Негосударственноеобразовательное учреждениедополнительного профессиональногообразования
«Европейскийуниверситет в Санкт-Петербурге»(Институт)
На правах рукописи
ТАРАСЕНКО
Анна Васильевна
Региональныеконсультативные органы как каналартикуляции общественных интересов всовременной России
специальность 23.00.02
политические институты,этнополитическая конфликтология,
национальные иполитические процессы и технологии
диссертация
на соискание ученойстепени кандидата политических наук
Научный руководитель–
кандидат политическихнаук
профессор В.Я.Гельман
Санкт-Петербург
2009
Оглавление
Введение 3
Глава 1. Корпоративизмкак способ представительства интересов:модели и их эффекты 23
§ 1. Совещательные органыкак канал представительства интересов:плюрализм или корпоративизм? 23
§ 2. Роль совещательныхорганов в процессе принятия политическихрешений (индекс эффективности) 38
Глава 2. Условия развитиянекоммерческого сектора в России: этапы идолгосрочные эффекты 47
§ 1. Развитиенекоммерческого сектора в России вконтексте трансформации политическогорежима в 1990-е годы 47
§ 2. Государственнаяполитика в отношении некоммерческогосектора в 2000-х годах как фактор развитиясовещательных органов 58
Глава 3. Факторыэффективности совещательных органов врегионах России 67
§ 1. Характеристикамоделей корпоративизма применительно канализу деятельности совещательныхорганов 67
§ 2. Моделикорпоративизма в различных политических,социально-экономических иинституциональных условиях 75
§ 3. Институциональныеусловия в качестве определяющих факторовэффективности совещательныхорганов 92
Заключение 127
Список источников илитературы 132
1. Источники 132
1.1. Законодательныеакты 132
2. Литература 135
2.1. Литература на русском языке 135
ПРИЛОЖЕНИЯ 145
Таблица1 145
Таблица 2 148
Таблица 3 148
Таблица 4 153
Введение
Актуальность темыисследования. Последниенесколько лет в исследовательскойлитературе можно наблюдать новый витокдискуссии о роли институтов гражданскогообщества в политическом процессе. Стимуломобращения к этой тематике послужилатрансформация политического курсафедерального центра в отношении формгражданской активности и общественногоучастия в России. Речь идет об изменениизаконодательства, касающегося регистрациии отчетности общественных объединений,возникновение проправительственныхмолодежных движений, а также созданиеспециальных площадок для взаимодействия сорганами власти (Гражданские форумы иОбщественные палаты на федеральном ирегиональном уровнях). Все этиинституциональные изменения приводят ктрансформации сложившейся системывзаимодействия органов власти спредставителями некоммерческого сектора,как на федеральном, так и на региональномуровнях.
Признание законсультативными органами статуса каналаобщественного участия создаетопределенную степень монополии напредставительство интересов. Такимобразом, во властных структурахобщественные интересы представленыограниченным кругом общественных деятелейи представителей некоммерческихорганизаций (НКО). Еще один важный механизм,который был запущен после формированияОбщественной палаты РФ (ОП РФ) и еёрегиональных двойников связан сраспределением финансирования срединекоммерческих организаций ирекрутированием местных общественныхактивистов в федеральный консультативныйорган. Так, перераспределениефинансирования на осуществление своейдеятельности и реализацию социальныхпрограмм по результатам общероссийскогоконкурса между НКО зачастую происходит впользу членов региональныхконсультативных органов. Во многомпоэтому, многие местные НКО стремятсяпопасть в состав региональныхконсультативных органов, что даетвозможность получить мандат на участие вдеятельности ОП РФ.
Особый вклад в изучениеуказанных тенденций может привнестисравнительный анализ созданныхобщественных палат и уже существующихконсультативных органов на региональномуровне, практика формирования которых былараспространена еще в 1990-х годах.Исследование условий и причинформирования новых площадок длявзаимодействия необходимо для пониманиясовременной специфики взаимодействияорганов региональной власти снекоммерческими организациями. А именно,важно понять принципы такоговзаимодействия и воспроизводимые имэффекты.
В исследовательскойлитературе, анализ подобных инициатив иоценка их деятельности неразрывно связаныс тезисом об усилении влияния федеральногоцентра на все политические процессы внашей стране. Учитывая неразвитуюресурсную базу российскогонекоммерческого сектора и слабыегоризонтальные связи между общественнымиобъединениями, исследователи определяютсовещательные органы как властныймобилизационный механизм, неспособныйартикулировать интересы представленных внем социальных групп. С одной стороны, этоттезис не всегда подтвержден эмпирическимиданными. С другой стороны, он не объясняетпринципы взаимоотношений между органамивласти и встроенного в её системупредставительного органа. Поэтому,возникает необходимость в детальномизучении условий функционированияконсультативных органов и оценке ихдеятельности. Таким образом, важнойэмпирической задачей данного исследованияявляется изучение и оценка деятельностиконсультативных органов, сравнительныйанализ норм, практик и условий ихфункционирования в регионах.
Более широкая,теоретическая задача в изучении феноменаконсультативных органов состоит в том,чтобы найти адекватную схему дляобъяснения причин и тенденций в развитиивзаимоотношений между НКО и органамивласти. Такие особенности современнойроссийской политической системы как слаборазвитый «третий» сектор и ведущая рольгосударственных органов в разработке иреализации политического курса блокируютприменение нормативного подхода, которыйрассматривает некоммерческий сектор какзначимого участника процесса управления. Вработе был использован корпоративистскийподход, который позволяет учитыватьроссийскую специфику. Многие российскиеисследователи используют этот подход дляанализа взаимодействия государства сбизнес структурами[1]. Вместе с тем,методология анализа некоммерческихорганизаций с позиций корпоративизмапрактически отсутствует как в российской,так и в западной политической науке[2].Поэтому, важным новшеством данной работыпредставляется обоснование и применениекорпоративисткого подхода для анализаконсультативных органов и объяснениепринципов их функционирования.
Обзор исследовательскойлитературы. Ростобщественной активности в 1990-х годахпослужил стимулом для обращенияисследователей к изучению деятельностинекоммерческих организаций, к анализу ихприроды и условий развития. Общественныеизменения на постсоветском пространствестали настоящим вызовом для западныхтеоретических концептов и методологииизучения гражданского общества. Так, висследовательской литературе, посвященнойанализу групп интересов и ихвзаимодействию с органами власти, можновыделить несколько направлений.
Значительная частьроссийских исследований посвящена анализупримеров общественной активности. Такиеработы представляют собой описаниезначительного эмпирического материала ипопытки сформулировать общие тенденциистановления и развития некоммерческогосектора в России[3]. Также следуетупомянуть две монографии С. Абакумова, вкоторых предложена оценка развитиясистемы взаимодействий между органамивласти и НКО, которая увенчаласьвозникновением консультативного органа нафедеральном уровне[4].
Большой вклад впонимание причин современного состояниянекоммерческого сектора внеслиисследования, посвященные влияниюмеханизмов распределения финансовыхсредств со стороны государства изарубежных фондов на развитие третьегосектора в России. Этой тематике посвященыработы таких исследователей как СараХендерсон, Томас Каротерс, Ларри Даймонд,Мендельсон и Гленн[5].
В исследовательскойлитературе отдельно можно выделить работы,в которых представлены попыткиконцептуализации понятия гражданскогообщества и попытки его адекватногоприменения на российском эмпирическомматериале. Автор книги «Слабостьгражданского общества в постсоветскойЕвропе» Марк Ховард анализирует подходы кпонятию гражданское общество ивозможности его применения к изучениюпостсоветской реальности[6]. В российскойисследовательской практике существуетцелый ряд работ, посвященных развитиюданной проблематики. Среди них можноназвать работы А. А. Аузана, Е. В,Белокуровой, С. П. Перегудова и др[7].
