Любичанковский С.В.

Изучение эффективности местного управления Российской империи

как научное направление: основные задачи и перспективы реализации

на региональном материале^[1]

Имеющийся задел

Под местным управлением Российской империи в науке понимают систему всех территориальных административных структур в пределах губернии или группы губерний, как государственных, так и самоуправленческих. Если использовать общепринятую до революции классификацию учреждений управления, то речь идет, во-первых, о «правительственных» органах власти, то есть госучреждениях в современном понимании этого термина; во-вторых, об «общественных», то есть земских и городских думах и управах; в-третьих, о «сословных», в первую очередь об органах крестьянского и дворянского самоуправленияi. Функциональной задачей этой сложно организованной системы являлась организация развития вверенной ее попечению территории путем принятия соответствующих управленческих решений и контроля над их исполнением. Такая широкая и многообразная компетенция, присущая местному управлению, обусловила пристальное внимание со стороны историков.

В Урало-Поволжском регионе названной проблематикой, начиная с 1990-х гг., занимается группа исследователей: К.Ш. Ахтямовii, А.В. Беседовскаяiii, О.Н. Богатыреваiv, Г.В. Гарбузv, И.М. Гвоздиковаvi, А.Г. Голубевvii, Ю.П. Злобинviii, Ю.С. Зобовix, Р.И. Кантимирова (Хафизова)x, Н.П. Куталевскийxi, С.В. Любичанковскийxii, А.В. Орловxiii, Е.П. Сичинскийxiv, Е.А. Солонченкоxv, С.А. Трушковxvi и др. Не ставя перед собой задачу подробного историографического анализа работ указанных авторов, отметим лишь несколько моментов, которые представляются наиболее важными с точки зрения задач данной статьи:

• исследовательским вниманием охвачены все основные уровни регионального управления: от «надгубернских» институтов военного и генерал-губернаторства до уездной полицейской стражи и земских участковых начальников;
• исследовательским вниманием охвачена история местного управления разных хронологических периодов: от 2-й половины XVIII в. до начала XX в.;
• реализуется как институциональный, так и персоналистский подходы к истории местного управления, а также их сочетание.

Отметим, что названные моменты характерны и для отечественной историографии местного управления Российской империи в целом, региональная историография данной проблематики является, в общем и целом, слепком с общероссийской.

Таким образом, в регионе, как и в стране в целом, сложился устойчивый интерес к истории регионального управления империи, проводится большая работа по введению в научный оборот соответствующего пласта источников, идет интенсивный процесс накопления разнообразного фактического материала. Объективные условия развития исторической науки в регионе, имеющийся задел предоставляют возможность и диктуют настоятельную необходимость перехода к решению следующей задачи – созданию интегральной картины развития местного управления Российской империи в Урало-Поволжском регионе.

Изучение эффективности местного управления

как научное направление, его объект и предметные границы

Приходится признать, что на сегодняшний день интегральной, обобщающей картины развития местного управления в регионе не создано. Вместо нее есть группа тематически, хронологически и методологически разобщенных исследований, которые, как бы ни хотелось, автоматически не складываются и не могут сложиться в единую мозаику. Эта проблема не имеет отношения к профессиональному уровню соответствующих работ, который является высоким. Дело в другом. Во-первых, для многих авторов история местного управления является важным, но все же вспомогательным сюжетом при решении других исследовательских задач – реконструкции процесса модернизации, социальной истории, экономической политики и т.д. Во-вторых, чрезвычайно разнятся целевые установки и работ тех авторов, которые специализируются на истории местного управления.

В результате во главу угла ставятся самые разные вопросы: численность и состав служащих, структура и бюджет учреждений, социокультурный облик должностных лиц, отдельные направления деятельности вертикали власти, взаимоотношения местных и центральных органов управления, правительственных и общественных структур и т.д. и т.п. Все это, бесспорно, весьма важные проблемы, но их решение не позволяет дать цельную картину развития системы во времени и пространстве, не дает возможности описать данную систему в единой системе координат.

Создать интегральную картину развития местного управления имперской России возможно только путем сознательной постановки и последовательной разработки базовой, основополагающей, интегральной задачи, по отношению к которой все другие, перечисленные выше, являлись бы частными моментами. Теоретическое осмысление этого вопроса приводит нас к выводу о том, что таким центральным объектом исследования может быть только один – эффективность функционирования системы.

Будем исходить из того, что сущностью управления является целерациональное регулирование, а целью – достижение и поддержание управляемостиxvii. Объект управляем, если в смысле некоторого критерия качества, являющегося моделью целей, достигает заданных значений фиксированных параметровxviii. В качестве такого критерия и выступает эффективность. Это понятие возникло достаточно давно, причем первоначально – в экономической теории, а уже потом – в менеджменте. Оно эволюционировало: использовалось в значении результативности, затратности, целесообразности и др. Современные американские специалисты в области государственного управления (в частности, Д. О’Нил) определяют эффективность как «оценку достигнутых результатов политики или программы по отношению к поставленным целям или задачам», уточняя далее, что «это, по существу, качественный параметр, в то время как продуктивность и экономичность определяются количественно»xix.

Действительно, проблема эффективности является ключевой для любого органа управления, это фундаментальный вопрос для оценки целесообразности его существования. Аспекты структуры, численности, кадрового состава, основных направлений деятельности институтов власти, их отношений с элементами гражданского общества в конечном итоге являются частными проявлениями эффективности управления, и вне решения этой проблемы их разработка в значительной степени теряет свой смысл. Напротив, ориентируясь на решение проблемы эффективности местного управления, выстраивается ясное понимание того, какие именно аспекты функционирования подлежат первоочередной разработке, становится возможным «встроить» уже полученные наукой результаты в общую картину.

Важно понимать, что эффективность учреждения существенным образом зависит от качества его основных элементов, определяется им. Под качеством понимается существенная определенность объекта, благодаря которой он является этим, а не иным. Изменение эффективности учреждения всегда прямо связано с изменением качества его элементов или их связей между собой (качества структуры объекта).

