаты применения системы управления рисками и ее влияние на выявление и расследование дел об административных правонарушениях в области таможенного дела / К.А. Андреев, Н.Г. Синицкая, П.Н. Афонин // Российская таможня: история, современность, перспективы развития: материалы научно-практ. конф. / сост. А.Г. Васильев, А.О, Подоплёкин; Поморский гос. ун-т им. М.В. Ломоносова. 2006. – С. 145-148. –0,4 п.л./ 0,14 п.л.
8. Андреев, К.А. Некоторые вопросы функционирования таможенной системы с применением информационных технологий / К.А. Андреев, П.Н. Афонин, А.В. Семёнов // Таможенно-правовая политика России в условиях вступления России в ВТО: материалы международной научно-практ. конф. 14–15 апреля 2006 г. – Саратов: СГСЭУ, 2006. – С.3-7. – 0,5 п.л./ 0,17 п.л.
9. Андреев, К.А. Исследование информационно–правовой культуры в таможенных органах РФ / К.А. Андреев, П.Н. Афонин, А.В. Семёнов // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2005. № 2 (24). – СПб.: РИО СПб. им. В.Б. Бобкова филиала РТА, 2005. – С. 183-187. – 0,5 п.л/ 0,17 п.л.
10. Андреев, К.А. Особенности использования информационного обеспечения в таможенных органах по территориальному признаку и в зависимости от вида транспорта / К.А. Андреев, П.Н. Афонин // Экономико-правовые аспекты развития приграничного сотрудничества: материалы международной научно-практ. конф. 27-28 ноября 2008 г. – Саратов, 2008. – С. 52-53. – 0,25 п.л./ 0,13п.л.
11. Андреев, К.А. Понятие информации при проведении административного расследования в таможне // Актуальные проблемы таможенного дела: взгляд молодых: материалы второй международной молодежной научно-практ. конф. 22–24 апреля 2009 г. – СПб. им. В.Б. Бобкова филиал РТА, 2009. – С. 201-209. – 0,5 п.л.
12. Андреев, К.А. Проблемы использования информации в электронной форме при проведении административного расследования в таможенных органах / К.А. Андреев, П.Н. Афонин // Актуальные проблемы таможенного дела: информационное обеспечение: сб. материалов молодежной межвуз. научно-практ. конф. – СПб. им. В.Б. Бобкова филиал РТА, 2010. – С. 77-81. – 0,25 п.л./ 0,13 п.л.
13. Андреев, К.А. Проблемы информационного взаимодействия таможенных органов Российской Федерации с компетентными органами иностранных государств и международными организациями при ведении производства о нарушении таможенных правил / К.А. Андреев, А.В. Семёнов // Россия и ВТО: непростой диалог: сб. материалов Всероссийской научно-практ. конф. с международным участием. – СПб. им. В.Б. Бобкова филиал РТА, 2010. – С. 155-161. – 0,25 п.л./ 0,13 п.л.
[1] Информационно-аналитические обзоры правоохранительной деятельности таможенных органов Российской Федерации за 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 гг.
[2] См.: Информационное общество (2010-2020 годы): Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р.
