Министерство образования и науки Республики Казахстан

Павлодарский государственный университет

им. С. Торайгырова

А.П.Бондаренко

Реализация общественных экологических слушаний

Учебно-методическое пособие для студентов естественных специальностей

Павлодар

УДК 37.033(075.8)

ББК 20.1я73

Б81

Рекомендовано к изданию заседанием кафедры географии и туризма биолого-химического факультета ПГУ им. С. Торайгырова

Рецензент:

Калиева А.А. – к.г-м.н.

Б81 Бондаренко А.П.

Реализация общественных экологических слушаний: учебно-методическое пособие. — Павлодар, 2008. — 57 с.

В данном пособии показана роль общественных экологических слушаний во взаимодействия общества с окружающей средой. Отмечено значение Орхусской конвенции и реализация ее положений в экологических слушаниях в РК. Показан процесс организации, проведения слушаний и учет мнений граждан на общественных экологических слушаниях. Уделено внимание формированию активной жизненной позиции специалиста эколога через участие в общественных слушаниях.

Учебно-методическое пособие рекомендуется студентам естественных специальностей.

УДК 37.033(075.8)

ББК 20.1я73

©Бондаренко А.П. 2008

©Павлодарский государственный университет им С. Торайгырова, 2008

Введение

Разрушение среды обитания человека преимущественно связано со стремительным развитием крупного товарного производства. Особая опасность заключается в отсутствии отрицательной обратной связи между антропогенным изменением окружающей среды, особенно в урбанизированных ландшафтах и влиянием жителей этих территорий на негативные воздействия.

Существует мнение, что избежать проблем, связанных с отрицательным антропогенным изменением среды обитания, возможно развивая «экологическое образование и воспитание», которое должно охватить все население Земли. Не является ли это еще одной спасительной, утопией, придуманной для того, чтобы на время отодвинуть необходимость работы над решением проблемы?

Движение капитала давно стало мощной разрушительной силой – знаменитой высказывание классиков марксизма, цитируемое по памяти гласит – «…нет такого преступления, на которое бы не пошел капитал, ради 1000% прибыли». Нужно заметить, что в этой цитате речь не идет о человеке – всякие крупные преступления, в том числе и против среды нашего обитания – обычно совершаются под самими благовидными предлогами, устремленными на «высокие цели». Законы же, направленные на сохранение качества среды обитания будут действовать лишь в той мере, в какой развито общественное сознание, и, в рамках существующих отношений, насколько это выгодно капиталу.

Огромное количество природоохранных законов практически всех стран мира разработаны для охраны ойкумены от техногенных изменений несовместимых с жизнью человека или его здоровьем. Однако, несмотря на благую направленность законотворчества, состояние среды обитания человека, особенно в селитебных зонах, а, тем более, урбанизированных территориях продолжает катастрофически ухудшаться. Предприятия всех стран бойко рапортуют о снижении выбросов до 90, 95, 98 %, некоторые умудряются превзойти и 100 % уровень очистки, но качество среды обитания так же неуклонно продолжает снижаться.

К сожалению, те технологии, которые могут кардинальным образом решить эту проблему, все еще находятся в зачаточном состоянии – речь, в первую очередь, идет о нано или молекулярных технологиях. Однако и здесь нас могут подстерегать те же самые системные проблемы, связанные с природными свойствами человека и социальными отношениями, которые обеспечивают снижение качества жизни на данном этапе.

В основе всех законов по охране природы заложен принцип наказания и поощрения: загрязняющий должен платить больше, использующий прогрессивные технологии, сводящие к минимуму негативное влияние на качество среды обитания, имеет право на льготы. В последнее время, в странах, относящихся к демократическим, все большее влияние на отношение природопользователей и природы оказывает общественность, и, в первую очередь, жители региона, который непосредственно затрагивается в процессе техногенеза.

В данном пособии рассматриваются вопросы антропогенного действия на окружающую человека среду и возможность общественного контроля некоторых характеристик такого влияния на качество среды обитания человека.

1 Антропогенное воздействие на биосферу и его последствия

Исходя из взгляда на биосферу как глобальную экосистему, все многообразие видов техногенеза приводит к изменениям: состава биосферы, круговоротов и баланса слагающих ее веществ, и энергетического баланса, а также биоты. Конечно, любой вид оказывает на среду его обитания негативное влияние, обедняя ее элементами необходимыми для жизни и засоряя продуктами жизнедеятельности. Но направленность и степень этих изменений человечеством таковы, что они затрагивают всю ойкумену и им придан статус экологического кризиса, который характеризуется следующими проявлениями:

- постепенное изменение климата планеты вследствие изменения баланса газов в атмосфере;

- общее и местное (над полюсами, отдельными участками суши) разрушение биосферного озонового экрана;

- загрязнение Мирового океана тяжелыми металлами, сложными органическими соединениями, нефтепродуктами, радиоактивными веществами, насыщение вод углекислым газом;

- разрыв естественных экологических связей между океаном и водами суши в результате строительства плотин на реках, приводящий к изменению твердого стока, нерестовых путей и т.п.;

- загрязнение атмосферы с образованием кислотных осадков, высокотоксичных веществ в результате химических и фотохимических реакций;

- загрязнение вод суши, в том числе речных, служащих для питьевого водоснабжения, высокотоксичными веществами, включая диоксины, тяжелые металлы, фенолы;

- опустынивание планеты;

- деградация почвенного слоя, уменьшение площади плодородных земель, пригодных для сельского хозяйства;

- радиоактивное загрязнение отдельных территорий в связи с захоронением радиоактивных отходов, техногенными авариями и т.п.;

- накопление на поверхности суши бытового мусора и промышленных отходов, в особенности практически неразлагающихся пластмасс;

- сокращение площадей тропических и северных лесов, ведущее к дисбалансу газов атмосферы, в том числе сокращению концентрации кислорода в атмосфере планеты;

- загрязнение подземного пространства, включая подземные воды, что делает их непригодными для водоснабжения и угрожает пока еще мало изученной жизни в литосфере;

- массовое и быстрое, лавинообразное исчезновение видов живого вещества;

- ухудшение среды жизни в населенных местах, прежде всего урбанизированных территориях;

- общее истощение и нехватка природных ресурсов для развития человечества;

- изменение размера, энергетической и биогеохимической роли организмов, переформирование пищевых цепей, массовое размножение отдельных видов организмов;

- нарушение иерархии экосистем, уменьшение биоразнообразия на планете.

Чтобы оценить и понять значимость и последствия привнесенных человеком в биосферу изменений, их часто рассматривают в свете объективных законов функционирования природных экосистем. При этом достаточно часто утверждение о нарушении законов функционирования природных экосистем деятельностью человека. Это достаточно сомнительное утверждение, так как законы природы, в отличии от законов грамматики, нарушит невозможно. Остановимся на этом философическом утверждении и оставим его без доказательств. Другое дело, что изменение среды обитание слишком велики по масштабам и слишком быстры во времени, чтобы человек, как биологический вид мог к ним приспособиться, поэтому последствия такого изменения ойкумены совершенно справедливо считают катастрофическими.

Как было рассмотрено выше, структурно биосфера представляет собой совокупность функционально связанных и иерархически соподчиненных отдельностей - экосистем. Такой взгляд на биосферу вытекает из принципа системной целостности - основного принципа современного научного знания. Именно потому, что отдельные составляющие - экосистемы - функциональны, а не хаотично структурны, возникает системная целостность. В связи с этим одно из наиболее катастрофичных последствий деятельности человека связано с разрушением структуры экосистем и, следовательно, с разрушением структуры биосферы в целом как системной целостности.

Очевидно, что система с нарушенной структурой уже не может выполнять своих прежних функций, поэтому, как правило, разрушение внутренней структуры экосистемы ведет к ее разрушению и исчезновению. Установлено, что если разрушение затрагивает три и более уровней иерархии экосистем, то начинается сначала замедленный, а потом все более ускоряющийся процесс опустынивания - искажаются процессы образования почв, меняется химия среды, исчезают многие виды организмов.

Разрушение экосистем сопровождается исчезновением видов. Число разновидностей биологических организмов на нашей планете огромно. К настоящему времени их описано около 1,5 миллиона, хотя общее число по имеющимся оценкам составляет не менее 5 млн. Специалисты утверждают, что в связи с деградацией природной среды ежегодно исчезают 10-15 тысяч разновидностей преимущественно простейших организмов. Это означает, что за грядущие пятьдесят лет планета потеряет по разным оценкам от четверти до половины своего биологического разнообразия, формировавшегося сотни миллионов лет.