Очевидно, что можно по-разному определять элементы учреждения управления. Считаем, что за основу может быть взята уже апробированная и хорошо себя зарекомендовавшая концепция трех элементов или трех компонентов общего понятия государственного учреждения, сформулированная Н.П. Ерошкиным. Согласно этой концепции, познать функционирование любого учреждения управления – означает исследовать его внутреннюю организацию, направления деятельности, а также значение и место в аппарате государственного управления. Исследователь расшифровал содержание этих компонентов следующим образом. «Внутренняя организация государственных учреждений включает социально-экономические причины зарождения, изменений и упразднения государственного учреждения, объем его полномочий..., его компетенцию..., структуру учреждения…, штаты, бюджет, формы и методы деятельности, особенности документирования и делопроизводства…». Направления его деятельности представляют собой «практическое претворение функций». Место данного учреждения управления в системе аппарата государственного управления определяется его связями «с выше- и нижестоящими, а также равными государственными учреждениями»xx.

Позволим себе добавить к указанным трем компонентам еще один – кадровый состав учреждения (материальное положение, социокультурный облик служащих). По своему содержанию эта весьма важная составляющая выходит за рамки понятия «внутренней организации». Уже до революции было достигнуто понимание того, что «управляют не учреждения, но люди»xxi. Начиная с 1970-х гг., после выхода в свет монографии П.А. Зайончковского о правительственном аппарате самодержавия в XIX в.xxii, изучение российского чиновничества оформилось в отечественной исторической науке в отдельное направление, которое сегодня активно развиваетсяxxiii. Его представители считают, что «наряду с расстановкой общественных сил, определенной политической системой» на внутреннюю политику страны «оказывают немалое влияние и люди, стоящие во главе администрации»xxiv. Все вышеизложенное, на наш взгляд, дает основание несколько модернизировать концепцию Н.П. Ерошкина, дополнив три выделенные им стороны государственного учреждения четвертой. Качество каждого из этих компонентов с необходимостью влияет на эффективность учреждения управления.

Предметные границы любой науки, а тем более какого-либо научного направления, всегда условны. Тем не менее, можно очертить те рамки, в которых должна развиваться история эффективности местного управления. На наш взгляд, она должна интегрировать как часть предметной области традиционной исторической науки, так и ряд предметных аспектов других научных дисциплин, занимающихся изучением аппарата государственного управления и российской государственности, адаптировав их для решения собственных задач. Это, в частности, некоторые аспекты предметов изучения таких наук, как юриспруденция, социология, политология, менеджмент – исключительно в той их части, которая занимается оценкой эффективности и качества управления. Опыт развития науки в XX-XXI вв. показывает, что именно на стыке различных дисциплин либо с помощью новых для конкретной области знаний методов возникали наиболее перспективные направления исследований и наиболее значимые научные результаты.

Итак, конституирование изучения эффективности местного управления Российской империи в качестве отдельного научного направления позволяет выйти на качественно новый, более высокий уровень в понимании его развития. Конкретно это выражается в появлении следующих исследовательских возможностей:

• организационное объединение усилий ранее разрозненных ученых из различных исследовательских сфер для решения как никогда актуальной комплексной научной проблемы эффективности местного управления имперской России, решение которой только и возможно лишь на основе системного ряда специальных конкретных исследований;
• вывод исследователей с уровня конкретно-эмпирического анализа, как правило, случайно ставящих новые проблемы в рамках традиционных исследований, на уровень теоретического осмысления, системного освоения новой предметной области;
• отбор и систематизация всего комплекса методов и методик для изучения предметной области нового научного направления, как с помощью адаптации традиционных методов для решения новых задач, так и путем выработки принципиально нового инструментария.

Концептуальная схема комплексного исследования

в рамках нового научного направления

Четкое определение объекта исследования позволяет логически сформулировать минимально-необходимый набор задач, который следует решить для выяснения эффективности работы местного управления Российской империи или какого-либо ее конкретного звена в тот или иной период. Иными словами, речь идет о выстраивании концептуальной схемы соответствующих исследований. На наш взгляд, она может быть разбита на пять составляющих и выглядит следующим образом.

I. Изучение правовой основы функционирования местного органа(-ов) управления.

Решение этой задачи подразумевает, во-первых, выяснение законодательно закрепленной структуры учреждения, формального и структурно-скрытого в законодательстве соотношения ее составных элементов, места изучаемой подсистемы управления в местном звене аппарата государственного управления и, на этой основе, оценку уровня рациональности (оптимальности) организации губернской администрации; во-вторых, выявление уровня законодательной обеспеченности функционирования изучаемых органов власти и, на этой основе, оценку «правового потенциала» данной системы, степени ее модернизированности / консерватизма; в-третьих, изучение вопроса о соотношении властных полномочий рассматриваемой системы и центральных ведомств и оценку, на этой основе, глубины проблемы деконцентрации власти в исследуемый период. В совокупности это позволит оценить, насколько благоприятными, то есть способствующими высокой эффективности были формально-юридические условия функционирования местного управления Российской империи.

II. Изучение кадрового потенциала административных учреждений, то есть того слоя людей, которые составляли систему управления.

Под потенциалом здесь понимаются конкретно-исторические условия (сетка параметров), в которых функционировала система управления в заданный период и которые существенным образом влияли на качество ее работы. Решение этой задачи подразумевает, во-первых, выявление численности и размера жалованья служащих администрации, дифференциацию их по доходам и, на этой основе, оценку того, насколько уровень материальной обеспеченности соответствующих чиновников способствовал тому или иному варианту их служебного поведения; во-вторых, выяснение тех социокультурных характеристик основных чиновничьих групп, которые напрямую влияли на качество работы администрации (стаж, образование, возраст и др.), и на этой основе оценку того, насколько социокультурный облик служащих благоприятствовал эффективному функционированию системы управления.

