На правах рукописи
ТЮРИНА АННА АНАТОЛЬЕВНА
ФУНКЦИЯ ЗАЩИТЫ В АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОМ ПРОЦЕССЕ
Специальность 12.00.14 -
административное право, финансовое право,
информационное право
А В Т О Р Е Ф Е Р А Т
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2007
Диссертационная работа выполнена в Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Научный руководитель: Заслуженный юрист
Российской Федерации
доктор юридических наук, доцент
Степаненко Юрий Викторович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Татарян Владилен Гайкович
кандидат юридических наук, доцент
Калинина Людмила Александровна
Ведущая организация: Орловский юридический институт МВД России
Защита состоится «____» ____________ 2007 г. в ___ часов на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России» по адресу: 123995, г. Москва, Г-69 ГСП-5 ул. Поварская, д. 25.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИ МВД России.
Автореферат разослан «___» ___________ 2007 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Кулешов Р.В.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Защита прав человека и гражданина – глобальная задача. Она решается в планетарном и национальных масштабах. Каждое государство, исходя из принципов и норм Всеобщей декларации прав человека, создает механизм защиты прав человека и гражданина, устанавливает нормативные требования к ее осуществлению. В Конституции Российской Федерации закреплен не только приоритет прав человека и гражданина, но и гарантируется их защита, которая возлагается преимущественно на государство и его органы (ст.2). В этих целях создана правоохранительная система, в деятельности которой значительное место занимает государственное принуждение. Необходимость применения принудительных мер в борьбе с правонарушениями не вызывает сомнений. Однако в процессе их реализации неукоснительно должен соблюдаться установленный законом регламент, исключающий любые нарушения прав физических и юридических лиц. Вместе с тем современная правоприменительная практика в этой части оставляет желать лучшего. В Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 год сделан весьма неутешительный вывод о том, что «в 2005 году ситуация в области прав и свобод человека в России, несмотря на отдельные позитивные сдвиги, продолжает по многим параметрам оставаться неудовлетворительной»[1]. При этом треть жалоб, поступивших Уполномоченному по правам человека, составляют жалобы на нарушения прав задержанных, подозреваемых и потерпевших. В ходе проверок выявлены и многочисленные нарушения законодательства об административных правонарушениях.[2] Опасность таких нарушений обусловлена масштабностью применения административной ответственности (десятки миллионов человек ежегодно)[3], расширением круга федеральных органов исполнительной власти (более 60), должностные лица которых вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, определенным отчуждением населения от милиции и других правоохранительных органов.
В этой связи потребность в совершенствовании механизма защиты прав физических и юридических лиц в административно-юрисдикционном процессе очевидна. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях существенно реформирована его процессуальная часть, более детально по сравнению с КоАП РСФСР регламентированы права участников административно-юрисдикционного процесса. Вместе с тем система защиты их прав, как показывает анализ четвертого раздела КоАП РФ, несовершенна. Основной акцент законодатель сделал на порядке пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях (ст.ст. 30.1–30.11). Но такая система «работает» только в отношении отдельной группы участников административно-юрисдикционного процесса (лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях, потерпевших). При этом защита прав этих лиц смещена на завершающую стадию процесса. На вопрос о том – как должны защищаться права иных участников административно-юрисдикционного процесса – в Кодексе ответа нет. Вместе с тем состояние законности в административной практике остается неблагополучным. Об этом свидетельствует рост жалоб в районные суды России на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенных мировыми судьями и иными государственными органами (в первом полугодии 2005 года – 59,7 тыс., в аналогичном периоде 2004 года – 42,4 тыс.). Показательны результаты рассмотрения этих жалоб: отменено каждое третье обжалованное постановление, вынесенное мировыми судьями, отменены или изменены каждые три из пяти обжалованных постановлений несудебных государственных органов.[4] Заметим, что приведенная статистика не дает полной картины нарушений прав участников административно-юрисдикционного процесса. Она отражает лишь количество пересмотренных районными судами постановлений. Такая ситуация предопределяет необходимость научного поиска путей создания более совершенной нормативной модели защиты в административно-юрисдикционном процессе и ее реализации в правоприменительной практике. Предполагаемая востребованность результатов исследования данных проблем обусловила выбор темы и направленность научного поиска их решения.
