На правах рукописи
КНЯЗЕВА ОЛЬГА АЛЕКСЕЕВНА
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ
ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ таможенных органов
российской федерации
Специальность: 12.00.14 – Административное право;
финансовое право; информационное право
А В Т О Р Е Ф Е Р А Т
диссертации насоискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2008
Работа выполнена на кафедре административного и таможенного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия»
Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор
Шурухнов Николай Григорьевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Винокуров Юрий Евгеньевич
кандидат юридических наук, доцент
Кравцов Виктор Миронович
Ведущая организация: Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Защита состоится «29» января 2009 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 310.001.02 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская таможенная академия» по адресу: 140009, г. Люберцы, Московская область, Комсомольский проспект, 4, ауд. 233 (зал заседаний Ученого Совета).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской таможенной академии.
Автореферат разослан «11 » декабря 2008 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент В.Г. Беспалько
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Развитие рыночных отношений в экономике России, либерализация внешнеэкономической деятельности способствовали значительному повышению интереса к таможенному делу, вопросам правового регулирования в рассматриваемой сфере.
На современном этапе расширение сотрудничества с международными экономическими и финансовыми институтами, общность интересов России и других государств при решении многих проблем внешнеэкономической деятельности, в области международной безопасности, обусловливают появление новых задач, в решении которых участвуют таможенные органы Российской Федерации. Все это предопределяет необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования отношений, складывающихся в области таможенного дела, эффективного функционирования всей системы таможенных органов.
Новые подходы к деятельности таможенных органов в целом определены «Концепцией развития таможенных органов Российской Федерации», одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. № 2225-р,[1] реализация, которой должна проводиться посредством своевременных корректив национального законодательства, регулирующего различные направления деятельности таможенных органов. Данное обстоятельство придает особое значение совершенствованию их деятельности, эффективность функционирования которых во многом зависит от уровня правового регулирования.
В теории правовое регулирование определяется как «осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с потребностями общественного развития»[2]. Отсюда одним из основополагающих направлений выступает совершенствование всей системы юридических средств, определяющих правовые и организационные основы деятельности таможенных органов. Обращение к данной проблеме вызвано ее важностью и, в частности, тем обстоятельством, что правовое регулирование деятельности таможенных органов является юридическим базисом, на основе реформирования которого могут быть решены задачи, поставленные перед ними.
Действующий Таможенный кодекс Российской Федерации, являющийся основой правовой системы таможенного регулирования в Российской Федерации, внес существенные изменения во взаимоотношения между таможенными органами и участниками внешнеэкономической деятельности, придав им характер партнерских, упростив таможенные процедуры, но при этом не затронув многих вопросов правового регулирования их деятельности.
Сегодня совершенствование правовой и организационной деятельности таможенных органов становится одним из важнейших инструментов улучшения эффективности их функционирования. Во-первых, потому что они должны иметь отвечающую необходимым требованиям нормативно-правовую базу, позволяющую обеспечить оптимальный баланс публичного и частного интересов. Во-вторых, акты таможенного законодательства должны содержать средства, позволяющие таможенным органам реагировать на различные способы незаконного перемещения товаров через границу. В-третьих, законодательство, регулирующее деятельность таможенных органов, должно содержать четкие и ясные правила, не допускающие противоречий и двойственности их понимания, а также исключающие возможность должностного лица действовать исключительно по собственному усмотрению, ущемляя при этом законные права и интересы физических и юридических лиц.
Анализ работы таможенных органов показал, что их эффективная деятельность зависит от совершенной правовой базы, применяемой ими в своей работе, единообразного применения и толкования нормативных положений, целенаправленной организации их деятельности, что и определило актуальность темы исследования.
Степень разработанности темы исследования. В последние годы в рамках рассматриваемых проблем были защищены следующие диссертации: Агишева Е.Н. Правовые и организационные аспекты административной деятельности таможенных органов Российской Федерации. – М., 2003; Безверхий П.В. Правовой статус таможенных органов Российской Федерации в условиях административно-правовой реформы. – М., 2006; Булатов А.К. Таможенные органы Российской Федерации: административно-правовой статус. – М., 2007; Жигалина О.С. Правовое обеспечение деятельности таможенных органов Российской Федерации. – Саратов, 2007; Мильшина И.В. Организационно-правовые основы государственного управления таможенным делом. – Саратов, 2006; Прусаков Н.В. Таможенные органы в механизме современного государства. – М., 2002; Федасова Ю.В. Административно-правовая организация таможенной службы Российской Федерации. – М., 2004.
Анализируя приведенные исследования, делаем вывод о том, что одни из них подготовлены без учета организационных изменений в деятельности ФТС России, другие не использовали результаты реализации Концепции развития таможенных органов, предусмотренного административной реформой, третьи не базировались на современной практике.