III. Изучение качества функционирования органов управления.

Решение данной задачи требует подробного рассмотрения внутренней организации, основных направлений деятельности и места органов власти региона в аппарате государственного управления России. Все вышеизложенное позволит оценить качество функционирования всех вышеперечисленных компонентов деятельности учреждения, определяющих уровень его эффективности в целом. При этом в центре внимания должны находиться механизмы управления, то есть способы принятия и реализации решений, или, иначе говоря, технологии власти. Кто принимал ответственные управленческие решения? На основании чего они принимались? С кем они согласовывались на этапе формулирования? Кто был ответственен за их реализацию? Как проходил процесс корректировки уже принятых решений? Именно эта совокупность вопросов является центральной при изучении управленческой деятельности конкретного органа власти. Поэтому историю эффективности местного управления Российской империи можно иначе именовать «технологической» историей местного управления имперской России, памятуя о центральном месте технологий власти при решении проблемы эффективности аппарата управления.

IV. Изучение состояния органов власти по материалам контролирующих их деятельность организаций.

Решение данной задачи подразумевает, во-первых, выяснение того, что именно и в каком объеме было известно о качестве деятельности местных властей руководству государства и, на этой основе, оценку качества обратной связи между центром и регионом; во-вторых, сравнение полученных данных о качестве функционирования конкретной региональной (в данном случае, южно-уральской) администрации с положением дел в других регионах империи и, на этой основе, оценку степени специфичности установленных на региональном материале процессов функционирования системы управления. Необходимым и достаточным условием для поиска ответа на эти вопросы являются данные служб, которые тем или иным образом контролировали работу государственного аппарата на местах (Сената, перлюстрационной службы МВД и др.). Особое значение приобретает здесь выявление и анализ материалов соответствующих ревизий, специально нацеленных на оценку качества функционирования местных властей.

V. Изучение проектов реформирования местного управления в имперской России.

Решение этой задачи подразумевает, во-первых, сравнение проектов реформ, выработанных в центре и в регионе, установление инвариантного набора проблем функционирования администрации с точки зрения разработчиков реформы и, на этой основе, оценку масштаба препятствий для повышения качества функционирования системы управления; во-вторых, выяснение позиции властей в отношении того, в каком направлении и каким способом должна развиваться местная администрация для повышения ее эффективности и, на этой основе и с учетом полученных ранее выводов, оценку потенциальной действенности предложенных мероприятий.

Помимо прочего, предложенная схема хороша тем, что реализует базовый принцип системного подхода к анализу действительности: «нет целого без части и части без целого»xxv. Как подчеркивал академик И.Д. Ковальченко, оптимальным вариантом изучения объекта является такой, «при котором исследуемая реальность анализируется на всех ее системных уровнях»xxvi.

Безусловно, каждая из вышеперечисленных задач может выступать в качестве целевой основы отдельного специального конкретного исследования, подчиненного большой, ведущей проблеме, но дающей решение лишь какой-то ее части, ибо решение всей проблемы в целом возможно лишь на основе ряда таких специальных конкретных работ.

Парадигма нового научного направления

Определимся с наиболее удобной для решения поставленных задач парадигмой исторического процесса, то есть тем набором ведущих идей и установок относительно глубинной сути развития человеческого общества, опора на которые позволит наиболее оптимально достичь поставленной цели.

Ушли те времена, когда теория исторического процесса официально была одна и обсуждению со стороны ученого не подлежала. Сегодня в этой сфере провозглашен плюрализм, монополия какой-либо одной парадигмы на истинность в последней инстанции отвергаетсяxxvii. Как отмечал Р.К. Мертон, разнообразие и плюрализм подходов в научной дисциплине обычно являются главным источником развития этой дисциплиныxxviii. Это однако не означает апологии эклектики. Плюрализм в данном случае есть возможность выбора, который сделать необходимо. Образно говоря, сидеть по-прежнему надо только на одном стуле, однако он в комнате уже не один, и поэтому можно и нужно предварительно выбрать, на каком исследователю будет удобнее – при решении именно этой, а не иной задачи.

Парадигмы понимаются как инструментарий исследователя, а выбор инструмента существенным образом связан с целью его применения. Так рыбак, в зависимости от того, какую рыбу он собирается ловить и где именно, выбирает себе удочку, садок или сеть. Точно так же будут подбирать себе «удобную» парадигму исследователи социальных групп, менталитета, государственных учреждений и др. Это важный этап в становлении научного направления, так как он во многом определяет его дальнейшую судьбу.

Чтобы сделать выбор, воспользуемся типологией парадигм, предложенной И.В. Побережниковымxxix. На наш взгляд, она весьма удачна, поскольку охватывает все множество теорий исторического процесса, группируя их по наиболее концептуальным различиям в интерпретации социальных изменений. Конкретно, предложена следующая классификация: эволюционистская парадигма, циклическая парадигма, «равновесная» парадигма, конфликтологическая парадигма. Первые две теоретические конструкции делают упор на интерпретацию вектора развития социума, вторые две – на механизм этого развития. Поскольку эффективность администрации есть интегральное выражение механизма ее работы (способов принятия и реализации решений), нас будет интересовать именно последняя группа парадигм. Вкратце охарактеризуем их сущностное содержание, опираясь на выводы И.В. Побережникова.

В рамках «равновесной» парадигмы (структурно-функциональный анализ) динамика рассматривается как фактор, обеспечивающий сохранение порядка, равновесия. Существенное внимание уделяется объяснению функций, которые должны выполняться, чтобы стабильность системы или ее подсистем не подверглась деструкции. К числу ключевых концептов и категорий подхода можно отнести такие, как структура, функция, равновесие, среда, обратная связь. Крупнейший представитель функционализма Т. Парсонс сформулировал понятие «гомеостатического равновесия». Как только один из институтов провоцирует изменение, это вызывает цепную реакцию перемен в прочих институтах, чтобы сохранить гомеостазис. Таким образом, система в рамках «равновесной» парадигмы не является статичной (достаточно распространенный в литературе упрек), неизменной целостностью; напротив, институты, ее составляющие, постоянно меняются и приспосабливаются друг к другуxxx. Привлекает то, что данный подход имеет аналогии в синергетике, которая указывает на процессы самоорганизации в сильно нелинейных открытых системах. Система управления, бесспорно, относится именно к таким системам.

