Национальный центр законодательства и правовых
исследований Республики беларусь
УДК 349.6:502.17(476)
Карпович
Наталья Александровна
Теоретические проблемы реализации
экологической функции государства
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
по специальности 12.00.06 – природоресурсное право;
аграрное право; экологическое право
Минск, 2012
Работа выполнена в Белорусском государственном университете
| Научный консультант: | Балашенко Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета Белорусского государственного университета |
| Официальные оппоненты: | Гетьман Анатолий Павлович, доктор юридических наук, профессор, академик Национальной академии правовых наук Украины, Заслуженный деятель науки и техники Украины, проректор по научной работе Национального университета «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого» |
| Дробязко Степан Григорьевич, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Республики Беларусь, профессор кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Белорусского государственного университета | |
| Князев Станислав Никифорович, доктор юридических наук, профессор, ректор Международного университета «МИТСО» | |
| Оппонирующая организация: | УО «Белорусский государственный экономический университет» |
Защита состоится 11 апреля 2012 г. в 14.00 на заседании совета по защите диссертаций Д 07.02.01 при Национальном центре законодательства и правовых исследований Республики Беларусь по адресу: 220050, г.Минск, ул. Берсона, д. 1а, ауд. 339 (диссертационный зал). E-mail: [email protected], тел. (017) 200 12 25.
С диссертацией можно ознакомиться в государственном учреждении «Президентская библиотека Республики Беларусь».
Автореферат разослан «_2__» марта 2012 г.
Ученый секретарь
совета по защите диссертаций,
кандидат юридических наук, доцент Н.И. Тарасевич
Краткое Введение
Значительное ускорение темпов научно-технического прогресса, бурный рост численности населения Земли вызывают особо интенсивные и глубокие антропогенные воздействия на биосферу. В начале XXI в. в условиях превалирования идеологии общества потребления они, наряду с кризисными явлениями природного характера, стали определяющими факторами эволюции экосистем к деградации и разрушению в планетарном масштабе. Реальностью становится угроза исчезновения не только нынешней природопокорительной цивилизации, но и человечества в целом.
Вместе с тем достижения науки и техники могут выступить базисной составляющей нового, более высокого цивилизационного этапа развития человечества, что возможно при условии перехода к биоцентричной ориентации его функционирования на основе коренного изменения мировоззренческих основ отношений общества с природой – материальным, энергетическим и информационным миром Вселенной. Это должно стать целью согласованных действий субъектов экологических отношений на всех уровнях – глобальном, региональном, национальном и личностном. В условиях современной организации социума ведущая роль в их проведении принадлежит государству.
Актуальность избранной темы исследования обусловлена непосредственным влиянием современных экологических проблем на экологическую ситуацию в Беларуси. Повышение эффективности осуществления экологической функции государства имеет принципиальную значимость для предупреждения системных кризисных явлений в экологической и иных связанных с ней сферах жизнедеятельности общества. Научная проблематика реализации экологической функции государства раскрывает цели, задачи, принципы, направления, формы и методы преобразований в системе «природа – общество – человек», позволяет сформулировать и теоретически обосновать стратегию деятельности Белорусского государства по решению экологических проблем, в том числе ее необходимого организационно-правового обеспечения.
Системных исследований по данной тематике в отечественной научной литературе не проводилось, а немногочисленные труды, изданные по ней за рубежом, не обеспечили решение ряда важнейших теоретических вопросов. Кроме того, динамика кардинальных изменений в экологической сфере такова, что многие результирующие выводы ранее проведенных научных разработок в современных условиях оказываются несостоятельными. В диссертации впервые выдвинута и обоснована новая фундаментальная концепция цивилизационного развития в трансформирующихся природных условиях, предусматривающая необходимость выхода общества на новый цивилизационный уровень – уровень экологической цивилизации, а также разработаны концептуальные положения об определяющей роли государства в этом процессе в условиях глобализации и постглобализационного мира, раскрыт механизм разделения властей и обеспечения единства государственной власти при разграничении компетенции между реализующими экологическую функцию государственными органами.
Общая характеристика работы
Связь работы с крупными научными программами (проектами) и темами
Тема диссертации соответствует подпунктам 10.3 и 10.4 пункта 10 «Экология, природные ресурсы, ресурсосбережение, рациональное природопользование и защита от чрезвычайных ситуаций», подпунктам 11.1 – 11.7 пункта 11 «Социально-экономическое и духовно-культурное развитие Республики Беларусь», пункту 13 «Научное обеспечение укрепления обороноспособности и повышения уровня национальной безопасности Республики Беларусь» Перечня приоритетных направлений научных исследований Республики Беларусь на 2011 – 2015 годы, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 19 апреля 2010 г. № 585.
Работа над диссертацией осуществлялась при участии автора в выполнении следующих научно-исследовательских тем и заданий в Институте государства и права НАН Беларуси, на юридическом факультете Белгосуниверситета, а также в Секретариате Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь: «Эффективность осуществления защиты права как гарантия создания правового государства» (№ ГР 2001926) – в рамках Государственной программы ориентированных фундаментальных исследований «Разработка основ формирования правового государства и принципов эффективного правоприменения («Правовое государство»)», 2003 – 2005 гг., утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 2 мая 2003 г. № 594; «Правовое обеспечение инновационного развития экономики Республики Беларусь» (№ ГР20061345) – в составе Государственной комплексной программы научных исследований «Экономика и общество» (2006 – 2010 гг.), утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 28 ноября 2005 г. № 1339; «Правовые механизмы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности» (без гос. регистрации) в рамках подпрограммы «Теоретико-методологические основы совершенствования национальной правовой системы и управления в контексте социально-экономического развития Республики Беларусь» (Право и управление) Государственной программы научных исследований на 2011 – 2015 гг. «Гуманитарные науки как фактор развития белорусского общества и государственной идеологии» (ГПНИ «История, культура, общество, государство»), утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 9 июня 2010 г. № 886.
Теоретические выводы и практические рекомендации, изложенные в диссертации, также были использованы в ходе выполнения: проекта «Провести комплексный анализ современного законодательства Республики Беларусь, регулирующего приоритетные и социально значимые области общественных отношений; подготовить новый правовой классификатор, обеспечивающий оптимальное построение законодательства по отраслям, целостность и согласованность правовых норм, и создать на базе этого классификатора «пакетные» сборники правовых актов в электронном виде», утвержденного приказом Председателя Государственного комитета по науке и технологиям от 13 июня 2006 г. № 152 (№ ГР 200661169, финансовый номер № 098/92), 2006 – 2008 гг.; программы ПРООН/ГЭФ экологического оздоровления бассейна Днепра, проект «Внедрение Программы действий для бассейна Днепра: снижение уровня стойкого органического загрязнения»; проекта «Разработать и внедрить интегрированную информационную автоматизированную систему Национального собрания Республики Беларусь (2006 – 2008 гг.)» и проекта «Разработать и внедрить автоматизированную систему управления документооборотом Национального собрания Республики Беларусь (2003 – 2006 гг.)», предусмотренных Государственной программой информатизации Республики Беларусь на 2003 – 2005 годы и на перспективу до 2010 года «Электронная Беларусь», утвержденной постановлением Совета Министров от 27 декабря 2002 г. № 1819; проекта «Участие научной общественности в разработке Экологического кодекса» юридического факультета Белгосуниверситета и общественного объединения «Экоправо» (без гос. регистрации), 18 октября 2005 г. – 30 сентября 2006 г.
Цель и задачи исследования
В основе исследования лежит гипотеза о принципиальной возможности кардинально изменить положение дел в экологической сфере в направлении обеспечения равновесия в системе «природа – общество – человек» на основе экоцентричной ориентации основных направлений деятельности государства и ее составляющих – правовых, организационных, материальных, научных и иных. Исходя из этой гипотезы были определены цель и задачи исследования.