Административно-правовые и организационные основы деятельности таможенных органов, заложенные в Концепции развития таможенных органов, не были предметом самостоятельного научного исследования.
Целью диссертационного исследования является совершенствование административно-правовых и организационных основ деятельности таможенных органов.
Достижение поставленной цели обусловило постановку и необходимость решения комплекса следующих задач:
- провести ретроспективный анализ нормативно-правовых актов, исторической и юридической литературы, характеризующих становление и развитие таможенных органов России, правовые основы их деятельности;
- определить специфику деятельности и место таможенных органов Российской Федерации в системе федеральных органов исполнительной власти;
- проанализировать принципы организации и деятельности таможенных органов Российской Федерации;
- изучить таможенное законодательство и другие нормативно-правовые акты, определяющие современное состояние административно-правового положения таможенных органов Российской Федерации;
- исследовать вопросы целеполагания в таможенных органах России и провести комплексный анализ возложенных на них задач;
- провести системный анализ основных функций таможенных органов Российской Федерации;
- проанализировать требования, предъявляемые к системам в государственном управлении и непосредственно системе таможенных органов России;
- исследовать факторы, определяющие организационную структуру таможенных органов России;
- определить основные направления деятельности таможенных органов Российской Федерации;
- разработать научно обоснованные предложения по совершенствованию нормативно-правовых актов, регулирующих административно-правовое положение таможенных органов Российской Федерации;
- выработать предложения по совершенствованию деятельности таможенных органов Российской Федерации.
Объектом исследования является комплекс правоотношений, складывающихся в процессе административно-правового регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации.
Предметом исследования являются конкретные нормы и правила, послужившие основанием становления и развития таможенных органов, определяющие административно-правовые и организационные основы, специфику деятельности таможенных органов Российской Федерации.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные правовые акты ФТС России. В работе также использовались нормативные акты Российской империи, Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации, утратившие юридическую силу.
Теоретико-методологическая база исследования. Методологической базой диссертационного исследования является система общенаучных и частных научных методов. В работе использовались: логический метод (при изложении всего материала, формулировании выводов); метод системного анализа (при анализе системы таможенных органов и их полномочий); метод сравнительного правоведения (при анализе административно-правового статуса таможенных органов Российской Федерации, сравнении его со статусом других федеральных служб); исторический метод (в процессе изучения и анализа памятников феодального права России (Соборное Уложение 1649 г., Торговый устав (уставная таможенная грамота 1653 г., Новоторговый устав 1667 г.); контент-анализ (в процессе выборки и анализа отдельных положений законодательных актов, статистики, журнальных статей); и др.
Теоретическую основу исследования составили идеи, отраженные в трудах отечественных ученых по общей теории государства и права, науке управления, отраслевым юридическим наукам (конституционному, административному, таможенному праву), а также публикации в периодической печати по вопросам, связанным с исследуемой проблемой.
Существенное влияние на научную позицию автора, отразившуюся в работе, оказали труды таких ученых-юристов, как: С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, С.Н. Братусь, И.И. Веремеенко, Ю.Е. Винокуров, Н.В. Витрук, Л.Л. Грищенко, М.И. Еропкин, А.А. Кармолицкий, И.Ш. Килясханов, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлов, Л.М. Колодкин, Ф.Е. Колонтаевский, А.П. Коренев, М.В. Костенников, А.С. Ловинюков, Л.А. Мицкевич, Л.Л. Попов, Э.Н. Ренов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Е.А. Суханов, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов и др.
При написании диссертации использовались работы С.В. Бахрушина, Л.К. Воронова, П.П. Епифанова, Ю.Г. Кисловского, В.О. Ключевского, И.М. Кулишера, Л.В. Куприянова, К.Н. Лодыженского, И.Н. Маркова, Д.И. Менделеева, А.С. Мерзана, А.Н. Мячина, С.Г. Пушкарева, А. Семенова, Ю.А. Тихонова, Д. Толстого, Л.Н. Фенина, В.А. Шамахова, Н.Н. Шапошникова и др., посвященные истории таможенной службы.
Автор не оставил без внимания работы В.П. Беляева, С.А. Воронцова, В.Н. Галузо, П.Г. Городецкого, Ю.М. Горячковской, К.Ф. Гуценко, В.В. Димидова, Ю.А. Дмитриева, Е.А. Доли, А.С. Дугенеца, Д.П. Зеркина, Н.И. Зинченко, В.Г. Игнатова, М.Д. Ковалева, Л.К. Савюка, Н.А. Суслова, А.Ю. Шумилова и др., в которых рассматривались признаки, система, отличительные особенности правоохранительных органов, основные направления их деятельности.