Особое место висследовательской литературе занимаютработы, в которых представлен анализвзаимосвязи между состоянием гражданскогообщества и политическим режимом.Отталкиваясь от тезиса о зависимости междуразвитостью демократических институтов иуровнем гражданской активности в западныхдемократиях, авторы развиваютобъяснительные схемы на российскомэмпирическом материале[8]. Средироссийских ученых можно назвать работы Е.Белокуровой, М. Ноженко, Д. Торхова и Н.Яргомской, в которых авторы анализируютмодели взаимоотношений между обществом игосударством, принимая во вниманиевзаимосвязь федеральной и региональнойполитики[9]. Кроме того,можно отметить ряд публикаций, которыеанализируют тенденции развитиявзаимодействия НКО с органами власти вРоссии[10].
Отсутствиезначительного количества работ,посвященных анализу деятельностисовещательных органов, связано с тем, чтоэтот феномен относительно недавно получилширокое распространение в России, а именно,после создания ОП РФ в 2005 году. В качествепримера можно назвать работы АлфредаЭванса и Джеймса Рихтера, которыепосвящены анализу условий формированияОбщественной палаты РФ и особенностей еёфункционирования[11]. Эванс одним изпервых рассматривает Общественную палатуРФ в качестве корпоративисткого типавзаимодействия власти с организованнымигруппами интересов. Подробный анализсостава Общественной палаты РФ и её места вполитической системе страны представлен встатье Николая Петрова «Общественнаяпалата: для власти или для общества»[12].
Применениекорпоративистского подхода к изучениюконсультативных органов представлено вработах многих авторов. Обоснованиеиспользования этого теоретическогоконцепта является одной из задачпредставленного диссертационного проекта,поэтому необходимо отметить работытеоретического характера, на основекоторых были выстроены основные гипотезыисследования. Это, прежде всего, работыФилиппа Шмиттера, Клауса Оффе и ПитераУильямсона[13]. Кроме этого,необходимо назвать несколькоисследований, использованных в даннойработе и посвященных концептуализациифеномена гражданское участие и анализу егороли в управлении. Среди них, работыМаргарет Мунро-Кларк и РобертаПатнема[14].
Анализисследовательской литературы, посвященнойпроблематике взаимодействия органоввласти и НКО, продемонстрировал отсутствиезначительного количества работ,посвященных изучению деятельности ОП.Анализируя условия формирования, правилафункционирования и состав ОбщественнойПалаты РФ, исследователи подчеркиваютдвойственную природу консультативныхорганов, особый статус которых можетпривести к созданию механизма «обратнойсвязи» или к инкорпорированию в структурывласти[15]. Вместе с тем, исследования невсегда способны предложить объяснениетого, при каких условиях развивается тотили иной сценарий. При этом важно отметить,что к настоящему времени накопилсязначительный эмпирический материал оработе консультативных органов вроссийских регионах, который позволяетпровести сравнительный анализэмпирических случаев с тем, чтобы ответитьна поставленный вопрос и определитьфакторы эффективности общественныхпалат.
Объектисследования -консультативные органы в регионах России,созданные при органах власти и включающиепредставителей различных групп интересов(в том числе, коммерческие и некоммерческиеорганизации, политические партии,чиновники и другие представителигосударственных учреждений).
Предмет исследования– факторыэффективности деятельности региональныхконсультативных органов.
Цель диссертационногопроекта состоит в том, чтобынайти объяснительную схему дляобоснования различий в эффективностидеятельности региональныхконсультативных органов в качестве каналаартикуляции общественных интересов.
В представленной работе,консультативные органы рассматриваются вкачестве особого института, созданного дляпредставительства групп интересов, приактивном содействии государства. Этопозволяет рассматривать их в качествеструктур корпоративистского типа. Такимобразом, данное диссертационноеисследование может внести вклад вразработку корпоративного подхода иверифицировать применимость этой теории канализу консультативных органов.
Изучение эффективностидеятельности консультативных органовоправдано по нескольким причинам.Во-первых, это позволит проанализироватьрезультаты деятельности совещательногооргана и понять, какую роль такие структурымогут выполнять в политическом процессе.Во-вторых, сравнительный анализ поможетвыявить различные сценарии развитияобщественных палат в российских регионах,отличающихся по уровнюсоциально-экономического и политическогоразвития.
Из анализа исключеныпримеры деятельности ассоциаций иресурсных центров некоммерческихорганизаций, которые созданыобщественными организациями ивзаимодействуют с органами власти, так какони не отвечают важному основанию – институциональнаявстроенность во властные структурырегиона.
Для достиженияпоставленной цели, исследовательскаялогика была выстроена по принципу решенияследующих взаимосвязанных задач:
- проанализировать и обосноватьиспользование корпоративисткого подхода кизучению совещательных органов в регионахРоссии;
- сформулировать и обосноватьгипотезы о влиянии институциональных,политических и социально-экономическихусловий на эффективность функционированияконсультативных органов;
- проанализировать этапытрансформации политики государства вотношении некоммерческого сектора,выделить основные тенденции и особенностиего развития;
- выявить факторы результативностидеятельности консультативных органов иоценить их при помощи статистическогоанализа данных.
Теоретические основыисследования. В качестветеоретической рамки использовалсякорпоративистский подход, которыйописывает принципы функционированиясистем представительства интересов,созданных или поддерживаемыхгосударством[16]. Изначально,эта концепция была призвана описыватьособого рода взаимоотношения междугосударством и такими ведущими группамиинтересов как работодатели и профсоюзы,которые возникли в 1960-е годы в развитыхиндустриальных обществах. Вместе с тем,корпоративистские формы взаимоотношенийгосударства с группами интересов былиобнаружены не только на общенациональномуровне в западноевропейских странах, но ина уровне региональных и местныхадминистраций, а также в отдельных сферахполитического управления. В этом случае,корпоративизм трактуется более широко– в качествесистемы политического участия, которыезамещают или дополняют такие формыполитического представительстваинтересов как политические партии илипарламент[17]. В даннойработе предложен анализ эмпирическихпримеров деятельности консультативныхорганов через призму корпоративизма вширокой трактовке этого понятия.
Одна из особенностейкорпоративистских структур состоит в том,что государство, по сути, наделяет ихмонополией на представительство интересовв той или иной сфере. Кроме того, онисозданы государством и зависят оторганизационных и материальных ресурсов. Всилу таких институциональныхособенностей, корпоративистские системыпредставительства интересов имеюттенденцию к бюрократизации. Для того чтобыотделить такие системы представительства,которые демонстрируют «фиктивноесуществование организаций и маргинальнуюроль в публичной политике, а такжемаскируют неравный доступ к процессупринятия решений», исследователи выделяютдве модели корпоративизма: «социетальная»или «либеральная» (societal corporatism) и«государственная» (state corporatism)[18]. Эторазделение используется в даннойработе для разграничения эффективной ификтивной деятельности общественныхпалат.
Основанием длявыдвижения гипотез служат характеристикиполитического статуса, которым наделеныкорпоративистские системыпредставительства интересов[19]. Так,региональные общественные палаты обладаютвсеми признаками политического статуса,который характерен для корпоративистскоготипа взаимодействия:
- обеспеченность системыпредставительства государственнымиресурсами;
- степень государственногорегулирования круга представительстваинтересов;
- формальное регулированиевнутренних отношений междуорганизациями-членами консультативногооргана и правительством;
- право ассоциации интересовдействовать в юридической системе приформировании и реализации политическогокурса[20].
Выделенные признакимогут отражать обладание «позитивным» или«негативным» политическим статусом, взависимости от того, расширяет лигосударство возможности дляпредставительства интересов илиограничивает их[21]. При оценкетого или иного фактора возникаютсложности, так как не всегда удаетсяоднозначно проинтерпретировать возможноевлияние. Вместе с тем, основноепредположение состоит в том, что большая степеньинкорпорирования совещательного органа вструктуры власти в сочетании созначительным вмешательством государства впроцесс его функционирования приводит кбюрократизации консультативного органа.Это, в свою очередь, приводит снижениюэффективности его деятельности в качествеканала артикуляции общественныхинтересов.