Целью исследования является разработка и теоретическое обоснование концепции реализации экологической функции современного Белорусского государства в условиях нарастания системного экологического кризиса, основанной на признании необходимости выхода общества в перспективе на новый цивилизационный уровень развития – уровень экологической цивилизации при использовании позитивных возможностей глобализации в ее мировом, региональном и национальном измерениях.
Соответственно, были выделены следующие задачи исследования:
– выявить сущность и содержание отношений в экологической сфере как объекта государственного управления и предмета экологического права;
– установить основные тенденции исторического развития направлений, форм и методов деятельности государства по охране окружающей среды, регулированию природопользования, обеспечению экологической безопасности;
– показать значимость экологической ситуации, а также иных разноплановых факторов как стимулирующих либо препятствующих повышению эффективности государственного воздействия на экологические отношения, экоцентричной модернизации государства и права;
– сформулировать понятие экологической функции современного Белорусского государства и разработать концепцию ее реализации;
– определить составляющие механизма реализации экологической функции государства на современном этапе;
– обосновать необходимость кардинального изменения стратегии реализации экологической функции современных государств и перехода общества на новый уровень развития;
– разработать практические предложения и рекомендации по совершенствованию правового и организационного обеспечения реализации экологической функции Белорусского государства.
Объектом исследования избраны общественные отношения, связанные с реализацией экологической функции Белорусского государства на национальном, региональном и глобальном уровнях, в том числе их генезис, что обуславливалось необходимостью всестороннего освещения темы исследования и получения его достоверных результатов. Выбор предмета исследования, в качестве которого выступает специфика проявления правового, организационного и функционального аспектов механизма реализации экологической функции государства с его целевыми установками по проведению соответствующей политики, принципами, формами и методами объективации, детерминирован конкретными задачами исследования.
Положения, выносимые на защиту
1. Периодизация развития природоохранной функции государственных образований на территории Беларуси с ее трансформацией в экологическую функцию Белорусского государства, осуществленная на основе установления специфики объема и характера их деятельности по охране природной среды, регулированию природопользования, предупреждению и нейтрализации последствий экологических катастроф природного и антропогенного происхождения с выделением следующих этапов: 1) до конца XIII в.; 2) XIV – XVIII вв.; 3) начало XIX в. – 1918 г.; 4) 1919 – 1960 гг.; 5) 1961 – 1992 гг.; 6) с 1992 г. по настоящее время. Указанная деятельность рассматривается в комплексе составляющих ее политических, правовых, организационных процессов и проявлений в отличие от освещения в отечественной юридической литературе становления и развития отдельных направлений природоохранной деятельности. Впервые в научной литературе однозначно утверждается, что становление экологической функции Белорусского государства с выделением в его деятельности такого направления, как обеспечение экологической безопасности, произошло в середине 80-х гг. ХХ в.
Предлагаемая периодизация демонстрирует закономерности развития и тенденции трансформации содержания экологической функции Белорусского государства и организационно-правовых аспектов ее осуществления, обеспечивает их учет при проведении эколого- и историко-правовых исследований, а также в практике реализации экологической функции государства.
2. Авторское определение экологической функции государства как устойчиво сложившегося основного направления его деятельности, осуществляемого в целях сохранения и приумножения потенциала природы – мирового универсума – во всем ее многообразии при одновременном создании экологически благоприятных условий жизнедеятельности человека и общества. Отличительным признаком данной дефиниции является отражение кардинального изменения сущности экологической функции государства на современном этапе, а именно ее экоцентричная направленность. Она может выступить теоретической основой формирования экологической политики государства, преобразования форм и методов реализации его экологической функции, развивает научные представления о системообразующих категориях экологического права.
3. Имеющий фундаментальное научное значение вывод об объективной необходимости перехода к новой – экологической – цивилизационной формации человечества, сделанный на основе доктринального переосмысления концепции ноосферы, рассматриваемой как важный, но лишь промежуточный этап становления экологической цивилизации. Этот вывод предопределяет качественно новый этап развития национального и международного экологического права, основанный на признании его ведущей роли в развитии системы права, обуславливает в перспективе трансформацию правовых и иных систем современных обществ, отражающую внедрение парадигмы экоцентризма во все сферы их жизнедеятельности.
4. Обоснование кардинального изменения стратегии деятельности государства по осуществлению его функций, в результате которого экологическая функция станет универсальной функцией государства, обуславливающей его социальное назначение в целом, что предопределит соответствующую ориентированность целей, задач и принципов государственной политики, а также деятельности органов государства по выполнению всех его функций как в ближайшее время, так и в перспективе.
5. Концепция реализации экологической функции Белорусского государства на современном этапе, включающая следующие основные положения:
5.1. о ключевой роли национальных государств в решении экологических проблем на национальном, региональном и глобальном уровнях, детерминирующей принципиальную значимость эффективности осуществления их экологической функции для предупреждения системных кризисных явлений в экологической и иных связанных с ней сферах жизнедеятельности общества;
5.2. о детерминированности специфики реализации экологической функции Белорусского государства сравнительными преимуществами стратегического и текущего характера, а также отягчающими факторами, присущими экологической сфере Беларуси;
5.3. об обусловленности государственного влияния в экологической сфере совокупным действием ряда разноплановых – экологических, политических, социальных, правовых и иных – факторов, в том числе перманентно трансформирующихся и объективирующихся в таких измерениях, как оценочно-прогностическое, концептуально-содержательное, институциональное, информационно-идеологическое, ответственности;
5.4. о постоянном возрастании объема, дифференциации и углублении деятельности государства по осуществлению экологической функции;
5.5. о необходимости совершенствования осуществления иных функций государства как составляющих системы обеспечения реализации его экологической функции;
5.6. о приобретении глобального характера задачами и масштабами деятельности Белорусского государства в экологической сфере, что обуславливает дальнейшее углубление и расширение его участия в международном эколого-правовом сотрудничестве. Такое сотрудничество должно реализовываться с учетом как позитивных тенденций глобализации и регионализации, так и их негативных проявлений в экологической политике ряда стран – лидеров мирового экономического развития.
Положения Концепции, сформулированной впервые в юридической литературе, отвечают задачам укрепления государственного суверенитета Беларуси как важнейшего фактора практической реализации доктрины эффективного государства, способного в контексте углубления международной интеграции успешно решать экологические, равно как и экономические, научно-технические и технологические проблемы будущего мироустройства. Концепция может стать основой дальнейших теоретико-правовых исследований реализации отдельных направлений экологической функции государства, установления тенденций развития экологического права, совершенствования практической деятельности уполномоченных субъектов в экологической сфере.
6. Установление значимости обеспечения экологической безопасности как неотъемлемой составляющей реализации экологической функции государства, включая авторское определение его как деятельности государства по созданию условий для состояния защищенности жизни и здоровья граждан, а также защищенности условий и факторов жизнедеятельности общества и интересов государства от угроз, возникающих в результате экологически значимых антропогенных воздействий, а равно от факторов, процессов и явлений природного характера. Соответствующие выводы базируются на научных исследованиях и положениях законодательных актов в области национальной безопасности, но впервые четко определяют содержание, цели и задачи эколого-правового регулирования названного аспекта экологической безопасности.
7. Вывод о центрированности правового обеспечения реализации экологической функции современного Белорусского государства на приоритете национальных интересов в экологической и иных сопряженных с ней сферах отношений. Данный вывод позволяет определить перспективные направления совершенствования национального экологического законодательства Республики Беларусь и ее участия в международном эколого-правовом сотрудничестве.
8. Формулирование доктринальных основ кодификации экологического законодательства как обеспечивающих учет особенностей интегрированных объектов и предмета экологического права, системообразующих связей актов законодательства Республики Беларусь и значимости правового регулирования в иных сферах отношений для решения экологических задач. Сформулированные положения, учитывая изложенные в отечественной юридической литературе выводы о самостоятельных и взаимодействующих уровнях системы экологического законодательства, определяют новые концептуально-содержательные подходы к выделению и разграничению нормативного правового массива, регулирующего экологические отношения, в процессе его систематизации и кодификации.
