ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

ОСНОВЫ ТЕОРИИ И ОРГАНИЗАЦИИ

ТОМ II

Междисциплинарный учебник для студентов вузов и государственных служащих, проходящих

подготовку, переподготовку и повышение квалификации

по специальности "Государственное и муниципальное управление"

и направлениям "Юриспруденция", "Политология",

"Государственное регулирование экономики",

"Социология управления", "Управление персоналом государственной службы"

Под редакцией Б. А. Козбаненко

Рекомендован Учебно-методическим объединением вузов России по образованию в области менеджмента

Допущен Министерством образования РФ (приказ № 2475 от 23 августа 2000 г.)

Издание 2-е, с изменениями и дополнениями

Редакционная коллегия:

Козбаненко В.А., канд. ист. наук, доцент ГУУ - идея, составление, общая редакция;

руководитель авторского коллектива;

Коломийцев С.П., канд. экон. наук, доцент РАГС - редактор-координатор;

Слепцов Н.С., док. социол. наук, профессор РАГС - ответственный редактор.

Государственное управление: основы теории и организации.

Учебник. В 2 т. Т. 2 / Под ред. В.А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. - М:«Статут», 2002. - 592 с.

ISBN 5-8354-0110-8 (в пер.)

Учебник впервые дает всестороннее и обстоятельное изложение современных представлений о науке, искусстве и практике государственного управления на основе комплексного междисциплинарного подхода. Подробно освещаются закономерности и факторы социальной обусловленности, обоснованности и эффективности государственно-управленческих явлений в жизнедеятельности современного российского общества.

Авторы учебника - ученые и преподаватели ведущих вузов страны (МГУ им. M/B. Ломоносова, Государственного университета управления, Российской академии государственной службы при Президенте РФ), ответственные работники высших органов государственной власти (Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ, Конституционного Суда РФ), профессионально специализирующиеся по данной проблематике.

Учебник рассчитан прежде всего на студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление», а также на слушателей, проходящих обучение по программам дополнительного профессионального образования, повышения квалификации и переподготовки государственных служащих, их самообразования. Он будет полезен аспирантам и докторантам, преподавателям и научным работникам, действующим специалистам органов государственной власти и управления.

Авторский коллектив 2-го тома:

Волкова Е.В., Совет Федерации Федерального Собрания РФ (§ 2 гл. 10 в соавторстве)

Гаврилов А.И., док. экон. наук, профессор РАГС (§ 7 гл. 14 в соавторстве) Галактионов В.И., канд. полит, наук, доцент ГУУ (§ 2 гл. 13 при участии В.А. Козбаненко)

Гришковец А.А., канд. юрид. наук, доцент МГЮА (§ 3 гл. 13)

Гуторова А.Л., канд. полит, наук, доцент ГУУ (§ 1 гл. 10 при участии В.А. Козбаненко)

Давыдов Л.Ю., Институт государства и права РАН(§ 2, 3 гл. 10 в соавторстве)

Зубкова А.Ф., док. экон. наук, профессор, Институт труда Минтруда РФ (§ 1 гл. 13 в соавторстве)

Иванченко Л.А., док. экон. наук, профессор, Государственная Дума Федерального Собрания РФ (§ 5 гл. 10 в соавторстве)

Калина В.Ф., канд. филос. наук, доцент, Государственная Дума Федерального Собрания РФ (гл. 7 при участии В.А. Козбаненко)

Козбаненко В.А., канд. ист. наук, доцент ГУУ (гл. 8; 9; § 3, 5 гл. 10 в соавторстве; гл. 11; § 1,4 гл. 12; § 3 гл. 12, § 1 гл. 13 в соавторстве; приложения)

Коломийцев С.П., канд. экон. наук, доцент РАГС (§ 4 гл. 10; § 5 гл. 10, § 7 гл. 14 в соавторстве)

Макаров С.П., док. экон. наук, профессор МГУ (§ 4 гл. 14)

Мысляева И.Н., док. экон. наук, профессор МГУ (§ 1-3 гл. 14) Пивоварова М.А., канд. экон. наук, доцент МГУ (§ 6, 7 гл. 14)

Руднев А.В., канд. экон. наук, доцент ГУУ (§ 2 гл. 12; § 3 гл. 12 в соавторстве; § 5 гл. 14)

Слезингер Г.Э., док. экон. наук, профессор, Институт труда Минтруда РФ (§ 1 гл. 13 в соавторстве)

РАЗДЕЛ II. СИСТЕМА ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ

Глава 7. Организационно-функциональная структура государственного управления

Стратегия определяет структуру.

А. Чандлер

§ 1. Древо целей и принципы государственного управления

Когда человек не знает, к какой

пристани держит путь, для него

ни один ветер не будет попутным.

Сенека

Многие не дают своим принципам

пустить корни и то и дело

вырывают их, как дети вырывают

цветы, которые они посадили,

чтобы посмотреть, растут ли они.

Г. Лонгфелло

Организационно-функциональная структура государственного управления - цель государственного управления - древо целей в государственном управлении - виды целей: классификация, обусловленность и обоснованность - принципы государственного управления: классификация и систематизация

Система государственного управления, как и всякое социально организованное образование, состоит из функционально объединенных связями подсистем (элементов), которые обладают специфическими свойствами, благодаря чему и находят свое место в структуре организации. Организационно-функциональная структура государственного управления представляет собой определенным образом организованный, функционально взаимосвязанный состав системообразующих элементов (структурных частей): государственные институты, обеспечивающие функционирование системы управления, в их вертикальной и горизонтальной зависимости, в организационном взаимодействии и соподчиненности. Она определяется факторами организационно-функциональной устойчивости: подсистемами целей и принципов; разграничением компетенции, распределением функций и полномочий между субъектами и объектами управления; подсистемами используемых форм, методов, средств и ресурсов управления.

Построение организационно-функциональной структуры управления начинается с определения его целей. Цель государственного управления заключается в создании оптимальных условий достижения определенного уровня состояния общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития.

Цели государств отличаются большим разнообразием. Однако нет практически ни одного политического режима, который хотя бы формально, демагогически не выдвигал в качестве главной цели благосостояние граждан (подданных) своего государства. В этом отношении характерен пример России. Исторические условия ее развития, геополитическое положение, трагические последствия политических экспериментов XX в. предопределили традиционный подход к человеку не как к цели, а как к средству, с помощью которого власти предержащие решали выдвигаемые ими задачи, которые, несмотря на всю их грандиозность, так и не привели Россию к экономическому процветанию. Однако, даже учитывая все сложности нынешней экономической и политической ситуации, можно с большой долей уверенности и надежды утверждать, что в России возобладала тенденция отношения к народу как субъекту формирования целей государственного управления.

Согласно ныне действующей Конституции Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Это главная, конституционно провозглашенная цель российского государства, магистральное направление его внутренней и внешней политики. В ней берет начало древо целей государственного управления, которое имеет четко выраженную иерархическую структуру в зависимости от масштабов, сложностей, приоритетности решаемых государством задач.

При достижении главной цели обычно доминирует один из двух способов: директивное управление или терминальное управление. Первый представляет собой систему жесткого программирования, второй - свободного программирования движения к цели. Выбор путей представляет собой определение обеспечивающих целей и в конечном счете может играть решающую роль в достижении заданных целей. В ряде случаев система обеспечивающих целей превращается в самоцель, а государство и общество становятся ее заложниками, как это имеет место при тиранических режимах.

По мере реализации основных и обеспечивающих целей возникает огромное многообразие побочных целей, призванных обеспечивать целостность, динамизм и надежную управляемость государства как системы. Сформировать структуру целей государственного управления, расположить их в строго иерархическом порядке, проследить взаимосвязь между целями разного содержания, их логику и взаимную увязку при достижении основной цели позволяет прием, получивший название «древа целей». Древо целей в государственном управлении есть способ формирования структуры целей программы государственного развития, обеспечивающий взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания (социальных, политических, экономических, духовных и т.д.), их согласование для достижения качественных изменений в заданном направлении. Древо целей имеет иерархическую структуру. В ней, по существу, представлена общая стратегия государственного управления, что придает ему системно-организованный характер.