Биосфера является уникальным банком генетических ресурсов, на которых основана вся селекционная работа по созданию новых сортов растений и пород животных, продовольственная база, работа по изысканию новых микроорганизмов и другого генетического материала для биохимических процессов и биотехнологий сегодняшнего дня и будущего, значительная часть ассортимента лекарственных препаратов. Следует отметить, что если в селекционной работе основное внимание уделяется высшим формам растений и животных, то с развитием генно-инженерных методов и биотехнологий резко возрос интерес к простейшим формам.

С точки зрения биоразнообразия особую роль играют территории тропического пояса. По имеющимся оценкам в тропических лесах, в прибрежных водах тропических стран и в зонах коралловых рифов обитает до двух третей всех биологических видов планеты. Утрата биологического разнообразия происходит, главным образом, из-за разрушения среды обитания, чрезмерной эксплуатации сельскохозяйственных ресурсов, загрязнения окружающей среды, привнесения в сложившиеся экосистемы инородных растений и животных без учета законов их функционирования.

Согласно принципу Ле Шателье-Брауна, любая система, находящаяся в фазе устойчивого равновесия, при внешнем воздействии, выводящем систему из такого состояния, переходит в такое состояние, при котором эффект внешнего воздействия ослабляется. Этот принцип действует и в системах живого - экосистемах.

Однако изменение системы возможно лишь до тех пор, пока внешнее воздействие не превышает некоторого порогового значения, после чего происходит разрушение системы. Особенно заметно это на экосистемах. Установление нового равновесного состояния системы, при котором внешние факторы оказывают меньшее воздействие на экосистему, приводит к изменению самой экосистемы. Когда уже многие экосистемы заменены, меняются и их сочетания, затем по иерархии систем процесс может дойти до биосферы в целом.

Пока еще есть возможность восстановить действие этого принципа, приостановить саморазрушение биосферы. Главным условием для этого является сохранение глобальной биомассы планеты, целостности биоты Земли и экологического равновесия на планете. Выполнение этого условия требует неукоснительного соблюдения человечеством дух условий: правила одного процента, утверждающего, что изменение энергетики природной системы в размере одного и более процентов выводит ее из равновесного состояния, а затем разрушает, и сокращения антропогенного воздействия на биосферу.

Когда речь идет об управлении природой, люди становятся на позиции технократического подхода - в нас всех заложено технократическое мышление. Например, для предотвращения наводнений возводятся плотины и дамбы, строятся каналы, берега укрепляются бетонными стенами. Но инженерные сооружения не системны, они не в состоянии сами себя поддерживать. Технократический подход, чем дальше, тем больше входит в противоречие с системным устройством природы. Люди привыкли "исправлять" природу техническими средствами. До определенной степени это разумно и оправданно, но следует помнить, что природа, откуда вышел человек и частью которой он остается, сильнее, у нее свои законы развития.

Поэтому от технических средств управление средой жизни - жесткого управления - все в большей степени необходимо переходить к мягким - системным - формам управления. Чтобы было понятно, в чем суть и разница между этими формами управления, рассмотрим один пример. В середине XX века в США и СССР построили большое количество плотин, дамб, ирригационных сооружений. По прошествии всего нескольких лет и в той, и в другой стране начали свирепствовать стихийные явления, пыльные бури, началось обширное опустынивание, наводнения заливали огромные площади.

Со временем стало понятно, что инженерные сооружения нарушили сложившееся экологическое равновесие, исправить положение могли только экологические решения. Чтобы остановить стихию, были посажены лесные полосы в песках, в верховьях и вдоль берегов рек. В совокупности с другими экологическими мерами было отрегулировано соотношение экологических компонентов экосистем – так как стихийные бедствия возникли из-за дисбаланса приходящей энергии, воды, живых составляющих экосистемы и т.п. Мягкое исправление соотношения экологических компонентов в рассмотренном выше примере дало положительный результат.

2 Международное сотрудничество по охране окружающей среды

Международное сотрудничество по отдельным аспектам защи­ты биосферы берет свое начало еще в XIX в., но вплоть до сере­дины XX в. оно касалось в основном охраны отдельных видов жи­вотных, растений, ландшафтов и осуществлялось преимуществен­но по инициативе и в рамках отдельных неправительственных, ча­ще всего научных, организаций. К началу 70-х гг. стало очевид­ным, что почти повсеместно в мире в отношениях между общест­вом и природой возникли качественные изменения, которые пред­ставляют потенциальную угрозу появлению необратимых измене­ний в биосфере Земли, нарушению главных механизмов «жизнеобеспечения» на нашей планете. Задача сохранения и улучшения окружающей природной среды приобрела глобальный характер, что обусловило необходимость ее решения в общепланетарном масштабе.

Проблема окружающей среды в ее современном понимании «была впервые поставлена в Организации Объединенных Наций на Межправительственной конференции по проблемам биосферы в Париже в 1968 г. В результате проведения конференции была разработана и начата одна из крупнейших научных программ экологических исследований в системе ООН-программа ЮНЕСКО «Человек и биосфера». Основная задача межправительственной Междисциплинарной программы «Человек и биосфера» заключает­ся в разработке научных основ рационального использования и сохранения ресурсов биосферы в целом и в отдельных типах эко­систем. По инициативе СССР в программу был включен проект по исследованию загрязнения природной среды и его влияния на биосферу.

Широкомасштабная просветительская деятельность, которая осуществлялась международным сообществом ученых при реализации программы ЮНЕСКО «Человек и биосфера», привела к осознанию правительствами ряда стран того факта, что дальнейшее нерациональное использование ресурсов планеты ста­новится реальной опасностью не только на национальном, регио­нальном, но и на глобальном уровне. По их инициативе в 1972 г. в Стокгольме состоялась Конференция ООН по проблемам окру­жающей среды, которая стала историческим этапом в развитии международных программ с участием почти всех государств зем­ного шара.

Конференция ООН по проблеме окружающей среды проходила в Стокгольме с 5 по 16 июня 1972 г. Итоговые документы Стокгольмской конференции отразили согласованную волю международного сообщества по коренным вопросам международного сотрудничест­ва в области окружающей среды.

Принятые конференцией Декларация по окружающей человека среде, План мероприятий и Резолюция об организационных и финансовых мероприятиях представляют собой систему взаимосвязан­ных документов, решающих главные аспекты природоохранительного сотрудничества государств. Декларация является сводом основополагающих принципов такого сотрудничества, план меро­приятий - детальной программой конкретных мероприятий по реализации сотрудничества. Вопросам организации сотрудничест­ва по решению проблем окружающей человека среды в структуре ООН на качественно новом уровне и вопросам его финансирова­ния посвящена специальная резолюция конференции.

Несмотря на то, что Стокгольмская декларация, состоящая из.26 принципов, не обладала непосредственной силой юридического обязательства, она явилась первым шагом на пути создания комп­лекса международно-правовых норм, регулирующих различные аспекты охраны окружающей среды.

План мероприятий Стокгольмской конференции в отношении окружающей человека среды, представляющий собой детально разработанную программу международных акций для решения конкретных аспектов охраны окружающей среды, содержит 109 рекомендаций, не только указывающих на необходимость про­ведения тех или иных мероприятий, но и предусматривающих организационные формы их осуществления.

Стокгольмская конференция отвергла пессимистическую концеп­цию фатальной «глобальной экологической катастрофы». Деклара­ция конференции отмечает, что международное сотрудничество должно сыграть выдающуюся роль в решении проблем окружаю­щей среды при условии, если в процессе этого сотрудничества в должной мере будут учитываться суверенные интересы всех госу­дарств. Особо подчеркивалась тесная взаимосвязь между пробле­мой запрещения атомного оружия и решением кардинальных ми­ровых экологических вопросов.