Состояние разработанности темы исследования. Анализ юридической литературы свидетельствует о значительных достижениях в исследовании института административной ответственности и административно-деликтного законодательства (А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, Е.В. Додин, А.С. Дугенец, Л.В. Коваль, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Н.П. Мышляев, Л.И. Поспелова, Б.В. Россинский, М.С. Студеникина, О.М. Якуба и др.), общих проблем административной юрисдикции (Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов, В.Е. Севрюгин, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.). В трудах этих ученых, оказавших существенное влияние на разработку действующего законодательства об административных правонарушениях, значительное внимание уделено обеспечению законности при применении мер административной ответственности. В КоАП РФ в той или иной мере нашли отражение концептуальные разработки проблем административного процесса (М.Я. Масленников, И.В. Панова, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, В.Г. Татарян, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева и др.). Уточнена также структура процессуальной части Кодекса, в котором выделена глава 30 «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях». Однако, несмотря на очевидный прогресс в разработке проблем административно-юрисдикционного процесса, основное внимание ученые уделяли исследованию его содержания, стадий, правового статуса участников производства по делам об административных правонарушениях, правоприменительной практики субъектов административной юрисдикции (А.Ф. Виноградов, А.А. Михайлов, М.Я. Саввин, Т.П. Сасыков, И.В. Тимошенко, Т.Н. Хохлова и др.). Как ни парадоксально, но за пределами научного познания остался один из центральных аспектов административно-юрисдикционного процесса – вопрос о его функциях. Отметим, что в науке уголовно-процессуального права функции уголовного процесса всегда рассматривались и исследуются в настоящее время в качестве фундаментальной проблемы (М.С. Строгович, Р.Д. Рахунов, В.П. Божьев, С.И. Гирько, А.П. Лобанов, Н.А. Дмитриева и др.). Административно-правовая наука, напротив, хранит молчание по вопросу о процессуальных функциях. В КоАП РФ отсутствуют соответствующие специальные нормы о функциях административно-юрисдикционного процесса.
Вместе с тем, по мнению автора, функциональный подход к исследованию административно-юрисдикционного процесса позволяет ответить на главный вопрос: каковы основные направления этой правоприменительной деятельности? Без ответа на этот вопрос вряд ли можно точно определить задачи этого вида юридического процесса и средства их решения. Исследователи сходятся на том, что рассматриваемый процесс является средством реализации административной ответственности, выполняет функцию административного преследования, выделяя при этом в качестве субъектов административно-юрисдикционного процесса две группы – преследуемые и преследующие[5]. Против такого суждения никто не возражает. Но данный вид юридического процесса при всей его инквизиционной сущности призван выполнять и другую функцию – функцию защиты. Это вытекает из конституционной обязанности государства защищать права и свободы граждан. Напомним, что применение административных наказаний затрагивает существенные права и интересы физических и юридических лиц (личную свободу, имущество и др.), и они должны быть надлежащим образом защищены от произвола лиц, осуществляющих функцию административного преследования. Анализ правовой литературы свидетельствует о том, что ученые уделяли значительное внимание защите прав участников административно-юрисдикционного процесса (А.Б. Иванюженко, В.А. Мельников, П.П. Сергун, Я.В. Серебряков и др.). Остается и по сей день классикой монография Н.Г. Салищевой «Гражданин и административная юрисдикция в СССР», в которой раскрыто понятие административного процесса, исследовано содержание административно-процессуальных гарантий прав граждан, показана роль судебной защиты прав граждан[6]. И хотя автор этого труда не называет исследуемую деятельность «функцией защиты» в административно-юрисдикционном процессе, методологическая ценность указанной работы для понимания этого правового института несомненна. Следует отметить исследование И.Ш. Килясханова, обобщившего административную практику милиции и обосновавшего предложения по совершенствованию механизма защиты прав и свобод граждан в сфере административной юрисдикции[7]. Но в целом интересная и содержательная работа базировалась на анализе практики применения КоАП РСФСР, хотя многие авторские предложения не потеряли своей актуальности и поныне. Наиболее близко и не без влияния работы И.Ш. Килясханова подошел к интересующей нас проблеме Я.В. Серебряков[8]. Он не только проанализировал практику применения действующего КоАП РФ, но и уделил значительное внимание раскрытию ряда ключевых для института защиты понятий (защитник, представитель, юридическая помощь и др.). Вместе с тем основной акцент сведен к раскрытию понятия и роли юридической помощи в административно-юрисдикционном процессе, которая лишь создает благоприятные условия для защиты. Большинство имеющихся концептуальных разработок и законотворческих инициатив было ориентировано на поиск более совершенной модели института обжалования.