Древо целей государственного управления образует конкретную систему зависимости, позволяющую определить место и роль каждой конкретной цели в процессе ее осуществления, разграничить их по степени важности при существующих условиях управленческой деятельности. Формирование древа целей государственного управления происходит по восходящей от общего к частному. Отправным началом служит главная цель. От нее берут начало отдельные составляющие промежуточные цели, которые в свою очередь расчленяются на более частные, восходя к своей вершине. Тем самым происходят целеполагание, целеопределение и целеутверждение осуществления государственного управления.

Хотя построение древа целей - технико-методологический прием, который не несет в своей основе идеологической и политической нагрузки, сама совокупность элементов, составляющих «ствол», «ветви», «крону» и другие элементы древа, дает достаточно полное представление о характере государства, социальной направленности его целей, их приоритетности и средствах достижения.

Идея представить систему целей государственного управления в виде древа, уходящего «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (социум), родилась не случайно. В самом деле, общество, государство, с точки зрения жизнедеятельности, развития и функционирования, приспособления к условиям существования, принципиально не отличается от живого организма. И то, и другое - системы, где совершаются процессы, которые могут быть описаны категориями теории систем. В частности, к обществу и государству применимо такое свойство системы, как стремление к достижению целей последовательного совершенствования, отработки механизмов обеспечения жизнедеятельности. Сравнение социума с «почвой», которая питает древо целей, тоже не случайно. В этом находит подтверждение мысль классика о том, что человечество ставит перед собой только те задачи, которые оно в состоянии решить. Если питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность древа целей, последнее погибает, какими бы прекрасными порывами ни руководствовались его создатели.

При формировании древа целей государственного управления субъект управления должен обладать исчерпывающей информацией о потребностях и интересах общества, социальных групп, граждан государства, т.е. о нуждах общества в государственном управлении. Ему необходимо иметь отчетливое представление о ресурсной базе в самом широком смысле, включая материальные, финансовые, интеллектуальные, организационные возможности, правовое обеспечение и т.д. Это должно по возможности свести к минимуму элемент субъективизма при определении целей управления.

Обусловленность и обоснованность целей государственного управления определяются многими параметрами: характером общественных отношений, проведением реформ, решением стратегических задач, закономерностями общественного развития, историческим опытом, природными и человеческими ресурсами, демократизмом, правозаконностью, духовными ценностями, культурными традициями, интеллектуальным потенциалом, национальным характером и др. При этом должны учитываться закономерности и тенденции общественного развития, а также исторический опыт страны. События последнего десятилетия в России показали, насколько важно при определении целей трансформации общества в новое качественное состояние учитывать уроки истории. «Знание своего прошлого, - писал В. О. Ключевский, - облегчает выбор: оно не только потребность мыслящего ума, но и существенное условие сознательной и корректной деятельности. Вырабатывающееся из него историческое сознание дает обществу, им владеющему, тот глазомер, то чутье минуты, которые предохраняют его как от косности, так и от торопливости».

Утверждение демократии и рыночных отношений не должно проводиться любой ценой. Демонтаж тоталитарной системы может и должен быть значительно менее болезненным, чем проведение иллюзорного социалистического эксперимента, поскольку, во-первых, человечество обладает необходимым опытом, во-вторых, переход осуществляется к принципиально нормальной системе человеческих отношений. Реформы не должны противоречить интересам и чаяниям народа, в противном случае люди отвернутся от реформаторов. Реформы станут вполне продуктивными только тогда, когда большинство народа осознает их жизненную необходимость для России.

Всякая цель может быть достижимой только в том случае, если она реальна, если ее достижение обеспечено природными и человеческими ресурсами. Следует иметь в виду, что и те и другие истощаются. Истощение первых закономерно и при бурном развитии научно-технического прогресса идет достаточно быстро и необратимо. Поэтому человечество постоянно озабоченно их поиском. Истощение человеческих ресурсов связано с неблагоприятными условиями, вызываемыми серьезными социальными катаклизмами. При определенных обстоятельствах, вызванных войнами, особенно гражданскими, голодом, репрессиями и т.д., может наступить так называемая отрицательная селекция, вызванная гибелью в короткий исторический срок наиболее пассионарной части населения и резко снижающая интеллектуальный, нравственный и творческий потенциал населения. Жертвами отрицательной селекции стали в свое время Древняя Греция и Древний Рим, утратившие свои позиции на мировой арене. По крайней мере дважды ее пережила Россия: в период смутного времени начала XVII в. и в XX в. от начала Первой мировой войны. Наряду с другими факторами это сказалось на динамике объективно необходимых преобразований в нашей стране на современном этапе. Требуются определенное время и условия для восстановления человеческого потенциала.

С точки зрения организации и функционирования государственного управления, формирования и осуществления целеполагания огромным потенциалом обладает демократия. Не случайно в современном мире только государства, избравшие демократическую форму организации власти, добились высокого развития экономики, уровня жизни, социальной защиты. Демократически организованное общество предоставляет наиболее широкий спектр прав и свобод гражданам государства, вовлекает их в процесс выработки и определения целей государственного развития, дает им реальную возможность влиять на государственную власть и контролировать ее. «Демократия, - отмечал А. Токвиль, - не обеспечивает людям наиболее квалифицированное управление, но она производит то, что часто не могут создать способнейшие правительства, а именно - всепроникающую и неуемную активность, сверхмощную силу и неотделимую от нее энергию, которая способна творить чудеса, какими бы неблагоприятными ни были обстоятельства. Таковы истинные преимущества демократии». Цели государственного управления в условиях демократии обретают надежную поддержку со стороны гражданского общества. Гражданское общество обладает огромным демократическим потенциалом и является своего рода питательной средой, в которой может жить и развиваться демократия. Только в условиях демократии и развитого гражданского общества народ становится субъектом формирования целей государственного управления, у него появляется доверие к этим целям, реальное ощущение своей причастности к политике государства, чувство гражданской ответственности.

Со времен Сократа человечеству известно, что самый надежный путь цивилизованного достижения цели - это путь следования требованиям права и закона. Только имея в своих руках хорошо отлаженный механизм реализации права, общество с помощью государства способно обеспечить себе прочные гарантии желаемого продвижения к поставленным целям. Механизм реализации права предполагает наряду с правовой системой высокий уровень правовой культуры, а также последовательный курс государственной власти на защиту законных прав и свобод человека и гражданина. Идею правового государства мы с полным основанием можем рассматривать как одно из величайших достижений цивилизации, а практику его построения - как определяющую цель мирового сообщества. Поэтому все без исключения цели государственного управления должны оцениваться с точки зрения их соответствия праву и закону. Правовое государство не может возникнуть сразу. Конституционное закрепление основных его положений - только предпосылка. Поэтому правовое государство - это также программная цель, реализация которой будет проходить поэтапно, в соответствии с достижением обществом определенной стадии зрелости, высокого уровня правосознания граждан и власти. Очень важной стороной в этом процессе является преодоление традиционного для российского менталитета правового нигилизма как в сознании рядовых граждан, так и в деятельности государственных органов и облеченных властью лиц. Сейчас к этому добавилась проблема преодоления противоречий в российской правовой системе, когда законодательства субъектов Российской Федерации с самого начала оказались отягощенными многочисленными противоречиями с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Важным условием целеполагания в государственном управлении является организация. С помощью организации происходит упорядочение и рационализация выработки целей государственного управления, а также объединение и сплочение людей для их достижения. Назначение организации состоит в том, чтобы заблаговременно иметь все необходимое для достижения поставленной цели. Практическое осуществление древа целей всегда сопряжено с внесением необходимых поправок и корректировок. Всякий раз, когда возникает эта задача, появляется потребность в организационной работе. Путем грамотной организации можно быстрее и с минимальными издержками достичь поставленные цели.