В формировании авторских подходов к рассматриваемой проблеме значительную роль сыграли работы таких авторов, как: О.Ю. Бакаева, Д.Н. Бахрах, К.А. Бекяшев, В.А. Беляшов, Н.М. Блинов, К.Г. Борисов, А.М. Воронцов, Г.А. Карташов, С.В. Кивалов, А.Н. Козырин, Г.А. Матвиенко, Е.Г. Моисеев, М.М. Расалов, С.В. Халипов, Н.И. Химичева, А.Г. Чернявский и др., относящиеся к таможенному делу и таможенному праву.
Особое внимание диссертант сосредоточил на работах С.И. Алексеева, Е.Н. Агишева, П.В. Безверхого, А.К. Булатова Б.Н. Габричидзе, О.С. Жигалина, И.В. Мильшина, Л.Н. Маркова, А.Ф. Ноздрачева, И.Б. Новокшонова, А.И. Потяева, К.К. Сандровского, Л.К. Терещенко, Ю.В. Федасовой, А.Ф. Храброва, М.П. Шестаковой и др., которые посвящены административно-правовому статусу, организации и деятельности таможенных органов.
В работе использовались материалы с официального сайта Федеральной таможенной службы Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составили: результаты опроса более 100 сотрудников Центрального, Южного таможенных управлений, Внуковской и Домодедовской таможен; статистические данные Главного научно-информационного вычислительного центра ФТС России (ГНИВЦ ФТС России); справочные материалы к заседанию Коллегии ФТС России «Таможенная служба ФТС России в 2007 г.»; информационно-аналитический обзор правоохранительной деятельности таможенных органов (данные за 12 месяцев 2007 года) Главного управления таможенных расследований и дознания ФТС России (ГУТРД ФТС России); отчетные, аналитические и справочные материалы Центрального, Северо-Западного, Южного, Дальневосточного таможенных управлений, Таганрогской таможни; материалы, полученные в процессе изучения непосредственной деятельности Северо-Осетинской, Смоленской, Брянской таможен.
В диссертационном исследовании использован собственный трехлетний опыт работы автора в должности главного государственного таможенного инспектора.
Научная новизна работы состоит в том, что автором, в рамках данного исследования, на значительном нормативном, научно-теоретическом и практическом материале осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблем административно-правового регулирования и организации деятельности таможенных органов Российской Федерации.
Соискателем найдены новые подходы в формулировании таких понятий, как «таможенный орган», «система таможенных органов Российской Федерации», «организационная структура таможенных органов».
В диссертации с использованием конкретных аргументов обосновывается целесообразность принятия Федерального закона «О таможенных органах Российской Федерации». Определены и детально проанализированы особенности правового регулирования, организации и деятельности таможенных органов Российской Федерации.
В исследовании содержатся предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего правовое положение и организацию деятельности таможенных органов Российской Федерации.
Проведенное исследование позволило обосновать, сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения о том, что:
1. Правовые положения, составляющие основу становления и развития административной и организационной деятельности таможенных органов исторически были ориентированы, в первую очередь, на обеспечение взимания пошлин. При этом таможенная деятельность всегда имела правоохранительное направление, которое законодательно было закреплено указом Екатерины II «Об учреждении особой таможенной цепи и стражи для отвращения потаенного привоза товаров» (1782 г.).
2. Таможенный орган – это федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, наделенный властными полномочиями, действующий от имени государства и реализующий возложенные на него задачи и функции в пределах таможенной территории и таможенной границы с помощью присущих ему форм и методов.
3. Принципы организации и деятельности таможенных органов образуют систему, в которой они так или иначе связаны и взаимообусловлены. Эффективность деятельности таможенных органов достигается последовательным применением всей системы принципов и каждого из них в отдельности.
В системе принципов организации и деятельности таможенных органов выделяются две группы: 1) общие (социально-правовые). Они имеют общий социальный характер и реализуются в деятельности таможенных органов независимо от уровня и его места, от должности, занимаемой сотрудником, осуществляющим эту деятельность; 2) частные (организационные). На их основе строится организация деятельности таможенных органов.
4. Административно-правовое положение таможенных органов предполагает, что все они действуют на основе законов и других нормативных актов, совершают действия, возложенные на них нормативными актами, имеют полномочия (компетенцию), а также обладают оперативной самостоятельностью, но в пределах установленной компетенции.
5. Основаниями классификации основных видов деятельности таможенных органов являются: содержание, направление в механизме правового регулирования, функциональная направленность, форма выражения, территория деятельности, отрасль права, содержание компетентности, направленность воздействия.
6. Федеральный Закон «О таможенных органах Российской Федерации» должен регламентировать комплекс правовых и организационных вопросов. Его концепция должна отражать: деуниверсализацию таможенных органов, уважение и соблюдение прав человека в их деятельности, достаточность прав, сочетание интересов участников таможенных правоотношений, демократизацию порядка и условий службы в таможенных органах, социальную и правовую защищенность ее сотрудников.