В частности, концепцияполитического статуса позволяет выделитьосновные гипотезы относительно влиянияопределенных условий на развитие«государственной» или «либеральной»модели корпоративизма. Предполагается, чтона эффективность общественной палатыоказывают влияние такие факторы какинституциональная и ресурсная зависимостьсовещательных органов и представителейНКО (в совещательном органе) отгосударства, а также, способ формированияконсультативного органа. В качестведополнительных переменных тестировалосьвлияние таких факторов как степеньконкурентности политического режима исоциально-экономические показателиразвития региона. Предположительно, этифакторы должны продемонстрировать влияние(или отсутствие влияния) внешних условий наформирование «либеральной» или«государственной» моделикорпоративизма.
Важной отличительнойчертой «либеральной» моделикорпоративизма является особого родавзаимоотношения между группами интересови их представителями, которые позволяютсохранять определенную степень автономиив формировании внутренней повестки дня. Вотсутствии такой внутренней автономии,совещательные органы склонны кбюрократизации и сращиванию сгосударственным аппаратом, что влечет засобой снижение возможности для успешногоотстаивания общественных интересов. Такимобразом, «государственная» модельявляется результатом серьезноговмешательства со стороны властей впроцессы формирования консультативныхорганов при отсутствии возможностей угрупп интересов сохранять относительнуюнезависимость. Выделенные модели, такимобразом, задают рамки анализа, а именно,служат основанием для определениязависимой переменной.
Таким образом,основополагающее предположение данногоисследования состоит в том, что развитиетой или иной модели определяетрезультативность деятельностисовещательных органов. Исходя из этого, вработе тестируется набор гипотез,характеризующих параметры политическогостатуса, а также влияние внешних системныхусловий на эффективность совещательногооргана в качестве каналапредставительства общественныхинтересов.
Методологические основыисследования. Исследованиепостроено на сравнительном анализеэмпирических примеров деятельностисовещательных органов в регионах России.Единицей анализа является примердеятельности консультативного органа,созданного при активном содействиирегиональных властей, в качестве правовойосновы функционирования которого,выступает постановление губернатора,правительства или региональный закон.Тестирование гипотез проведено при помощибинарного анализа и метода множественнойлинейной регрессии на примере 26эмпирических случаев. Всего в Россиинасчитывается порядка 67 ОП, таким образом,в выборку включено менее половины (39%) всейсовокупности случаев. Есть несколькоограничений, которые не позволили включитьв выборку все существующие примеры. Так, 5случаев были исключены из анализа, так каксовещательные органы проходят стадиюорганизационного оформления и не обладаютдостаточным количеством материалов орезультатах своей деятельности (речь идетоб общественных палатах, созданных в 2008– 2009 годах). Воставшихся случаях доступ к информации дляоценки зависимой и независимых переменныхбыл чрезвычайно ограничен. Так, длянекоторых регионов невозможно посчитатьстепень конкурентности политическогорежима, вследствие отмены губернаторскихвыборов.
Несмотря на объективныепричины исключения некоторых случаев, ввыборке присутствуют регионы, имеющиеразличные социально-культурные показатели(области и республики), а также регионы,различающиеся по социально-экономическомуразвитию (варьирование показателярегионального ВВП). Кроме того,эмпирические примеры охватываютзначительный временной промежуток. Так,были изучены примеры деятельностисовещательных органов, которые относятся кразным этапам развития политики вотношении некоммерческого сектора:
- период общественной активности(1990-егоды);
- первые попытки создать площадку длядиалога с общероссийскими общественнымиобъединениями на федеральном уровне(организация Гражданского Форума в 2001году);
- современный этап становлениясистемы представительства интересов врамках совещательных органов нафедеральном уровне и в регионах России (с2005 года, когда была создана Общественнаяпалата РФ, - по настоящее время).
Таким образом, несмотряна существующие ограничения приформировании выборки, эмпирическийматериал включает довольно обширнуювариацию случаев по многим показателям,что позволяет считать егорепрезентативным.
Сравнительный анализслучаев, используемый в данной работе,позволяет выявить и протестировать целыйнабор факторов, которые оказывают влияниеэффективность деятельностиконсультативного органа. Включение ванализ эмпирических случаев, относящихся кразличным этапам развития политическогокурса в отношении НКО, позволяет учесть вкачестве важных объяснительных факторов,институциональные условия. Для сбора ианализа данных использовались каккачественные, так и количественные методы.Выбор сравнительного метода на большоммассиве данных обусловил применениестатистических методов анализа.
Для применениястатистических методов анализа всепеременные были трансформированы вчисловые показатели. Для оценки зависимойпеременной «эффективностьсовещательного органа» инезависимой переменной «автономия НКО в руководящемсоставе консультативного органа», были разработаны специальныеиндексы. Для оценки эффективности, всерешения были разделены на три группы:обращения, рекомендации и поправки взаконопроект или предложения поразработке или измененииправительственных программ. Эмпирическиподтверждено, что менее весомые обращениявсегда совпадают с отсутствием конкретныхпредложений в адрес проводимой политики.Вместе с тем, рекомендации, а тем болеепоправки к законодательным актам всегдаотражают позицию НКО и отражают ихконкретные требования. Суммарная оценкарешений, принятых за определенный срок иявляется числовым выражениемэффективности деятельностисовещательного органа.
Такой фактор как показатель автономии общественныхорганизаций, входящих вруководящий состав совещательного органа,рассчитывался на основе анализафинансовых источников её деятельности.Индекс автономии варьируется взависимости от того, насколько организациязависит от финансирования со стороныорганов власти. И, таким образом, позволяетв некоторой степени учитыватьсамостоятельность представителя от НКО впроцессе принятия решений. Встатистическом анализе использовалосьсреднее значение автономии НКО.
Переменная «способ формированиясовещательного органа»оценивалась в зависимости от участиярегиональных властей в процессеформирования совещательного органа.Положение совещательногооргана в политической системе определялось в зависимости от тойили иной институциональной аффилиации сорганами региональной власти. Переменнаяфинансирование совещательного органапредставляет собой бинарный показатель.Степень конкурентностиполитического режимаизмерялась на основании анализаэлекторальной статистики при помощииндекса эффективного количествакандидатов на губернаторских выборах (ENC) ипоказателя распределения сил междукандидатами (GINI).
Таким образом,преобразование переменных вколичественные показатели позволиловключить в анализ значительное количествоэмпирических случаев и применитьстатистический анализ данных.Тестирование гипотез проведено при помощибинарного анализа и метода множественнойлинейной регрессии.
Эмпирическая базаисследования. Источникамиэмпирических данных служат нормативныедокументы, которые определяютинституциональное оформление, процессформирования и функционированияконсультативного органа (региональныезаконы и постановления губернатора илиправительства об Общественных палатах).Внутренние документы, регулирующиедеятельность совещательного органа:положения и уставы. Для оценкиэффективности использовался анализрезультатов деятельности совещательныхорганов, а именно, официальных решений,принятых на заседаниях. Эта информациядоступа на Интернет-сайтахконсультативных органов. Кроме того, дляполучения недостающей информациииспользовались телефонные интервью ипереписка с представителямисовещательного органа в регионах.
Измерениеконкурентности политического режимапроведено при помощи анализа данных орезультатах губернаторских выборов. Такимобразом, источником информации для оценкиэтой независимой переменной являетсяэлекторальная статистика по результатамгубернаторских выборов.
Для оценки руководящегосостава и финансовой автономиинекоммерческих организаций был проведенанализ состава консультативного органа иизучение деятельности объединений,входящих в руководящий состав. Источникомданных о деятельности НКО служили Интернетресурсы и переписка с представителяминекоммерческого сектора в регионе. Такимобразом, эмпирическая база исследованийсоставляет нормативные положения,регламентирующие деятельностьсовещательных органов, и данные опрактически реализованныхпроцедурах.