При определении целей государственного управления необходимо опираться на интеллектуальный багаж, накопленный человечеством, а также на духовные ценности общества, культурные традиции конкретного государства. Только при этом условии поставленные цели будут иметь достаточные основания. В деле организации управления весомое слово сказала западная цивилизация. Ее опыт исключительно важен. Однако слепое его копирование может привести к противоположным результатам. Арнольд Тойнби справедливо возражал против необоснованного «западоцентризма», искусственного принижения других цивилизаций. Примером продуманного подхода к этой проблеме может служить Япония.

История знает немало примеров, когда благие намерения, опирающиеся на не вполне достоверные или неполные знания, на поверку оказывались красивыми утопиями, а их реализация превращалась в полную противоположность первоначальному замыслу. Так, определение коммунизма, данное Карлом Марксом в его работе «Критика Готской программы», послужившее основой целеполагания в государственном управлении целого ряда стран, при ближайшем рассмотрении, свободном от идеологических штампов, оказывается в глубоком противоречии с основополагающим принципом формальной логики - принципом достаточного основания, который требует, чтобы каждое утверждение основывалось на научно доказанных положениях. При осуществлении крупных реформ и преобразований реформаторы обязаны учитывать национальный характер, менталитет, национальные традиции. Непонимание или нежелание учитывать их неминуемо приводит к большим сложностям при реализации целей государственного управления, а нередко - и к полному их провалу. Примерами могут служить неудачные попытки копирования опыта США при создании ряда федераций в Латинской Америке, трудности, с которыми столкнулись реформы последнего десятилетия в нашей стране, и т.д.

При формулировании целей государственного управления необходимо исходить из наличия адекватных им средств их достижения. На протяжении всего двадцатого столетия Россия являла пример такого несоответствия, когда трагические результаты, дискредитирующие великие идеи, были следствием негодных средств, злой воли лидеров и т.д. Но это - упрощенный подход. В самой идее, если она умозрительна и противоречит природе социального организма, заложена основа насильственного осуществления. Проанализируйте любую социальную утопию, и вы обнаружите ее антигуманную сущность.

Выдвигая определенные цели, субъект управления должен иметь в виду по крайней мере два обстоятельства. Во-первых, проверить, решены ли задачи, стоявшие перед обществом и государством на предыдущем этапе, особенно, если это этапы переломные, исторически судьбоносные. Политологический анализ прошлого позволяет обнаружить те тенденции в общественном развитии, которые не смогли быть реализованы в силу тех или иных причин, но не утратили при этом своей жизненной силы, а только оказались временно забытыми. Так было, например, в октябре 1917 г. в России. Это позволило видным представителям русской эмиграции еще в начале 1920-х гг. достаточно точно определить временной отрезок коммунистического эксперимента. Во-вторых, формулируя цели будущего развития, необходимо предусмотреть возможности их корректировки в случае социальных флуктуации (от лат. fluctuatio - колебание, отклонение). Определив тенденции общественного развития и оценив возможности, можно с высокой степенью вероятности предвидеть события. Для предотвращения стихийности их развития и возможных негативных последствий следует просчитать варианты и модели их возможного проявления, т.е. составить прогноз развития событий. Современные технические средства и методики позволяют осуществить программирование наиболее приемлемого варианта такого развития. И уже на этой основе определить образ действий, исполнителей, средства, сроки, последовательность реализации намеченных целей, т.е. планирование. Риск при этом неизбежен. Нужно только хорошо представлять его степень. Планирование, таким образом, выступает необходимым атрибутом управления.

При структурировании целей государственного управления следует исходить из логики исторического процесса развития государства как системы, в которой каждая предыдущая цель детерминирует последующую. Естественно, что наряду с общей определяющей целью государство выдвигает множество иных весьма значимых целей, но все они призваны развивать и дополнять основную цель. Таким образом, можно выделить цепь основных видов целей государственного управления: общественно-политические - социальные - духовные - экономические - организационные - деятельностно-праксиологические - информационные - разъяснительные.

Цели общественно-политического развития имеют особую значимость. В них выражена общая направленность государственного курса на долгую перспективу. Ошибки в определении этих целей имеют, как правило, тяжелые последствия. Так, с принятием в 1960-е гг. программы коммунистического строительства в СССР была провозглашена цель - «нынешнее поколение советских людей будет жить при коммунизме». При этом также выдвигалась цель «догнать и перегнать Америку». Цели общественно-политического развития носят комплексный характер и определяют качественное состояние общества как системы. Конституция Российской Федерации 1993 гг., закрепив федеративную форму государственного устройства и демократический строй, изменила всю систему парадигм общественного развития и предопределила общественно-политические цели государственного управления. Это коренным образом повлияло на все остальные цели государственного управления. При этом необходимо иметь в виду традиционные особенности российского менталитета, сформированного под влиянием многовекового жестко централизованного государственного управления.

Цели социального развития определяются общественно-политическим курсом государства. Применительно к современной России они включают обеспечение условий для развития социальной структуры, создания «среднего класса» - опоры политической стабильности, достижения достойного человека уровня и качества жизни.

Весьма деликатной сферой государственного управления является духовная жизнь общества. Исторический опыт передовых стран показал, насколько велико было влияние духовного настроя, общеобразовательного и научного потенциала на развитие их экономики, политики, культуры, образа жизни. Сохранив, несмотря на поражение во Второй мировой войне, свои достижения в области образования и культуры, тщательно оберегая национальные традиции, Западная Германия и Япония, например, смогли в короткий исторический срок бросить вызов крупнейшим государствам мира. Цели государства в области управления духовной жизнью не имеют ничего общего с духовным насилием, навязыванием идеологических штампов, всепроникающей цензурой. Они заключаются в создании оптимальных условий, в том числе экономических, для развития духовной культуры, обеспечения свободного доступа к ее ценностям широких слоев населения.

Целями государственного управления в экономической сфере являются определение долгосрочной стратегии экономического развития страны, создание оптимальных условий ее реализации для обеспечения реального и устойчивого роста материального благосостояния граждан. В области управления производственными процессами цели государства состоят в том, чтобы обеспечить хозяйственную самостоятельность и высокую активность управляемых объектов, их умение действовать в условиях как внутренней, так и международной конкуренции.

Организационные цели государственного управления заключаются в создании системы функциональных и организационных структур, их институциализации, способной обеспечить соответствующее влияние субъекта управления на объект управления.

Деятельностно-праксиологические цели предполагают оптимизацию человеческого фактора и конкретизацию деятельности всех структур и составных частей управляемой системы на основе максимального приближения к совершенной деятельности с точки зрения ее эффективности.

Информационные цели государственного управления предполагают установление социальных коммуникаций через прямые и обратные связи между субъектом и объектом управления, призванных обеспечить оптимальный объем и достоверность информации о состоянии управляемой системы, для оперативной корректировки управляющего воздействия на объект управления. Без этого условия абсолютно невозможно принятие правильных решений.

С информационными целями тесно связаны разъяснительные цели, которые играют важную роль в государственном управлении, поскольку граждане государства должны отчетливо представлять себе, какие задачи решает государство, какими мотивами руководствуются органы власти при принятии тех или иных, в том числе и непопулярных, решений. Поскольку в управлении всегда присутствует элемент принуждения и ограничения свободы деятельности управляемого объекта, то аргументированная информация о протекающих в обществе процессах, объясняющая их объективную необходимость, значительно ослабляет социальную напряженность, оказывает мобилизующее воздействие.

Приведенная классификация целей государственного управления отражает их горизонтальный срез и не дает еще представления об их субординации. Для того, чтобы расположить их по значимости, требуется построение древа целей государственного управления.

Цели государственного управления формируются исходя из целей государства, преследующих реализацию его общественных функций. Основной стратегической целью, стержнем государственной политики, стволом, от которого, как ветви, идут все остальные цели государственного управления, выступает обозначенная в начале главы конституционная цель создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Поскольку управленческие цели намечаются и формулируются людьми, они носят субъективный характер. Но, будучи выражением реальных потребностей общества на определенном этапе его развития, они объективны по своей сути.