Не отрицая значимости научной разработки этой проблемы, заметим, что обжалование является лишь одним из средств защиты прав физических и юридических лиц в административно-юрисдикционном процессе. К сожалению, полная характеристика функции защиты в данном виде юридического процесса в отечественной литературе не представлена. Это обедняет концепцию самого административно-юрисдикционного процесса и сужает нормативную основу функции защиты. Мы уже обращали внимание на то, что глава 30 КоАП РФ определяет только порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Защита прав физических и юридических лиц на первых стадиях административно-юрисдикционного процесса урегулирована лишь фрагментарно.
Указанные обстоятельства обусловили актуальность и новизну диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу защиты прав и интересов физических и юридических лиц в административно-юрисдикционном процессе.
Предметом исследования выступают доктрина административно-юрисдикционного процесса; нормы, регулирующие институт защиты в административно-юрисдикционном процессе; практика применения административно-деликтного законодательства.
Целью диссертации является разработка концептуальных основ института защиты в административно-юрисдикционном процессе, предложений по совершенствованию регулирующих его норм и практики их применения.
Цель диссертационного исследования обусловила постановку и решение следующих задач:
раскрытие понятия административно-юрисдикционного процесса и его функций;
обоснование концепции функции защиты в административно-юрисдикционном процессе;
научная оценка норм КоАП РФ, регулирующих институт защиты в административно-юрисдикционном процессе, и выработка рекомендаций по их совершенствованию;
исследование полномочий субъектов функции защиты в административно-юрисдикционном процессе;
анализ системы средств и способов защиты в административно-юрисдикционном процессе и практики их реализации;
разработка предложений по совершенствованию норм КоАП РФ, регулирующих защиту участников административно-юрисдикционного процесса.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, частно-научные методы: системный, исторический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, включая контент-анализ, метод экспертных оценок, логический анализ судебной практики по делам об административных правонарушениях.
В процессе исследования автор руководствовался фундаментальными трудами в области философии, общей теории государства и права, государственного, уголовно-процессуального и административного права.
Теоретическую основу исследования составляют доктрина административной ответственности, концепция административно-юрисдикционного процесса, научные идеи о правовом положении его участников, субъектов административной юрисдикции, их компетенции, обоснованные в теории права и науке административного права (А.Б. Агапов, С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, Е.В. Додин, М.И. Еропкин, И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.Я. Масленников, Л.Л. Попов, Л.И. Поспелова, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, Ю.Н. Старилов, В.Г. Татарян, Ю.А. Тихомиров, Д.Н. Чечот, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба и др.).
Нормативно-правовую базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и законы субъектов Федерации об административных правонарушениях, законодательство других государств.
Эмпирическую основу диссертации составляют результаты изучения судебной практики по рассмотрению жалоб и протестов на постановления и решения по делам об административных правонарушениях (всего изучено более 300 дел в Хорошевском, Люблинском, Тушинском, Лефортовском, Кузьминском, Головинском районных судах г. Москвы, Московском городском суде), опубликованные материалы судебной и адвокатской практики, прокурорских и ведомственных проверок, соответствующие статистические сведения, иные материалы и документы.
Научная новизна диссертационного исследования и основные положения, выносимые на защиту.
В диссертации впервые на основе анализа правовой доктрины, административного законодательства и практики его применения исследована функция защиты в административно-юрисдикционном процессе.
Научная новизна диссертации заключается в обосновании концепции защиты в административно-юрисдикционном процессе, раскрытии ее содержания, способов и средств ее осуществления; научной оценке норм КоАП РФ, регулирующих институт защиты в административно-юрисдикционном процессе, и обосновании предложений по их совершенствованию.