В целом документы Стокгольмской конференции составили основу для развертывания плодотворного международного сотрудничества, дали государствам возможность использовать механизм ООН для поиска решения важных экологических проблем, встре­чающихся в различных частях нашей планеты,

День открытия Стокгольмской конференции - 5 июня - был объявлен Всемирным днем окружающей среды. По результатам Стокгольмской конференции в декабре 1972 г. Генеральная Ассамблея ООН учредила Программу ООН по окру­жающей среде (ЮНЕП) со штаб-квартирой в столице Кении Най­роби. В отличие от полномочий других специализированных учреж­дений ООН в задачу ЮНЕП входит координация деятельности других организаций по охране окружающей среды. Ярким приме­ром успешной работы ЮНЕП является реализация одной из программ ЮНЕП по созданию глобальной системы наблюдений, которая включает следующие подсистемы:

- ИНФОТЕРРА (Глобальная информационная сеть, предназначенная для обеспе­чения правительств, ученых, журналистов или другого рода иссле­дователей указателями источников информации по окружающей среде);

- ГСМОС (глобальная система мониторинга окружающей среды)-для координации замеров глобального загрязнения;

- МРПТХВ (Международный регистр потенциально токсичных хи­мических веществ) -для раннего оповещения об ущербе окружающей среде, причиняемом химическими веществами.

ИНФОТЕРРА (Информация о Земле) – наиболее интенсивно функционирующая часть Глобальной системы наблюдений. В настоящее время справочный регистр ИНФОТЕРРА включает в себя значительное количество источников информации по окружающей среде и су­ществует в электронном виде или на бумажном носителе информации. Его можно легко и быстро про­смотреть, чтобы выявить те источники информации, с помощью которых можно было бы получить интересующие сведения. Цент­ральный сектор ИНФОТЕРРА располагается в штаб-квартире ЮНЕП в Найроби и непосредственно связан с электронно-вычис­лительным центром ООН в Женеве.

Основная часть усилий по сохранению окружаю­щей природной среды должна предпринимается на национальном уровне, но работа в этой сфере человеческой деятельности может быть успешной только при сочетании национальных мероприятий с коллективными действиями государств на основе международ­ного сотрудничества в области охраны среды обитания. Постоянно расширяется сотрудничество между странами в этой сфере деятельности, которая требует мобилизации огромных материальных и интеллек­туальных ресурсов всего сообщества. Страны, имеющие проблемы, по состоянию окружающей среды принадлежат к различным типам общественного устройства, при этом наличие сходных проблем приро­допользования является одой из важнейших предпосылок для раз­вития и укрепления межгосударственных связей сотрудничества в этой сфере.

Международный и междисциплинарный характер глобальных проблем, с решением которых связывают выживание челове­чества, выявил новые важные вопросы, затрагивающие между­народные отношения. Прежде всего, это разработка международ­ного управления и глобального мониторинга окружающей среды, включая использование космических средств, вопросов экологиче­ской безопасности и ее последствий для ослабления международ­ной напряженности и преодоления конфликтов, а также для обес­печения национальной, региональной и глобальной безопасности. Появилась необходимость выработки эффективных, основанных на равноправии международных процедур и механизмов, которые обеспечивали бы рациональное использование ресурсов планеты как общечеловеческого достояния.

Европа отличается высоким уровнем тер­риториальной концентрации промышленности, сельского хозяйст­ва и транспорта, плотности населения и урбанизации (более трех. десятков государств расположены на территории 11,6 млн км2). Хозяйственная деятельность в одной из стран Европы отражается на качестве среды обитания других стран, националь­ные природоохранные проблемы непосредственно перерастают в меж­дународные, общеевропейские. В силу этого на Европейском кон­тиненте требования к интенсивности сотрудничества между стра­нами особенно велики.

Европа выступает как единый континен­тальный комплекс, составные части которого - отдельные природно-географические пояса и зоны, крупные ландшафтные единицы и природно-хозяйственные территориальные подразделения - объединяются системой многочисленных связей взаимодействия и взаимозависимости. Целостность природной среды Европы в решающей мере зависит от наличия и степени эффективности сотрудничества между странами, проведения ими общей согласованной природоохранной политики, соответствующей единству и общности их природных условий.

Так как компоненты биосферы используются совместно несколькими странами, сохранение их природных условий, а так­же любые мероприятия по преобразованию этих условий требуют создания надежного механизма международного регулирования и охраны среды обитания.

Организацией европейского масштаба, в которой в числе других направлений уже многие годы ведутся исследования про­блемы охраны природной среды, является Европейская экономиче­ская комиссия ООН (ЕЭК). В начале 70-х гг. в рамках комиссии был создан основной орган - «Старшие советники правительств стран ЕЭК по проблеме окружающей среды». Страны Европы ох­вачены - на универсальной либо групповой основе - рядом спе­циальных региональных программ сотрудничества по охране при­родной среды, которые осуществляются различными всемирными международными организациями системы ООН (ВОЗ, ЮНЕП) или в рамках многосторонних межправительственных соглашений (например, по Балтийскому морю, по Дунаю), которые регулируют отдельные аспекты охраны крупных европейских объектов при­родной среды.

Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1973 г.) представляет собой программу совместных действий европейских стран, США и Канады по сохранению и улучшению природного достояния на Европейском континенте. Это документ огромного политического значения, заложивший основы для всестороннего и эффективного сотрудничества государств в решении жизненно важных проблем. В сотрудничестве на обще­европейской основе участвует большинство развитых в промыш­ленном отношении стран. Решения, которые удается найти для природоохранных проблем в результате более тесного объединения усилий этих государств, представляют огромный интерес и для всех других стран, в первую очередь для стран с более низким научно-техническим и промышленным потенциалом.

Международ­ное сотрудничество в деле сохранения и улучшения окружающей среды на Европейском континенте должно привести к выработке научных представлений и практического опыта, необходимого для решения экологических проблем глобального масштаба. В октябре 1989 г. в Хельсинки был подписан договор между СССР и Финляндией, где значительное место уделено проблеме охраны окружающей среды на Европейском континенте.

Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) - централь­ное учреждение ООН, на базе которого государства развертывают сотрудничество в данной области и который удовлетворяет одному из первейших условий сотрудничества на всемирном уровне - обеспечению комплексного и цельного подхода к решению многочисленных составляющих общей проблемы окружающей среды.

Среди центральных учреждений ООН кроме ЮНЕП как орга­на, координирующего все виды деятельности по окружающей сре­де, отдельными аспектами этой проблемы заняты сейчас Эконо­мический и Социальный Совет ООН, Программа развития ООН, Комиссия по мирному использованию космического пространства, Комитет по мирному использованию дна морей и океанов за пре­делами национальной юрисдикции, Комиссия по постоянному су­веренитету над природными ресурсами.

В группе специальных учреждений ООН различными аспекта­ми проблемы окружающей среды занимаются Международная организация труда, Продовольственная и сельскохозяйственная организация, Организация по вопросам образования, науки и культуры, Всемирная метеорологическая организация, большую программу по защите окружающей среды осуществляет Международное агентство по атомной энергетике. ЮНЕП обязана обеспечить орга­низацию и выработку программы мероприятий по проблеме окружающей среды, проводимых в системе ООН, а также их коорди­нацию.

Активную роль в многостороннем сотрудничестве по широкому кругу вопросов, связанных с охраной окружающей среды и природных ресурсов, играют международные неправительственные организации. В зависимости от целей и характера их деятельности неправительственные организации в области экологии можно ус­ловно подразделить на две основные группы. Первую группу сос­тавляют научные центры, институты, опытные станции, организа­ции, которые проводят самостоятельные научные исследования на многосторонней международной основе; вторую группу - между­народные научные и другие специальные постоянные конференции и организации, которые, как правило, не проводят самостоятель­ных исследований, но занимаются в основном устройством различ­ного рода международных встреч и мероприятий, координируют исследовательскую деятельность, проводимую в отдельных стра­нах.

В своей деятельности эти организации в значительной мере опираются на конкретную исследовательскую деятельность международных организаций исследовательского направления, работаю­щих в узкоспециальных областях. Авторитетность международных экспертных оценок по конкретным проблемам, которые они пред­оставляют международным организациям, занимающимся координа­цией и планированием широкомасштабных научных программ, позволяет последним обоснованно апеллировать к государствам и межгосударственным организациям, предлагать им от имени обще­ственности те или иные решения. Тем самым международные не­правительственные организации включаются в процесс принятия решений по вопросам экологии на межправительственном уровне, причем на одной из первоначальных его стадий.