Достижение стратегической цели разбивается на этапы, временные отрезки, в течение которых с учетом меняющихся обстоятельств и наличия определенных ресурсов выдвигаются оперативные цели, которые в свою очередь могут подразделяться на множество целей или блоков, носящих более частный характер.

Корректировка движения по направлению достижения стратегических целевых установок осуществляется посредством тактических целей. Последние требуют от субъекта управления высокого управленческого мастерства, способности быстрого реагирования на происходящие события. Поэтому тактические цели еще именуют обеспечивающими.

Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим основаниям. Например, по объему они могут быть общими или частными. Общие охватывают весь комплекс государственного управления. Частные - отдельные подсистемы. По результатам цели государственного управления могут быть конечными и промежуточными. По времени они могут быть перспективными (отдаленными, близкими) или непосредственными. По отношению к главным целям могут возникать побочные (вторичные), которые нередко связаны с преодолением разного рода препятствий при достижении основных целей.

Каждому историческому периоду в развитии производительных сил и общественных отношений соответствует своя система целей государственного управления. Однако эти цели не должны носить волюнтаристского характера и призваны отвечать проверенной мировой практикой системе требований. Они должны быть научно обоснованными, обусловленными объективными тенденциями общественного развития, социально мотивированными, иметь достаточное ресурсное обеспечение и системную организацию.

Реализация целей государственного управления основывается на базисных положениях, которые заключаются в принципах государственного управления. Принципы (от лат. «principium») - это исходные, фундаментальные положения, ориентиры, проверенные теорией и практикой. Они содержат в себе закономерности, отношения, взаимосвязи, которые путем проб и ошибок человечество накопило в течение многих веков. «Управление, - писал президент Международной академии управления Гарольд Кунц, - искусство, подобное медицине или инженерному делу, которое должно полагаться на лежащую в его основе науку - концепции, теории, принципы и методы».

По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. В отличие от закономерностей, которые действуют независимо от воли людей, принципы реализуются в результате их сознательной деятельности, будучи определенным образом поняты и интерпретированы ими. В силу этого они достаточно часто отягощены элементами субъективизма. Однако данное обстоятельство не дает оснований считать принципы по сути своей субъективными. Действенность принципов государственного управления значительно повышается, а их объективный характер проявляется наиболее полно, если они находят соответствующее правовое закрепление. Например, в теории управления известна группа принципов делегирования полномочий. Они могут с успехом применяться в различных отраслях управленческой деятельности, а могут и не применяться или применяться выборочно. Однако.при создании федерации принцип разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов получает конституционное закрепление. Что касается, например, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, то возникла необходимость в принятии специального федерального закона, который закрепил бы порядок и принципы этого важнейшего аспекта федеративных отношений.

Поскольку государственное управление многообразно по избранным целям и решаемым задачам, то наиболее существенные, специфические, объективно необходимые, устойчивые связи и отношения, присущие именно этому виду управленческой деятельности, выявляются и находят должное обоснование в заложенных в ее основу принципах. Таким образом, принципы государственного управления — это фундаментальные, научно обоснованные и по большей части законодательно закрепленные положения, в соответствии с которыми строится и функционирует система государственного управления. Отступление от того или иного принципа может вызвать серьезные сбои во всей системе. Социальный организм изобилует таким количеством связей и отношений, что порой даже самое на первый взгляд незначительное отклонение или разрыв в какой либо цепочке взаимоотношений влечет за собой цепную реакцию с непредсказуемыми последствиями.

В отечественной и зарубежной науке существуют различные подходы к классификации и систематизации принципов управления. С учетом специфики государственного управления можно выделить следующие подсистемы (блоки) принципов управления: общие (общесистемные), организационно-технологические, частные. Первые раскрывают содержательную и общецелевую направленность управления, вторые - ее организационную и технологическую стороны, третьи касаются главным образом непосредственного руководства деятельностью людей, участников управленческого процесса и исполнителей.

Данная классификация не является исчерпывающей. Признанный авторитет в теории администрирования Анри Файоль утверждал, что число принципов управления не ограничено, и что любое правило, любое административное средство занимает свое место среди принципов, во всяком случае на все то время, пока опыт утверждает его в этом высоком звании. Поскольку охватить все богатство принципов, используемых в практике государственного управления, - задача изначально непосильная, остановимся на рассмотрении общесистемных принципов, имеющих наиболее существенное значение для этого вида деятельности.

Имея в виду, что общество рассматривается как система, блок общесистемных принципов можно подразделить на социально-ценностные и социально-функциональные. К первой подгруппе относятся: гуманизм, демократизм, социальная ориентированность управления и др. Вторую подгруппу образуют: системность, научная обоснованность, объективность, правовая упорядоченность, законность, федерализм, разделение власти, публичность, саморегулирование, каузальность (причинность), дополнительность, информационная достаточность, оптимальность (эффективность), эволюционизм, вероятность, прямой и обратной связей и др.

Говоря об общесистемных принципах управления, следует иметь в виду, что общество как система принципиально подчиняется всем требованиям теории систем, однако фактор человеческого целеполагания существенным образом отличает его от всех иных систем живой и неживой природы. В обществе как субъект, так и объект управления в равной мере обладают социальной активностью, и субъект управления не может не считаться с реакцией на свою деятельность объекта управления. Поэтому названные общие принципы в равной мере применимы к управлению всеми сферами общества, в том числе и к государственному управлению.

Общество представляет собой сложную систему, и поэтому ведущим принципом управления по праву можно считать принцип системности. По характеристике взаимодействия с окружающей средой системы бывают закрытые (замкнутые) и открытые. Также и общества (государства) могут быть закрытыми и открытыми. Первые жестко детерминированы волей субъекта управления, обратная связь между субъектом и объектом управления для них не имеет существенного значения. Управление движением этой системы для достижения цели осуществляется посредством принципа директивного управления. Типичным примером такого подхода была советская плановая система. Произвольно задавалась цель, заранее определялась траектория движения к ней, которая корректировалась различными директивными указаниями. Хотя планирование носило тотальный (всеобъемлющий) характер, осуществлявшие его органы не были в состоянии обеспечить достоверность и полноту информации, которая ложилась в ее основу. В результате советская директивно-плановая экономика оказалась крайне неэффективной и расточительной. Второй вид - открытое общество, свободное от жестко заданного варианта развития, предполагает плюралистический подход и в качестве принципа достижения цели использует принцип терминального управления, т.е. свободного программирования движения. В этом случае система самоорганизуется, что обеспечивает ей поддержание равновесия и устойчивости путем своевременной корректировки курса на основе обновления информации и прогнозирования движения. Данный подход позволяет системе быть более адаптированной к негативным воздействиям внешней среды, ошибкам управления и т.д., что в конечном счете обеспечивает ей более высокую эффективность по сравнению с закрытой системой. Правда, в этом случае усложняются весь процесс выработки решений и вся система управления в целом.

В современной практике управления используются оба эти принципа. Все зависит от характера решаемых задач. Умелое их сочетание способно повысить эффективность управления. Решая рутинные задачи, не требующие поиска неординарных подходов, можно эффективно применять директивный метод, освободив его от наиболее одиозных приемов. Там, где невозможно избежать случайностей и дать заранее точный прогноз, следует отдать предпочтение всесторонней проработке принимаемых решений, анализу всех возможных вариантов их реализации, координации усилий на различных направлениях.

Основное содержание принципа научной обоснованности заключается в том, что в основе всех управленческих действий лежат научные подходы и методы.

Центральным звеном в системе управления являются люди, а значит современное демократическое правовое социальное государство может быть таковым только при условии следования принципу гуманизма (от лат. humanus -человечный). Суть его в том, чтобы во всей деятельности государства и его властных структур во главу угла ставились интересы человека. Именно во имя этой высшей цели и осуществляется государственное управление.

Человек - это «клетка» социального организма. Если человек деятелен и активен, то возможности общества, эффективность его развития многократно возрастают. Как отмечает известный японский менеджер Акио Мориата, при том же оборудовании и сырье японцы добиваются лучшего качества, потому что его дают не станки, а люди. Поэтому и для достижения целей государственного управления важно следовать принципу социальной ориентированности управления.