Диссертантом сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту, которые несут в себе элементы научной новизны:
1. Обоснование понятия административно-юрисдикционного процесса и его функций. Данный вид юридического процесса определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных нормами КоАП РФ. Административно-юрисдикционный процесс выполняет две основные функции: функцию административного преследования и функцию защиты, которая основана на конституционных категориях. В основе разделения этих процессуальных функций лежит принцип состязательности административно-юрисдикционного процесса, который целесообразно закрепить в КоАП РФ.
2. Научная концепция функции защиты административно-юрисдикционного процесса. По мнению автора, данная функция охватывает не только деятельность по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, а весь комплекс правоохранных средств и способов по защите законных прав и свобод участников административно-юрисдикционного процесса. Она является сквозной функцией, реализация которой осуществляется на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях. Функция защиты рассматривается в двух аспектах: как процессуальная деятельность по защите прав и интересов участников производства по делам об административных правонарушениях, которая характеризуется соответствующими целями, наполнена процессуальным содержанием, осуществляется определенными субъектами, и как совокупность правовых норм, образующих самостоятельный правовой институт защиты в административно-юрисдикционном процессе.
Под функцией защиты в административно-юрисдикционном процессе понимается деятельность лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и других участников процесса с целью защиты прав и законных интересов этих лиц, минимизации последствий привлечения к административной ответственности, восстановления нарушенных прав и интересов, осуществляемая способами и средствами, закрепленными нормами КоАП РФ.
3. Результаты научной оценки норм КоАП РФ, регулирующих порядок защиты законных прав участников административно-юрисдикционного процесса. Совокупность этих норм составляет правовой институт защиты в административно-юрисдикционном процессе. В отличие от уголовного судопроизводства функция защиты не получила своего полного закрепления в нормах административно-деликтного законодательства, что диссонирует с требованиями Конституции РФ, провозгласившей обязанность государства по защите прав и свобод граждан. В связи с этим предлагается закрепить в КоАП РФ в качестве одной из функций рассматриваемого процесса защиту законных прав участников административно-юрисдикционного процесса.
4. Авторское представление о системе средств и способов реализации функции защиты в административно-юрисдикционном процессе. Сведение этих средств и способов только к жалобе на неправомерные действия субъектов административного преследования обедняет содержание функции защиты, снижает ее возможности в своевременном восстановлении законных прав участников процесса. Сквозной характер данной функции, осуществляемой на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях, динамизм административно-процессуальных отношений предопределяют наличие различных средств и способов реализации функции защиты (жалоба, ходатайство, протест прокурора и др.).
5. Предложения по совершенствованию норм КоАП РФ, регулирующих институт защиты в административно-юрисдикционном процессе, предполагающие:
а) четкое закрепление в системе субъектов административной юрисдикции первой и второй инстанции, что позволит разграничить полномочия судов, судей и других субъектов административной юрисдикции, обеспечит адресность обжалования нарушений прав и свобод в рамках административно-юрисдикционного процесса;
б) необходимость закрепления права всех участников административно-юрисдикционного процесса на обжалование действий субъектов административной юрисдикции на всех стадиях процесса;
в) установление процессуального порядка восстановления нарушенных прав физических и юридических лиц в административно-юрисдикционном процессе, закрепление института реабилитации в КоАП РФ.
6. Предложения по совершенствованию правового регулирования института защиты в административно-юрисдикционном процессе и его применения в судебной и административной практике по делам об административных правонарушениях.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в том, что его выводы и рекомендации развивают теорию и методологию познания административно-юрисдикционного процесса, его роль в защите прав и законных интересов участников производства по делам об административных правонарушениях, содержат научную оценку процессуальных норм административно-деликтного законодательства, способствуют совершенствованию правового регулирования института защиты в административно-юрисдикционном процессе и правоприменительной практики по делам об административных правонарушениях.