Основной международной неправительственной организацией универсального характера в области охраны окружающей среды является Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), основанный по инициативе ЮНЕСКО в 1968 г. В его состав входят несколько международных ассоциаций: Международный Совет по охране птиц, Международная федерация по защите животных, Постоянный комитет по охране природы Тихого океана и т. д. МСОП за время своей деятельности создал до­вольно разветвленную систему связей и контактов с большим чис­лом межправительственных и неправительственных международ­ных организаций. Все это позволяет МСОП в современных усло­виях играть, как и прежде, чрезвычайно важную роль в многосто­роннем международном сотрудничестве по сохранению среды оби­тания.

Все возрастающую роль в исследовании и охране природной среды играет Международный совет научных союзов. С середины 50-х гг. в его составе начали появляться органы и организации, непосредственно связанные с этой проблематикой. Так, в 1957, г. был создан Научный комитет по исследованию проблем океана.

В 1958 г. - Научный комитет по исследованию Антарктиды, в 1958 г. - Комитет по исследованию космического пространства (КОСПАР), в 1963 г. - Специальный комитет по проведению международной биологической программы, с 1970 г. в МСНС действует Научный комитет по проблемам окружающей среды (СКОПЕ).

В связи с расширением научных представлений о взаимосвязи человека и природной среды Стокгольмская декларация (1972 г.) была дополнена восемью принципами Найробийской декларации (1982 г.). Генеральная Ассамблея ООН в 1982 г. приняла и тор­жественно провозгласила подготовленную Международным сою­зом охраны природы Всемирную хартию охраны природы. Пред­ставители подавляющего большинства стран мира заявили, что основные природные процессы не должны нарушаться, что гено­фонд живых существ и их жизнеспособность не должны ставиться под угрозу, что численность популяций всех форм жизни должна сохраняться на уровне, достаточном для их выживания.

Охрана окружающей среды стала одной из важнейших международных проблем современности. Ее незамедлительное и эффективное ре­шение является условием существования и прогрессивного развития человеческой цивилизации. По своему общечеловеческому значе­нию эта проблема сравнима с задачей обеспечения международ­ного мира и безопасности, укрепления разрядки и межгосударст­венного сотрудничества. Лишь в условиях прочного мира можно успешно сохранить окружающую среду на благо нынешних и бу­дущих поколений, поскольку ядерная война способно нанести непоправимый ущерб не только всей живой природе, но, в первую очередь, самому человечеству.

Наивысшую опас­ность для здоровья человека, будущих поколений людей и всей живой природе вообще представляют испытания ядерного оружия. Поэтому борьба за запрещение испытаний ядерного оружия во всех средах Земли, включая космос, всеми ядерными державами означает вместе с тем и борьбу за сохранение коренных естествен­ных предпосылок существования людей на Земле.

В современных условиях стремительно возрастает гонка вооружений, которая поглощает и истощает ценные и ограниченные природные, материальные, трудовые и финансовые ресурсы. Рас­тет разрушительный потенциал оружия массового уничтожения - биологического, химического, геофизического и другого. Появились специальные экологические средства ведения военных действий (так называемая экологическая война). Ядерное оружие, его на­копление и потенциальное распространение создали угрозу био­сфере и жизни на Земле.

Военные расходы в целом составляют сейчас более 6% стоимости мирового производства. В настоящее время сумма военных расходов превышает 1 трлн дол. США в год и соответствует долгу развивающихся стран. Это в 5 раз больше требуемых расходов на охрану окружающей среды и в 2 раза больше суммы, необходимой для восстановления нарушенного природно-ресурсного потенциала биосферы Земли.

Выполнение плана действий по сохранению тропических лесов требует 1,3 млрд дол. в год в течение 5 лет, по борьбе с опустыниванием-4,5 млрд дол. в год в течение 20 лет (причем эта сумма возрастет, если не начать действовать сейчас), на мероприя­тия по санитарии и очистке воды необходимо 30 млрд дол. Таким образом, нужны суммы, составляющие всего одно - десятидневную долю средств, тратящихся на военные приготовления.

Возможность распространения ядерного оружия является одной из самых серьезных угроз для мира и для жизни на Земле. Договор о нераспространении ядерного оружия вступил в силу 5 марта 1970 г. К настоящему времени его участниками являются 135 государств, еще две страны подписали, но пока не ратифици­ровали договор. Из ядерных держав в договоре не участвуют Франция и Китай.

Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду вступила в силу 5 октября 1978 г. В настоящее время ее участни­ками являются 50 государств, еще 17 стран подписали, но пока не ратифицировали ее.

Термин «средства воздействия на природную среду» относится к любым средствам для изменения - путем преднамеренного управления природными процессами - динамики, состава или структуры Земли или космического пространства.

Участники конвенции обязались не прибегать к военному или любому иному враждебному использованию средств воздействия на природную среду, которые имеют широкие, долгосрочные или серьезные последствия в качестве способов разрушения, нанесе­ния ущерба другому государству, а также не помогать в осуществ­лении такого рода действий другим странам или организациям. Конвенция не ограничивает использования в мирных целях средств воздействия на природную среду в соответствии с принци­пами международного права. Конвенция является бессрочной.

В последние десятилетия сотрудничество во всех сферах продолжает развиваться, но в связи с распадом СССР и изменением соотношения сил на международной арене, оно изменило свой характер. В современном мире вновь возросла роль военной силы, применение которой позволяет отдельным странам и группам решать свои частные задачи, но препятствует решению общих, глобальных проблем, отодвигая их решение на неопределенный срок.

3 Законодательство РК об охране окружающей среды

Природоохранное законодательство Республики Казахстан постоянно развивается. В течение последнего десятилетия разработаны стратегические документы развития государства, создана основа природоохранного законодательства, подписан ряд международных конвенций по вопросам охраны окружающей среды, создана система управления природоохранной деятельностью.

Так, в 1997 году приняты законы «Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об экологической экспертизе», в 1998 году - «О радиационной безопасности», в 2002 году - Закон «Об охране атмосферного воздуха». В области рационального природопользования - указы Президента, имеющие силу закона, «О недрах и недропользовании» (1996 г.) и «О нефти» (1995 г.), в 2003 году - Лесной, Водный и Земельный кодексы. Разработано и утверждено большинство необходимых подзаконных нормативных правовых актов. В 2007 году принят Экологический кодекс РК, являющийся системным законом в области охраны окружающей среды и взаимоотношения между.уполномоченными органами, природопользователями и общественностью с целью обеспечения устойчивого развития Республики Казахстан.

4 Экологический кодекс Республики Казахстан

В экологическом кодексе РК отмечено, что экологическое законодательство Республики Казахстан основывается на Конституции РК и состоит из самого Кодекса и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан. При этом, если международным договором, ратифицированным РК, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в Экологическом Кодексе, то применяются правила международного договора, а в случае противоречия между Экологическим Кодексом РК и иными законами Республики Казахстан, содержащими нормы, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды, применяются положения Экологического Кодекса.

Отмечается, что отношения в области охраны и использования объектов окружающей среды и особо охраняемых природных территорий регулируются специальными законами Республики Казахстан в части, не урегулированной настоящим Кодексом.

Экологический Кодекс РК регулирует отношения в области охраны, восстановления и сохранения окружающей среды, использования и воспроизводства природных ресурсов при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую среду, в пределах территории Республики Казахстан.
      Участниками регулируемых Кодексом отношений являются физические и юридические лица, государство, а также государственные органы, осуществляющие государственное регулирование в области охраны окружающей среды и государственное управление в области использования природных ресурсов.

Возможность устойчивого развития Республики Казахстан возможна только при условии ненарушенной биосферы. Это отражено в статье 4 кодекса - Экологические основы устойчивого развития Республики Казахстан. Здесь намечаются гарантируемые законодательством РК:

1) достижение государством цели по обеспечению благоприятной окружающей среды для жизни и здоровья человека;

2) охрана окружающей среды и сохранение биоразнообразия;

3) обеспечение и реализация права Республики Казахстан на разработку своих природных ресурсов и отстаивание национальных интересов в вопросах использования природных ресурсов и воздействия на окружающую среду;

4) справедливое удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений;

5) развитие устойчивых моделей производства и потребления;

6) соответствие экологического нормирования условиям социального и экономического развития с учетом состояния окружающей среды;

7) соблюдение права каждого человека на доступ к экологической информации и всестороннее участие общественности в решении вопросов охраны окружающей среды и устойчивого развития;

8) обеспечение гласности принимаемых мер в области охраны окружающей среды;

9) глобальное партнерство в целях сохранения, защиты и восстановления здорового состояния и целостности экосистемы Земли;

10) содействие развитию международного права, касающегося ответственности за ущерб окружающей среде;

11) сдерживание, предотвращение переноса и перевода в другие государства любых видов деятельности и веществ, которые наносят серьезный ущерб окружающей среде или считаются вредными для здоровья человека, а также принятие мер предосторожности в случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба окружающей среде.