Конфликтологическая парадигма акцентирует внимание не на стабильности, порядке, а на противоречиях, конфликтах, которые, как считается, имеют повсеместный характерxxxi. Таким образом, для представителей «равновесного» и конфликтологического подходов важными представляются различные стороны реальности: для первых – это инвариантность, организованность, стабильность; для вторых – динамизм, изменчивость. Однако, в отличие от «равновесной» парадигмы, которая является настолько цельной, что не породила среди своих приверженцев сколько-нибудь принципиальных конфликтов (скорее, создан ряд параллельных теорий, оперирующих аналогичным понятийным аппаратом), в рамках конфликтологической парадигмы между ее представителями существует целый ряд серьезнейших расхождений. Ведь к данной парадигме относится, например, и классовый подход с его дихотомией «эксплуатируемые - эксплуататоры», и концепция Л. Козера и Р. Дарендорфа о неизбежности множественных конфликтов по поводу контроля над определенными ресурсами и распределением авторитета в обществе, и др. Иными словами, конфликтологическая парадигма представляет собой пласт таких теорий исторического процесса, которые, признавая абстрактный конфликт ведущим фактором развития общества, вступают между собой в непримиримое противоречие при конкретизации этого конфликта.

Как видно из этого обзора, каждая парадигма наделяет реальность неповторимыми чертами, которые и рассматривает в качестве определяющих для развития человеческого общества. Следует полностью согласиться с И.В. Побережниковым в том, что ни одна из четырех представленных выше парадигм не может считаться всеобъемлющей, хотя все они и претендуют на универсальность. При изучении истории социума в целом они взаимодополняют друг другаxxxii. Если же речь идет о какой-либо конкретной стороне развития социума, например, об изучении эффективности аппарата управления, как в нашем случае, важно правильно определить сферу применения той или иной парадигмы, чтобы отдача от нее, то есть приращение нового знания было максимальным.

На наш взгляд, при рассмотрении проблемы эффективности местного управления Российской империи наиболее адекватной поставленной цели является «равновесная» парадигма, в рамках которой признается способность определенных систем к самоорганизации по принципу равновесия. Она не является традиционной для отечественной исторической науки, как, впрочем, не совсем типична для нее и поднятая проблема – эффективность учреждения управления.

Ключевые понятия в рамках изучения истории аппарата управления (внутренняя организация, направление деятельности, функции, структура и проч.) логичнее всего встраиваются именно в «равновесную» парадигму. И это не случайно. «Равновесная» парадигма позволяет поместить в фокус внимания исследователя именно организацию как таковую, изучить внутренние закономерности ее развития в их конкретных проявлениях, посмотреть, как они коррелировались с внешней по отношению к организации средой. Важно, что «равновесная» парадигма позволяет интерпретировать эту внешнюю среду с точки зрения самых разных подходов – и классового, и цивилизационного, и модернизационного, и др. В этом смысле она плюралистична, она признает, что внешнюю среду можно описывать с разных точек зрения, представлять в разных плоскостях, которые, не совпадая между собой, будут все же равноправными продуктами сущностного анализа. Таким образом, «равновесная» парадигма оставляет место другим парадигмам для объяснения нюансов влияний среды на организацию, подчеркивая при этом, что у каждой организации есть свои закономерности развития, в реализации которых среда участвует, но не определяет их сущностьxxxiii.

Важно также, что «равновесная» парадигма сосредоточивает большое внимание на внутренних структурных изменениях органа власти. В результате у исследователя появляется возможность сосредоточиться на том накоплении напряженности и деформаций, дисфункций внутри зачастую внешне статичной системы, которые и обусловливают движение организации в поисках нового равновесного состояния. Это чрезвычайно важно, поскольку от характера этой динамики, от того, в какой конкретно организационной фазе находилось изучаемое учреждение и какой путь эволюции был избран системой, напрямую зависела его эффективность.

Итак, с нашей точки зрения, оптимальной парадигмой научного направления, обладающей наибольшим эвристическом потенциалом при разработке проблемы эффективности местного управления имперской России, является т.н. «равновесная» парадигма.

Перспективы реализации нового научного направления

на региональном архивном материале

Вопрос о перспективах реализации «технологической» истории местного управления имперской России на региональном материале можно рассматривать в двух плоскостях – тематической и источниковой.

Тематически перспективность реализации данного направления региональным научным сообществом обеспечивается наличием большого количества исследовательских лакун. В идеале следует стремиться к тому, чтобы все основные существовавшие органы регионального управления прошли оценку на эффективность и качество своей работы. Конечно, каждый исследователь, занимающийся историей российской государственности, самостоятельно, исходя из своих интересов и предпочтений, определяет себе для изучения тот или иной орган власти. Однако если бы исследователи захотели скоординировать свои усилия ради быстрейшего создания обобщающей картины развития местного управления, то сразу встал бы вопрос о том, какие из учреждений управления требуют первоочередного внимания. Здесь возможны два основных критерия. Первый – территориальный уровень управления (например, фронтальному изучению подвергаются все губернские органы власти, или все уездные и т.д.). Второй (на наш взгляд, он более предпочтителен) – степень включенности в систему губернаторской власти как центральный механизм местного управления.

Структурно-функциональный подход позволяет определить систему губернаторской власти как систему учреждений управления, состоявшую из губернатора и органов власти, через которые он осуществлял свои функции. По степени включенности в систему (по властными возможностями губернатора в отношении конкретного органа и объему выполняемых им через данный орган функций) органы губернаторской власти можно разбить на группы: для позднеимперского периода, например, характерно существование десяти таких ступеней, на высшей из которой находилась губернская администрация в узком смысле этого слова (совокупность институтов губернатора, вице-губернатора и губернского правления)xxxiv.