Материалы диссертации могут быть использованы при разработке проектов норм, регулирующих деятельность по защите законных прав участников административно-юрисдикционного процесса; применены в практической деятельности судов (судей), иных субъектов административной юрисдикции по рассмотрению жалоб (протестов) по делам об административных правонарушениях; учтены в дальнейших исследованиях проблем защиты законных прав участников административно-юрисдикционного процесса; использованы в учебном процессе по курсам «Административное право», «Административно-деликтное право», «Административно-юрисдикционный процесс», а также при подготовке учебников, учебных и методических пособий по исследуемой проблематике.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования докладывались на научно-практической конференции во ВНИИ МВД России (Москва, 2005 г.), обсуждались на заседаниях Научно-исследовательского центра № 7 ВНИИ МВД России, отражены в публикациях автора.
Объем и структура диссертации соответствуют логике и содержанию исследования. Работа состоит из введения, двух глав, охватывающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, степень ее научной разработанности, научная новизна диссертации, ее теоретическая и практическая значимость, определяются объект и предмет исследования, его цель и задачи, методологическая основа, формулируются положения, выносимые на защиту.
Глава 1 – «Сущность и содержание института защиты в административно-юрисдикционном процессе» - состоит из трех параграфов и имеет методологическое значение для всей научной работы. В ней обосновывается концепция функции защиты в административно-юрисдикционном процессе, приводится ее содержательная характеристика.
В первом параграфе «Административно-юрисдикционный процесс и его функции» раскрывается понятие административно-юрисдикционного процесса, показывается его роль в реализации административной ответственности, дается понятие процессуальных функций, обосновывается вывод о функциях административно-юрисдикционного процесса.
Административная ответственность реализуется в порядке, определяемом процессуальными нормами. Их совокупность отождествляется в правовой литературе с понятием административно-юрисдикционного (административно-деликтного) процесса. Исходными методологическими посылками для характеристики административно-юрисдикционного процесса, по мнению автора, представляются его связи с обслуживаемыми данным процессом материально-правовыми нормами и общей теорией юридического процесса. Такой подход позволил, с одной стороны, выявить первооснову административно-юрисдикционного процесса и, с другой стороны, исследовать специфическую форму процессуальной деятельности.
Результаты анализа доктрины свидетельствуют о том, что статус совокупности норм, регулирующих порядок реализации административной ответственности, не получил однозначной оценки у правоведов. Это связано, в первую очередь, с различным подходом к решению концептуальных вопросов объема и содержания административного процесса, а также отсутствием единого процессуального регламента рассмотрения дел об административных правонарушениях, который определяется нормами КоАП РФ, ГПК РФ и АПК РФ.
Анализ литературных источников и действующего законодательства позволяет определить административно-юрисдикционный процесс как самостоятельный вид юридического процесса, определяющий порядок производства по делам об административных правонарушениях, его участников, стадийность, содержание и форму закрепления результатов процессуальных действий.
К основным характеристикам административно-юрисдикционного процесса относятся его функции. Этот феномен не исследован в правовой литературе, не упомянуты функции данного процесса и в действующем административно-деликтном законодательстве. В диссертации аргументируется вывод о том, что функции процесса: 1) это направления процессуальной деятельности, а не совокупность составляющих ее процессуальных действий и не функции (полномочия) отдельных правоприменителей; 2) они должны быть закреплены действующим законодательством, определяться (или выводиться) из составляющих юридический процесс норм. Основные характеристики процесса, а функции относятся к таковым, базируются на соответствующих процессуальных нормах. Исходя из этих посылок, по мнению автора, к функциям административно-юрисдикционного процесса следует относить урегулированные КоАП РФ направления процессуальной деятельности ее участников, обусловленные назначением и содержанием производства по делам об административных правонарушениях.
Изучение процессуальных норм КоАП РФ и правовой доктрины дает основание утверждать, что функциями административно-юрисдикционного процесса являются: 1) административное преследование; 2) защита прав участников процесса. Такое понимание функций административно-юрисдикционного процесса базируется на началах состязательности, лежащих в основе демократического характера процесса. Эти начала уравновешивают властные полномочия субъектов, осуществляющих административное преследование, и законные права и интересы других участников административно-юрисдикционного процесса.
Второй параграф – «Концепция функции защиты в административно-юрисдикционном процессе» - посвящен центральному вопросу исследования – обоснованию концептуальных основ функции защиты в административно-юрисдикционном процессе. Предложенная в работе концепция функции защиты базируется на следующих основных положениях.