Как указано в пятой статье Кодекса, основными принципами экологического законодательства Республики Казахстан являются:

1) обеспечение устойчивого развития Республики Казахстан;

2) обеспечение экологической безопасности;

3) экосистемный подход при регулировании экологических отношений;

4) государственное регулирование в области охраны окружающей среды и государственное управление в области использования природных ресурсов;

5) обязательность превентивных мер по предотвращению загрязнения окружающей среды и нанесения ей ущерба в любых иных формах;

6) неотвратимость ответственности за нарушение экологического законодательства Республики Казахстан;

7) обязательность возмещения ущерба, нанесенного окружающей среде;

8) платность и разрешительный порядок воздействия на окружающую среду;

9) применение наилучших экологически чистых и ресурсосберегающих технологий при использовании природных ресурсов и воздействии на окружающую среду;

10) взаимодействие, координация и гласность деятельности государственных органов по охране окружающей среды;

11) стимулирование природопользователей к предотвращению, снижению и ликвидации загрязнения окружающей среды, сокращению отходов;

12) доступность экологической информации;

13) обеспечение национальных интересов при использовании природных ресурсов и воздействии на окружающую среду;

14) гармонизация экологического законодательства Республики Казахстан с принципами и нормами международного права;

15) презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности и обязательность оценки воздействия на окружающую среду и здоровье населения при принятии решений о ее осуществлении.

5 Орхусская конвенция

Экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересован­ных граждан – на соответствующем уровне. На национальном уровне каждый человек должен иметь соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды. В Орхусской конвенции, принятой 25 июня 1998 года отмечено, что каждый человек имеет право принимать участие в выработке решений, кото­рые могут повлиять на его жизнь.

Конвенция ЕЭК ООН "О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды", широко известная под названием Орхусской конвенции – по названию г. Орхус в Дании, в котором 25 июня 1998 г. на четвертой Конференции министров окружающей среды европейских стран в рамках Процесса "Окружающая среда для Европы" она была подписана 38 странами. Для вступления Конвенции в силу необходимо согласие 16 стран, которые бы ее ратифицировали, присоединились или одобрили (в зависимости от требований национальных законодательств). Этот процесс был относительно недолог и занял всего три года. На 21 октября 2002 г., когда в г. Лукке, Италия, состоялась первая Конференция Сторон конвенции, 40 стран являлись ее Подписантами, а 22 страны - Сторонами, т.е. ратифицировавшими конвенцию.

Конвенция «О доступе к экологической информации, участию общественности и доступу к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (Орхусская конвенция) ратифицирована Республикой Казахстан 23 октября 2000 года. В рамках данной конвенции Республика Казахстан приняла на себя обязательства обеспечить доступ общественности к экологической информации, содействовать расширению возможностей обществен­ности участвовать в принятии решений по экологически значимым вопросам, а также обеспечить доступ к правосудию по вопросам окружающей среды.

Так как Казахстан ратифицировал Орхусскую конвенцию, согласно ей должны выполняться все условия и требования. Отсюда вытекает необходимость в оценке реализации принципов конвенции на территории Республики. На современном этапе развития государства согласно политике, проводимой главой республики, и курса, взятого на дальнейшую демократизацию казахстанского общества, необходимо укрепление социально-демократического института. В этом смысле Орхусская конвенция увязывает основные права человека (право на информацию, на защиту своих интересов в суде, на участие в принятии решений) с правом на благоприятную окружающую среду и отражает демократическую ситуацию страны в целом.

Уникальность этого документа состоит в том, что впервые в истории человечества сделана попытка урегулировать процедурные местные вопросы доступа граждан к информации, общественному участию и правосудию на высоком международном уровне. Другая особенность заключается в том, что с самого начала переговорного процесса в 1996 г. активнейшим образом в нем участвовали Региональный экологический центр для стран Центральной и Восточной Европы (штаб-квартира в Будапеште, Венгрия) и коалиция неправительственных экологических организаций Европы, сейчас широко известная под именем "Европейский ЭКО-Форум". Иными словами, Международное сообщество с самого начала признало ключевую роль общественности в разработке Конвенции.

Члены общественной коалиции были включены Комитетом по экологической политике ЕЭК ООН в рабочие группы, разрабатывавшие проекты элементов конвенции, и в состав участников официальных пленарных заседаний, где они имели право выступать, делать заявления, вносить предложения по формулировкам текста будущей конвенции. Коалиция активно пользовалась предоставленными возможностями, зачастую более эффективно и творчески, нежели члены правительственных делегаций.

Представители НПО разных европейских стран, на ходу учась быть народными дипломатами, постигая все сложные ухищрения и зигзаги официальных международных переговоров и этикета, постоянно координировали свою деятельность, обменивались и через широкие обсуждения в своих странах, вырабатывали к очередному раунду переговоров свою позицию по различным проблемам. Так зародился и начал свое существование Европейский ЭКО-Форум, который и сейчас является уникальной гибкой формой сотрудничества экологической общественности многих стран на всех континентах.

Кроме этой коалиции в переговорном процессе участвовали такие старейшие и известные международные природоохранные организации, как Международный совет по праву окружающей среды, Всемирный союз охраны природы, которые придавали еще больший политический вес предпринимаемым усилиям создать действительно демократический документ. В это время, были созданы нормы международного права, которые будут служить инструментом защиты их экологических прав долгие годы.

Орхусская конвенция еще до ее вступления в силу оказала огромное влияние как на национальное законодательство европейских стран, подписавших и ратифицировавших ее, так и на законодательство самого Европейского Союза. И по мере накопления опыта применения положений конвенции это влияние будет только расти. Секретариатом Конвенции было представлено в Лукке специально заказанное исследование о взаимосвязях (синергизме) Орхусской конвенции с другими конвенциями и протоколами ЕЭК ООН в области охраны окружающей среды.

Конвенция является важным международным документом, способствующим защите прав каждого человека жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния. Она в большей степени, чем остальные действующие природоохранные конвенции, содержит положения, регламентирующие взаимоотношения между соответствующими государственными органами и общественностью в целом. В значительной степени она межсекторальна по своему характеру, поскольку охватывает практически все сферы окружающей среды, такие как воду, воздух, почву, химические вещества, биоразнообразие, здоровье человека и условия жизни.

Конвенция состоит из трех основных блоков:

- доступ общественности к экологической информации;

- доступ общественности к процессу принятия экологически значимых решений;

- доступ общественности к правосудию для защиты своих нарушенных экологических прав. Кроме того, имеются статьи о механизмах соблюдения Сторонами положений конвенции, о процедурных правилах работы органов конвенции (конференции Сторон, Секретариата), о порядке разрешения споров, которые могут возникнуть между Сторонами конвенции.

Страны – Стороны конвенции, европейская экологическая общественность на Первой Конференции Сторон, приняли решения с которых и началось, собственно, выполнение положений Орхусской конвенции. Прежде всего - это политический документ - Луккская Декларация Сторон, в которой отмечены достижения европейского сообщества в развитии представительной демократии и принципов открытости, подчеркивается особая роль и НПО, и РЭЦов в дальнейшем исполнении положений Орхусской Конвенции. В нем же намечены дальнейшие планы действий по Протоколу о регистрах выбросов и переноса загрязнителей - РВПЗ, по разработке юридически обязательного документа по обращению с генетически измененными организмами (ГМО), по доступу к правосудию, и по многим другим.

На протяжении последних трех лет с момента подписания конвенции в июне 1998 г. непрерывно действовали пять целевых рабочих групп (Task Forces):

- по разработке механизмов соблюдения конвенции и процедурных правил;

- по разработке регистров выбросов и переноса загрязняющих веществ (РВПЗ);

- по генетически измененным организмам (ГМО);

- по использованию электронных средств связи для информирования общественности;

- по доступу к правосудию.

Существует ряд преимуществ в предоставлении общественности возможности участвовать в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей сре­ды. Обычно участие общественности ведет к принятию лучших, более устойчивых решений, которые выполняются более легитимно. Этот длительный процесс успешного участия общественности является одним из путей углубления демократии и улучшения зашиты окружающей среды.