9. Теоретико-правовая модель системы государственных органов Республики Беларусь, реализующих экологическую функцию, сущность которой вытекает из концепций как разделения властей в Республике Беларусь, так и единства их государственно-правовой природы, включающая положения: а) об особой роли института Главы государства в системе осуществления экологической функции государства; б) об усилении парламентского контроля в области формирования и проведения экологической политики государства; в) о более четком разграничении компетенции в экологической сфере между Правительством, республиканскими органами управления, местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами в целях обеспечения оптимального соотношения централизации и децентрализации, отраслевого и территориального начал в реализации экологической функции государства.
Указанная модель, сформулированная впервые в юридической литературе, может лежать в основе определения направлений совершенствования структуры, полномочий, форм и методов деятельности государственных органов.
10. Развернутый комплекс практических предложений и рекомендаций по совершенствованию организационного и правового обеспечения реализации экологической функции Белорусского государства, обладающих концептуальной новизной и обеспечивающих повышение уровня эффективности осуществления указанной функции, направленных на:
а) решение структурно-содержательных проблем экологического законодательства, в том числе на:
уточнение терминологии и определение концептуальных подходов к его систематизации;
оптимизацию правового закрепления экологической политики и правового статуса действующих в экологической сфере органов государства;
обеспечение системного правового отражения приоритета экологического фактора в актах иных отраслей законодательства;
повышение эффективности модельного законотворчества в экологической сфере в рамках международных организаций;
определение правовых форм обеспечения экологической безопасности, включая отражение в системе правового регулирования мер по предупреждению и нейтрализации реальных угроз экологической безопасности, закрепление в законодательстве консолидированного перечня угроз экологической безопасности с выделением наиболее опасных и первоочередных, законодательное разграничение этих угроз на виды (классы) по основанию возможности их предупреждения, ликвидации или частичной нейтрализации;
б) совершенствование организационных форм и методов реализации экологической функции государства, в том числе на:
оптимизацию процедуры принятия Национальным собранием Республики Беларусь экологически значимых законов, повышение эффективности его контрольных функций в экологической сфере;
усиление непосредственной организующей деятельности Совета Министров Республики Беларусь по решению экологических проблем при одновременном сохранении им значительных объемов правового регулирования экологических отношений с учетом необходимости качественного обновления этого регулирования, обеспечения его экоцентричной направленности;
усиление скоординированности деятельности Правительства и иных республиканских органов управления, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, обеспечение участия органов территориального общественного самоуправления в решении экологических вопросов;
развитие инновационных процессов в экологической сфере;
расширение ресурсного участия корпоративных структур в решении экологических проблем;
преодоление потребительской парадигмы функционирования общества и формирование в экологических правоотношениях новых качеств человека; активизацию участия Белорусского государства в международном эколого-правовом сотрудничестве;
учет специфики форм и методов реализации экологической функции государства в таком ее измерении, как экологическая безопасность.
Конкретизация указанных предложений и их развернутое обоснование даны в тексте диссертации, а также обстоятельно изложены в монографиях и иных научных трудах автора.
Личный вклад соискателя
Диссертация является результатом многолетней работы соискателя по исследованию вопросов реализации экологической функции Белорусского государства. Все содержащиеся в ней положения, выводы, предложения и рекомендации разработаны и сформулированы соискателем самостоятельно и принадлежат лично ему.
Апробация результатов диссертации
Основные положения и результаты исследования освещены в опубликованных работах автора по данной тематике и докладывались на многочисленных научных конференциях, «круглых столах» и семинарах (в том числе на 17 международных): на международной научно-практической конференции «Белорусская модель социально-экономического устойчивого инновационного развития: формирование и пути реализации» (Минск, 2006); VII международной научной конференции «Проблемы прогнозирования и государственного регулирования социально-экономического развития» (Минск, 2006); научно-практической конференции «100-летие выборов Государственной Думы: история и современность» (Москва, 2006); «круглом столе» «Участие научной общественности в разработке Экологического кодекса Республики Беларусь» (Минск, 2006); международной научно-практической конференции «Проблемы совершенствования правовых средств и механизмов противодействия преступности в современном обществе» (Минск, 2006); международной научно-практической конференции «Институциональная система государства: проблемы формирования и перспективы развития» (Белгород, 2007); международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы строительства и развития Союзного государства» (Геленджик, 2008); международной научно-практической конференции «Правовое обеспечение инновационного развития экономики Республики Беларусь» (Минск, 2010), а также на других.
Отдельные результаты исследования нашли отражение в учебном процессе, в учебно-методических разработках автора, реализованы в ходе работы диссертанта над текстами многочисленных законопроектов и иных нормативных документов, что подтверждается соответствующими актами.
Опубликованность результатов диссертации
Результаты диссертации отражены в 54 единоличных публикациях соискателя, в том числе в монографиях. Среди них – монография, состоящая из двух частей объемом 294 с. (17,09 усл. печ. л.) и 386 с. (22,44 усл. печ. л.), и монография объемом 115 с. (6,9 усл. печ. л.), обстоятельно раскрывающие проблематику реализации экологической функции государства. Теоретические положения, выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, изложены также в других работах, включая 17 статей в научных изданиях Республики Беларусь, рекомендованных ВАК для опубликования результатов научных исследований (общим объемом более 12 усл. печ. л.), 3 статьи в зарубежных научных изданиях, материалы конференций, учебные и учебно-методические издания. Общий объем научных трудов автора по теме диссертации составляет более 75 усл. печ. л.
Структура и объем диссертации
Диссертация состоит из введения, общей характеристики работы, пяти глав (содержащих разделы), заключения, библиографического списка и приложений. В главе 1 даются аналитический обзор литературы и методология исследования, излагаются объективные предпосылки реализации экологической функции Белорусского государства, а также освещаются исторические этапы ее становления и развития. Главы 2 – 5 последовательно раскрывают вопросы общей характеристики экологической функции государства, механизма реализации указанной функции в его политико-правовом и организационном измерениях, правового обеспечения осуществления экологической функции государства, компетенции и деятельности государственных органов по ее реализации.
Библиографический список включает перечень использованных источников (1140 наименований) и список публикаций соискателя (54 публикации). К работе прилагаются документы, свидетельствующие об использовании ее результатов, и проекты нормативных правовых актов, разработанные диссертантом. Полный объем диссертации составляет 364 страницы, из них библиографический список и десять приложений занимают 134 страницы.
Основное содержание
В главе 1 «Теоретические и исторические предпосылки реализации экологической функции Белорусского государства» изложены основы концептуального, системного осмысления проблем, составляющих тему настоящей диссертации. Так, в аналитическом обзоре литературе (раздел 1.1) показано, что в формирование представлений о сущностных основах взаимоотношений общества и природы, целостного подхода к изучению эволюции человека, природных и общественных явлений в их сложности и единстве, неразрывности с космическими процессами внесли мыслители предшествующих исторических периодов и современные ученые.
Отмечается, что теоретический фундамент исследования проблем реализации функций государства заложен в работах С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.Н. Бибило, А.Б. Венгерова, А.Ф. Вишневского, А.П. Глебова, А.И. Денисова, С.Г. Дробязко, А.В. Дулова, С.Л. Зивса, С.А. Калинина, Л.И. Каска, В.А. Кучинского, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, А.А. Рогачева, И.С. Самощенко, Н.В. Сильченко, Н.В. Черноголовкина, М.Ф. Чудакова, В.Н. Хропанюка и др., в том числе в диссертационных работах В.А. Абрамовича, Е.В. Батищевой, Л.И. Загайнова, С.Л. Макштаревой, З.Ф. Хусаинова и ряда других правоведов.