Научная новизнаисследования определяетсяактуальностью поставленной научнойпроблемы и новизной полученныхрезультатов:
- проведен анализ теоретическихподходов к изучению взаимодействияорганов власти и организацийнекоммерческого сектора;
- адаптированы модели корпоративизмаи концепция политического статуса длявыявления условий эффективностисовещательных органов;
- разработаны индексы измеренияэффективности консультативных органов иотносительной финансово автономиинекоммерческих организаций;
- доказано влияние такихинституциональных факторов как бюджетноефинансирование и положение совещательногооргана в политической системе наэффективность деятельностисовещательного органа в качестве каналапредставительства интересов;
- выявлено влияние финансовойавтономии НКО на эффективность системыпредставительства общественных интересовв рамках консультативных органов;
- доказан неоднозначный характервлияния политического курса федеральногоцентра в отношении некоммерческогосектора для становления системывзаимодействия региональных властей снекоммерческими организациями.
Положения, выносимые назащиту:
- Анализ деятельности совещательныхорганов через призму концепциикорпоративизма показал применимостьданного подхода к изучению и оценкедеятельности совещательных органов вроссийских регионах. Так, общественныепалаты наделены всеми признакамиполитического статуса, которые характерныдля корпоративистских формвзаимодействия: зависимость от финансовыхи административных ресурсов государства ивлияние органов власти на состав ифункционирование ОП. Корпоративизмпозволяет учитывать, что развитиесовещательных органов можетсопровождаться формированием фиктивныхинститутов («государственная» моделькорпоративизма) или значимых структур вполитическом процессе («либеральная»модель). Изученный эмпирический материалсвидетельствует о том, что большинстворегиональных общественных палат в той илииной степени осуществляютпредставительство интересов, поэтому ихнельзя однозначно отнести к той или иноймодели. Вместе с тем, использованиеконцепта политического статуса позволиловыделить несколько факторов, которыеспособствуют формированию характерныхчерт той или иной модели.
- По результатам статистическогоанализа была подтверждена гипотеза овлиянии характеристик политическогостатуса на эффективность деятельностисовещательного органа. Создание такихсовещательных органов, которые лишеныбюджетного финансирования и особогостатуса при органах власти,свидетельствует о существовании такогополитического статуса, который нерасширяет, а ограничивает возможностиконсультативного органа. Так, наиболееэффективными оказываются такиесовещательные органы, которые созданы приорганах власти (при парламенте или приправительстве) и наделены бюджетнымфинансированием. Очевидно, чтоинституциональная привязка к органамвласти снижает издержки для участия впроцессе принятия политических решений.Финансирование деятельностисовещательного органа, котороеподразумевает покрытие административныхрасходов из средств регионального бюджета,способствует более эффективнойдеятельности ОП. При условии, что в составруководящих органов общественной палатывходят относительно независимыеНКО.
- Статистический анализ данныхпозволяет сделать выводы об отсутствиизначимости таких политических факторовкак степень конкурентности политическогорежима для эффективности консультативногооргана. Анализ показывает, что эффективныесовещательные органы могутфункционировать и в условияхнеконкурентных политических режимов. Этосвязано с тем, что такие определяющиефакторы эффективности как процедурыформирование и функционированиясовещательного органа определяются взависимости от федеральных тенденций. Этоттезис подтверждается эмпирическимиданными о копировании норм федеральногозаконодательства «Об Общественной палатеРФ» на региональном уровне. В результате, вроссийских регионах широкоераспространение получил такойинституциональный дизайн общественныхпалат, который поощряет контроль надпредставительством интересов всовещательных органах, финансирование егодеятельности и отсутствие особого статусапри органах власти. Эти тенденцииоказывают неоднозначное влияние наэффективность деятельности совещательныхорганов. Вместе с тем, стоит отметить, чтосоздаваемые консультативные органыобладают ограниченными возможностями дляотстаивания интересов представителей«третьего» сектора.
- Проведенный анализ свидетельствуето том, что корпоративистский подход иконцепция политического статуса могуттолько частично объяснять эффективностьдеятельности совещательных органов. Так,корпоративистский подход не позволяетучитывать серьезное влияние политикифедерального центра на изменениерегионального политического курса вотношении некоммерческого сектора. Этотфактор оказывается таким системнымусловием, который и определяетинституциональный дизайн совещательногооргана, так как процедуры функционированияконсультативного органа во многомопределяются федеральными тенденциями, аименно, созданием Общественной палатыРФ.
- Полученные результатыэмпирического исследований позволяютописать сложную природу совещательныхорганов, эффективность которых не мыслимабез государственной поддержки и участия.Вместе с тем, как показывает изучениепримеров деятельности совещательныхорганов в российских регионах, объем инаправленность государственного участияможет довольно легко трансформироватьширокие возможности для участия в процессепринятия решений в серьезныеинституциональные ограничения.
Научная значимостьисследования. Данная работавносит вклад в осмысление и оценкуконсультативных органов в качествеканалов представительства общественныхинтересов. Полученные результатысвидетельствуют о применимостикорпоративисткого подхода к анализурегиональных общественных палат. Вчастности, работа вносит вклад в развитиеметодологии изучения механизмоввзаимодействия государства спредставителями некоммерческого сектора.Кроме того, работа позволила расширитьэмпирическую базу анализакорпоративистской теории и позволяетвыстроить взаимосвязь между системными иситуативными факторами, которыеоказываются значимыми для эффективностисовещательных органов. Таким образом,результаты исследования могут бытьапробированы на другом эмпирическомматериале и стать основой для развитияконцепции корпоративизма применительно канализу взаимодействия с некоммерческимиорганизациями на российском опыте.
Практическаязначимость. Порядоквзаимодействия органов власти с группамиинтересов, во многом, определяетэффективность государственногоуправления. Поэтому, изучение условийразвития совещательных органов и выводы офакторах результативностиконсультативных органов могут бытьполезными для улучшения условийфункционирования совещательных органов. А,впоследствии, возможно и дляусовершенствования процесса принятия иреализации политических решений вроссийских регионах.
Апробация результатовисследования. Основныерезультаты исследования были представленыавтором в ходе общественных слушаний«Эмпирические исследования гражданскогообщества», организованных ОбщественнойПалатой РФ при подготовке доклада оразвитии гражданского общества в России(Москва, 25 сентября 2009 г.). Теоретические иметодологические положениядиссертационного исследованияобсуждались на студенческих семинарах иконференциях:
- аспирантский семинар факультетаСоциологии университета Хельсинки врамках образовательного проекта«Осмысление европейского управления вСеверо-западных регионах России (UNEGO)»(стажировка в Алексантери Институте впериод с января по апрель 2007 года);
- летняя школа «Привлечение граждан кпроцессу принятия решений» (июль 2007 года,Факультет политических наук, УниверситетТурина, Италия);
- аспирантский семинар факультетаполитических наук и социологииЕвропейского университета вСанкт-Петербурге.
По темедиссертационного исследования авторомопубликовано 6 работ, которые отражаютосновные результаты эмпирическогоисследования. В том числе, две статьи,опубликованные в изданиях, рецензируемыхВАК РФ.
Структурадиссертации. Диссертациясостоит из введения, трех глав, заключения,списка использованной литературы иприложения с таблицами, демонстрирующиерезультаты статистического анализа данныхи эмпирические данные.
Глава 1. Корпоративизм как способпредставительства интересов: модели и ихэффекты
§ 1. Совещательные органы какканал представительства интересов:плюрализм или корпоративизм?