С точки зрения предпринимателей, процедуры участия общественности могут предотвратить ненужные затраты на преодоление негативных последствий для окру­жающей среды в будущем и привести к определению новых созидательных решений. Кроме того, будучи вовлеченной в процесс, общественность будет осведомлена о широком спектре всех факторов, которые могут повлиять на принятие решения. Даже если люди не согласятся с принятым окончательным решением, у них будет возмож­ность понять, почему именно такое решение было принято.

Участие общественности – это выражение, вызывающее множество интерпрета­ций и вопросов, и, следовательно, изначально было бы полезным иметь некоторые чет­кие рабочие определения тех, кто должен участвовать и в каких рамках. Для того чтобы понять, что означает участие общественности в нашем контексте, эта глава сделает введение в концепцию участия общественности и объяснит принципы участия обществ экологическом администрировании согласно Орхусской конвенции.

5.1 Определения и роль Орхусской конвенции

Значение Орхусской конвенции заключается в том, что она объединяет вопросы охраны окружающей среды и демократические права. Таким образом, концепция уча­стия общественности в этом смысле основана на двух главных положениях:

- каждый человек имеет право принимать участие в выработке решений, кото­рые могут повлиять на его жизнь;

- качество политических и административных решений может быть улучшено через активное вовлечение людей.

Требуя участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений. Орхусская конвенция определяет, кто должен участвовать, и что означает участие в свете практического экологического администрирования. Конвенция проводит разграничение между "общественностью" и "заинтересованной общественностью" и устанавливает следующие определения:

"Общественность" означает одно или более чем одно физическое или юридиче­ское лицо, и, в соответствии с национальным законодательством и практикой, их ассо­циации, организации или группы.

"Заинтересованная общественность" означает общественность, которая затраги­вается или может затрагиваться, или которая заинтересована в процессе принятия ре­шений по вопросам, касающимся окружающей среды. Для целей данного определения, неправительственные организации, содействующие охране окружающей среды и отве­чающие любым требованиям, предъявляемым национальным законодательством, счи­таются заинтересованными организациями.

Согласно духу Орхусской конвенции, общественность состоит из отдельных лиц с различными интересами, которые принадлежат к разным группам. В этом и состоит роль государственных властей - обеспечивать развитие всего общества путем выстраи­вания отношений с общественностью на основе консенсуса и быть посредником между различными интересами.

В Казахстанском экологическом администрировании существует практика опи­сывать инвестора как "застройщика", что означает: государственное, местное муници­пальное или частное юридическое лицо, инициирующее предложенные мероприятия и выражающее желание развивать их.

Застройщик будет преследовать цель инвестирования, и роль государственных властей - быть посредником между интересами застройщика, общей и заинтересован­ной общественности. Для государственных властей важно заявить об их нейтралитете и соблюдении законодательства для того, чтобы остаться в рамках закона в новой для себя роли. Различные группы общественности и застройщик будут на законной основе следовать своим интересам.

В общем, важно помнить, что участие общественности не всегда приводит к ре­шению, которое устроит каждого. Но с участием общественности в процедурах будет поставлена проблема и будет предпринята попытка ее решения на основе консенсуса. Определение всех заинтересованных лиц и консультации с ними являются наилучшим путем поиска соглашения, но оно не всегда может быть найдено.

Участие общественности не означает, что государственные власти не могут при­нять решение, которое будет непопулярным. Роль участия общественности в принятии экологических решений заключается в приглашении общественности выразить свое мнение, а для государственных властей - рассмотреть его во время принятия решении. Иногда государственные власти должны принять решение, выражающее интересы ши­роких слоев общества, но непопулярное среди местного сообщества.

5.2 Уровни участия общественности

Теоретически, участие людей в процессе развития является комплексной концеп­цией, которую трудно выразить простым определением, но, в сущности, участие каса­ется более широкого вклада, направленного на устранение дисбаланса развития и на условия, когда отдельные личности могут играть более активную роль в процессе развития, которое должно пониматься как взаимодействие между государственными властями и общественностью, как диалог.

На практике существует много уровней участия, в зависимости от того, применя­ется ли принцип участия как средство или же само по себе. Как средство участие обще­ственности используется для того, чтобы улучшить эффективность управления проек­том, т.е. с точки зрения снижения затрат или получения наиболее полной информации, насколько это возможно. Если же участие используется само по себе, это означает, что такой подход выбран с точки зрения углубления демократии в развитии.

Можно описать уровни участия в виде лестницы. На нижней ступени обществен­ность просто информируется. В этом случае участие общественности содержит в себе рассказ о том, что было решено другими или уже произошло. Информация, распро­страняемая таким образом, принадлежит только официальным лицам. Для обществен­ности нет шансов повлиять на решение, и ее участие может быть оценено как пассивное.

В середине лестницы общественность привлекается через консультации или от­веты на вопросы. Этот процесс не предполагает совместного участия в принятии реше­ний, и официальные лица не имеют обязательства принимать во внимание мнения лю­дей. Этот шаг называется участием посредством консультаций и имеет совещательный характер.

На верху лестницы общественность помогает вырабатывать решения и активно участвует в процессе принятия решений. Граждане принимают участие в совместном ана­лизе, доработке действующих планов, в их формировании или усилении со стороны ор­ганизаций или местных групп. В общем, считается положительной практикой быть как можно выше на верху лестницы. "Реальное участие" общественности, инициированное и хорошо управляемое является целью демократического процесса.

5.3 Участие общественности согласно Орхусской конвенции

Дух Орхусской конвенции требует вовлечения общественности, когда люди за­трагиваются данным решением. Они должны быть вовлечены даже тогда, когда неясно, как они будут реагировать. В процессе организации участия общественности необходимо учесть общие принципы, определяемые Статьей 6 Орхусской конвенции:

- своевременное и эффективное уведомление о возможности принять участие;

- разумные временные рамки для ответной реакции общественности;

- беспрепятственный доступ ко всей информации, относящейся к процессу принятия решения;

- адекватный отчет о предпринятых процедурах участия общественности и влиянии, оказанном этим участием на принятое решение.

На начальном этапе государственные власти должны поощрять потенциальных застройщиков быть в постоянном контакте с заинтересованной общественностью еще до того, как будет представлена официальная заявка. Как только заявка направле­на, участие общественности в административных процедурах должно начинаться на самой ранней стадии, до того, как решение будет принято. Необходимо предста­вить как можно больше вариантов для выбора, чтобы процесс участия общественности мог реально повлиять на окончательное решение.

Существует много возможностей вовлечения общественности. Уведомление об­щественности согласно Орхусской конвенции (ст. 6) может быть направлено либо публично, либо в индивидуальном порядке, что зависит от обстоятельств каждого кон­кретного случая. Уведомление общественности означает распространение информации как можно более широкому кругу общественности.

Индивидуальное уведомление означает передачу информации определенным группам или индивидуальным представителям общественности с соответствующими индивидуальными интересами, которые могут быть затронуты данным решением. Бо­лее подробно методы распространения информации будут рассмотрены ниже.

В целом же, как показывает опыт, необходимо предпринять особые усилия для привлечения внимания общественности. Средства массовой информации публикуют такое огромное количество сообщений, что общественность может не заметить вашего решения. Усилия, следовательно, должны быть направлены на обеспечение того, чтобы заинтересованная общественность не только была проинформирована, но и средства, используемые для уведомления, были бы эффективны. Хорошим примером может служить активное использование неправительственных организаций, вовлечен­ных в процесс охраны окружающей среды.

Общественность должна иметь разумное время для реакции. Слишком короткие сроки не позволят ей соответствующим образом отреагировать, так же, как и слишком большие сроки будут служить препятствием для выполнения этой работы.

Орхусская конвенция не определяет продолжительность "разумных временных рамок", так как в различных обстоятельствах требуемое время будет различаться от случая к случаю. Оптимальные временные рамки должны включать в себя:

- время для осмысления означенной в уведомлении информации обществен­ностью;

- время для затребования дополнительной информации от государственных властей;

- время для проверки информации, доступной для общественности;

- время для подготовки участия в слушаниях или возможности прокомменти­ровать;

- время для эффективного участия в этих процедурах.

Нет необходимости, однако, и в чрезмерном затягивании процесса участия обще­ственности в принятии решений, так как длительные сроки будут отрицательно сказы­ваться на ее работе. Требуется разумная гибкость по времени, учитывающая потребно­сти работы для принятия срочных решений.