Закон может состоять из семи разделов: 1) общие положения; 2) система и организация таможенных органов в Российской Федерации; 3) обязанности и права таможенных органов; 4) применение таможенными органами мер государственного принуждения; 5) государственная служба в таможенных органах; 6) гарантии правовой и социальной защиты сотрудников таможенных органов; 7) финансирование и материально-техническое обеспечение таможенных органов.
7. Система, организация и деятельность таможенных органов Российской Федерации должны отвечать следующим требованиям: 1) детерминированности элементов системы; 2) динамичности; 3) наличию в системе управляющего параметра; 4) наличию в системе усиливающего свойства; 5) наличию в системе как минимум одной обратной связи.
Система таможенных органов построена на принципе федерализма с учетом особенностей их функций, таможенной границы, характера и объема задач, поскольку объект управления – сфера таможенного дела – обусловливает не только содержание и форму ее проявления, но и требует определенной системы органов, осуществляющих управление в рассматриваемой сфере.
Под системой таможенных органов Российской Федерации понимается единая, целостная, иерархичная, динамично развивающаяся совокупность взаимосвязанных, взаимозависимых, взаимодействующих элементов (таможенных органов и учреждений), связанных едиными общими целями и задачами, закрепленная юридически в законодательных и иных нормативно-правовых актах.
8. В организации деятельности таможенных органов центральное место занимает четко налаженное взаимодействие с другими государственными органами, таможенными органами других стран, общественными объединениями. Для того чтобы такое взаимодействие было наиболее эффективным, в максимальной степени способствовало решению задач, которые стоят перед взаимодействующими сторонами в целом и перед каждым из участников взаимодействия в частности, представляется целесообразным создание единого координационного органа. Таким органом может быть комиссия по координации совместной деятельности заинтересованных сторон.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в работе теоретические положения и выводы могут быть полезны для совершенствования законодательства, регламентирующего правовое положение, организацию и деятельность таможенных органов Российской Федерации. Полученные результаты могут быть востребованы в процессе дальнейших научных исследований в рассматриваемых сферах.
Выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при подготовке нормативно-правовых актов по данной проблематике, а также в практической деятельности таможенных органов.
Материалы диссертации могут использоваться в качестве базовых при подготовке учебно-методических рекомендаций, чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по административному праву, таможенному праву, различным спецкурсам, читаемым в Российской таможенной академии, ее филиалах.
Апробация и внедрение результатов исследования носили разносторонний характер. Основные теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, опубликованы в 9 научных статьях, две из которых в ведущих рецензируемых научных изданиях, входящих в перечень, сформированный Президиумом Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации.
Промежуточные результаты исследования докладывались на кафедре административного и таможенного права Российской таможенной академии, международной научно-практической конференции в Санкт-Петербургском филиале Российской таможенной академии (2006 г.), межвузовской научно-практической конференции в Московском гуманитарном университете (2007 г.), на ХII научной конференции аспирантов и докторантов Московского гуманитарного университета 19 апреля 2008 года.
Отдельные положения диссертации внедрены в практическую деятельность Южного таможенного управления, Северо-Осетинской, Таганрогской таможен, где используются в процессе служебной подготовки, проводимой с сотрудниками и государственными гражданскими служащими. Идеи соискателя, трансформированные в научных статьях, используются в учебном процессе Российской таможенной академии.
Структура диссертации подчинена логике исследования. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения, списка использованных источников.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении диссертации обосновывается актуальность темы, излагаются цели и задачи, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, методология, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации и внедрении полученных результатов.
Первая глава – «Таможенные органы Российской Федерации и их административно-правовое положение» – состоит из трех параграфов.
В первом параграфе – «Правовые основы становления и развития административной и организационной деятельности таможенных органов России (краткий ретроспективный анализ и современное состояние)» –исследуются правовые положения, послужившие основой становления и развития таможенных органов России.
Диссертантом отмечается, что история возникновения и развития таможенных органов тесно связана с развитием таможенного дела, с историей возникновения и развития конкретного государства. Содержание и сущность таможенного дела, появившегося вместе с государством и развивающегося вместе с ним, по мнению авторов, занимающихся историей этого вопроса, определяются соответствующим историческим типом государства, его общественным строем или типом общественно-экономических формаций.
Как показывает анализ юридической литературы, появление правовых положений, регулирующих становление таможенной деятельности, берет начало от древнейших времен российской истории. Изначально речь шла преимущественно об организации таможенно-пошлинного обложения. Оно было известно еще в Древней Руси. Собственно о таможенных органах можно говорить условно, поскольку лишь с течением времени, по мере создания и укрепления централизованного государства, расширения внешнеэкономического общения, появления правовых основ, шло становление и развитие подразделений, которые позднее составили ядро российских таможенных органов.