Для исследований непосредственно по проблематике экологической функции государства научный интерес представляют докторские диссертации М.А. Лапиной, В.Е. Сизова, кандидатские – Т.Г. Гордиенко, А.Е. Кадомцевой, Ю.Б. Кравченко, М.М. Меркулова, В.С. Миронова, Б.А. Мухамеджанова, И.С. Уханова и др. Все они подготовлены в Российской Федерации. В Беларуси в 1980 г. В.С. Броновец была защищена кандидатская диссертация по проблематике охраны природы как функции Советского государства, а автором настоящей работы – в 2000 г. по проблемам реализации экологической функции государства в законодательной деятельности Парламента Республики Беларусь.
Непреходящую методологическую и теоретическую значимость для разработки эколого-правовых проблем имеют положения и выводы, изложенные в трудах С.А. Балашенко, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.П. Гетьмана, И.В. Гущина, Д.М. Демичева, О.Л. Дубовик, В.М. Ермоленко, Б.В. Ерофеева, Н.Д. Казанцева, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, А.Е. Лунева, Н.С. Макаревича, Т.И. Макаровой, Н.Р. Малышевой, Л.Н. Мороза, В.В. Петрова, Н.В. Сторожева, Ю.И. Тютекина, Ю.С. Шемшученко и других правоведов, исследовавших как общие вопросы экологической проблематики, так и отдельные ее аспекты. Вклад в разработку правовых проблем деятельности государства в экологической сфере внесен также Н.С. Губской, А.А. Жлоба, И.П. Кузьмич, Е.В. Лаевской, В.Е. Лизгаро, Н.С. Минько, О.В. Морозом, А.Н. Сапогиным, В.В. Саскевич, Н.А. Шингель и др.
Работы Т.И. Довнар, В.А. Круталевича, С.П. Маргунского, В.Н. Сатолина, Н.А. Слободчикова, С.Ф. Сокола, И.А. Юхо стали базой для систематизированного изложения в диссертации истории природоохранной деятельности государственных образований на территории Беларуси, выделения специфики ее этапов. Исследование вопросов государственного экологического управления обусловило использование трудов по государственному управлению А.М. Абрамовича, В.Б. Аверьянова, И.Л. Бачило, Г.А. Василевича, В.Н. Дубовицкого, С.Н. Князева, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, Л.М. Рябцева, В.И. Семенкова, А.Г. Тиковенко, Ю.А. Тихомирова, А.Д. Урсула, В.Е. Чиркина, О.И. Чуприс, В.И. Шабайлова, В.И. Яковчука. С учетом роли в механизме реализации экологической функции государства местных Советов, исполнительных и распорядительных органов, использованы труды по вопросам их правового статуса и деятельности С.А. Авакьяна, В.В. Герменчука, А.А. Головко, А.Т. Лейзерова, К.Ф. Шеремета и др.
Влиянию на реализацию функций государства тенденций глобализации и регионализации посвящены работы белорусских ученых Е.Н. Бабосова, П.А. Водопьянова, Ч.С. Кирвеля и др. Трансграничный характер реализации экологической функции предопределил использование работ по экологическим аспектам международно-правового сотрудничества, в том числе Ю.П. Бровки, Г.Н. Вельяминова, И.И. Лукашука, Л.А. Лунца, М.В. Митрофанова, А.Х. Саидова, О.Н. Толочко, В.Г. Тихини, Г.И. Тункина, В.А. Чичварина. На этой основе были сделаны собственные выводы автора о специфике реализации экологической функции государства в условиях постглобализационного развития. Исследования А.Г. Авдей, Р.Х. Габитова, А.Н. Горбачева, М.Ю. Григорьева, Т.В. Злотниковой, Т.В. Казначеевой, Р.А. Каламкаряна, М.Н. Копылова, И.И. Лиштвана, А.И. Отке, С.А. Трахименка были использованы при формулировании в диссертации положений об обеспечении экологической безопасности как подфункции экологической функции государства.
Труды Н.Л. Бондаренко, В.А. Витушко, В.Н. Годунова, В.С. Каменкова, А.Н. Крамника, И.И. Мартинович, Г.Н. Мухина, В.П. Павлова, В.М. Хомича, Г.Б. Шишко, В.Ф. Яковлева, И.И. Маха и др. позволили обосновать и системно раскрыть ряд административно-правовых, гражданско-правовых и уголовно-правовых составляющих механизма реализации экологической функции государства, сформулировать комплекс практических предложений и рекомендаций по совершенствованию его организационно-правового обеспечения.
Методология исследования базируется на философской концепции единства материального и духовного как сущности мирового универсума – природы, на понимании экологической сферы как особого рода реальности, интерпретируемой не только в материалистическом измерении, но и с учетом особой ценности ее духовного компонента. Экологическая сфера рассматривается как система, включающая доступные для человеческого воздействия и недоступные, но потенциально способные оказать влияние на среду обитания индивида и общества условия их жизнедеятельности (окружающая среда как их местопребывание), потенциальную возможность и соответствующую специфику жизнедеятельности человека, функционирования общества и государства (природные ресурсы как материальная основа удовлетворения потребностей указанных субъектов), многообразные аспекты защищенности интересов личности, общества и государства (экологическая безопасность).
Исследование выполнено в контексте диалектического философского рассмотрения проблемы, при котором динамика развития общества анализируется в единстве с явлениями природного характера, а также институционального подхода, общенаучного эколого-правового метода, положений культурно-исторической и цивилизационной теорий социальной организации и развития общества, теории самоорганизации. Важное значение придавалось разработанным подходам в области логических оснований общей теории права, теории прагматического инструментализма в правопонимании в ее значении как метода современных модернизационных государственно-правовых и организационных преобразований. Использованы общенаучные (диалектический, логический, системного анализа, исторический) и специальные (сравнительно-правовой, формально-юридической логики, толкования правовых норм и др.) методы исследования.
Приведенный в разделе 1.2 ретроспективный анализ деятельности государственных образований на территории Беларуси по охране окружающей среды и регулированию природопользования показал, что в начальный исторический период этой деятельности, который длился до конца XIII в., не осуществлялось широкое государственное регулирование природопользования. На следующем этапе (XIV – XVIII вв.) с усилением мероприятий государственных структур по регулированию природопользования их составной частью выступила охрана отдельных природных объектов, что нашло отражение в статутах Великого княжества Литовского 1529, 1566 и 1588 гг.
На третьем этапе (начало XIX в. – 1918 г.) интенсификация природопользования в условиях бурного развития капиталистических отношений потребовала специальных организационно-правовых мер по охране природы. Подробное правовое регулирование получили отношения лесопользования и землепользования. Началось международное природоохранное сотрудничество. На четвертом этапе (1919 – 1960 гг.) правовое регулирование осуществлялось главным образом с дифференциацией его применительно к отдельным видам природных ресурсов – земле, ее недрам, водам, лесам, атмосферному воздуху, животному миру. Была сформирована структура государственного управления природопользованием, соответствующие задачи сосредотачивались в ведении Государственного комитета Совета Министров БССР по охране природы.
Формирование комплексного механизма охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования преимущественно проходило на пятом этапе (1961 – 1992 гг.). В Законе «Об охране природы в Белорусской ССР», принятом в 1961 г., охрана природы впервые названа важнейшей государственной задачей. В принятых в 70-х – начале 80-гг. ХХ в. Земельном кодексе БССР, Водном кодексе БССР, Кодексе БССР о недрах, Лесном кодексе БССР и в других законодательных актах получили закрепление принципиальные основы охраны и обеспечения рационального использования компонентов природной среды. Складывалась система планирования, учета и мониторинга природных ресурсов, совершенствовался порядок использования земель, недр, вод, лесов и др. В середине 80-х гг. ХХ в. вследствие возрастающей остроты экологических проблем выделилось такое направление деятельности государства, как обеспечение экологической безопасности, закрепленное в законодательстве в качестве его задачи. В 1992 г. с принятием Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» начинается современный этап развития экологической функции Белорусского государства.