Мировой опыт, особенно двух последних столетий, неопровержимо свидетельствует, что наибольших успехов в экономическом и социальном развитии достигли страны, избравшие демократический путь развития. В этом отношении принцип демократизма в управлении сыграл роль величайшего стимулятора. Данный принцип аккумулирует в себе преимущества многих рассмотренных выше принципов. Он как бы соприкасается своими гранями с принципами прямой и обратной связей, информационной достаточности, объективности и др. Он позволяет полнее учитывать интересы граждан, объединять их усилия для достижения целей государственного управления, в нем полнее проявляется диалектическая связь государства и гражданского общества. Неудачи демократических реформ в России при отсутствии у нашего народа развитых демократических традиций в значительной степени дискредитировали само понятие «демократия» в сознании части населения. В результате многие понимают демократию как власть определенной группы людей, «демократов», в то время как демократия - это власть самого народа. Конечно, у демократии есть немало изъянов, особенно на первых этапах трансформации тоталитарного общества в демократическое, когда свободу и ответственность зачастую путают с волей и произволом.

Применительно к процессам управления принцип демократизма вовсе не исключает элементов централизма. Административные и самоуправленческие начала находятся здесь в диалектическом единстве, взаимно дополняют друг друга. Единство этих начал способно уберечь общество, с одной стороны, от административного произвола, а с другой - от хаоса и анархии.

При достижении целей государственного управления, особенно в области экономики, высокую эффективность продемонстрировала практика, основанная на принципе индикативного планирования, которое при отсутствии директивности ориентирует общество и государство на достижение реальных целей, используя для этого экономические, политические, правовые, административные и иные рычаги. Своими успехами в послевоенном развитии во второй половине XX в. Германия, Япония, Италия, Франция и некоторые другие государства обязаны в значительной степени активной роли государства и индикативному планированию. Именно это обстоятельство позволило им использовать мировой научный потенциал для квалифицированного составления планов; разнообразить методы и инструментарий их реализации, избежав догматизма и узости подходов; обеспечить твердость государственной линии в условиях политической нестабильности, которая нередко сопровождала ход осуществления непопулярных реформ и программ; постепенно создать атмосферу социального партнерства, ослабить классовую конфронтацию, добиться национального согласия в отношении главных целей социально-экономического и политического развития общества.

Принцип демократизма корреспондируется с принципом публичности государственного управления. Он предполагает широкое участие граждан в государственном управлении как через непосредственное волеизъявление, так и опосредствованно - через институты представительства на основе осуществления их активного и пассивного избирательного права, открытость и подконтрольность деятельности государственных и муниципальных органов власти, а также через многие другие формы народного волеизъявления в решении государственных дел.

Управление делами демократического общества и государства невозможно без правового обеспечения. В этом состоит одно из основных назначений самого права. Достижение целей государственного управления должно основываться на принципе законности. Выдающаяся роль законов в жизни общества людьми понята давно. В Евангелии от Матфея говорится: «Бремя закона легко, иго его - благо». Опытный администратор Древнего Рима Цицерон утверждал: «Государство - это общество Закона». И далее: «Без закона и правительства ни дом, ни город, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама Вселенная не могут существовать». Демократическое государство по определению преследует цели служения обществу, утверждения справедливости, защиты интересов граждан, их прав и свобод. Этим же целям подчинена деятельность властных структур всех уровней, должностных лиц. Закон обязателен для всех, и отступление от него не может быть оправдано никакими ссылками на целесообразность. Если для достижения целей государственного управления та или иная правовая норма стала серьезным препятствием, она должна быть в законном порядке изменена или отменена. В законах государства заключена высшая справедливость. Однако не во всяких, а только в правовых законах. Вновь обратимся к авторитету Цицерона, который считал: «Праведный закон - разум в согласии с природой». К сожалению, история изобилует примерами неправовых законов, антигуманных, несправедливых, нарушающих естественные права личности, служащих интересам узкой группы людей.

При достижении целей государственного управления используется принцип правовой упорядоченности. Прежде всего он предполагает иерархию нормативных правовых актов, а в федеративном государстве - безусловное соответствие законодательства субъектов федерации федеральному законодательству.

Величайшим достижением мировой цивилизации является открытие принципа разделения власти. Данный принцип создает гарантии надежности системы государственной власти и управления, придает им гибкость и динамизм при возникновении кризисных ситуаций. Однако действенность этого принципа в полной мере реализуется лишь тогда, когда он подкреплен наличием механизма «сдержек и противовесов».

В настоящее время в практике государственного управления все большее распространение получает принцип федерализма. Суть его в том, чтобы путем разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации наиболее эффективно использовать региональные возможности, особенно если речь идет о крупных государствах, в которых составляющие его части значительно различаются между собой. Данный принцип применим не только к федеративным государствам. Он с успехом может применяться и в так называемых регионалистских унитарных государствах, территории которых состоят из автономных единиц, не являющихся субъектами федерации (например, Испания, Италия, Филиппины и др.).

Оптимальность функционирования системы государственного управления может быть достигнута при условии следования принципу объективности, который предполагает учитывать объективно существующих закономерностей и соразмерности поставленных целей возможностям их достижения. Нельзя, например, ставить цель предотвратить шторм или кризисные явления в экономике. Но вполне можно, опираясь на достижения современной науки, обойти в океане бушующую стихию и в случае экономического потрясения принять своевременные меры по смягчению его социальных последствий. В равной мере ошибаются те, кто считает, что волюнтаристским путем можно наперекор здравому смыслу, даже путем принятия «хороших» законов, решать сложные социальные проблемы без достаточных на то оснований, как и те, кто склонен абсолютизировать объективную закономерность, сводя ее до уровня фатальности.

Однако реальная жизнь ломает любые схемы прежде всего потому, что в ней велико значение случайного. Истина, что «случай ненадежен, но щедр», имеет глубокий смысл потому, что порою именно случай открывает непредвиденные возможности для социального и политического творчества. Достижения синергетики (науки об общих закономерностях самоорганизации, саморегулирования, становления устойчивых структур в открытых системах) позволили по-новому взглянуть на проблему необходимости и случайности, вписать последнюю в цепь закономерных событий. Это особенно усиливает роль государственного управления, требуя от профессиональных политиков и чиновников не только знания объективных закономерностей, но и умения принимать адекватные решения в неординарных условиях.

Первейшей целью любой системы, государства в том числе, является сохранение своего гомеостаза (от греч. homoios - подобный, одинаковый и stasis - неподвижность, состояние), т.е. способности к самосохранению и восстановлению равновесия. В управлении системой это достигается путем следования принципу саморегулирования. Быстро меняющаяся конъюнктура мирового рынка, геополитическая ситуация, смена приоритетов в межгосударственных отношениях стремительно формируют новый облик мирового сообщества. Все больше растет понимание, что мир во всем его многообразии — это самоорганизующаяся, саморегулирующаяся система, которая требует от мирового сообщества, и прежде всего от тех, кому доверено управлять политическими процессами, высокой ответственности за будущее планеты. Отсюда и цели государственного управления должны быть адекватны масштабам современных глобальных проблем. Принцип саморегулирования имеет особое значение для России с ее традиционно высоким уровнем централизации экономики и функций управления, поскольку сегодня она переживает процесс создания рыночной экономики. Известно, что механизм саморегулирования лежит в основе рыночного механизма.

Принцип каузальности (от лат. causalis - причинный, causa - причина), т.е. причинности в теории государственного управления, - один из наиболее общих принципов, устанавливающий допустимые пределы влияния друг на друга социальных событий, происходящих в результате принимаемых решений. Он подчеркивает генетическую связь между отдельными состояниями видов и форм системы государственного управления в процессе его осуществления.

Всякий, кто связан с управлением, знает, что в реальной жизни постоянно приходится сталкиваться как с заранее предсказуемыми закономерными явлениями, так и со всякого рода непредвиденными обстоятельствами, которые дополняют либо взаимоисключают друг друга. Типичным примером может служить взаимоотношение государства и гражданского общества. В данном случае действует принцип дополнительности. Суть его в том, чтобы нормативное регулирование дополнять процессом спонтанного саморегулирования, обеспечивая при этом баланс этих двух начал.