Административно-правовое положение и организационная деятельность были ориентированы, в первую очередь, на обеспечение взимания пошлин. При этом всегда таможенная деятельность имела правоохранительное направление, но законодательно это было закреплено указом Екатерины II «Об учреждении особой таможенной цепи и стражи для отвращения потаенного привоза товаров» (1782 г.).
Ретроспективный анализ показывает, что на протяжении всего периода становления и развития таможенных органов административно-правовые основы их деятельности включали три основных направления: фискальное, регулятивное, правоохранительное.
Во втором параграфе – «Таможенные органы Российской Федерации и основные принципы их организации и деятельности» – рассматриваются характеристика таможенных органов, их специфика и место в системе органов исполнительной власти, анализируется система принципов их организации и деятельности.
Опираясь на нормативные акты, диссертант делает вывод о том, что таможенными органами Российской Федерации являются государственные органы, исключительно и непосредственно осуществляющие таможенное дело. Являясь подсистемой единой системы органов исполнительной власти Российской Федерации, они занимают в ней специфическое место. Оно определяется характером выполняемых ими задач и функций. Именно этим обусловлены особенности исполнительно-распорядительной деятельности таможенных органов.
Наиболее существенными признаками, характеризующими таможенные органы как орган исполнительной власти, показывающими их административную правосубъектность (т.е. рассматривающими их в качестве субъектов исполнительной власти), являются: автономность (часть государственной администрации); осуществление исполнительно-распорядительной функции, административно-правовой деятельности; обладание властными полномочиями (линейными, функциональными) в отношении других субъектов права; наличие постоянного штата, коллектива государственных служащих и иных работников; образование Президентом Российской Федерации; подчинение вышестоящему органу исполнительной власти – Правительству РФ; обладание компетенцией, установленной административным, таможенным, конституционным, финансовым законодательством; действие (постоянное и непрерывное) таможенных органов на территории России; обладание нормотворчеством; наличие своего наименования; ответственность таможенных органов и их должностных лиц, предусмотренная федеральными законами; осуществление финансирования таможенных органов из средств федерального бюджета; обладание статусом юридического лица.
На основании комплексного исследования отмеченных признаков, анализа различных точек зрения ученых-административистов о понятии таможенного органа соискатель формулирует авторское определение таможенного органа. Это федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, наделенный властными полномочиями, действующий от имени государства и реализующий возложенные на него задачи и функции в пределах таможенной территории и таможенной границы с помощью присущих ему форм и методов.
Принципы организации и деятельности таможенных органов образуют систему, в которой они так или иначе связаны и взаимообусловлены. Эффективность деятельности таможенных органов достигается последовательным применением всей системы принципов и каждого из них в отдельности.
В системе принципов организации и деятельности таможенных органов выделяются две группы: 1) общие (социально-правовые). Они имеют общий характер и реализуются в деятельности таможенных органов независимо от уровня и его места, от должности, занимаемой сотрудником, осуществляющим эту деятельность. Общими принципами являются: демократизм формирования и функционирования, объективность, конкретность, эффективность, законность и дисциплина, научность, сочетание гласности и профессиональной тайны; 2) частные (организационные). На их основе строится организация и деятельность таможенных органов. Система частных (организационных) принципов включает в себя две подгруппы: принципы построения аппаратов и служб и принципы их деятельности.
К первой подгруппе относятся: централизация и децентрализация, отраслевая принадлежность, территориальность, линейность и функциональность. Ко второй – принципы: распределения и нормативного установления функций и полномочий; ответственности субъектов таможенной деятельности за результаты их работы; сочетания единоначалия и коллегиальности.
В третьем параграфе – «Административно-правовое положение таможенных органов Российской Федерации» – рассматривается современный административно-правовой статус таможенных органов как совокупность сущностных признаков – прав и юридических обязанностей.
Широкий спектр различных социальных ролей, выполняемых отдельными субъектами в обществе, в том числе таможенными органами, вызывает необходимость их нормативного обеспечения дополнительными качествами, которые развивают и дополняют общий юридический статус. Данные качества закрепляются в отраслевых правовых статусах (административно-правовом, гражданско-правовом и др.), конкретизирующих содержание общего статуса применительно к конкретным видам складывающихся правоотношений.
Административно-правовое положение таможенных органов обусловлено их спецификой, прежде всего, как органов исполнительной власти, поэтому базовой категорией выступает их статус. Административно-правовое положение таможенных органов подразумевает, что все они действуют на основе законов и других нормативных актов, могут осуществлять нормотворческую деятельность, совершают действия, возложенные на них нормативными актами, имеют полномочия (компетенцию), а также обладают оперативной самостоятельностью, но в пределах установленной компетенции.
Административно-правовое положение таможенных органов характеризуется тем, что они являются самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий в области таможенного дела (таможенной деятельности). Независимость от других органов исполнительной власти устанавливается федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенций означает незаконное присвоение властных полномочий.