Изучение местных органов власти в соответствии с их включенностью в систему губернаторской власти позволяет выйти на решение ряда принципиальных вопросов в рамках «технологической» истории местного управления, в частности:

• какие из органов губернаторской власти в разные промежутки времени выходили на передний план, оказывались наиболее включенными в систему губернаторской власти? Другими словами, какова была динамика управляемости данной системы в XVIII – начале XX вв.? К чему это приводило? Каковы были, благодаря этому, слабые места губернаторской власти? Эффективна ли была ее структура?
• насколько эффективным, с точки зрения оптимизации структуры системы губернаторской власти, было ее реформирование? Сопровождалось ли оно повышением управляемости системы? Касалось ключевых или периферийных органов губернаторской власти? Целесообразны ли были многочисленные проекты ее преобразований?
• соответствовал ли объем выполняемой губернатором работы его физическим возможностям? Как уровень этого соответствия влиял на деятельность всей системы губернаторской власти? Какова динамика соответствующих изменений?
• насколько важны были функции губернаторской власти? Могла ли реализация этих функций гарантировать жизнеобеспеченность населения губернии?
• оправдано ли было невключение в систему губернаторской власти ряда местных учреждений управления? Ослабляло ли это губернаторскую власть? Повышало ли ее контролируемость? Каков был характер отношений между системой губернаторской власти и не входящими в нее учреждениями?
• каким образом межведомственные трения и противоречия отражались на работе системы губернаторской власти, учитывая разную подведомственность входящих в нее учреждений? Всегда ли подведомственность элементов системы была различной? Каковы были отношения системы с вышестоящими уровнями властной пирамиды? Какую роль играл губернатор в осуществлении этих отношений (координатора, рядового учреждения управления)?

Ответы на эти вопросы необходимы для создания интегральной картины развития системы местного управления имперской России с точки зрения его эффективности. Следовательно, тематическая «разработка» органов территориального управления Урало-Поволжского региона по критерию их принадлежности к той или иной ступени системы губернаторской власти является предпочтительной.

С источниковой точки зрения перспективность реализации данного направления региональным научным сообществом обусловлена наличием в региональных архивах существенно важных для решения поставленной проблемы архивных документов.

Проблема ретроспективной оценки качества и эффективности работы аппарата управления достаточно сложна, поскольку соответствующая информация, как правило, в источниках в явном виде не содержится. Исключение составляют лишь материалы ревизий, однако далеко не всегда региональные администрации привлекали к себе внимание специальных комиссий. Так, в позднеимперской России внимания Сената были «удостоены» местные органы исключительно национальных окраин – Бакинской губернии (1905 г.), Туркестанского края (1908–1910 гг.), Привислинского края (1909–1910 гг.), а также Москвы (1907–1908 гг.)xxxv. Таким образом, подавляющая часть регионов империи, в том числе и Урало-Поволжье, обревизована не была. И жандармские отчеты в МВД, как и губернаторские отчеты о ситуации на местах, не могут служить источником достоверных данных при установлении уровня эффективности аппарата управления – историками общепризнано, что данные документы замалчивали либо приукрашивали ситуацию. Об этом говорят и региональные материалы: так, ежегодные отчеты «наших» губернаторов императору в позднеимперский период вообще не включали в себя сведений о губернских правленияхxxxvi. Высочайше утвержденная 11 апреля 1897 г. программа для составления губернаторских отчетов, а также циркулярное письмо министра внутренних дел В.К. фон Плеве губернаторам от 31 января 1901 г. допускали подобное умолчание в случаях, когда работа этих учреждений являлась успешнойxxxvii. Данное обстоятельство указывает на то, что деятельность губернских правлений региона одобрялась губернаторами. Поскольку отчет губернатора был фактически единственной формой отчетности и губернского правления, можно сделать вывод об отсутствии планомерного и систематического контроля за этим учреждением со стороны центральных и высших органов управления, что в свою очередь не позволяет оценить качество его работы исключительно на основании указанных материалов.

Такая ситуация обусловливает обращение исследователя к материалам официального делопроизводства местного уровня власти.

Одной из наиболее широко представленных в фондах местных органов власти групп делопроизводственной документации являлись циркуляры (нем., zirkular) – ведомственные правовые акты, содержащие определенные предписания подчиненным органам. От обычных руководящих указаний, лаконичных по форме, их отличало наличие подробной, зачастую многостраничной мотивирующей части, описывавшей ту или иную проблему, причины ее появления и пути решения. На этой основе принимались конкретные приказы. Такая структура делает циркуляры весьма полезными для историка. Не случайно П.Н. Зырянов назвал их «прекрасным источником для изучения местной администрации»xxxviii. Циркуляры издавались как центральным ведомством – в адрес местных административных органов и отдельных должностных лиц, так и последними – в адрес подчиненных учреждений и должностных лиц. Поскольку циркулярные письма имели статус подзаконных нормативно-правовых актов, часть из них была опубликована еще до революции. Однако абсолютное большинство циркулярных предписаний, особенно с грифом «Секретно», «Совершенно доверительно», не опубликованы. При изучении проблемы качества работы местной администрации упор необходимо сделать на изучение главным образом тех предписаний, в которых заключались не только указания на какие-либо конкретные ошибки и проступки или, наоборот, достижения должностных лиц, но и обобщение практики местного административного аппаратаxxxix. Поскольку губернаторы не были заинтересованы «чернить» деятельность подчиненных, за которую несли ответственность, сделанные ими выводы о недостатках в работе последних особенно важны. При анализе циркуляров и материалов, послуживших их основой (а такой сравнительный анализ здесь обязателен), определяя качество работы органов администрации, следует в первую очередь обращать внимание на два аспекта: во-первых, обладало ли руководство губернии достоверной информацией; во-вторых, насколько последняя была использована в управлении.

Весьма ценной группой источников являются журналы общих присутствий губернских и уездных коллегий, таких как губернское правление, по земским и городским делам присутствие, губернское присутствие и др. Дело в том, что они принадлежат к наиболее перспективным для разработки материалам официального делопроизводства, которые можно отнести к разряду массовых исторических источников, характеризуемых ординарностью, будничностью обстоятельств происхождения; однородностью, аналогичностью содержания; однотипностью формы, тяготеющей к стандартизацииxl.

Высшим структурным подразделением в рамках каждого коллегиального присутственного места, каковых на местах было немало, было так называемое общее присутствие, рассматривавшее наиболее важные вопросы управления. Решения общего присутствия оформлялись подробными журналами (т.е. мотивированными постановлениями). В каждом журнале излагалось существо дела и решение по нему. После утверждения журнала губернатором последнее вступало в силу. До настоящего времени этот массовый источник привлекался лишь в качестве иллюстрации, но не изучался как массовый источник, обладающий большим статистическим потенциалом.