Чем выше степень открытости общества, чем сильнее в нем демократические начала, тем большую значимость приобретает в нем принцип обратной связи между субъектом и объектом управления. Принцип обратной связи может быть включен также в группу организационно-технологических принципов, но применительно к принципам государственного управления логично рассматривать его в качестве базового, поскольку он играет значительную роль в функционировании политической системы. Субъект управления должен своевременно и точно знать реакцию объекта управления для того, чтобы оперативно корректировать управленческие решения. Обратная связь выполняет в известной степени контрольную функцию в отношении работников государственного аппарата управления.

С принципом обратной связи тесно связан принцип информационной достаточности. Интенсивность коммуникационных процессов и объем информационных потоков в обществе постоянно нарастают, и благодаря им усиливается связь элементов системы. Правильное использование данного принципа должно упорядочивать информацию путем ее агрегирования по мере того, как поднимается уровень ее получателя. В противном случае верхний управленческий уровень окажется перегруженным избыточной информацией. Следует иметь в виду, что чрезмерное обобщение может снизить содержательность информации. Важным условием действенности управления является достоверность информации. При ее искажении управленческие ошибки неизбежны. Ограниченность и недостоверность информации, постоянные приписки и сокрытие истинного положения дел пагубно сказались на развитии советского общества, в значительной степени предопределили трагический финал его истории.

Движение к поставленной цели будет тем успешнее, чем последовательнее субъект управления будет следовать принципу оптимальности. Существует мнение, что оптимальность - это достижение максимального результата при минимальных затратах. Однако затраты должны быть достаточными, не превышающими при этом необходимых пределов. В противном случае достижение результата может осуществляться за счет ухудшения условий труда, нарушений законодательства, приписок и т.д. Таким образом, для оптимальности управления необходимы следующие условия: наличие функционально соответствующих управляемому объекту органов управления; принятие управленческих решений на основе объективной информации, адекватно отражающей состояние объекта управления; наличие достаточных ресурсных возможностей для решения поставленных задач; наличие хорошо отлаженного механизма обратной связи.

Важным принципом государственного управления, доказавшим, особенно в период новой и новейшей истории, свое несомненное превосходство, является принцип эволюционизма. Он обеспечивает плавный, последовательный, планомерный, созидательный характер управления. На его основе управляемая система приводится в соответствие с новыми условиями, в ходе ее совершенствования удается избежать социальных и политических катаклизмов, хаоса и кризисов. Предсказать в деталях развитие социальных систем практически невозможно в силу их неравности и нелинейности, а также зависимости развития социальных процессов от статистических закономерностей. Даже при наличии хорошо спланированного курса в обществе возникают многочисленные случайные флуктуации (колебания), накопление которых приводит его в состояние бифуркации (от лат. bifurcus - раздвоенный), т.е. разветвления. В результате возникает многовариантность дальнейшего развития. Побеждает, как правило, тот вариант, для реализации которого имеется больше исторических шансов, причем это не означает, что он сам по себе наилучший. Следование принципу эволюционизма позволяет сохранить ранее достигнутое, присоединив к нему то, что содеяно на новом историческом этапе. В качестве примера можно привести традиционный английский консерватизм, который вовсе не помешал этой стране занять одно из лидирующих мест в мировом сообществе. Традиционно иную позицию занимали власти предержащие в России. Со времен Владимира Святого и по сей день утверждение нового начинается у нас с полного разрушения старого, что всякий раз лишает наше общество преемственности собственных исторических традиций.

Едва ли возможно переоценить значение в теории и практике государственного управления принципа вероятности. Многовариантность развития исторического процесса говорит о том, что он по природе своей вероятен, заранее строго не определен и не запрограммирован. Принятие тех или иных управленческих решений может повлечь за собой далеко не предсказуемые последствия. Однако хорошо поставленное управление процессами государственного развития, умелое применение его принципов, вовлечение в процессы политического творчества возможно большего числа граждан государства способны в значительной степени ослабить воздействие негативных последствий нежелательных случайностей. Отсюда - принцип социального прогнозирования (предвидения). Помимо всего прочего он помогает значительно уменьшить риск принятия неправильного решения.

На основе блока организационно-технологических принципов управления реализуется организационно-распорядительная и административно-исполнительная деятельность органов государственной власти. Среди этой группы принципов особое значение имеют принципы разделения труда, иерархичности, оптимального сочетания централизации и децентрализации, единоначалия, сочетания федерального, регионального и местного управления, конкретности, единства распорядительства, одного начальника, делегирования полномочий, диапазона управления, и т.д. Начало разработки данных принципов положено в трудах М. Вебера и А. Файоля. Они активно разрабатываются в теории и практике отечественного управления. Эти принципы не являются специфическими для государственного управления, но могут успешно в нем применяться.

Так, принцип разделения труда означает наделение соответствующего органа или должностного лица определенными конкретными правами и обязанностями, возложение на него ответственности за решение поставленных перед ним задач.

Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур управления перед вышестоящими, причем каждый служащий административной иерархии отвечает за весь доверенный ему участок работы и за деятельность подчиненных ему лиц. Таким образом, формируется скалярная (от лат. scalaris - ступенчатый) цепочка, звенья которой контролируются в иерархической последовательности и их деятельность оперативно корректируется вышестоящими структурами.

Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализма позволяет избежать двух крайностей. С одной стороны, он позволяет избежать анархии, ставит определенные законом пределы «самодеятельности», что особенно актуально, например, в период становления федеративных отношений, когда власти субъектов федерации стремятся взять на себя несвойственные им полномочия. С другой стороны, он создает необходимые условия для развития здоровой инициативы на местах, гарантирует защиту законных прав нижестоящих структур.

Принцип сочетания федерального, регионального и местного управления достаточно сложен, и его специфика для каждой страны (не обязательно федерации) уникальна. Он является как бы оборотной стороной принципа разграничения предметов ведения и полномочий, обеспечивая единство при децентрализации управления, и тесно связан с принципом субсидиарности (от лат. subsidiarius - резервный, вспомогательный), предполагающим, в частности, решение возникающих вопросов управления на том уровне, где они возникают.

Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью позволяет повысить уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку решений руководящих работников разного уровня.

Принцип единства распорядительства означает, что приказы и распоряжения для каждого конкретного работника исходят от одного начальника, что обеспечивает оперативность, ответственность, четкость, единство требований.

Принцип одного начальника непосредственно связан с предыдущим, и его специфика заключается в том, что каждый нижестоящий работник должен напрямую подчиняться, выполнять указания и докладывать одному вышестоящему должностному лицу.

Благодаря принципу делегирования полномочий удается разгрузить вышестоящего руководителя (вышестоящую инстанцию) от решения рутинных вопросов, которые возлагаются на подчиненных (нижестоящую инстанцию) и за которые последние несут ответственность.

Суть принципа диапазона управления заключается в том, что любой вышестоящий начальник несет ответственность за деятельность строго определенного числа подчиненных ему лиц.

Организационно-технологические принципы, связанные с древом целей государственного управления, можно классифицировать в соответствии с их назначением. Существуют методики, позволяющие объединить их по крайней мере в четыре группы: структурно-целевые, структурно-функциональные, структурно-организационные, структурно-процессуальные.

К структурно-целевым принципам относятся: согласованность, непротиворечивость, взаимодополняемость и иерархия целей государственного управления; последовательность в достижении всей совокупности целей, когда достигнутые результаты становятся источником последующих целей; дифференциация управленческих функций государственных органов в соответствии с их местом и ролью в государственном управлении.

Структурно-функциональные принципы включают: правовое закрепление управленческих функций в компетенции соответствующих органов государственной власти; концентрацию управленческих функций и необходимых для этой цели ресурсов в руках компетентного органа в соответствии с интересами и потребностями объекта управления; комбинирование действий организационных структур для исключения дублирования и параллелизма в их работе и др.