Функция защиты производна от функции административного преследования и неразрывно связана с нею. Направленность и содержание функции защиты предопределяются содержанием и объемом административного преследования, которое представляет собой системообразующий элемент в административно-юрисдикционном производстве. Объектом защиты выступают права и законные интересы всех участников производства по делам об административных правонарушениях, а не только интересы лица, в отношении которого ведется производство.
В диссертации функция защиты исследуется в двух аспектах: как определенная процессуальная деятельность и как институт административно-деликтного права. В первом понимании исследуемая функция рассматривается как процессуальная деятельность по защите прав и интересов участников производства по делам об административных правонарушениях, которая характеризуется соответствующими целями, наполнена процессуальным содержанием, осуществляется определенными субъектами. Эта деятельность предполагает использование только тех средств и способов защиты, которые определены в КоАП РФ. В работе предложено следующее ее определение.
Под функцией защиты в административно-юрисдикционном процессе понимается деятельность лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и других участников процесса с целью защиты прав и законных интересов этих лиц, минимизации последствий привлечения к административной ответственности, восстановления нарушенных прав и интересов, осуществляемая способами и средствами, закрепленными нормами КоАП РФ.
В диссертации обоснован вывод о том, что совокупность норм, регулирующих деятельность по защите прав участников производства по делам об административных правонарушениях, образует правовой институт защиты как функции административно-юрисдикционного процесса. В отличие от уголовного судопроизводства функция защиты не получила полного закрепления в нормах административно-деликтного законодательства, что диссонирует с требованиями Конституции РФ, провозгласившей обязанность государства по защите прав и свобод граждан. В связи с этим предлагается закрепить в КоАП РФ в качестве одной из функций рассматриваемого процесса защиту законных прав участников административно-юрисдикционного процесса. Сведение рассматриваемого правового института в действующем КоАП РФ только к пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях сужает его возможности, снижает порог защищенности законных прав и интересов участников административно-юрисдикционного процесса.
Функциональная характеристика административно-юрисдикционного процесса, по мнению автора, должна получить четкую нормативную определенность. Для этого целесообразно:
дополнить Раздел 4 КоАП РФ главой «Принципы административно-юрисдикционного процесса», включив в нее и норму о принципе состязательности;
закрепить в КоАП РФ функции административного преследования и защиты прав участников административно-юрисдикционного процесса, четко выделив реализующих их субъектов;
предусмотреть в КоАП РФ возможность обжалования любых актов и действий субъектов, осуществляющих функцию административного преследования, а не только постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;
расширить предмет регулирования Раздела V КоАП РФ, включив в него порядок исполнения решений по жалобам и протестам на постановления по делам об административных правонарушениях.
В третьем параграфе – «Субъекты функции защиты в административно-юрисдикционном процессе» - на основе анализа процессуальных норм КоАП РФ и доктрины выделены субъекты производства по делам об административных правонарушениях со стороны защиты, исследован их правовой статус, обоснованы предложения по его оптимизации.
Функция защиты складывается из действий определенных участников административно-юрисдикционного процесса. Методологически исследование проблемы субъектов функции защиты предполагало решение двух взаимосвязанных задач: во-первых, определение системы участников процесса со стороны защиты, во-вторых, установление объема и содержания их процессуальной деятельности. Решение первой задачи позволило выделить субъектов защиты в рассматриваемом процессе. К ним относятся, прежде всего, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ст. 25.1), законные представители физического лица (ст. 25.3), законные представители юридического лица (ст. 25.4), защитник и представитель (ст. 25.5). Несмотря на различия в процессуальном статусе их объединяет то, что процессуальная деятельность указанных участников производства по делам об административных правонарушениях направлена на защиту от административного преследования. Что касается иных участников административно-юрисдикционного процесса, то ими защитные действия выполняются исключительно в случаях нарушения их прав в рамках этого процесса.