Одним из ключевыхтерминов, используемых в данной работе,является понятие «группы интересов» или«заинтересованные группы», котороеприменяется в отношении некоммерческихорганизаций. Эти понятия, по сути,используются в качестве синонимов, так какопределенные характеристики НКО позволяютговорить о них как о заинтересованныхгруппах. Так, общественные организацииявляются «группами лиц, стремящихсявоздействовать на процесс принятиярешений по тем или иным отдельным вопросам,но не пытающихся установить полныйполитический контроль надгосударством»[22]. НКО относятсяк особому типу групп интересов, которыестремятся разрешить конкретные проблемыпосредством влияния на общественноемнение (через средства массовойинформации), государственные институты(прежде всего, бюрократию), а также припомощи выстраивания взаимоотношений сполитическими партиями. Поэтому,деятельность НКО обусловлена существующимполитическим режимом, который расширяетили ограничивает возможности дляотстаивания своих интересов. Для того,чтобы определить, какие именно факторыоказываются значимыми для эффективностипредставительства интересов, необходиморассмотреть два подхода к этойпроблематике: плюралистический икорпоративистский.
В политической наукесуществует несколько подходов, которыеописывают принципы взаимодействиягосударства с организованными группамиинтересов (к которым также относятсякоммерческие объединения и общественныеорганизации). Среди них можно назвать 2основных –плюралистический и корпоративистскийподходы. Кроме того, необходимо упомянутьконцепт делиберативной демократии (deliberativedemocracy). Для того чтобы определить причинывыбора корпоративисткого подхода вкачестве теоретической рамкиисследования, необходимо проанализироватьосновные постулаты всех упомянутыхконцепций. При этом, основное вниманиебудет уделено таким принципиально важнымдля данной работы критериям какинституциональные принципы участиязаинтересованных групп в процессепринятия политических решений и рольгосударства в создании системыпредставительства интересов.
Плюралистическийподход получил широкоераспространение благодаря работе РобертаДаля «Кто правит?» где автор анализирует участие группинтересов в процессе принятия решений намуниципальном уровне[23]. Плюрализмописывает такую систему управления, вкоторой публичная политика принимает всебольшее значение, а распространениефункционально разобщенных групп интересовприводит к возрастающей значимостипредставительства интересов[24].Заинтересованность государства вовзаимодействии с организованными группамисвязана с возрастающей рольюадминистративных кадров испециализированной информации, носителемкоторой и являются группы интересов. Такимобразом, речь идет о современномгосударстве, в котором наравне страдиционным парламентомпредставительство интересов осуществляюткоммерческие и некоммерческиеобъединения.
Основное допущениеконцепции плюрализма состоит в том, что впубличном пространстве всезаинтересованные группы имеютотносительно равные возможности дляучастия в процессе принятия решений.Единственным ограничителем являютсяресурсы участников, которые во многомопределяют их лоббистский потенциал.Отсутствие специальных ограничения длялоббирования способствует тому, чтогосударство учитывает широкий спектробщественных интересов[25]. Поэтому, вкачестве важного системного условиясуществования плюрализма выступаетдемократический политический режим иоткрытость процесса принятия решений. Вэтих условиях возможна открытаяконкуренция между организованнымигруппами за представительство иотстаивание интересов в процессе принятиярешений. Задача государства состоит в том,чтобы создавать условия для равногодоступа всех заинтересованных групп кпроцессу принятия решений.
Плюрализмподразумевает, что ассоциации интересовзанимают ведущую позицию в отношениях сорганами власти; а именно, сами выбираютспособы аппеляции к органам власти: черезнеформальные каналы лоббирования(политические партии, чиновников) или болееформализованные механизмы трансляциисвоих интересов (обращения,законодательные инициативы, участие всовещательных органах и т.д.). Такимобразом, еще одной важной отличительнойчертой является независимостьзаинтересованных групп от органов власти исвобода выбора стратегии лоббированияинтересов. Государство, при этом, выступаетв качестве арбитра, который в идеалепринимает во внимание позиции всехзаинтересованных сторон, стремясь кпроведению наиболее взвешенногополитического курса.
Если попытатьсяприменить плюралистическую концепцию ксовременной российской реальности, тоокажется, что по многим критериям она неподходит для описания функционированияобщественных палат. В силу несколькихпричин, процесс принятия решений взначительной степени закрыт для открытоговлияния со стороны заинтересованных групп.Одна из них - это ограничение публичногопространства, которое монополизированогосударственными средствами массовойинформации. Отсутствие у групп интересовдоступа к широкому публичному обсуждениюсерьезно ограничивает их возможности дляотстаивания своих интересов и,соответственно, не позволяет говорить облагоприятных условиях для развитияплюралистической формы взаимодействия.Хотя, некоторые регионы, как указывает наэто Е. Белокурова, демонстрировалиэлементы плюралистической моделивзаимодействия в середине 1990-х годов[26].
В настоящее время, вподавляющем большинстве, региональныеполитические режимы отличаются сильнойвластью губернатора, который определяетосновные направления развития иконтролирует реализацию политическогокурса. Региональные парламенты не способнысоздавать необходимый балансисполнительной власти и, поэтому,малоуспешны в качестве площадки дляартикуляции общественных интересов. Этоприводит к закрытости процесса принятиярешений, что значительно сужаетвозможности для представительства илоббирования интересов определенныхгрупп. Кроме того, сами некоммерческиеобъединения не имеют достаточно ресурсов,прежде всего, серьезной поддержки срединаселения, что снижает их возможности вкачестве эффективных лоббистов. Какотмечают исследователи российскихгрупп интересов И.Семененко и С.Перегудов,«круг эффективных лоббистов сужен допредставителей интересов, преимущественноне организованных формально»[27].Приоритетное положение одних интересовнад другими сложилось еще в середине 90-хгодов и продолжает сохраняться. Такаяотличительная черта сложившейся системывзаимодействия государства с группамиинтересов, несомненно, противоречитпринципам плюрализма.
Таким образом, органывласти в российских регионах играютведущую роль в процессе взаимодействия сгруппами интересов, что не позволяетговорить о свободной конкуренции группинтересов и относительно независимомположении государства. Кроме того,ассиметрия в отношении государства сопределенными группами создаетограничения для открытой конкуренциимежду ассоциациями интересов. Этиособенности российской политическойреальности не позволяют применять вкачестве теоретической схемы анализаплюралистическую концепцию.
Делиберативныйподход призван описатьвозникающие в процессе принятия решенийособого рода механизмы для согласованияинтересов и выработки консенсуса,необходимого для того, чтобы проводимыйполитический курс обладал легитимностью ибыл адекватно реализован. Созданиеформальных переговорных площадокпозволяет устранить проблему неравногодоступа к процессу принятия решений,который существует в плюралистическоймодели[28]. При этом государство берет на себяобязательство следить за тем, чтобыинтересы наиболее значимых группинтересов были представлены в процессеобсуждения актуальных вопросов.Делиберативный подход – это относительнонедавняя попытка описать конкретныепримеры привлечения граждан к участию вобсуждении значимых вопросов. В качественаиболее яркого примера можно привестиучастие граждан в обсуждении бюджета вгороде Порто Алегре (Бразилия). Некоторыеисследователи рассматривают системувзаимодействия групп интересов вструктурах Евросоюза в качестведелиберативных практик. Надо сказать, чтоделиберативный концепт подходит и дляописания российских реалий, например,деятельность рабочих групп вправительственных структурах, где кучастию привлекаются заинтересованныеорганизации, в том числе, общественныеобъединения. Вместе с тем, консультативныеорганы представляют собой болееустойчивые структуры, которые встроены всистему органов власти и имеют довольноширокий круг вопросов в повестке дня. Крометого, консультативные органы наделенызначительными полномочиями (участие вдеятельности правительственных ипарламентских комиссиях и рабочихгруппах), что серьезно отличает их отделиберативных площадок, которыесоздаются на непостоянной основе ипризваны решать узкий спектр вопросов.Поэтому, этот подход также не вполнесоответствует особенностям предметаисследования.
Корпоративизм. Основанием для выборакорпоративисткого подхода является нетолько то, что корпоративизм рассматриваетгосударство как инициатора и основногомодератора процесса взаимодействия сгруппами интересов. В этом концептеучитывается также взаимовлияние, котороеоказывают друг на друга государственные инегосударственные участники процессавзаимодействия. Применительно ксовременной России это являетсяпринципиально важным. Так, исследователиотмечают не только усиливающееся влияниегосударства во всех сферах жизни общества,но и нарастающее изменение ролиобщественного участия в политическомпроцессе.[29] Эти особыевзаимоотношения находят отражение всоздании специальных механизмоввзаимодействия с группами интересов,которые структурно связаны с органамивласти и поэтому наделены особымихарактеристиками.