Насущной потребностью для эффективного процесса участия общественности является достоверная информация. Государственные власти должны бесплатно по за­просу обеспечивать заинтересованной общественности доступ ко всей необходимой информации, относящейся к процессу принятия решений. Достоверность информации означает информацию в любой форме, не лимитируемую отчетами или резюме. Причи­на отказа в получении информации по причине закрытости (например, конфиденциаль­ность) должна также быть письменно обоснована.

Для того чтобы была обеспечена возможность активного участия общественности, понадобится информация по следующим двум пунктам:

- информация о процессе;

- информация о предложении.

Информация о процессе рассказывает общественности о будущих процедурах и предельных сроках.

Информация о предложении рассказывает общественности, каково решение и ка­ковы могут быть возможные ожидаемые результаты. Информация должна отвечать следующим требованиям:

- полнота информации, включая техническую информацию;

- легко понимаемая, с использованием общедоступного языка;

- доступная наиболее приемлемыми способами.

Согласно статье 6 Орхусской конвенции, как минимум, следующая ин­формация должна быть доступной общественности:

1) описание места расположения объекта строительства, его физических и техни­ческих характеристик, включая оценку ожидаемых результатов и выбросов;

2) описание существенных предполагаемых воздействий объекта строительства на окружающую среду;

3) описание мер, рассматриваемых для предотвращения или уменьшения этих воздействий, включая выбросы;

4) нетехническое резюме вышесказанного;

5) список различных вариантов, рассмотренных заявителем.

Любой представитель общественности имеет право предоставить комментарии, информационный анализ или мнение во время административных процедур. Го­сударственные власти не могут отказать в любых комментариях, информации, анализе или мнениях на основании того, что любой отдельный член общественности не был ча­стью заинтересованной общественности.

Лицо, принимающее решение, должно принять во внимание результаты участия общественности. Требуется, чтобы решение в письменном виде включало заключение о том, как участие общественности было принято во внимание.

После принятия решения государственные власти обязаны проинформировать общественность о нем незамедлительно и соответствующим образом. Текст реше­ния вместе с причинами и обоснованием, на чем решение основано, должен быть дос­тупен общественности. Любая возможная информация относительно возможности оп­ротестовать решение, принятое государственными органами, должна быть предоставлена общественности на этой стадии.

Требования, описанные выше, должны быть полностью выполнены, когда государственные власти рассматривают условия осуществления деятельности, затрагиваю­щей окружающую среду, и особенно в случаях, касающихся попадания генетиче­ски измененных организмов в окружающую среду.

5.4 Участие общественности – демократическое управление

Целью Орхусской конвенции является обеспечение прав граждан участвовать в принятии решений по вопросам связанным с воздействием на качество среды обитания. На практике это право понимается как воздействие общественности на местную администрацию, согласно закону об охране окружающей среды. Таким образом, участие общественности связано с демократиче­скими принципами управления.

Участие общественности выводит на поле новых игроков - общую заинтересо­ванную общественность, и, таким образом, меняет рамки принятия решений. Несмотря на то, что властям вверена ответственность со стороны всего общества за защиту окру­жающей среды, частные инвесторы и другие заинтересованные группы имеют различ­ные индивидуальные интересы и продвигают свои проекты. Участие общественности может показаться преимуществом для большинства, однако администрация должна рассмотреть интересы всего общества, в том числе, обеспечить защиту интересов меньшинства.

Через методы участия общественности власти демонстрируют свою новую роль, делая доступной государственную власть для всего общества в целом. Этот подход предполагает демократический метод администрирования с целью создания атмосферы доверия и конфиденциальности в процедурах участия обществен­ности. Участие общественности, таким образом, неминуемо требует прозрачности, проверяет ответственность администрирования и соблюдение законов. Хорошей практикой для властей было бы взаимодействие с беспристрастностью и профессионализ­мом.

Участие общественности будет работать, если административный штат будет дружелюбен и расположен к диалогу с общественностью. Приглашение к участию не будет надежным, если администрация не будет профессиональна по отношению к общественности и не откроет двери своего офиса для нее.

5.5 Участие общественности как диалог

Участие может пониматься как взаимодействие между государственными вла­стями и общественностью, как диалог. Эффективность взаимодействия зависит от мно­гих факторов, включая применяемые способы и методы, распределение во времени, за­интересованность общественности в каждом конкретном случае, и многого другого. Вы не в состоянии повлиять на все аспекты диалога, но хорошая практика предполагает вашу попытку провести анализ ситуации с точки зрения разных сторон.

Ситуация взаимодействия включает вас самих, людей, с которыми вы взаимодей­ствуете, содержание вашего взаимодействия, ваше сообщение, способ, которым вы пе­редаете сообщение, и канал взаимодействия. На большинство из этих факторов вы в какой-то мере сможете повлиять.

Диалог, однако, не происходит в вакууме, и вы не сможете надеяться на быстрое участие общественности, если не существует традиции диалога. Диалог основан на доверии и интересе, он отнимает достаточно много времени, позитивным моментом в нем является развитие убежденности с обеих сторон в необходимости участия на новых условиях. Эти факторы находятся далеко за пределами вашего контроля, но они долж­ны рассматриваться во время оценки ваших усилий и откликов общественности.

В процессе взаимодействия общественности можно:

- предложить рассмотреть альтернативы;

- попросить предложить изменения;

- попросить предложить условия, которые сделают предполагаемые воздейст­вия более приемлемыми. Характер участия общественности в законах и процедурах носит формальный характер без каких-либо гарантий или определенных процедур эффективной реализации этих положений.

6 Общественные слушания и их значение

Общественные слушания – важнейший элемент общественного воздействия на природопользователей (застройщиков) и привлечения к природоохранительной деятельности широких слоев населения. Гласность государственной экологической экспертизы и доступ населения к принятию  решений обеспечены статьей 57, седьмой главы Экологического Кодекса, посвященной экологической экспертизе. В ней отмечено, что:

 - заявка на проведение государственной экологической экспертизы, за исключением заявок на проведение государственной экологической экспертизы проектов нормативов эмиссий в окружающую среду, подлежит обязательному опубликованию в средствах массовой информации заказчиком намечаемой деятельности;

- всем заинтересованным гражданам и общественным объединениям предоставляется возможность выразить свое мнение в период проведения государственной экологической экспертизы;

- общественные слушания проводятся по проектам, реализация которых может непосредственно повлиять на окружающую среду и здоровье граждан;

- порядок проведения общественных слушаний устанавливается уполномоченным органом в области охраны окружающей среды и должен определять:

1) выявление заинтересованных лиц;

2) указание мест, где могут быть получены информация и консультации;
      3) указание способа информирования населения (расклейка афиш в определенных местах, публикация в газетах, организация выставок с представлением планов, чертежей, таблиц, графиков, моделей);

4) определение способа, которым осуществляется консультация населения (письменные представления, опрос населения);

5) сроки проведения общественных слушаний.

- после принятия решения по заключению государственной экологической экспертизы всем заинтересованным лицам предоставляется возможность получить информацию по объекту экспертизы в порядке, предусмотренном Экологическим Кодексом.

Как управляющая часть общества государственная власть, при должном выполнении задач по стабилизации и развитию страны, в рамках выполнения экологической функции заинтересована в участии населения при проведении экологической экспертизы для достижения целей экологической политики. Одна из тенденций последнего времени связана с демократизацией экологического права. Это проявляется в создании организационных и правовых условий для участия заинтересованных общественных формирований и граждан в подготовке и принятии экологически значимых хозяйственных, управленческих и иных решений. Высокая степень демократизации в сфере правовой охраны окружающей среды, определяемая потребностями заинтересованной общественности, – важное направление, предпосылка и резерв повышения эффективности природоохранительной деятельности государства.

К сожалению, высокая инертность населения, неразвитость демократических институтов, отсутствие положительной мотивации на поддержание качественных характеристик среды обитания и более активная жизненная позиция большинства природопользователей, которые зачастую живут не только в другой местности, но и в другом государстве – все это обеспечивает низкую природоохранную значимость природоохранных законов.