Решение второй задачи предполагало исследование процессуальных возможностей названных участников процесса по защите своих прав и законных интересов. Основное внимание в работе уделено анализу правового статуса лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, которое является главной процессуальной фигурой со стороны защиты. Это обусловлено не только большим по сравнению с другими субъектами защиты объемом процессуальных прав, но и его особым процессуальным положением лица, интересы которого противоположны интересам субъектов, осуществляющих функцию административного преследования. Его интересы предопределяют и процессуальную позицию других участников административно-юрисдикционного процесса со стороны защиты, которые представляют интересы лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
Автором на основе изучения действующего законодательства и правоприменительной практики выявлена необходимость уточнения правового статуса участников административно-юрисдикционного процесса и обоснованы следующие предложения по изменению и дополнению КоАП РФ:
дополнить часть первую ст. 25.1 положением, в соответствии с которым в необходимых случаях судья, коллегиальный орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, вправе назначить защитника бесплатно;
дополнить ст. 25.1 правом лица, в отношении которого ведется производство по делу, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и постановление по делу;
закрепить определение понятия защитника: «Защитник является лицом, осуществляющим в установленном настоящим Кодексом порядке защиту прав и интересов лица, в отношении которого осуществляется производство по делу об административном правонарушении, и оказывающее ему юридическую помощь. В качестве защитника к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо, имеющее высшее юридическое образование»;
дополнить ч. 5 ст. 27.3 словами: «По его просьбе о задержании сообщается адвокату или иному лицу, приглашенному в качестве защитника»;
дополнить главу 17 статьей об административной ответственности за воспрепятствование законной деятельности адвоката в административно-юрисдикционном процессе.
Глава 2 – «Реализация функции защиты в административно-юрисдикционном процессе» - включает три параграфа, в которых исследуется механизм реализации функции защиты, раскрывается содержание средств и способов ее осуществления, выявляется роль пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в данном механизме, ставится проблема восстановления нарушенных прав и законных интересов участников административно-юрисдикционного процесса.
В первом параграфе – «Система средств и способов осуществления функции защиты в административно-юрисдикционном процессе» - приводится развернутая характеристика средств осуществления функции защиты в административно-юрисдикционном процессе, выявляются их специфические черты, обосновывается их классификация и делаются выводы о их применении в защитной деятельности.
Средства и способы осуществления функции защиты в административно-юрисдикционном процессе исследованы в работе с позиций системного подхода. Систему этих средств и способов характеризуют: общая задача – обеспечить функцию защиты от административного преследования; объединение в ней только средств и способов защиты законных прав и интересов в рамках административно-юрисдикционого процесса; единая нормативная основа - процессуальные нормы КоАП РФ; применение этих средств и способов только определенными законом участниками производства по делам об административных правонарушениях. В диссертации дана характеристика данных средств и способов, особое внимание уделено анализу жалобы – универсальному и наиболее широко применяемому средству защиты в административно-юрисдикционном процессе.
С учетом многообразия средств и способов осуществления функции защиты в административно-юрисдикционном процессе в диссертации предложена их классификация. Указанные средства и способы можно классифицировать по различным основаниям.
По характеру защитной деятельности они могут быть подразделены на активные и пассивные способы осуществления защиты.
По субъектам защитной деятельности средства и способы защиты можно подразделить на две группы. К первой относятся средства и способы субъектов со стороны защиты. Их особенностью является инициативный характер (заявление ходатайств, отводов, жалоб, отказ от дачи показаний и др.). Вторую группу составляют средства и способы, применяемые властными субъектами процесса, обеспечивающие реализацию обращений участников процесса со стороны защиты.
По непосредственности применения средства и способы защиты подразделяются на две группы. К первой относятся средства и способы защиты, используемые непосредственно физическим лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Другие участники процесса со стороны защиты осуществляют средства и способы защиты их доверителя.
Второй параграф – «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях – основной способ защиты прав участников административно-юрисдикционного процесса» - устанавливает место пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в механизме защиты в административно-юрисдикционном процессе, а также содержит анализ регулирующих его норм.
Подчеркивается, что пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (глава 30 КоАП РФ) занимает особое место в механизме защиты в административно-юрисдикционном процессе. Осуществление притязаний участников административно-юрисдикционного процесса предполагает соответствующую деятельность властной стороны процесса. В ходе пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях исправляются правоприменительные ошибки, отменяются необоснованные и незаконные постановления.