Для того чтобыопределить ведущие положениякорпоративистской концепции и обосноватьеё применимость к современной российскойситуации, необходимо учесть несколькоособенностей. Корпоративизм кактеоретический подход прошел сложнуюисторию развития: с одной стороны, этоттермин стал использоваться для описаниянового феномена – особого рода взаимоотношения междуобществом и государством. С другой стороны,после описания и определения основныхпринципов корпоративизма, стало очевидно,что они противоречат господствовавшей в товремя концепции плюрализма.Позиционирование корпоративизма вкачестве вызова плюралистической моделивзаимодействия общества и государствапотребовало дальнейшей разработки, чтоспособствовало становлению новойконцепции. Эти особенности развития теорииналожили определенный отпечаток наэмпирическую базу проводимых в этомнаправлении исследований и основныетеоретические и методологические принципыкорпоративизма. Для того чтобы учесть этиособенности и адаптировать подход канализу российской действительности,необходимо обратиться к рассмотрениюосновных положений корпоративистскойконцепции.
Долгое время понятиекорпоративизма ассоциировалось сописанием определенного порядкавзаимодействия государства с группамиинтересов в условиях авторитарного итоталитарного режимов (самый яркий пример -Италия в период правления Муссолини). Но, современем, исследования показали, чтокорпоративисткого типа взаимодействиямогут быть возникать не только в условияхнедемократического политического режима.Для того чтобы подчеркнуть нейтральностьтермина корпоративизм и разрушитьассоциации с авторитарной идеологиейвозник специальный термин – неокорпоративизм.Как правило, он описывает особый феноментрипартизма, который возник в странахЗападной Европы в середине 1960-х – начале 1980-х годов исвязан с развитием индустриальногообщества. Трипартизм характеризуетсявовлечением в процесс принятия решенийтаких групп интересов как работодатели ипрофсоюзы рабочих. Такое систематичноевовлечение групп интересов в процесспринятия решений на национальном уровне К.Шмиттер связывает с развитиемкапиталистических обществ[30].Преимущественное рассмотрение в качествеобъекта исследований взаимодействиесоциально-экономических групп интересовналожило свой отпечаток на методологию иосновные принципы корпоративизма. Так, вкруг интересов исследователей попадаетналоговая и социально-экономическаяполитика, где государство проявляетсерьезную заинтересованность. Кроме того,агенты взаимодействия это, чаще всего,крупные бизнес структуры, которые имеютсерьезные ресурсы и могут оказыватьвлияние на государственный аппарат.Поэтому, важно учитывать специфическиересурсы, которыми обладают некоммерческиеобъединения –это способность мобилизовать общественнуюподдержку, которая не всегда оказываетсяважной, особенно, если государствообладает такими серьезнымимобилизационными рычагами как средствамассовой информации.
Кроме того, публичнаяполитика и участвующие в нейнекоммерческие акторы зачастую непопадают в поле зрения корпоративистскихисследований. Отчасти это связано с тем,что эта сфера находится на перифериигосударственного интереса, по сравнению стакими важными направлениями политики каквнутренняя и внешняя безопасность,фискальное регулирование и управлениеэкономикой страны. Поэтому, обобщения,сделанные на таком специфическомэмпирическом материале необходимоадаптировать к особенностям объектаданного исследования. Вместе с тем,взаимодействие государства снекоммерческими объединениями в рамкахтакой специфической структуры какконсультативные органы, вполне можноописать в терминах корпоративискогоподхода.
Развитиекорпоративистской концепции шло внескольких направлениях, чтоспособствовало формированию разногопонимания самого термина «корпоративизм».В настоящее время можно выделить двеосновные трактовки концепциикорпоративизма, которые разработанысоответственно Ф. Шмиттером и Г. Лембрухом.Важную роль в эволюции подхода сыгралиработы Ф. Шмиттера, который определилграницы применения терминанео-корпоративизма, рассматривая его каксистему посредничества, которая включает всебя разнообразные группы интересов ифункционирует в условиях демократическихи недемократических политическихрежимов[31]. Новыйкорпоративистский подход стал широкоиспользоваться для анализа особогоспособа представительства интересов, в томчисле, некоммерческих организаций[32].Основанием для подобных исследованийстало широкое распространение практиксоциального партнерства в Европе, которыеподразумевали включение в процессобсуждения всех заинтересованных сторон, втом числе, организаций третьего сектора.Шмиттер исходит из того, что корпоративизмописывает структуру взаимодействия(представительства) групп интересов. Такойструктурный подход позволил Шмиттеруабстрагироваться от идеологическойсоставляющей и сосредоточиться наизучении характерных институциональныххарактеристик взаимодействия.
Лембрух трактуетпонятие корпоративизма как особым образоморганизованный процесс принятия решений.По его мнению, переход кпостиндустриальному обществухарактеризуется снижением ролиобщенациональные ассоциации интересов,которые со временем перестали играть«центральную роль в формировании политикина национальном уровне»[33]. В результатечего, фокус исследований сместился намезо-уровень, где ассоциации интересовпродолжают быть значимыми участниками иактивно участвуют в процессе принятиярешений.[34] Этот подходсместил эмпирическую базу исследований ипозволил перейти от изучения влияниясистемных, макроэкономических факторов, канализу факторов формирования иреализации того или иного политическогокурса.
Таким образом,нео-корпоративистский подход включает всебя ряд исследований, которые имеют такиеобщие теоретические предпосылки какзначительная роль государства в созданиимеханизмов взаимодействия органов властии групп интересов, и ограниченный характерпредставительства интересов. Взависимости от объекта изучения висследованиях можно выделить дванаправления. Первое относится к такназываемому классическому корпоративизму,объектом которого являются структурныехарактеристики взаимодействия группинтересов. Подобный ракурс исследованияпозволяет определить, каким образомосуществляется согласование позицийпредставителей различных групп интересов.Шмиттер является родоначальником этогонаправления, так как он одним из первыхопределил корпоративизм как системупосредничества интересов, и основноевнимание уделял тому, каким образом онаустроена. В одной из классических статей,посвященной новому корпоративизму,Шмиттер дает следующее определениекорпоративизму:
• наличие ограниченногоколичества своеобразных, обязательных,неконкурентных, иерархическиупорядоченных и функционально разделенныхкатегорий,
• категории признаны(если не созданы) государством и наделенымонополией на представительство внутри ихсоответствующих категорий,
• категории обладаютсредствами управления над избраниемлидера и артикуляцией требований иподдержки[35].
Важным достоинствомрассмотрения корпоративизма с точкизрения институциональной структурыявляется наличие четких критериев, которыеможно легко операционализировать ипротестировать. Однако в этом состоит исложность применения этих критериев: внастоящее время не существует системыпредставительства, которая можетвоспроизвести все указанныехарактеристики корпоративистскойсистемы[36]. Поэтому,исследователи рассматриваютразработанную Шмиттером модель какидеальный тип, который необходимоадаптировать для анализа эмпирическойреальности[37]. При помощирассмотренного определения можноустановить только уже сложившуюсякорпоративистскую систему, но нельзязафиксировать тенденции её развития, с чемзачастую и сталкиваютсяисследователи.