Таким образом, трансформация направлений, форм и методов деятельности государства по охране окружающей среды, регулированию природопользо-вания, обеспечению экологической безопасности нашла отражение в развитии правовых норм, регулирующих экологические отношения, образовании специальных структур государственного аппарата с последующим расширением функций, углублением специфики и усилением активности их деятельности.
Экологическая ситуация в Беларуси на современном этапе охарактеризована в разделе 1.3 диссертации применительно к ряду индикаторов (климатиче-ские условия и тенденции их изменения, качество окружающей среды в целом, ее отдельных компонентов (земель, недр, вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира), природных объектов (естественных экологических систем, природных ландшафтов) и др., в том числе уровень их загрязненности, деградации, повреждения, истощения, разрушения, уничтожения, других изменений. Указанные индикаторы свидетельствуют о наличии ряда сравнительных преимуществ стратегического и текущего характера, а также многих отягчающих факторов, присущих экологической сфере Беларуси, во многом обуславливающих специфику реализации экологической функции государства.
Среди сравнительных преимуществ – умеренный климат, отсутствие глобальных природных катаклизмов, достаточные запасы пресной воды, лесных и некоторых иных видов природных ресурсов, значительные площади пригодных для сельскохозяйственного использования земель, лесных и иных ненарушенных экосистем. Отягчающими факторами выступают тенденция к уменьшению площадей сельскохозяйственных земель, деградация и химическое загрязнение почв, загрязнение вод органическими и химическими веществами, металлами, недостаточная обеспеченность Беларуси энергоресурсами. Высок валовый объем выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, среди которых преобладают такие опасные вещества, как диоксид серы, оксид углерода, неметановые летучие органические соединения, оксиды азота. Географическое расположение Беларуси обуславливает трансграничное поступление загрязняющих веществ в компоненты природной среды из стран Европейского союза и с территории России. Значительны объемы неутилизированных отходов производства и потребления. Состояние лесных экосистем нарушается в результате как природных явлений, так и антропогенных воздействий. Продолжается сокращение биологического разнообразия. Большая часть территории страны загрязнена радионуклидами в результате аварии на Чернобыльской АЭС.
Сокращение численности и старение населения, рост его заболеваемости, наблюдаемые в последние годы, являются во многом результирующим показателем экологической ситуации. Кризисные явления на национальном уровне и в глобальном масштабе, имеющие системный характер, требуют возрастания объема и углубления специфики целенаправленной деятельности Белорусского и других государств по их преодолению.
В главе 2 «Экологическая функция государства: общая характеристика» диссертации исследован генезис представлений о функциях государства и их развитие в условиях глобализации и постглобализационного мира (раз-дел 2.1). В функциях государства, интерпретируемых в научной литературе как основные направления (виды) его деятельности, как главные направления и основные способы осуществления государственной власти, выражаются и конкретизируются закономерности развития, сущность, цели и задачи государства. Сущность государства, определяемого в настоящее время как инструмент социального компромисса, предопределяет подходы к решению им актуальных задач, в том числе в экологической сфере, которые определяют и его функции.
Эволюция функций государства, образование его новых функций детерминируются конкретно-историческим этапом развития общества, научно-технического прогресса, обострением экологических проблем, информатизацией общества, процессами глобализации, регионализации, возрастанием роли национального фактора в современных условиях.
Рассмотрение различных классификационных моделей функций государства приводит к общим выводам, что функции непрерывны в своем осуществлении, не могут быть неосновными, имеют специфическое общесоциальное содержание, взаимообусловлены, выступают как внутренние либо внешние функции. В условиях глобализации активизируется реализация тех внутренних функций, которые имеют значительный внешний «выход», к примеру, научно-технической функции, экологической функции и др.
Глобальный характер вопросов экологической безопасности, ограничен-ности запасов природных ресурсов, изменения климата и другие факторы объединяют различные центры развития и силы в мировом масштабе. Однако при этом проявляются негативные тенденции к умалению роли национальных государств, передаче их функций транснациональным и мультинациональным структурам, образованию вненациональных законодательных органов. Они, наряду с односторонней характеристикой некоторыми учеными экологической функции как глобальной, могут вести к узурпации решения экологических вопросов наиболее сильными государствами при игнорировании интересов других государств, что усугубляет не только экологические, но и иные проблемы, присущие глобализационному обществу. Поэтому в принципе не допустимо умаление значимости суверенитета национальных государств. Сбалансированная модель соотношения национального и глобального, в том числе в решении экологических вопросов, предполагает возрастание ответственности государств за состояние глобально значимых сфер, включая экологическую, предопределяет решающую значимость эффективности их деятельности по реализации экологической и иных соответствующих функций, углубление и расширение международного сотрудничества в этом направлении.
Государство как организационная форма социума предполагает осуществление государственной власти. Она материализуется в государственном управлении, осуществляемом государственными органами. Следовательно, экологическая функция государства реализуется в деятельности компетентных государственных органов по управлению экологически значимыми общественными процессами.
В разделе 2.2 диссертации отмечается, что трансформация функции охраны природы (природоохранной и т.д.) в экологическую функцию государства произошла в середине 80-х гг. ХХ в. с выделением в его деятельности такого направления, как экологическая безопасность. На предыдущих этапах развития общества эта функция была центрирована на создание благоприятной для человека окружающей среды. Экологическая функция включает подфункции – направления деятельности государства, охватывающие специфические виды экологических отношений: по охране окружающей среды; по обеспечению рационального использования природных ресурсов; по обеспечению экологической безопасности. Задачи обеспечения отношений собственности, права на благоприятную окружающую среду, на природопользование, биологического и ландшафтного разнообразия, экологического равновесия природных систем, реабилитации экологически нарушенных территорий и др. следует комплексно решать при осуществлении каждой из названных подфункций. В законодательстве должны быть отражены единство и дифференциация этих подфункций в рамках единой экологической функции государства. С учетом изложенного дается определение понятия «обеспечение экологической безопасности» (см. пункт 7 подраздела «Основные научные результаты диссертации» Заключения).
Ряд правоведов относит экологическую функцию и к внутренним, и к внешним. Для многих государств внешнеэкологическая деятельность настолько объемна, затратна и результативна, что выделение их внешней экологической функции в качестве самостоятельной оправданно. Для Белорусского государства внешняя экологическая деятельность на данном этапе является протофункцией, т.е. формирующейся самостоятельной внешнеэкологической функцией.
В настоящее время идеология и практика «техногенно-потребительской стратегии», основанной на безграничном росте материальных потребностей, технико-экономической экcпансии и социальной конкуренции, в совокупности с учащающимися катаклизмами природного характера, привела человечество на грань экологической катастрофы. Ценностные догматы ноосферы и коэволюции природы и общества уже недостаточны для ее предотвращения. Требуется новое понимание экологического императива. Деятельность государств по реализации их экологической функции должна стать всеобъемлющей, детерминирующей последующий переход человечества к иной, новой – экологической – цивилизации, которая не просто имела бы целью решение задачи бережного отношения к природе, ее ресурсам и пр. и даже реализацию абстрактной идеи их гармоничного сочетания, но коренным образом меняла бы императив существования государства как предназначенного для сохранения природы – универсальной экосистемы, а значит, и человека.
Основную нишу в этой цивилизации займут государства, внесшие наибольший вклад в решение экологических проблем. Цивилизация нового типа будет определяться развитием экологической функции самых мощных государств, представляющих один или несколько «центров силы» на Планете. Они должны иметь возможность содействовать и необходимой направленности экологической политики других стран. Одновременно сложившиеся модели общественно-политического, экономического и социального устройства будут трансформироваться как с частичным сохранением традиционных ценностей, так и с созданием новых на основе формирования новых качеств человека.