Структурно-организационные принципы предполагают: единство системы государственной власти, что при наличии принципа ее разделенности по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная) и по вертикали (федеральная, региональная) обеспечивает целостность, согласованность и последовательность процессов государственного управления; территориально-отраслевую обусловленность организационных структур; сочетание коллегиальности и единоначалия и др.

Организация государственно-управленческой деятельности подчиняется структурно-процессуальным принципам: соответствия элементов (методов, форм и стадий) управленческой деятельности органов государственной власти их функциям и организации; конкретизации управленческой деятельности и личной ответственности за ее результаты; стимулирования рациональной и эффективной управленческой деятельности.

Достижение целей государственного управления предполагает активизацию человеческого фактора. Этому служат частные принципы управления. Превращение людей в «колесики и винтики», породившее всеобщую безответственность при всеобщей имитации социальной активности, привело советское общество к системному кризису, поразившему самую его сущность - человека. Однако в странах, достигших высокого уровня развития, была решена эта главная задача - активизация человеческого фактора и с помощью частных принципов достигались стратегические цели.

Впервые вопрос о частных принципах управления поставил известный американский ученый Гаррингтон Эмерсон. Он сформулировал их в книге «Двенадцать принципов производительности» (1912), это:

• точно поставленные идеалы или цели;

• здравый смысл;

• компетентная консультация;

• дисциплина;

• справедливое отношение к персоналу;

• быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет;

• диспетчеризация;

• нормы и расписания;

• нормализация условий;

• нормирование операций;

• писаные стандартные инструкции;

• вознаграждение за производительность.

Эти принципы можно считать классическими. Они не утрачивают своего значения со временем.

Блок частных принципов принято делить на две группы.

1. Принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах общества (экономической, социально-политической, духовной). Так, в экономической сфере применяются принципы экономического планирования, хозрасчета, распределения, маркетинга, ценообразования и т.д. Например, три принципа маркетинга (по Ф. Котлеру): отыщите потребности и удовлетворите их; производите то, что можете продать, вместо того, чтобы пытаться продать то, что можете производить; любите клиента, а не товар. Планово-распределительная система полностью игнорировала эти принципы, что сделало наши товары практически неконкурентоспособными на мировом рынке. Даже временное отступление от этих принципов вызвало резкое ослабление позиций США на мировом автомобильном рынке в 1970-х гг. Одной из главных целей «рейганомики» было исправление создавшегося положения.

2. Принципы функционирования различных институтов, целенаправленной деятельности государства в какой-либо специфической сфере. Например, существуют принципы государственной службы, принципы подбора кадров, принципы обучения и воспитания и т.д.

В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» перечислены 12 принципов организации и действия государственной службы. В них отражена степень познания правовых явлений в сфере государственно-служебных отношений, представлений, которые составляют основу правовой доктрины о государственной службе в Российской Федерации.

К частным принципам управления относятся и такие, которые в равной мере могут быть применены как в государственной деятельности, так и в деятельности коммерческих организаций. В них проявляются как общецивилизационные, так и сугубо специфически-национальные подходы. Например, американская фирма по производству компьютеров «IBM» в управлении придерживается принципов уважения к личности, пожизненной занятости, равных возможностей для всех. Японская компания «Мицусита электрик» руководствуется семью принципами, в число которых входят: объективность, справедливость, сплоченность, благоустройство, скромность, гармония, оценка.

Дейл Карнеги разработал целую серию принципов (правил) общения людей между собой в самых разных сферах и ситуациях. Отметим лишь те, которые ближе всего подходят к рассматриваемой нами проблеме и «соблюдение которых позволяет действовать на людей, не оскорбляя их и не вызывая у них чувства обиды»:

• начинайте с похвалы и искреннего признания достоинств собеседника;

• указывайте на ошибки других не прямо, а косвенно;

• сначала поговорите о собственных ошибках, а затем уж критикуйте своего собеседника;

• задавайте собеседнику вопросы, вместо того, чтобы ему что-то приказывать;

• дайте людям спасти свой престиж;

• выражайте людям одобрение по поводу малейшей их удачи и отмечайте каждый их успех;

• будьте чистосердечны в своей оценке и щедры на похвалу;

• создавайте людям хорошую репутацию, которую они будут стараться оправдать;

• прибегайте к поощрению;

• создавайте впечатление, что ошибка, которую вы хотите видеть исправленной, легко исправима;

• делайте так, чтобы то, на что вы побуждаете людей, казалось им нетрудным;

• добивайтесь, чтобы люди были рады сделать то, что вы предлагаете.

Как уже отмечалось, принципы государственного управления имеют одну характерную особенность. Будучи объективными по сути, они всегда реализуются через осознанную деятельность людей. Чем выше поднимается человек по служебной лестнице, тем важнее превращение принципов в его личное убеждение, жизненную позицию.

Показателен в этом отношении пример выдающегося американского ученого и государственного деятеля Бенджамина Франклина (1710-1790), который выработал для себя 13 принципов поведения в повседневной жизни и строго им следовал. Вот эти принципы: сдержанность, молчаливость, порядок, решительность, бережливость, деятельность, откровенность, справедливость, умеренность, чистоплотность, спокойствие, целомудрие, скромность. Каждую неделю он посвящал особое время упражнению в одной из этих добродетелей, чтобы ввести ее в привычку, и так много лет подряд.

Научно обоснованная постановка целей государственного управления исключительно важна, потому что именно они обусловливают формирование и функционирование определенного механизма управления, содержание и принципы, стиль управленческой деятельности, выбор ее форм, методов, средств и технологических приемов.

Контрольные вопросы

1. Что понимается под древом целей государственного управления и в чем его смысловое значение?

2. Каковы основания для классификации принципов государственного управления?

3. Охарактеризуйте блоки принципов государственного управления.

Литература

Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов ЮМ. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М., 1997.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М., 1997.

Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М., 1996. Гэйбрейт Джон К. Экономические теории и цели общества / Пер с англ. -М., 1976.

Карнеги Д. Как завоевывать друзей и оказывать влияние на людей / Пер. с англ.-М., 1994.

Кнорринг В.И. Искусство управления. - М., 1997. Общая теория управления: Курс лекций. - М., 1994.

Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления. Вып. 2. -М., 1994.

Социальное управление: Словарь / Под ред. В.И. Добренькова, И.М. Слепенкова.-М., 1994.

Социальный менеджмент.-М., 1999.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998.

Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ. Т. 1-5.-М, 1992.

§ 2. Система функций, формы, методы и средства государственного управления

Благая цель может сообщить

ценность только таким средствам,

которые достаточны и действительно

ведут к цели.

А.Юм

Система функций государственного управления - функции государственного управления: социально-организационные, внутриорганизационные, общие, специфические - формы государственного управления: правовые, организационные - методы государственного управления: методы функционирования органов государственной власти, методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления - средства государственного управления

В зависимости от того, каковы целевые установки и на каких принципах государство их реализует, выстраивается система функций, выбираются формы, методы и средства, через которые осуществляется государственное управление. Они могут видоизменяться или приобретать специфические очертания своей содержательной сущности в зависимости от того, на каком конкретно-историческом этапе своего развития находится государство и какой политический режим определяет характер государственной власти.

Реализация целей государственного управления осуществляется через систему функций, т.е. взаимосвязанную совокупность стандартизированных действий субъекта управления, нормативно регулируемых и контролируемых уполномоченными на то государственными и социальными институтами. В системе функций раскрывается назначение и значимость выполняемых действий. Функции государственного управления - это роль, которую выполняет государственный аппарат (управляющая система государства или ее элементы) для того, чтобы побудить, направить, организовать общественную жизнедеятельность (управляемые государством объекты), оказать на нее влияние для достижения поставленных целей. В функциях государственного управления проявляется сущность этого вида деятельности.

Государство представляет собой целостный субъект управления, и его управленческая деятельность, реализуемая через отдельные функции, охватывает всю иерархию государственных органов, их звеньев и подсистем. Общественные функции государства как социального института воплощаются через реализацию его управленческих функций, которые оно выполняет как властный институт политической системы. В свою очередь функции государственного управления реализуются через управленческие функции государственных органов. По субъекту воздействия, по объему (масштабу), по средствам и по характеру воздействия на объект управления их можно разделять на социально-организационные и внутриорганизационные.