Высказывается мнение, что экологическое воспитание и подготовка специалистов-экологов могут принести желаемые результаты в этом направлении. «Только переворот в умах людей принесет желанные перемены. Если мы хотим спасти себя и биосферу, от которой зависит наше существование, все... – и стар и млад – должны стать настоящими, активными и даже агрессивными борцами за охрану окружающей среды» – такими словами завершает свою книгу Уильям О. Дуглас, доктор права, бывший член Верховного суда США. Это достаточно спорный вопрос, так как сложно воспитать необходимое в среде, которая не считает это важным. Это воспитание должно подкрепляться иным социальным статусом, местом в социальной иерархии и другими атрибутами значимости. Воспитание, заключающееся в риторических повторах о всеобщей гибели и необходимости изменений даст настолько мизерные результаты, что не стоит усилий, на него потраченных.

Переворот в умах людей, который так необходим для преодоления экологического кризиса, сам по себе не произойдет. Он возможен при целенаправленных усилиях в рамках государственной экологической политики и самостоятельной функции государственного управления в сфере окружающей среды. Эти усилия должны иметь целью экологическое воспитание всех поколений, особенно молодых, воспитание чувства бережного отношения к природе. Необходимо формирование экологического сознания, индивидуального и общественного, основанного на идее гармоничных взаимоотношений человека и природы, зависимости человека от природы и ответственности за ее сохранение для будущих поколений. Проявится это воспитание лишь в рамках демократического общества с высокой значимостью отдельной личности.

Одновременно важнейшей предпосылкой решения экологических проблем в стране является целенаправленная подготовка экологов – специалистов в области экономики, техники, технологии, права, социологии, биологии, гидрологии и др. Без высококвалифицированных специалистов, обладающих современными знаниями по всему спектру вопросов взаимодействия общества и природы, особенно в процессе принятия экологически значимых хозяйственных, управленческих и иных решений, достойного будущего у планеты Земля может не быть.

Однако, даже обладая организационными, людскими, материальными и иными ресурсами для решения вопросов охраны окружающей среды, необходима воля и мудрость, чтобы адекватно использовать эти ресурсы и добиться именно той цели, которая поставлена. Тем более, что изменение свойств среды обитания человека происходят и по причинам от него не зависящих в масштабах и использованием энергий, которые для нас остаются только желаемыми. В связи с этим, с особой осторожностью нужно относиться к глобальным, и, даже, региональным проектам, преобразующих среду обитания. Как показывает история «преобразований», чаще всего, они заканчиваются результатами прямо противоположными заявленным, разрушая существующие ценозы.

6.1 Организация общественных слушаний

Рассмотрим организацию общественных слушаний на примере. В 2006 году ТОО предприятием «РубиКОМ» запланировано начало строительно-монтажных работ в рамках реализации проекта: «Сооружения по обработке и подготовке к использованию навозных стоков животноводческого комплекса на 12 000 голов свиней и напорного трубопровода жидкой фракции навозных стоков от животноводческого комплекса к проектируемому сооружению по сбору и хранению навозных стоков в с. Павлодарское». Это не новое строительство, а реорганизация существующей системы сбора и утилизации навозных стоков, тем не менее, согласно новому природоохранному законодательству были организованы и проведены общественные слушания.

О существе вопроса, согласно объявлению, согласованному с Павлодарским областным территориальным управлением охраны окружающей среды – приложение А, можно было узнать по адресам, указанным в объявлении. План мероприятий по проведению публичных слушаний, приведенный в приложении Б – был получен по одному из адресов, данных в объявлении. Согласно данного плана намечались следующие мероприятия:

- оповещение жителей с. Павлодарское о предстоящей процедуре проведения публичных слушаний;

- создание информационных групп из числа работников ТОО «РубиКОМ» для проведения разъяснительной работы с заинтересованными лицами;

- работа информационных групп по ознакомлению всех заинтересованных лиц с проектом;

- проведение публичных слушаний.

После выполнения предварительных процедур, связанных с рассмотрением и заключением государственной экологической экспертизы по проекту «Сооружения по обработке и подготовке к использованию навозных стоков животноводческого - комплекса на 12000 голов свиней и напорного трубопровода жидкой фракции навозных стоков животноводческого комплекса: к проектируемому сооружению по: сбору и хранению навозных стоков в с. Павлодарское» с этими документами можно было ознакомиться, чтобы войти в существо дела. Заключение государственной экологической экспертизы по данному проекту приведено в приложении В и Г.

В повторном заключении государственной экологической экспертизы, датированным 2005 годом, подписанном Вице-министром и направленном в ТОО «РубиКОМ» и Павлодарское областное территориальное управление охраны окружающей среды были приведены предложения и замечания, среди которых:

- перенос сооружения по обработке жидкого навоза на расстояние не менее 1500 м;

- предусмотреть работы по организации «зеленого кольца» вокруг жижесборника, с шириной не менее 10 м;

- на стадии ОВОС предусмотреть конкретные мероприятия по уменьшению концентрации загрязняющих веществ.

В итоге государственная экологическая экспертиза согласовала Экологическое обоснование к материалам выбора площадки для размещения открытых накопителей жидкой фракции навозных стоков животноводческого комплекса ТОО предприятия «РубиКОМ» (воздействие на атмосферный воздух) при условии выполнения замечаний и предложений.

С учетом вышеприведенного заключения, летом 2006 года Павлодарским областным территориальным управлением охраны окружающей среды (ПОТУООС) было выдано заключение государственной экологической экспертизы к проекту «Сооружения по обработке и подготовке к использованию навозных стоков животноводческого - комплекса на 12000 голов свиней и напорного трубопровода жидкой фракции навозных стоков животноводческого комплекса: к проектируемому сооружению по: сбору и хранению навозных стоков в с. Павлодарское», в котором были приведены предложения и замечания:

- 100% закрытость всех резервуаров для хранения жидкой фракции навоза, независимо от их месторасположения;

- необходимость проведения общественных слушаний, с обязательным участием жителей с. Павлодарское;

- площадь, на которую будет вноситься навоз, должна соответствовать объему жидкой фракции из расчета не превышения 135 кг навоза на гектар поливного поля в год.

На основании этого проект был отправлен на доработку сроком на 1 месяц (приложение Г).

6.2 Общественные слушания

Общественные экологические слушания по вопросу строительства ТОО «РубиКОМ» сооружения, по обработке и подготовке к использованию навозных стоков животноводческого комплекса на 12 000 голов свиней и напорного трубопровода жидкой фракции навозных стоков от животноводческого комплекса к проектируемому сооружению по сбору и хранению навозных стоков в с. Павлодарское, проходили в актовом зале СШ №40. Всего присутствовало около 100 человек, список приведен в приложении Д.

Среди присутствующих были представители ПОТУООС на уровне заведующих отделов, администрации с. «Павлодарское», разработчики проекта ТОО «Полис», разработчики проекта «Экологическое обоснование к материалам выбора площадки для размещения открытых накопителей жидкой фракции навозных стоков» ТОО «Экосистема», общественных организаций, студенты – экологи ПГУ, жители с. Павлодарское, работники ТОО «РубиКОМ». На фотографиях – рисунок 1 – перед началом общественных слушаний, специалисты ПОТУООС и студенты – экологи ПГУ – рисунок 2 -. студенты ПГУ зале проведения общественных слушаний.

6.3 Процедура учета мнений граждан на общественных экологических слушаниях

Нужно отметить, что формальная сторона процедуры общественных экологических слушаний была соблюдена, ниже будет показан порядок подготовки к слушаниям, процесс слушаний и процедура учета мнения граждан на общественных слушаниях.

Были предоставлены следующие документы:

1 Заключение государственной экологической экспертизы к рабочему проекту «Сооружения по обработке и подготовке к использованию навозных стоков животноводческого комплекса на 12000 голов свиней и напорного трубопровода жидкой фракции навозных стоков от животноводческого комплекса к проектируемому сооружению по сбору и хранению навозных стоков» - приложение Г.

2 Заключение государственной экологической экспертизы на «Экологическое обоснование к материалам выбора площадки для размещения открытых накопителей жидкой фракции навозных стоков животноводческого комплекса ТОО «РубиКОМ» (воздействие на атмосферный воздух)(повторное) - приложение В

Обсудив представленный проект ТОО РубиКОМ» по строительству сооружений по обработке и подготовке к использованию навозных стоков животноводческого комплекса» присутствующей общественностью было принято следующее решение:

Разрешить ТОО предприятию «РубиКОМ» строительство сооружений по обработке и подготовке к использованию навозных стоков животноводческого комплекса по разработанному проекту при условии соблюдения всех проектных решений.