Анализ действующих норм главы 30 КоАП РФ и практики их применения позволил выделить следующие главные характеристики пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в контексте предмета нашего исследования. Во-первых, факультативность деятельности по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, которая зависит от воли и инициативы участников административно-юрисдикционного процесса, обжалующих (опротестовывающих) названные акты. Во-вторых, предметом пересмотра являются постановления и решения по делам об административных правонарушениях. В-третьих, юридическим фактом возникновения правоотношений по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях являются жалоба или протест прокурора, в рамках которых у адресата жалобы или протеста прокурора (судьи, суда, вышестоящего должностного лица) возникает обязанность их рассмотрения. В-четвертых, многоступенчатость механизма пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, которая обеспечивает возможность обжалования не только постановления по делу, но и решений, вынесенных по первой и последующей жалобам. В-пятых, вариативность решений по жалобам на постановления и решения по делам об административных правонарушениях. В-шестых, полисубъектность стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. В-седьмых, нормативная обособленность деятельности по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в главе 30 КоАП РФ дает основание рассматривать содержащиеся в ней нормы как самостоятельный институт административно-процессуального деликтного права. В диссертации обоснованы соответствующие предложения по его совершенствованию. Основным из них является необходимость закрепления в КоАП РФ инстанционной системы субъектов административной юрисдикции. В качестве предмета пересмотра в административно-юрисдикционном процессе должны быть определены любые акты и действия субъектов, осуществляющих функцию административного преследования.
Третий параграф – «Проблемы восстановления нарушенных прав в административно-юрисдикционном процессе» - является постановочным. В нем обращено внимание на слабую научную разработку проблем восстановления нарушенных прав и законных интересов участников административно-юрисдикционного процесса и недостаточную нормативную базу этой деятельности. Отмечается, что восстановление прав и законных интересов лиц, незаконно или необоснованно привлеченных к административной ответственности, является неотъемлемой частью деятельности по реализации функции защиты в административно-юрисдикционном процессе. В ходе этой деятельности не только прекращается административное преследование, но и фактически возмещается причиненный лицу имущественный ущерб и моральный вред. К сожалению, порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности, практически не урегулирован действующим КоАП РФ, в котором нет даже соответствующей отсылки к нормам ГК РФ, регламентирующим порядок возмещения причиненного имущественного ущерба и морального вреда. По мнению автора, необходимо расширить предмет регулирования Раздела V КоАП РФ, включив в него и порядок исполнения решений по жалобам и протестам на постановления по делам об административных правонарушениях.
В заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследования: обобщаются полученные выводы, указываются обоснованные в диссертации варианты решений наиболее важных теоретических и практических проблем, возникающих при реализации функции защиты в административно-юрисдикционном процессе.
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России:
1. Тюрина А.А. Административно-юрисдикционный процесс и его функции // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2007, №3. – 0,3 п.л.
Иные публикации:
1. Тюрина А.А. О понятии функции защиты в административно-юрисдикционном процессе // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности. – М.: ВНИИ МВД России, 2006, №13. – 0,75 п.л.
2. Тюрина А.А. Защита прав несовершеннолетних в административно-юрисдикционном процессе // Защита прав и профилактика правонарушений несовершеннолетних: Материалы междун. научно-практ. конф. (26-27 августа 2005 г.). – М.: ДООП МВД России, ВНИИ МВД России, 2006. – 0,4 п.л.
Подписано в печать «____» ________2007 г. Заказ № _______
Тираж _____ экз. Объем ____ п.л.
Отпечатано на участке оперативной полиграфии ВНИИ МВД России
[1] Российская газета. 2006. 15 июня. С. 17.
[2] Там же. С. 18.
[3] По мнению отдельных экспертов, их число составляет около 100 млн. человек (См.: Поспелова Л.И. Проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: Автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 2002, С. 3).
[4] Российская юстиция. 2006. № 1. С. 39.
[5] См., например, Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. – М.: ВНИИ МВД России. 2003. С. 19.
[6] См.: Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР: Монография. – М.: Наука, 1970.
[7] См.: Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в сфере административно-юрисдикционной деятельности милиции: Монография. – Омск. 1996.
[8] См.: Серебряков Я.В. Защита по делам об административных правонарушениях: Дис…канд. юрид. наук. – Омск, 2003.