Белорусское государство в этих условиях должно активизировать усилия по решению внутренних экологических проблем и участие в глобальных экологических проектах. На основе нового понимания экологической функции государства дается ее авторское определение (см. пункт 3 подраздела «Основные научные результаты диссертации» Заключения).
В разделе 2.3 отмечается, что объекты экологической функции наполняют своим «присутствием» практически все сферы жизнедеятельности общества, предопределяя качественные и количественные характеристики аспектов реализации иных функций государства. Однако реализация экологической функции обусловлена специфической целью – сохранение параметров, выступающих условием функционирования экосистем. Цель деятельности по осуществлению других функций принципиально иная – удовлетворение потребностей человека и общества. Положительные результаты реализации экологической функции могут быть отдалены во времени и не до конца поддаются осознанию человеком. Направленность же деятельности государства при реализации иных функций, особенно экономической, как правило, прагматична. Деятельность в экологической сфере связана с использованием природных объектов и изменением их состояния. В иных же сферах презюмируется более широко применение антропогенных объектов. Реализация экологической функции может протекать в контексте ликвидации или преодоления чрезвычайных ситуаций в силу действия факторов, присущих экологической сфере. В других сферах такие ситуации должны исключаться посредством целенаправленной деятельности управляющих субъектов.
Соотношение экологической и экономической функций должно обеспечивать, как показано в диссертации, создание биосферосовместимой экономики, ориентированной на минимальное ресурсопотребление. Важно учитывать экологический фактор в результирующих макроэкономических показателях. Особое значение для осуществления экологической функции государства имеет его налоговая функция в силу необходимости финансирования затрат на реализацию экологических программ и проектов. Направленность научно-технической функции на решение экологических проблем, широкое внедрение экологических инноваций в конечном итоге обеспечивают и экономический эффект для конкретного субъекта и общества. Повышению эффективности реализации экологической функции государства способствует, как показано в диссертации, успешное осуществление его социальной функции, имеющей одной из целей сохранение и восстановление здоровья населения, что возможно лишь при существенном улучшении экологической ситуации. Основой экологического информирования выступают мероприятия по реализации информационной функции государства. Идеологической основой ряда необходимых общественных преобразований должен стать экологический императив, что предполагает эффективность идеологической функции государства. Функция обороны наряду с внешнеполитической функцией в условиях нарастания потенциала конфликтности в мире, обострения борьбы за природные ресурсы, попыток силового решения ключевых проблем мировой политики обеспечивает суверенитет государства по распоряжению природными ресурсами, находящимися под его юрисдикцией, возможность равноправного международного сотрудничества в рассматриваемой сфере. В развитии всех функций государства наступает новый этап их экологической центрированности, что учтено диссертантом при формулировании Концепции реализации экологической функции Белорусского государства на современном этапе (см. пункт 6 подраздела «Основные научные результаты диссертации» Заключения).
В главе 3 «Механизм реализации экологической функции государства в его политико-правовом и организационном измерениях» отмечается, что указанный механизм включает обусловленные целями экологической функции и экологической политикой государства организационную и правовую составляющие (представленные соответственно системой государственных органов и организаций и системой экологического законодательства), а также систему форм и методов реализации указанной функции государства (раздел 3.1). Целью реализации экологической функции государства является сохранение и приумножение потенциала природы – мирового универсума во всем ее разнообразии при одновременном создании экологически благоприятных условий жизнедеятельности человека и общества. Отражая идеи, главные и промежуточные цели и задачи, принципы и направления деятельности государства в экологической сфере, государственная экологическая политика является концентрированным выражением его роли в организации решения важных для общества вопросов экологического содержания. Она определяет структурно-содержательные характеристики механизма реализации экологической функции государства. Критериями эффективности механизма реализации указанной функции являются индикаторы состояния экологической сферы Беларуси.
Организационная составляющая как совокупность органов и организаций, осуществляющих государственное экологическое управление, представлена механизмом государства. Управленческая деятельность составляет содержательный аспект организационного компонента механизма реализации экологической функции государства. Государственное экологическое управление осуществляется Президентом Республики Беларусь, Советом Министров, Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды, иными специально уполномоченными республиканскими органами государственного управления, местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами в пределах их компетенции. В реализации экологической функции государства участвуют также иные государственные органы и должностные лица, а также государственные организации, выполняющие отдельные функции республиканских органов государственного управления.
Правовая составляющая механизма реализации экологической функции государства включает правовое закрепление экологической политики Республики Беларусь, правовой статус органов и организаций, реализующих указанную функцию, совокупность иных общеобязательных правил поведения, устанавливаемых (санкционируемых) и обеспечиваемых государством в целях регулирования экологически значимых отношений.
Общепринятое деление форм реализации функций государства на правовые (правотворческая или, иначе, правоустановительная, правоприменительная (правоисполнительная, правоохранительная)) и организационные, среди которых выделяются организационно-регламентирующая, организационно-хозяйственная и организационно-идеологическая формы, может применяться и к классификации форм реализации экологической функции. Методы осуществления экологической функции делят на административные (прямое управляющее воздействие государства) и экономические (стимулирование должного поведения). К административным методам реализации экологической функции государства относятся нормирование, техническое регулирование и стандартизация, сертификация, включая маркировку, лицензирование, экологическая экспертиза, оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), экологический контроль, выдача комплексных природоохранных разрешений и др. Экономическими методами выступают финансирование мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, проведение экономической оценки природных объектов, экономическое стимулирование правомерного экологического поведения, возмещение вреда, причиненного окружающей среде и др. Объективно необходимо использование комплекса всех форм и методов реализации экологической функции государства в их как правовых, так и неправовых измерениях, интегрированных в единую систему и дифференцированных по содержанию и объемам.
В разделе 3.2 диссертации освещены различия в нормативной интерпретации термина «государственная экологическая политика» с выводом о необходимости ее рассмотрения как основанной на фундаментальных научных знаниях системы целей, задач и принципов деятельности государства, соответствующих его экологической функции, а также обеспечивающих их правовых, экономических, политических, организационных и иных мер. Отмечается, что законодательно определяемые цели государственной экологической политики должны отражать ее экоцентричную направленность, предполагающую сохранение природы как уникальной экосистемы в интересах нынешнего и будущих поколений, уход от политики антропоцентризма, отказ от потребительской парадигмы нынешней цивилизации. Ее стратегической целью как на национальном уровне, так и в глобальном измерении является эволюционный переход к новой экологической цивилизации. Одной из текущих целевых установок государственной экологической политики предлагается рассматривать дальнейшее развитие внешнеэкологической деятельности Белорусского государства.
Принципы государственной экологической политики являются руководящими идеями деятельности государства в экологической сфере, а также формирования, развития и функционирования экологического права. Так, общие принципы государственной политики, обусловленные его сущностью (принципы демократизма, законности, гуманизма и др.), нашли отражение в Конституции Республики Беларусь. К специфическим принципам государственной экологической политики, а значит, и реализации экологической функции государства, относятся принцип обеспечения функционирования экосистемы в ее глобальном измерении как единственного, неповторимого уникума Вселенной, а также закрепленные в Законе Республики Беларусь «Об утверждении Основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь» принципы устойчивого социально-экономического развития, учета геополитических, социально-экономических и природных особенностей Республики Беларусь и др. Специальные принципы деятельности государства в отдельных областях экологической сферы (например, принципы рационального (устойчивого) природопользования), а также принципы-требования к отдельным видам экологически значимой деятельности (институционализации органов и организаций, проведения экологической экспертизы и др.) закреплены в актах законодательства Республики Беларусь. Принципы международного экологического сотрудничества, зафиксированные в Уставе ООН, Всеобщей декларации прав человека и в иных международно-правовых актах, способствуют развитию экологического права путем их толкования и применения. В диссертации обосновывается необходимость системного отражения в законодательстве вышеуказанных принципов государственной экологической политики. Отмечается также, что содержание экологической политики охватывает организацию системы государственного управления в соответствующей сфере жизнедеятельности общества.