Подобная ситуация имеетотношение и к данному исследованию,поскольку предмет анализа – совещательныеорганы в регионах России – не являетсясложившейся институциональной практикой всилу того, что консультативные органыимеют довольно непродолжительный срокфункционирования (в среднем, 2-3 года). Всвязи с чем, на данном этапе нельзязафиксировать некоторые из приведенныхШмиттером критериев. В частности,отсутствует, иерархическая подчиненностьвнутри некоммерческого сектора, как науровне региона, так и на федеральномуровне. Как показал анализ развитияроссийского третьего сектора, в силуопределенных причин, к настоящему времениобщественные объединения слабовзаимодействуют друг с другом, поэтомутрудно ожидать массового объединенияорганизаций определенной направленности вассоциации регионального масштаба.Несомненно, отсутствие серьезнойвнутренней сплоченности организацийвнутри определенной категории (например,защита детей-сирот или развитиемолодежного спорта) является серьезнойотличительной чертой и, несомненно,накладывает отпечаток на результативностьвзаимодействия с органами власти в рамкахсовещательного органа.
Несмотря на некоторыеограничения в применении понятия,разработанного Шмиттером, с его помощью мыможем, тем не менее, выделить его основныепроявления в российской практике. Преждевсего, это отношения зависимостинекоммерческого сектора отгосударственных структур, возникающие засчет создания монополий напредставительство интересов в условияхограниченного доступа к альтернативнымисточникам ресурсов (как материальных, таки человеческих). Таким образом,совещательные органы созданы государствоми наделены легитимностью, чтобыосуществлять представительство интересовопределенных групп, в обмен на свободуорганизаций назначать собственногопредставителя.
Чтобыоперационализировать (зафиксировать)наличие корпоративистских отношений междуорганами власти и группами интересов вдинамике, в работе используется концепцияполитического статуса, разработанногоКлаусом Оффе[38]. Пониманиенео-корпоративизма этим автором такженесколько отличается от шмиттеровскойконцепции. Так, Оффе определяет его каксистему политического участия, где праваграждан на участие в политическом процесседелегируется лидерам централизованныхгрупп. Нео-корпоративистские структуры вданной трактовке замещают или дополняюттакие формы представительства интересовкак политические партии и парламент.Характеристика политического статусапредставительных органов позволяетоценивать ту или иную степень включенностигрупп интересов в структуры органоввласти, что позволяет зафиксироватьналичие корпоративистского типавзаимодействия в динамике. Политическийстатус организованных групп интересоввключает следующие критерии:
- обеспеченность системыпредставительства государственнымиресурсами;
- степень государственногорегулирования круга представительстваинтересов;
- формальное регулированиевнутренних отношений между членамиорганизации и её представителем;
- право ассоциации интересовдействовать в юридической системе приформировании и реализации политическогокурса.
Выделенные признакимогут отражать как обладание «позитивным»политическим статусом, так и «негативным»,в зависимости от того, расширяет лигосударство возможности дляпредставительства интересов илиограничивает их[39]. При оценкетого или иного фактора возникаютсложности, так как не всегда удаетсяоднозначно проинтерпретировать возможноевлияние. Тем не менее, концепцияполитического статуса позволяет выделитьосновные гипотезы относительно влиянияопределенных условий на развитие«государственной» или «либеральной»модели корпоративизма.
Отличие совещательныхорганов от других механизмоввзаимодействия состоит в специфике ихорганизационного оформления.Консультативные органы включены вформальную систему регулярноговзаимодействия органов власти спредставителями некоммерческого сектора.В результате, деятельность совещательногооргана предусматривает определеннуюстепень зависимости от организационных ифинансовых ресурсов региональных властей.В большинстве случаев, организационноесопровождение деятельностиконсультативного органа обеспечиваетаппарат правительства или парламента.Кроме этого, руководство деятельностьючасто осуществляет губернатор (Брянскаяобласть, Удмуртская Республика) илипредседатель законодательного собрания(Самарская область). Влияние органов властипроявляется в праве формировать повесткудня совещательного органа. В одних случаяхоно полностью принадлежит председателю(Республика Удмуртия), в других – некоммерческиморганизациям (Тульская область). Широкораспространенная практика реализацииразличных проектов под эгидойсовещательного органа свидетельствует офинансовой зависимости её членов оторганов власти. Учитывая это, можноотметить серьезную организационную ифинансовую зависимость совещательногооргана от региональных властей.
Совещательные органыпредставляют собой своеобразнуюассоциацию, которая обеспечиваетпредставительство разнообразных группинтересов: коммерческие и некоммерческиеорганизации, политические партии ипредставители госструктур. В структуресовещательного органа зачастую ониобъединены по таким сферам как молодежнаяполитика, экологическая безопасность,вопросы науки и образования, проблемыздравоохранения и т.д. Такого родапредставительство интересов можноопределить как функциональное, что вполнесоответствует логикекорпоративизма[40].
Роль государства вопределении круга представительстваинтересов варьируется в зависимости отрегиона. Поскольку, в большинстве случаев,региональная власть является инициаторомсоздания совещательных органов, то она иопределяет механизм его формирования,принимая соответствующие законы илипостановления.
Участие органов властив процессе формирования составасовещательного органа варьируется отназначения всех его членов: например, вМосковской области состав Общественнойпалаты полностью утверждаетсягубернатором. Минимальное вмешательствоорганов власти в формированиесовещательного органа сводится кограничению добровольного участия припомощи списка требований для общественныхорганизаций. Примером здесь может служитьОбщественная палата при губернатореРязанской области, где общественнаяорганизация может войти в составсовещательного органа, предоставивдокументы, демонстрирующие еёдеятельность и заручившись рекомендациейдвух членов палаты. Интересным примеромявляется Республика Мордовия, где в законе«Об Общественной палате РеспубликиМордовия» прописаны квоты дляпредставителей политических партий,коммерческих и некоммерческихорганизаций. Таким образом, можно сказать,что региональные власти в той или мнойстепени оказывают влияние на составсовещательного органа, а значит и наконфигурацию представительстваинтересов.
Функции совещательногооргана в политической системе региона,прописанные в правовых документах,довольно значительные, и формально никакойдругой механизм не позволяет группаминтересов в такой степени включаться впроцесс формирования и реализацииполитического курса. Во многом, поэтому,положение консультативного органа вотношении других государственныхструктур, четко определено. Можно отметитьнесколько основных направлений вдеятельности совещательного органа.Формирование политического курсапроисходит посредством участия взаконотворческой активности и вразработке региональных программ. Часточлены Общественной палаты имеют правопроводить экспертизу региональных законови законопроектов (в том числе, бюджета), атакже правовых актов местногосамоуправления. Более того, органы властимогут сами обращаться к консультативномуоргану для получения экспертной оценкитого или иного законопроекта или решения. Внекоторых случаях члены совещательногооргана наделяются правом законотворческойинициативы (Тульская область).Общественные палаты, при этом, имеют правопринимать рекомендации по широкому кругувопросов, которые в некоторых случаяхявляются обязательными для рассмотрениясоответствующими государственнымиструктурами.
Кроме этого,совещательные органы участвуют вмониторинге осуществляемой органамивласти политики. Так, в последнее времяактуальными вопросами для обсуждениястала оценка реализации приоритетныхнациональных проектов. Этосвидетельствует о том, что совещательныеорганы в большей степени привлекаются длямониторинга реализованных органами властипроектов, чем на стадии ихразработки.
Таким образом,совещательные органы, созданные приорганах власти в российских регионах,обладают всеми критериями, позволяющиеговорить о наличии «политическогостатуса», свойственногокорпоративистскому способу включениягрупп интересов в процесс принятиярешений. А именно, государствообеспечивает общественные палатыадминистративными и финансовымиресурсами, в той или иной степени оказываетвлияние на состав совещательных органов, атакже наделяет правом участвовать вформировании и реализации политическогокурса. Вопрос о результативности такогомеханизма является весьма актуальным, таккак консультативный орган занимает особоеположение в политической системе региона иего роль может значительно варьироваться взависимости от того или иного набораусловий.