Вообще, данный источник в архивах региона сохранился не равномерно: так, в Уфе и Перми журналы местных губернских правлений распределены по конкретным делам, что делает работу с ними весьма сложной. Напротив, практически в полном объеме журналы сохранились в Госархиве Оренбургской области, причем изначально уже систематизированные, сброшюрованные в хронологическом порядке с 1865 по 1914 г. (с незначительными исключениями за отдельные годы)xli. Аналогичная ситуация сложилась в Кировском областном архиве, только там соответствующие документы систематизированы по тем структурным подразделениям губернских правлений (столам и отделениям), в которых готовился их черновой вариант. Единственным препятствием полноценного введения журналов губернского правления в научный оборот является отсутствие внутренней описи, в которой бы нашли отражение время поступления и решения дела, его содержание, а также ряд других параметровxlii. Ее создание откроет перед исследователями при изучении качества и эффективности местной губернской администрации новые перспективы, поскольку появится реальная возможность персонифицировать процесс управления, точно определить оперативность рассмотрения дел в тот или иной период, доказательно установить тенденции решения основных видов дел в том или ином ключе.

Подобная работа была нами проделана применительно к губернским правлениям Урала позднеимперского периода, и ее результаты позволяют говорить о значительном статистическом потенциале данного источника при изучении проблемы качества управления. Так, установлено, что полицейские чиновники, обвиняемые в совершении должностных преступлений (а этот важнейший вопрос целиком и полностью входил в компетенцию общего присутствия губернского правления), находились под защитой губернских администраций, причем уровень этой защиты на Урале с годами повышался. На начальном этапе позднеимперского периода (примерно до 1903 г.) можно говорить о том, что большинство уличенных в преступлениях чиновников состояли в штате губернских правлений, и что эти учреждения к обвинениям против полицейских чинов относились избирательно. В 1904–1907 гг. (т.е. накануне и в период Первой русской революции) к этим особенностям административного процесса добавились сортировка дел в зависимости от статуса обвиняемого чиновника и преимущественная передача в суд дел против нижних полицейских чинов, а также передача судебным властям абсолютного большинства дел на должностных лиц, нарушивших в своей деятельности принцип субординации. И только применительно к межреволюционному периоду можно говорить о том, что существовала система постоянной интерпретации обстоятельств разбираемого дела в пользу обвиняемого чиновника, вне зависимости от его ранга. Полномасштабное становление неформального объединения уральского губернского чиновничества, судя по отражающим практику наказания за должностные преступления журналам губернских правлений, произошло только после первой революцииxliii.

Одним из важнейших критериев при оценке качества работы учреждений управления является скорость рассмотрения дел. Проблема волокиты применительно к дореволюционному аппарату управления была «на слуху». Однако источниковая база для проверки и конкретизации этого штампа общественного сознания применительно к региональным администрациям весьма ограничена, поскольку такого рода статистики, как правило, не велось. Традиционным для исторической науки стало демонстрировать процесс волокиты на примере какого-либо конкретного дела, решаемого чрезмерно долго. Так, в 1892 г. в Оренбургском губернском правлении в производстве числилось дело, поступившее еще в 1846 г., т.е. 45 лет назад; в 1907 г. в Пермском – дело 1875 г., в 1913 г. в Уфимском – дело 1866 г.xliv Однако иллюстративность и субъективность такого подхода очевидны. Другой путь заключается в опоре на выводы, сделанные в официальных бумагах. В общем и целом, такой источниковедческий путь, предполагающий полное доверие официальной позиции, также является уязвимым.

Нам представляется важным обратить внимание на существование в решении вопроса об оперативности рассмотрения дел в местных органах управления третьего пути. Он заключается в изучении описей и алфавитов дел учреждений либо их структурных подразделенийxlv. Форма их составления была такова (указывались год как поступления, так и завершения, ответственное подразделение и др.), что позволяет оценить соотношение дел, не получивших решения в губернских правлениях в течение года, двух лет и т.д. Так, установлено, что на Урале в позднеимперский период наблюдался стабильный рост удельного веса дел, не рассматривавшихся в течение одного года. Если в 1892 г. из общего объема нерешенных дел таковых была половина, то в 1913 г. – более 70 %xlvi.

Информативной группой источников для определения качества функционирования местных администраций выступают так называемые требовательные ведомости, т.е. ведомости на получение жалованья, и подготовительные документы к составлению кассового расписания по ведомству МВДxlvii. Изучение этой финансовой документации дает возможность выяснить вопросы собственно материального обеспечения органов власти и их служащих. Требовательные ведомости также позволяют доказательно говорить об официальных дополнительных доходах и расходах чиновников. Финансовый показатель является важнейшим для понимания не только объективных условий работы учреждения, но и причин принятия многих управленческих решений.

Признавая ценность делопроизводственных источников, хранящихся в федеральных архивах, тем не менее не можем полностью согласиться с высказанным в науке мнением о том, что именно «хранящиеся в РГИА документы фондов высших и центральных учреждений России XIX – начала XX в. …составляют основу источниковой базы для изучения истории местных органов власти Российской империи этого периода»xlviii. Следует подчеркнуть, что только комплексное использование делопроизводственной документации обеспечивает представительную базу для установления качества функционирования местных администраций позднеимперской России. Без анализа перечисленных выше видов архивных источников, хранящихся в региональных архивах, установление эффективности местного управления имперской России представляется просто недостижимым. Перспективы реализации в Урало-Поволжском регионе «технологической» истории местного управления Российской империи как научного направления связаны в первую очередь именно с их изучением.