В разделе 3.3 освещена проблематика направлений и пределов государственного влияния в экологической сфере, обусловленных глобальными климатическими и другими отрицательными изменениями условий жизнедеятельности общества; усилением антропогенного воздействия на экосистемы всех уровней с достижением его критических пределов; внешнеполитическими и геополитическими процессами в постглобализационном мире, стимулирующими экологически значимую деятельность; изменением стратегических приоритетов, целей и задач современных государств, в значительной степени вызванным нестабильностью мировых ресурсных рынков; необходимостью доминирования преимущественно административных начал в регулировании экологических отношений в сочетании с экономическими и иными методами.
В диссертации обосновано выделение следующих измерений государственного влияния в экологической сфере: оценочно-прогностическое (прогнозирование и планирование, проводимые на основе постоянно совершенствуемых систем наблюдения за состоянием окружающей среды и ее отдельных компонентов, ресурсопотреблением, а также параметрами, характеризующими экологическую безопасность и др.); концептуально-содержательное (выработка концепции экологической политики на исторически обозримый период, разработка и реализация системных мер по адаптации экономики к изменению окружающей среды и климата и др.); институциональное (создание системы правового регулирования экологических отношений и постоянное совершенствование действующих экологических норм, нормативов, стандартов и правил; совершенствование системы государственных органов и организаций, функционирующих в экологической сфере, наделение их необходимой компетенцией, финансовой, материально-технической базой, надлежащим кадровым потенциалом и др.); информационно-идеологическое (формирование системы экологического образования; доступность экологической информации; идеологическое сопровождение реализации национальных и международных экологических программ, проектов и решений и др.); ответственности (создание системы ответственности всех субъектов экологических отношений, включающей все ее формы – правовые, неправовые (моральную, нравственную, общественную и пр.) и все ее виды (судебную и внесудебную, материальную, административную, эколого-, гражданско- и уголовно-правовую). Указанные измерения государственного влияния в экологической сфере выражаются в деятельности государственных органов, представляющих в совокупности структурный и функциональный аспекты системы государственного управления в этой сфере.
В главе 4 «Правовое обеспечение реализации экологической функции государства» экологическое право в качестве комплексной отрасли единой системы права Республики Беларусь характеризуется как целостная, упорядоченная, иерархически организованная совокупность правовых норм, регулирующих качественно однородные общественные отношения – экологические, включающая такие подотрасли, как право окружающей среды, природоресурсное право и право экологической безопасности (раздел 4.1). Применительно к дифференциации экологической сферы на ее отдельные компоненты признается обоснованным выделение таких подотраслей экологического права, как земельное, лесное, водное право и др., включающих правовые институты, а также правовые нормы, выступающие основанием иерархически организованной системы экологического права.
Система экологического законодательства в его интерпретации как внешней формы выражения экологического права рассматривается в разделе 4.2 в качестве адекватной его строению целостной, упорядоченной совокупности нормативных правовых актов. Исходя из специфики интегрированных объектов, предмета экологического права, системообразующих связей актов законодательства и значимости правового регулирования в иных сферах отношений для решения экологических задач в системе нормативных правовых актов Республики Беларусь как источников экологического права диссертант предлагает выделять следующие группы: 1) системообразующие – определяющие главные цели и задачи государства, содержащие основополагающие нормы для реализации как экологических, так и иных общественных отношений. Это Конституция Республики Беларусь, программный Закон «Об утверждении Основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь» и др.; 2) экологоинтегрированные – непосредственно направленные на охрану окружающей среды как интегрированного объекта, обеспечение экологической безопасности в целом, с преобладанием норм, не подлежащих размещению в иных актах законодательства. К ним относятся законы «Об охране окружающей среды», «Об обращении с отходами», «О государственной экологической экспертизе» и др.; 3) экологодифференцированные (отраслевые) – определяющие порядок использования и охраны отдельных компонентов природной среды и устанавливающие соответствующую специфику хозяйственной и иной деятельности. Это Кодекс о земле, Кодекс о недрах, Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и др.; 4) экологизированные – непосредственным предметом регулирования этих актов не является деятельность, связанная с природопользованием, но их отдельные нормы устанавливают экологически значимые права и обязанности. Это Налоговый кодекс (Особенная часть), законы «Об обеспечении единства измерений», «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» и др.; 5) институциональные – определяющие правовой статус и общие условия функционирования субъектов экологических отношений. Это программный Закон «Об утверждении Военной доктрины Республики Беларусь», законы «О Национальном собрании Республики Беларусь», «О Президенте Республики Беларусь» и др.; 6) экологообеспечительные – направленные на обеспечение экологического правопорядка и реализацию ответственности за несоблюдение экологических требований. К ним относятся Бюджетный кодекс, Таможенный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях и др. Предлагаемая классификация определяет концептуально-содержательные подходы к выделению и разграничению нормативного правового массива, регулирующего экологические отношения, в процессе систематизации и кодификации экологического законодательства.
Экологическое законодательство необходимо совершенствовать как в структурном, так и в содержательно-отраслевом плане. Предшествовать этому должна доработка Единого правового классификатора Республики Беларусь как основы структурной модернизации экологического законодательства. Необходимым этапом должна стать всеобъемлющая систематизация экологического законодательства, которая позволит устранить коллизии, пробелы и дублирование эколого-правовых норм, повысить удельный вес норм прямого действия, обозримость и доступность законодательства для правоприменителя. При этом важно обеспечить экоцентричный подход к формулированию экологически значимых положений, последовательное закрепление государственной экологической политики. В будущем потенциально неизбежна системная корректировка законодательства Республики Беларусь, отражающая внедрение экологического императива во все сферы, направления и стороны социальной жизни.
В диссертации дополнительно обосновывается актуальность принятия Экологического кодекса Республики Беларусь, исходной базой разработки которого могут выступить законы «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «Об особо охраняемых природных территориях», а также экологоориентированные нормы Кодекса о земле, Кодекса о недрах, Водного кодекса, Лесного кодекса, законов «О растительном мире», «О животном мире». При этом делается вывод о нецелесообразности законодательного закрепления положения о верховенстве норм экологического права над нормами иных отраслей, либо придание Экологическому кодексу большей юридической силы по отношению к другим кодексам, содержащим экологические нормы, в силу нецелесообразности нарушения общепринятой иерархии элементов в общей системе белорусского права. Соблюдение экологического законодательства предлагается обеспечить иными правовыми средствами (см. пункт 5 подраздела «Рекомендации по практическому использованию результатов» Заключения).
В разделе 4.3 отмечается, что соотношение национального правового регулирования отношений в экологической сфере с международно-правовым должно базироваться на учете и приоритете экологических интересов Республики Беларусь, исключении как прямого, так и косвенного противоречия им заключаемых Белорусским государством международных договоров. Для более успешной реализации его экологической функции существенное значение имеют двусторонние и субрегиональные договоры и соглашения. При вхождении государств-контрагентов в различные союзы с негативной центрированностью их внешней политики применительно к Беларуси именно двусторонние, субрегиональные соглашения предоставляют дополнительную возможность для конструктивного сотрудничества нашей страны с государствами – членами таких союзов в экологической и иных сферах. Модельные нормативные правовые акты, разрабатываемые в рамках межгосударственных образований, участницей которых является Республика Беларусь (СНГ и ЕврАзЭС), являются важным фактором совершенствования белорусского экологического законодательства. При модернизации экологического законодательства Республики Беларусь оправданно более полно использовать позитивный зарубежный опыт правового регулирования экологических отношений, в том числе с целью гармонизации национального законодательства с законодательством Европейского Союза.