Обеспечение административно-правового регулирования деятельности таможенных органов осуществляется через систему юридических средств. Основными правовыми средствами обеспечения деятельности таможенных органов являются: 1) Конституция Российской Федерации; 2) международные договоры и соглашения по таможенным вопросам; 3) федеральные законы (в том числе конституционные); 4) подзаконные нормативные акты (Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации).
Составной частью системы правых актов, регулирующих организацию и деятельность таможенных органов, являются нормативно-правовые акты ФТС России: приказы, инструкции, уставы, положения, наставления. В своей деятельности таможенные органы Российской Федерации руководствуются нормативными актами Центрального банка России, Министерства финансов Российской Федерации.
Диссертант считает, что полномочия таможенных органов являются составной частью их компетенции и статуса. В процессе реализации функций, предусмотренных законодательством, полномочия представляют собой право (и одновременно обязанность) действовать, реализуя способ, предусмотренный законом или иным нормативным актом. Важным сопутствующим элементом полномочий таможенных органов является их ответственность. Без ответственности полномочия таможенных органов не имели бы прочной публично-правовой обеспеченности.
Статус таможенных органов определяют направления их основной деятельности. Деятельность таможенных органов как органов исполнительной власти носит ярко выраженный юридический характер, поскольку она опосредована правовыми нормами.
На основе анализа нормативных актов, различных точек зрения ученых предлагается авторская классификация основных направлений деятельности таможенных органов в зависимости от: содержания, направления в механизме правового регулирования, функциональной направленности, формы выражения, территории деятельности, отрасли права, содержания компетентности, направленности воздействия.
В работе аргументируется позиция диссертанта о необходимости совершенствования законодательства, регулирующего административно-правовое положение таможенных органов. Предлагается разработать и принять Федеральный Закон «О таможенных органах Российской Федерации», который регламентировал бы весь комплекс правовых и организационных вопросов.
Автор считает необходимым внести изменения и соответствующие дополнения в Общее положение о региональном таможенном управлении и в Общее положение о таможне (в которых в полной мере должны быть отражены особенности их правового положения).
Вторая глава – «Организация и основные направления совершенствования деятельности таможенных органов России» – состоит из трех параграфов.
В первом параграфе – «Цели, задачи и функции таможенных органов Российской Федерации» – исследуется вопрос о целеполагании в таможенных органах, их задачах и функциях.
Соискателем отмечается, что целеполагание в организации и деятельности таможенных органов имеет первостепенное значение, так как неправильная, научно не обоснованная постановка целей и попытка их реализации самым пагубным образом сказывается на эффективности их деятельности. Никакая достоверная и своевременная информация, никакие самые совершенные методы принятия решения с использованием автоматизированных систем управления не в силах предотвратить напрасного расходования имеющихся ресурсов, если деятельность конкретного таможенного органа направлена на достижение недостаточно обоснованных либо ошибочных целей.
Необходимо иметь продуманное определение стратегических (главных) целей, а затем производить «разветвление» этих целей по видам. Важное значение имеет согласование целей с тем, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация целей, при которой они как бы «работали» друг на друга и реализация одной цели становилась источником для другой. Субординация целей усиливает механизм целеполагания. И, конечно, первостепенная проблема заключается в достижении адекватности целей потребностям и интересам общества и непосредственно таможенным органам. Соблюдение таких требований позволит превратить цели таможенных органов в мощную движущуюся силу их функционирования.
Особенность и действенность целей таможенных органов и их «древа» определяются связанностью их с соответствующими ресурсами и обеспеченностью ими. Особое значение придается следующим ресурсам: праву, демократии, организации. В качестве ресурсов целеполагания в таможенных органах соискатель считает необходимым учитывать и такие сугубо субъективные элементы, как знание или, иными словами, их инновационно-технические возможности.
В иерархии целей таможенных органов на первом (верхнем) месте должны быть те цели, к которым стремится само государство. Их оторванность от истинных целей, ограничение деятельности экономической политикой сделает их обособленными от общества и его граждан.
Стратегические, тактические и другие цели таможенных органов детализируются до такого уровня, на котором каждая конкретная цель выступает как непосредственная задача управленческой деятельности.
Среди задач таможенных органов с учетом построения «древа» целей соискатель выделяет: а) основные, которые отвечают на вопрос: «что будут делать таможенные органы в целом?»; б) оперативные, развиваются из основных, фиксируют крупные блоки действий; в) тактические, переходят из оперативных, определяют каждодневные и конкретные действия.
Возможна градация задач таможенных органов и по другим основаниям: по объему – общие (для всей системы таможенных органов) и частные (для отдельных ее подсистем, звеньев, конкретных компонентов), по результатам – конечные и промежуточные, по времени – отдаленные, близкие и непосредственные. Соискатель обращает внимание и на так называемые побочные (производные) задачи, которые напрямую не связаны с реализацией главных задач, но могут возникать при этом и нести негативный, противоположный смысл. Они не желательны, и все-таки с ними приходится считаться.