* * *

Таким образом, историческая наука в своем развитии встала перед настоятельной необходимостью изменения исследовательского отношения к истории местного управления Российской империи как к совокупности отдельных, слабо связанных или вовсе не связанных друг с другом тематических сюжетов. Сегодня актуальным является отношение к истории местного управления как комплексной научной проблеме. Потребность в координации усилий ради описания истории местного управления имперской России в единой системе координат, с помощью одной и той же сетки параметров, диктует необходимость ранжировать соответствующую проблематику по степени ее важности для решения указанного вопроса; выстроить иерархию целей, достижение которых позволит достичь названного результата. Ключевым, основополагающим звеном, объективно замыкающим на себя любые другие аспекты исследования, в этом случае оказывается проблема эффективности управления. Интегральную картину развития местного управления Российской империи возможно создать только при ее решении. Иными словами, изучение эффективности местного управления имперской России представляет собой перспективное научное направление со своим объектом, предметными границами, генеральными задачами, адекватными им парадигмой и методами, кругом источников. Проделанная к сегодняшнему дню историками исследовательская работа и наличное состояние источниковой базы делает новое научное направление востребованным и в Урало-Поволжском регионе.

Выражу надежду, что материалы проводимой в настоящее время по совместной инициативе Поволжского филиала Института российской истории РАН и Удмуртского института истории, языка и литературы Уральского отделения РАН заочной дискуссии по истории пореформенного местного управления в контексте его эффективности внесут весомый вклад в становление, оформление и развитие названного научного направления как в Урало-Поволжском регионе, так и общероссийском масштабе.

---

1 Статья подготовлена при поддержке гранта Президента Российской Федерации МК-200.2007.6

---

i Градовский А.Д. Начала русского государственного права // Собр. Соч. - Т.8. - М., 1908. – С.194.

ii Ахтямов К.Ш. Органы административно-территориального управления на Южном Урале в 1881 – 1917 гг. Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук: 07.00.02. – Оренбург, 2000. – 190с.; Ахтямов К.Ш. Взаимодействие местных администраций региона с центральной властью в конце XIX – начале XX вв. // Вестник Оренбургского государственного педагогического университета. – 2000. - №2. – С.31-48.

iii Беседовская А.В. Система местного самоуправления на Южном Урале в период модернизации российского общества (вторая половина XIX – начало XX века). – Оренбург: Изд-во ОГПУ, 2006. – 320с.; Беседовская А.В. Институт земских участковых начальников в системе управления Оренбургской губернии в конце XIX – начале XX века // История Оренбургская: наследие и современность. Первые региональные историко-краеведческие чтения памяти профессора П.Е. Матвиевского. 3 марта 2006 г.: Сб. статей. В 2 т. – Т.2. – Оренбург: Изд-во ОГПУ, 2006. – С.5-16.

iv Богатырева О.Н. Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губерниях (1861 - февраль 1917). Диссертация на соискание ученой степени доктора исторических наук: 07.00.02. – Екатеринбург, 2004. - 434 с.

v Гарбуз Г.В. Местное управление в губерниях Поволжья в 1905-1914 гг. Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук: 07.00.02. – Пенза, 2002. – 301с.

vi Гвоздикова И.М. Система органов местной администрации по всеподданнейшему отчету оренбургского гражданского губернатора Я.В. Ханыкова за 1852 г. // История Оренбургская: наследие и современность. Первые региональные историко-краеведческие чтения памяти профессора П.Е. Матвиевского. 3 марта 2006 г.: Сб. статей. В 2 т. – Т.2. – Оренбург: Изд-во ОГПУ, 2006. – С.17-30.

vii Голубев А.Г. Губернские администрации Среднего Поволжья в пореформенный период. Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук: 07.00.02. – Самара, 2000. – 304с.

viii Злобин Ю.П. Изменения в административно-территориальном устройстве Оренбургской губернии во второй половине XVIII – начале XX века // Проблемы истории Оренбургского края: сб. ст. – Оренбург: Изд-во ОГПУ, 2004. – 11-32.

ix Зобов Ю.С. Е.И. Барановский – «красный» губернатор-реформатор // Реформы и реформаторы в России: сб. ст. – Оренбург: Изд-во ОГПУ, 2003. – С.63-71.

x Хафизова Р.И. Государственное управление в Уфимской губернии во второй половине XIX – начале XX вв. Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук: 07.00.02. – Уфа, 1999. – 220с.; Кантимирова Р.И. Государственное управление в Уфимской губернии во второй половине XIX – начале XX вв. – Стерлитамак: Изд-во СГПИ, 2000. – 173с.

xi Куталевский Н.М. Проблемы реформирования органов местного хозяйственного управления Оренбургской губернии в конце XIX века // Реформы и реформаторы в России: сб. ст. – Оренбург: Изд-во ОГПУ, 2003. – С.109-123.

xii Любичанковский С.В. Структурно-функциональный подход к истории местного управления Российской империи (1907-1917 гг.) / Поволжский филиал Института российской истории РАН. – Оренбург: ИПК ГОУ ОГУ, 2005. – 402с.; Любичанковский С.В. Губернская администрация и проблема кризиса власти в позднеимперской России (на материалах Урала, 1892-1914 гг.). Диссертация на соискание ученой степени доктора исторических наук: 07.00.02. – СПб., 2008. – 859с.

xiii Орлов А.В. Губернаторская власть в дореволюционной России на примере Нижегородской губернии (историко-правовой анализ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.01. – Нижний Новгород, 2004. – 214с.

xiv Сичинский Е.П. Полиция Южного Урала в период кризиса самодержавия. – М.: Майор, 2005. – 224 с.

xv Солонченко Е.А. Таможенная политика на юго-востоке России и ее реализация в Оренбургском крае в 1752 – 1868 гг. – Оренбург: Изд-во ОГПУ, 2007. – 312с.

xvi Трушков С.А. Административно-полицейские органы Вятской губернии второй половины XIX – начала XX в. Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук: 07.00.02. – Ижевск, 2001. – 225с.

xvii Суворов Л.Н., Аверин А.Н. Социальное управление. Опыт философского анализа. – М.: Мысль, 1984. – С.47; Гвишиани Д.М. Организация и управление. – М.: Наука, 1972. – С.17; Афанасьев В.Г. Мир живого: системность, эволюция и управление. – М.: Политиздат, 1986. – С.56; Делокаров К.Х., Кузнецов М.А. Организация как концептуальная система // Методологические проблемы социального управления. – М.: Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ, 1995. – С.42.

xviii Солодкая М.С. К единству социального и технического: проблемы и тенденции развития научных подходов к управлению. – Оренбург: ОГУ, 1997. – 208с.