Социально-организационные функции государственного управления направлены на все многообразие общественных процессов, происходящих во внутригосударственной жизни. В них заключен основной смысл управленческой деятельности государства, реализуется его предназначение по выполнению своих обязанностей перед обществом. Для Российской Федерации в настоящее время характерна рассогласованность в действиях органов государственной власти разных уровней, что вызвано серьезными противоречиями в российской правовой системе. На практике это проявляется не только в отступлениях правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления от требований федерального законодательства, но и в конкретных действиях руководителей государственных и муниципальных органов и их должностных лиц.

Внутриорганизационные функции государственного управления нацелены на организацию, упорядочение, активизацию деятельности всех структур государственного аппарата, придание ей определенности и динамизма. Стоит, однако, иметь в виду, что реализация внутренних функций при всей их значимости может принимать гипертрофированные формы, и тогда государственный аппарат начинает работать на себя, создавая видимость деятельности. Это зависит от многих факторов, в том числе от характера решаемых задач и от уровня управленческой культуры. Направленность этой группы функций сообразуется с вертикальным и горизонтальным построением организационной структуры управления, а также с целями и содержанием деятельности разных управляемых объектов.

По содержанию и глубине воздействия на систему общественных отношений функции государственного управления делятся на общие и специфические.

Общие функции государственного управления отражают сущностные моменты и присутствуют практически в любом управленческом взаимодействии его субъектов и объектов. В теории управления в числе таких наиболее значимых функций выделяются следующие: организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль.

Само понятие «организация» имеет два значения: а) функция управления, обеспечивающая политическую, экономическую, правовую, социально-психологическую, техническую и иную упорядоченность; б) коллектив людей, объединенных достижением конкретных, общих для них целей. В функциональном смысле суть ее - в единстве этих двух значений - выразили американские специалисты в области менеджмента Т. Питерс и Р. Уотермен в работе «В поисках эффективного управления». Они рассматривают организацию в единстве семи основных переменных: структуры, стратегии, системы и процедур управления, общих для всех ценностных установок, совокупности приобретенных навыков, умения, стиля управления, системы кадров. В самом деле, группа людей, лишенная всех перечисленных выше составляющих, теряет признаки организации и не может рассматриваться как социальный организм. Таким образом, организация в качестве функции государственного управления состоит в определении организационных положений, устанавливающих порядок управления и процессуального регулирования: регламентов, нормативов, инструкций, требований, ответственности и др.

Должным образом налаженная организации управления создает оптимальные условия для эффективного функционирования системы путем упорядоченного и рационального использования материальных, духовных, интеллектуальных и иных резервов управляющего субъекта. При этом государственное управление осуществляется с учетом политической и экономической конъюнктуры, характера задач, которые решает государство на соответствующем историческом этапе, а также реальных возможностей, которыми располагает общество.

Функция планирования в государственном управлении выражается в постановке целей, определении необходимых для их достижения ресурсных затрат, способов и сроков, а также форм и методов поэтапного контроля за деятельностью объекта управления, силами которого достигается реализация планового задания. В период демонтажа советской планово-распорядительной системы всеобъемлющего государственного планирования в российском обществе возникло предубеждение в отношении планирования вообще, что само по себе неверно. Планирование, если оно опирается на точность расчетов, научную обоснованность критериев, исчерпывающий анализ исходных данных, потенциальных возможностей и средств достижения целей государства и общества - необходимое условие развития любого социального организма.

Планирование должно быть тесно увязано с прогнозированием. Функция прогнозирования в государственном управлении представляет собой выработку обоснованного суждения о будущем развитии общества или его вариантов, путей и сроков его достижения. Прогноз является надежным инструментом принятия стратегического управленческого решения. При этом прогнозирование должно опираться на достоверное знание и точную информацию, учитывать материальные и духовные возможности общества, исключать эмоции «текущего момента» и слепую веру в «светлое будущее».

Основоположник позитивной социологии Огюст Конт так оценивал значимость знания в управлении: «Знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы управлять». В советском государстве (считалось, что протекающие в нем процессы основаны на единственно достоверном знании закономерностей общественного развития) планировалось все: от космических программ до производства детских игрушек. В основе как долгосрочного, так и текущего планирования лежал марксистско-ленинский прогноз будущего устройства общества, сомнение в достоверности которого рассматривалось как недопустимая ересь. По этому поводу тонко замечено: «Фома Аквинат знал, что верит. Ленин верил, что знает». И если сам В.И. Ленин в конце жизни позволил себе усомниться в абсолютной достоверности такого знания, его последователи подобной мысли не допускали. Поэтому цели все больше превращались в авантюру, планирование утрачивало реалистический характер, выполнение планов осуществлялось в значительной степени административными средствами в принудительном порядке, что в конечном итоге должно было и привело к дискредитации советской системы планирования. Формирование базовых элементов современной общественной системы при благоприятных тенденциях позволяет предположить, что Россия наконец-то преодолеет перманентное состояние волюнтаристских экспериментов, бесконечных поисков, проб и ошибок в определении перспектив стратегического развития.

При таких условиях может успешно осуществляться, например, планирование законотворческой деятельности в масштабах как государства в целом, так и субъектов Российской Федерации. С этой целью изучается качественное состояние правовой базы, наличие в ней пробелов, потребности в правовом регулировании отдельных сфер общественных отношений, мировой опыт, устанавливаются сроки, определяются исполнители (субъекты права законодательной инициативы), закладывается механизм реализации принимаемых нормативных правовых актов, прогнозируются возможные последствия их принятия и т.д.

Важным элементом научного планирования в государственном управлении является моделирование социальных процессов. В данном контексте речь идет не о методе моделирования, а о необходимости наличия в руках управляющего субъекта различных вариантов развития системы под влиянием возможного изменения внешних обстоятельств: изменений конъюнктуры мирового рынка, геополитической ситуации, природных, технических и иных катаклизмов и т.д.

Мотивацию как управленческую функцию принято чаще всего рассматривать применительно к ограниченным, локальным системам. Мудрость руководителя здесь заключается в том, чтобы не столько сформировать мотивы деятельности людей, сколько их познать, уловить и сообразовать в соответствии с ними действия по руководству системой. Применительно к государственному управлению функция мотивации принципиально та же, но отличается масштабом и содержанием. Мотивация на общегосударственном уровне приобретает вид национальной идеи. При этом идеи, овладевшие массами, становятся, по мнению Карла Маркса, материальной силой. Жизнь доказала бесспорность этого положения во всем его величии и трагизме. Наиболее зримо и осязаемо это проявляется в тоталитарных и авторитарных режимах (идеи коммунистического равенства, национал-социализма, чучхе, перонизма, религиозного фундаментализма и др.). В демократических обществах и в обществах, переживающих стадию демократических трансформаций, функции глобальных идей не менее значимы. Примерами могут служить «американская мечта», идеи национального возрождения, например, в послевоенных Германии, Японии, Италии. Расставшись с коммунистической идеологией, пока не обрела приемлемой и перспективной общенациональной идеи Россия. Какой она будет, трудно предположить. Сегодня в российском обществе идет явный и скрытый (спонтанный) ее поиск. Но можно с уверенностью сказать, что в числе составляющих этой идеи должны быть целостность страны и единство российского народа.

Регулирование является важной функцией современного государственного управления. Оно может рассматриваться в широком и узком смысле. Государство путем издания законов, подзаконных и судебных актов устанавливает определенные общие правила поведения участников общественных отношений, т.е. нормативно регулирует их. Это - государственное регулирование в широком смысле. Таким образом, осуществляется государственное регулирование общественных отношений; корректировка и контроль за исполнением правовых предписаний; координируется, направляется и стимулируется деятельность участников общественных отношений, а также обеспечивается защита их законных прав и интересов; определяются приоритеты в структурной политике и многое другое.