Значение целей управления системой таможенных органов Российской Федерации состоит в том, что они (а, следовательно, и их конкретизированное выражение – задачи) определяют функции таможенных органов. Сущность функций таможенных органов как органов исполнительной власти соискатель выявляет посредством анализа результатов, которые достигаются в процессе осуществления их деятельности. При этом делается вывод о том, что под функциями таможенных органов следует понимать основные направления их деятельности по решению стоящих перед ними задач, достижению поставленных целей.
Комплексный анализ осуществляемых таможенными органами Российской Федерации функций приводит к выводу о том, что перечень функций, закрепленный за таможенными органами в ст. 403 ТК РФ и иных нормативно-правовых актах, не является исчерпывающим. Как показывают проведенные исследования, около 20% функций, осуществляемых на практике таможенными органами, требуют дополнительного нормативного закрепления, а еще 30% осуществляемых ими в настоящее время требуют совершенствования и оптимизации.
В исследовании подчеркивается необходимость последовательного повышения эффективности реализации возложенных на таможенные органы функций. Все функции, осуществляемые таможенными органами, соискатель подразделяет на три вида: основные, обеспечивающие и штабные.
Во втором параграфе – «Система и организационная структура таможенных органов Российской Федерации» – анализируются требования, предъявляемые к системе таможенных органов Российской Федерации, исследуются факторы, определяющие их организационное построение.
В результате проведенных исследований соискатель приходит к выводу о том, что таможенные органы функционируют в определенной системе, являются ее элементом, подчинены общим закономерностям ее развития. Являясь подсистемой единой системы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, таможенные органы занимают в этой системе специфическое место. Вся их деятельность неразрывно связана с необходимостью четко налаженной, построенной на научных основах системы управления, организации и деятельности в рассматриваемой сфере всех служб, аппаратов и подразделений.
Будучи системой управления, система таможенных органов должна отвечать пяти минимальным требованиям: 1) детерминированности элементов системы; 2) динамичности; 3) наличию в системе управляющего параметра; 4) наличию в системе усиливающего свойства; 5) наличию как минимум одной обратной связи.
Соискатель подчеркивает, что перечисленные требования являются всеобщими и минимальными, поскольку несоответствие хотя бы одному из них приводит к неспособности системы выполнять поставленные перед ней задачи, к утрате своих системных признаков (целевого назначения) или к распаду системы вообще. Одновременно эти требования выступают как условия нормального функционирования и управляемости системы.
Система таможенных органов определена Таможенным кодексом Российской Федерации (ст. 402). Она характеризуется следующими положениями: наличием элементов (подсистем); субординационными и координационными связями элементов; целостностью, качественным своеобразием и относительной самостоятельностью. При выполнении своих функций система таможенных органов и ее звенья (элементы) вступают в управленческие и иные отношения (внутрисистемные и внешние, т.е. внесистемные) с различными государственными органами, общественными формированиями, коллективами и отдельными гражданами. Эти отношения могут быть отношениями власти – подчинения, т.е. вертикальными, сотрудничества и согласования – горизонтальными.
Действующая система таможенных органов – это единая, целостная, иерархичная, динамично развивающаяся совокупность взаимосвязанных, взаимозависимых, взаимодействующих элементов (таможенных органов и учреждений), связанных едиными общими целями и задачами, закрепленная юридически в законодательных и иных нормативно-правовых актах.
Деятельность каждого звена системы таможенных органов ограничена масштабом территориальной деятельности. Эта территория может охватывать таможенную территорию (территорию Российской Федерации) в целом или ее часть.
Эффективная деятельность таможенных органов, распределение полномочий, задач, функций и ответственности за результаты их деятельности вызывают необходимость четкого организационного построения системы, создания организационной структуры органов управления, т.е. согласованности составляющих ее элементов, налаживания устойчивой связи между ними, чем обеспечивается устойчивость функционирования данного органа.
Под организационной структурой таможенного органа соискатель понимает совокупность структурных подразделений, составляющих таможенный орган, порядок их соподчиненности, а так же формы распределения между ними функций.
Основными факторами, определяющими организационное построение таможенных органов, их аппаратов и служб, являются задачи и функции, выполняемые таможенными органами, национально-государственное (федеративное) и административно-территориальное устройство Российской Федерации, особенности таможенной границы. Кроме того, на организацию таможенных аппаратов и служб оказывают известное влияние объем выполняемых задач, складывающаяся обстановка, специфические условия среды, в которой они функционируют.
Проблема конструирования и совершенствования организационной структуры не исчерпывается только лишь обоснованным структурным обеспечением задач и функций таможенных органов.