xix Государственное управление. Словарь-справочник (по материалам «Intern. Encyclopedia of Public Politic and Administration»). – М.: Петрополис, 2001. – С.618.

xx Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Высшая школа, 1983. - С.8-9.

xxi Страховский И.М. Губернское устройство // Журнал Министерства Юстиции. – 1913. - №7. – С.171.

xxii Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. – М.: Мысль, 1978. – 288с.

xxiii См.: Матханова Н.П. Высшая администрация Восточной Сибири в середине XIX в.: Проблемы социальной стратификации. – Новосибирск: Сибирский хронограф, 2002. – 250с.; Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы в системе власти дореволюционной России. Диссертация на соискание ученой степени доктора исторических наук. – М., 2001. – 515с.; Козельчук Т.В. Чиновничество Тобольской губернии во второй половине XIX – начале XX века: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук. – Курган, 2002. – 29с. и др.

xxiv Зайончковский П.А. Указ. соч. С.5.

xxv Ковальченко И.Д. Методы исторического исследования. – 2-е изд., доп. – М.: Наука, 2003. – С.175.

xxvi Там же. С.201.

xxvii Ковальченко И.Д. Теоретико-методологические проблемы исторических исследований. Заметки и размышления о новых подходах // Новая и новейшая история. – 1995. - №1. – С.3-33. – С.3-5.

xxviii Цит. по: Блау П.М. Различные точки зрения на социальную структуру и их общий знаменатель // Американская социологическая мысль: Тексты. – М.: Издание Международного Университета Бизнеса и Управления, 1996. – С.7.

xxix Побережников И.В. Социальное изменение в теоретических проекциях // Уральский исторический вестник. №7: Историческая наука на рубеже II и III тысячелетий: итоги и перспективы. – Екатеринбург: Академкнига, 2001. – С.72-92.

xxx Там же. С.84-85.

xxxi Там же. С.86.

xxxii Там же. С.88.

xxxiii Подробнее о возможностях применения «равновесной» парадигмы к изучению функционирования местного управления имперской России см.: Любичанковский С.В. Губернская администрация и проблема кризиса власти в позднеимперской России (на материалах Урала, 1892-1914 гг.) / Поволжский филиал Института российской истории РАН. – Самара-Оренбург: ИПК ГОУ ОГУ, 2007. – 750с.

xxxiv Любичанковский С.В. Указ. соч. С.81-119.

xxxv Российский государственный исторический архив (далее – РГИА). Ф. 1535, 1334, 1393, 1396.

xxxvi Там же. Ф. Библиотека. 1-й отдел. Оп. 1. Коллекция печатных всеподданнейших отчетов губернаторов и обзоров губерний. Д. 20, 21, 62, 66 а, 110 а, 110 б, 110 в.

xxxvii Там же. Ф. 1284. Оп. 194. 1911. Д. 110. Л. 12–14 об.

xxxviii Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861–1914 гг.) // Исторические записки. – М., 1982. – Т. 107. – С.294.

xxxix См., например: Центральный государственный исторический архив Республики Башкортостан (далее – ЦГИА РБ). Ф. И-9. Оп. 1. Д. 558. Л. 46–47 об.; Д. 559. Л. 5–6; Государственный архив Пермской области (далее – ГАПО). Ф. 36. Оп. 2. Д. 686. Л. 1, 4–5, 16–16 об., 17–18; Оп. 10. Д. 5. Л. 11–11 об., 19; Ф. 65. Оп. 2. Д. 1384. Л. 52–53; Государственный архив Кировской области (далее – ГАКО). Ф. 582. Оп. 147. Д. 12. Л. 3–12, 17, 18, 20, 22, 23, 24; Ф. 583. Оп. 603. Д. 600. Л. 82, 83–83 об.; Д. 810. Л. 6; Д. 1049. Л. 32, 83, 108; Оп. 604. Д. 31. Л. 2, 15, 17–17 об.; Д. 34. Л. 8, 19–20; Д. 46. Л. 14–15; Государственный архив Оренбургской области (далее – ГАОО). Ф. 11. Оп. 1. Д. 846. Л. 23; Оп. 2. Д. 3358. Л. 15–16.

xl Литвак Б.Г. Очерки источниковедения массовой документации XIX – начала XX в. – М.: Наука, 1979. – 294с.

xli ГАОО. Ф. 11. Оп. 3. Д. 4049–4242.

xlii Возможная методика обработки этой группы источников предложена в работе: Любичанковский С.В. Указ. соч. С.631-634.

xliii Там же. С. 285–291.

xliv См.: Там же. С. 229.

xlv См., например: ГАКО. Ф. 583. Оп. 603. Д. 800. Л. 3–58; Д. 1124. Л. 2, 96, 137, 157, 209, 261, 292, 322, 340, 369; Оп. 605. Д. 1820. Л. 3–3 об., 6–6 об.; Д. 1770. Л. 1–5 об.; Д. 1836. Л. 40–41, 46–46 об.; Оп. 104. Д. 285. Л. 9–18; ГАОО. Ф. 11. Оп. 1. Д. 425. Л. 2–2 об., 9, 12–14; Оп. 3. Д. 3822. Л. 1–19; Д. 4264, 4296, 4302–4318, 4334, 4337–4341, 4350–4351, 4353, 4359, 4384–4390, 4409–4410; ГАПО. Ф. 36. Оп. 2. Д. 45–57; ЦГИА РБ. Ф. И-9. Оп. 1. Д. 660, 693–700, 757, 1069.

xlvi Любичанковский С.В. Указ. соч. С. 229.

xlvii См., напр.: ГАОО. Ф. 11. Оп. 3. Д. 3902–3905, 3907–3917, 3919–3920, 3923–3926; ГАКО. Ф. 583. Оп. 172. Д. 171. Л. 21; Оп. 607. Д. 664; ЦГИА РБ. Ф. И-9. Оп. 1. Д. 752, 754.

xlviii Раскин Д.И. Источники по истории губернских учреждений в фондах высших и центральных учреждений Российской империи // Отечественные архивы. – 2005. – № 6. – С.76.