В главе 5 диссертации «Компетенция и деятельность государственных органов по реализации экологической функции государства» показано, что наполнение измерений влияния государства в экологической сфере конкретными видами деятельности уполномоченных им субъектов обеспечивает его целостное системное воздействие на развитие указанной сферы. В разделе 5.1 отмечается, что компетенция Президента Республики Беларусь, дифференцируясь применительно к составляющим экологической сферы, охватывает практически все основные виды экологически значимых отношений. Нормативными правовыми актами Главы государства урегулированы преимущественно отношения по природопользованию и обеспечению экологической безопасности, определены подходы к решению вопросов охраны окружающей среды, сохранения биологического разнообразия, гарантий прав граждан на благоприятную окружающую среду. Организационная деятельность Президента наиболее активно осуществляется в области предоставления природных ресурсов в пользование, контроля (надзора) за охраной компонентов природной среды и использования природных ресурсов.
В диссертации обосновывается необходимость совершенствования законодательной деятельности Парламента Республики Беларусь в направлении обеспечения четкого разграничения полномочий субъектов экологических отношений, устранения декларативности отдельных законодательных предписаний, обеспечения соответствия принимаемых законов государственной экологической политике, законодательного закрепления приоритетности инвестиций в экологически значимые инновационные проекты, стимулирования экологического предпринимательства, иной экологически ориентированной деятельности, а также ресурсо- и энергосбережения, усиления ответственности за экологический вред всех субъектов правоотношений. Актуально расширение контрольных функций Парламента, в частности внедрение системы контроля за реализацией принятых им экологически значимых законов.
Деятельность Совета Министров в экологической сфере исследуется в разделе 5.2 диссертации. Отмечается, что она центрирована преимущественно на правотворческих аспектах – принятии положений, правил, установлении порядка решения вопросов, определении компетенции органов государственного экологического управления. Правительством утверждены также многочисленные программы, планы, концепции и стратегии их реализации, что создает организационную основу для осуществления экологической функции государства. Однако на основе анализа соотношения собственно организационной деятельности Совета Министров по реализации экологической функции государства с его объемной нормотворческой практикой сделан вывод об определенном дисбалансе между ними. В связи с этим указываются предпосылки и направления активизации организационной деятельности Совета Министров в экологической сфере. Излагаются положения об обусловленности эффективной реализации экологической функции государства взаимодействием государственных органов со структурами корпоративного управления, о целесообразности принятия Положения об общественном экологическом контроле с обеспечением возможности «выхода» его субъектов на более высокий, чем местный, государственный уровень решения экологических проблем.
В разделе 5.3 проанализирована деятельность республиканских органов государственного управления по реализации экологической функции государства. Отмечены децентрализация государственного управления в экологической сфере, рассредоточение его среди широкого круга органов отраслевой, межотраслевой и функциональной компетенции. Обоснована необходимость не столько улучшения законодательства об органах государственного управления, сколько его системного обновления в направлении более полного охвата предмета регулируемых отношений, четкого разделения компетенции между указанными органами с закреплением норм общего характера, определяющих основы правового статуса республиканских органов государственного управления, в новом акте – Общем положении о министерствах Республики Беларусь. Отмечается перспективность дальнейшей консолидации важнейших экологически значимых функций в системе единого органа государственного управления, которым должно стать Минприроды при его последующем преобразовании в межотраслевое Министерство экологии с широкими надведомственными полномочиями и повышением его правового статуса в общей системе республиканских органов государственного управления, а также возложением на него ответственности за состояние экологической сферы Беларуси. Сделан вывод о целесообразности всемерной экологизации деятельности других органов государства.
В разделе 5.4 диссертации с учетом роли местных Советов депутатов, исполнительных комитетов как органов, обеспечивающих сочетание общегосударственных и местных экологически значимых интересов, аргументируется перспективность законодательного определения содержания этих интересов, в том числе приоритетных. Обосновывается актуальность оптимального финансирования и иного обеспечения комплексного, включая экологическое, развития территорий, дифференцирования платежей за природопользование с учетом специфики конкретной территории. Особое внимание обращается на необходимость расширения круга экологически значимых вопросов, решаемых исключительно на сессиях местных Советов депутатов, а также более четкого законодательного разграничения компетенции между местными Советами депутатов и исполнительными комитетами, между исполнительными комитетами различного уровня, между местными органами государственной власти и республиканскими органами специальной компетенции, действующими в экологической сфере. Оптимизации соотношения отраслевого и территориального начал экологического управления способствовало бы согласование разрабатываемых республиканскими государственными органами проектов стратегий, программ и планов, содержащих экологически значимые решения, с местными исполнительными и распорядительными органами, а в случаях особой важности таких решений – и с местными Советами депутатов. Предлагаются изменения в типовую структуру аппаратов областных, городских и районных исполкомов с целью включения в нее специальных управлений (отделов), ведающих вопросами охраны окружающей среды.
Заключение
Основные научные результаты диссертации
Диссертация представляет собой комплексное теоретико-прикладное исследование проблем реализации экологической функции государства, проведенное впервые в отечественной и зарубежной юридической литературе и обеспечивающее приоритет Республики Беларусь в развитии такого рода исследований. По его итогам получены следующие научные результаты.
1. Полнота и системность исследования обеспечены авторской доктринальной методологией, базирующейся на понимании экологической сферы как объективной, целостной реальности, самостоятельной сферы жизнедеятельности общества и, соответственно, сферы деятельности уполномоченных субъектов по обеспечению благоприятного для каждого состояния окружающей среды, рационального (устойчивого) использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущих поколений, а также защищенности личности, общества и государства от отрицательного воздействия факторов природного и природно-антропогенного характера [2, с. 32–33; 3, с. 281; 12, с. 106–107]. Она позволяет выделить реальные объект экологического управления, предмет экологического права как комплексной отрасли права, объекты экологических правоотношений, а также обеспечивает проведение наряду с другими методами системного анализа в его функциональном и организационно-структурном проявлении при учете дифференциации и интеграции иерархически организованных структурных элементов экологической сферы как системы, объединенных общей целью и объективирующихся в формах и методах реализации экологической функции государства [2, с. 24–27; 3, с. 26, 281; 15, с. 16].
2. Системный ретроспективный анализ развития природоохранной функции государственных образований на территории Беларуси, формирования экологической функции Белорусского государства на основе установления специфики объема и характера их деятельности по охране природной среды, регулированию природопользования, предупреждению и нейтрализации последствий экологических катастроф природного и антропогенного происхождения, позволил выделить следующие ее этапы: 1) до конца XIII в. – формирование предпосылок целенаправленно-властного воздействия на отношения в сфере «природа – общество – человек»; преимущественная направленность деятельности государственных образований (княжеств) на охрану владельческих прав на природные ресурсы; 2) XIV – XVIII вв. – охрана природы и среды обитания человека главным образом в направлении защиты лесов, животного мира, природных территорий; систематизация и закрепление соответствующих мер в основных законодательных актах государства; 3) начало XIX в. – 1918 г. – создание организационных структур управления наиболее экономически важными природными ресурсами; проведение специальных природоохранных мероприятий на фоне формирующейся природоохранной активности общественности; начало международного природоохранного движения; 4) 1919 – 1960 гг. – создание предпосылок для обособления природоохранительной деятельности государства, а также управления использованием отдельных видов природных ресурсов в самостоятельные направления и специфические отрасли государственного управления и законодательства; 5) 1961 – 1992 гг. – постепенное формирование целостного механизма решения задач охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования при одновременной обширной практике закрепления в законодательных актах целей и задач государства, прав, обязанностей и ответственности других субъектов с последующим переходом к систематизации и кодификации природоохранного и природоресурсного законодательства, появление в числе задач государства задачи обеспечения экологической безопасности и становление экологической функции государства; 6) с 1992 г. по настоящее время – развитие экологической функции государства, реализуемой им в условиях системного экологического кризиса при взаимодействии по его преодолению с наднациональными и международными структурами [2, с. 34–73, с. 141; 3, с. 281–283; 14, с. 57; 16, с. 35; 23].