На организационную структуру таможенных органов может существенно повлиять выбранный тип организации управления. В таможенных органах существует три основных типа организации управления: линейный, функциональный и линейно-функциональный (смешанный).
Во всех таможенных органах, в соответствии с осуществляемыми ими функциями, существует три вида структурных подразделений: а) отраслевые; б) функциональные; в) штабные. Такая классификация структурных подразделений таможенных органов является наиболее общей. Она позволяет получить представление лишь о первичном распределении функций среди структурных подразделений таможенных органов.
Необходимость структурной перестройки таможенных органов может обусловливаться различными факторами, главнейшими из которых, на взгляд соискателя, являются: а) изменения в объеме и характере решаемых задач и осуществляемых функций; б) усиление технической базы и профессиональной подготовки личного состава; в) изменение социально-экономической и административно-территориальной характеристик обслуживаемой территории; г) повышение требований к оперативности и обоснованности принимаемых решений. Эти, а также некоторые иные факторы необходимо учитывать и для правильного построения организационной структуры вновь создаваемых таможенных органов.
Проблема совершенствования структуры таможенных органов является весьма сложной. Сегодня основная задача состоит в том, чтобы она во всех случаях решалась на строго научной, а не на субъективной основе. По мнению автора, совершенствование структуры таможенных органов должно предполагать исключение как организационного консерватизма, так и постоянного стремления к необоснованным организационным перестройкам.
В третьем параграфе – «Основные направления совершенствования деятельности таможенных органов Российской Федерации» – соискатель отмечает, что высокая социальная значимость и многообразный характер деятельности служб и подразделений таможенных органов в современных условиях обусловливают необходимость приведения их в состояние, позволяющее обеспечить возложенные на них задачи в области таможенного дела в соответствии с международными стандартами и законодательством Российской Федерации.
Основное внимание соискателем уделяется определению путей совершенствования организации и деятельности таможенных органов, поиску новых подходов к таможенному администрированию, которые позволят таможенным органам Российской Федерации эффективно реагировать на происходящие изменения в соответствии с международной практикой и требованиями российского законодательства в рассматриваемой сфере.
По мнению автора, реальный путь к новому облику управления, организации и деятельности таможенных органов возможен по таким направлениям, как демократизация аппарата; развитие самоуправленческих начал; функциональная перестройка; структурная перестройка; организационно-техническое обновление; кадровая перестройка; перестройка отношений «аппарат управления – личность». Должно осуществляться совершенствование организационно-структурного построения, форм и методов деятельности аппаратов и подразделений, комплектования и обучения кадров, финансирования и материально-технического обеспечения, правового регулирования.
Для реализации этих подходов соискателем предлагаются конкретные решения.
В заключении диссертантом подводятся итоги исследования, обобщаются выводы, предложения и рекомендации, направленные на совершенствование административно-правовых и организационных основ деятельности таможенных органов.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:
1. Князева О.А., Мирошниченко Я.В. Система таможенных органов, их полномочия и задачи // Человек: преступление и наказание. – 2007. – № 3 (58). – 0,3 п.л.
2. Князева О.А. Основные принципы деятельности таможенной службы // Известия Тульского государственного университета. – Экономические и юридические науки. – 2008. – Вып. 3. – 0,3 п.л.
Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:
3. Князева О.А. Правовой статус таможенных органов Российской Федерации // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. – 2006. – № 1(25). – 0,4 п.л.
4. Князева О.А. Исторические аспекты развития российской таможенной службы // Российская таможня: история, современность, перспективы развития: Материалы начно-практ. конф. (Архангельск, 27 июня 2006 г.). – Архангельск: Поморский университет, 2006. – 0,3 п.л.
5. Князева О.А. Особенности финансово-правового статуса Федеральной таможенной службы // Научные труды Московского гуманитарного университета. Вып. 74. – М., 2006. – 0,3 п.л.
6. Князева О.А. Общие квалификационные требования к сотрудникам Федеральной таможенной службы // Профессиограмма современного юриста: Материалы «круглого стола» (19 декабря 2006 г.). – М., 2007. – 0, 4 п.л.
7. Князева О.А. Становление таможенной службы современной России // Научные труды Московского гуманитарного университета. Вып. 1 (76). – М., 2007. – 0, 4 п.л.
8. Князева О.А., Мирошниченко Я.В. Организация и деятельность таможенной службы: октябрь 1917 – май 2006 гг. // Научные труды Московского гуманитарного университета. Вып. 84. – М., 2007. – 0, 5 п.л.
9. Князева О.А., Мирошниченко Я.В., Шурухнов Н.Г. Характеристика общего правового статуса сотрудников и служащих таможенных органов // Вестник Российской таможенной академии. – 2008. – № 2(3). – 0,8 п.л.
[1] Сборник законодательства Российской Федерации. – 2006. – № 2. – Ст. 260.
[2] Алексеев С.С. Теория права. – М., 1994. – С. 145.