§ 2. Роль совещательных органов впроцессе принятия политических решений(индекс эффективности)
Изучение теоретическихподходов к анализу взаимодействия органоввласти с группами интересов позволяетсделать вывод о том, что наиболее удачнымоснованием для данной работы являетсякорпоративизм и концепция политическогостатуса, разрботанного Клаусом Оффе[41]. Этопозволяет сделать акцент на выполнениифункции представительства интересов ирассматривать характеристики системывзаимодействия в качестве независимойпеременной. Таким образом, политические исоциально-экономические условия также каки институциональные правилафункционирования консультативного органапредставлены в виде независимыхпеременных. В качестве зависимойпеременной выступает результативностьдеятельности совещательного органа.
Задача данногоисследования состоит в том, чтобыопределить условия, при которыхдеятельность совещательного органа внаибольшей степени способствует учетусоциальных требований в процессе принятиярешений. Исходя из этого, предметом анализаявляются результаты деятельностисовещательного органа, поскольку именнопринятые решения должны отражать позициюпредставителей общественных объединений.Понятие эффективности напрямую связано соспособностью совещательного органа какструктуры, объединяющей представителейразличных социальных групп, транслироватьобщественные требования, трансформируя ихв конкретные решения. Таким образом,понятие эффективности ограничиваетсяоценкой принятого решения, исключая егореализацию. Эта градация используетсяХуаном Линцем в работе «Крушениедемократических режимов»[42]. В своеймонографии Линц исходит из того, чтостабильность политической системы зависитот эффективности её функционирования сточки зрения рядовых граждан. Он выделяетдва вида эффективности: на стадииформулирования решений и на стадии ихреализации:
- способность принимать адекватныерешения (“efficacy”);
- способность реализовывать принятыерешения (“efficiency”).
Такое узкое пониманиеэффективности обосновано как сметодологической, так и с содержательнойточки зрения. Это позволяет отделитьрезультаты деятельности совещательногооргана в процессе обсужденияпредполагаемого или реализованногополитического курса от непосредственнопроцесса его реализации, где появляетсямножество других факторов,характеризующих скорее способностьгосударственных и негосударственныхакторов адекватно организовать процессуправления. В таком узком понимании,эффективность подразумевает способностьсовещательных органов осуществлятьпредставительство интересов своих членов,принимая относительно самостоятельныерешения.
В исследовательскойлитературе, посвященной эффектамкорпоративизма в системе управления,выделяют две основные функции, которыевоспроизводит этот механизмпредставительства интересов:управляемость и стабильность политическойсистемы. Государство заинтересовано в том,чтобы привлечь «активное согласие целевойгруппы для адекватной реализацииполитического курса»[43]. Привлечениевсех заинтересованных групп к процессуразработки политического курса, с однойстороны, позволяет учесть некоторыетребования, с другой стороны – получить поддержкупринимаемым решениям и, таким образом,распределить в некоторой степениответственность[44]. Именнопоэтому, органы власти избегают привлекатьк этому процессу оппозиционные ирадикально настроенные силы. Так,корпоративизм характеризуется тем, чтолидеры инкорпорированных групп интересовберут на себя ответственность за поведениесвоих членов, в обмен на согласие властей свнутренней политикой руководства[45]. Такимобразом, совещательные органы в наибольшейстепени способствуют реализации этихфункций, так как их состав по большей частиформируется именно изгосударственно-ориентированных группинтересов. Благодаря этому,корпоративистские структуры иобеспечивают в определенной степениуправляемость политической системы.
Вместе с тем, нужноучитывать, что выводы о повышенииуправляемости системы, в основном, былисделаны на основе анализа налоговойполитики. Это связано с тем, чтоисследовательский фокус, в основном,сосредоточен на изучении такогокорпоративисткого феномена как трипартизм(система взаимодействия государства,профсоюзов и промышленных предприятий).Исследования показывают, что координацияинтересов способствует повышениюэффективности налоговой политики, что,несомненно, чрезвычайно важно длягосударства и является серьезным стимуломдля создания корпоративистской системывзаимодействия.
В данной работе, речьидет, прежде всего, о взаимодействииорганов власти с некоммерческимиорганизациями, которые в подавляющембольшинстве работают в сфере социальнойполитики. Основной стимул государствапривлекать объединения граждан к процессупринятия решений связан с необходимостьюподдерживать определенной уровеньблагосостояния общества, чтобы избежатьсерьезных общественных волнений изаручиться поддержкой населения. При этом,очевидно, что структурная организациятакого рода представительства интересовтаит в себе много опасностей, которые могутсвести на нет функцию корректировкиполитического курса в соответствии собщественными потребностями. Исследуя этусторону корпоративизма, исследователиотмечают второй эффект, которыйвоспроизводит эта система, этостабильность политической системы[46].
Одно из важныхпоследствий корпоративистского способавзаимодействия состоит в том, что«ассоциации интересов превращаются излоббистских структур вспециализированного техническогомедиатора между государством ифункциональными интересами»[47].Вследствие регулярного и тесногосотрудничества с государственнымиструктурами происходит «бюрократизация»самих ассоциаций, которая способствуетадаптации интересов общественныхобъединений к тому политическому курсу,который проводит государство, а ненаоборот. Корпоративизм, таким образом,способствует сглаживанию протестныхнастроений и требований общества. С точкизрения гражданских объединений этоозначает, что представители группинтересов оказываются «оторванными» отсвоих организаций и все больше уделяютвнимание организационным вопросам, нежелисодержательным обсуждениям[48]. В результате,исчезает ответственность перед ними,которая по логике корпоративисткогоподхода, и является основанием длявыдвижения социально значимых требований.Таким образом, корпоративистская системаможет воспроизводить как положительные,так и отрицательные эффекты, с точки зренияучета общественных интересов в процессепринятия политических решений.
Для того чтобы отделитьтакие системы представительства, которыедемонстрируют «фиктивное существованиеорганизаций и маргинальную роль впубличной политике, а также маскируетнеравный доступ к процессу принятиярешений», Шмиттер выделяет две моделикорпоративизма: «либеральная» (societal corporatism)и «государственная» (state corporatism)[49]. Какотмечает Шмиттер, «государственная» и«либеральная» модели корпоративизмапредставляют собой результат различныхполитических, экономических и социальныхпроцессов[50]. Моделиописывают соотношение двух качественныхпоказателей: заинтересованность органоввласти в эффективности принимаемыхрешений и способность представителейорганизованных групп интересовартикулировать общественные интересы.Таким образом, развитие той или иной моделиопределяет результативность деятельностипредставительных органов. Какова логикавлияния этих факторов с точки зрениякорпоративисткого подхода и почему ониважны для эффективности совещательногооргана?
Корпоративистскийспособ взаимодействия предполагает, чтогруппы интересов определенным образоморганизованны и взаимосвязаны между собой.А именно, упорядочены в ассоциации, лидерыкоторых обладают легитимностью напредставительство интересов в органахвласти.[51] Важно то, что в условиях такойвнутренней организации групп интересов, ихлидеры несут ответственность перед своимичленами за отстаивание интересов. Сильнаявнутренняя самоорганизация ассоциаций иявляется гарантом того, чтоинкорпорирование их лидеров в структурывласти не приводит к потере подотчетностиперед своими членами. А это в свою очередьпредотвращает процесс адаптацииобщественных интересов к проводимомуполитическому курсу. Таким образом,относительная независимостьнекоммерческих организаций от государстваявляется залогом эффективностипредставительных органов в качествеканала артикуляции общественныхинтересов.
Вместе с тем, низкийуровень кооперации между общественнымиобъединениями является отличительнойчертой современного состояниянекоммерческого сектора в России.Отсутствие систематическогосотрудничества между НКО и возрастающаязависимость от государственных источниковфинансирования приводит к снижению ролиобщественных представителей в процессепринятия решений. Это означает, чтоотстаивание общественных интересов всерьезной степени будет зависеть отприверженности лидера своим организациям.Прежде всего, финансовая независимостьпредставителей третьего секторастановится принципиально важной вусловиях сокращающихся возможностейфинансирования, когда сохранитьдействующую организацию можно толькоблагодаря включенности в государственныепрограммы. Поэтому, залогом успешностиконсультативного органа являетсяфинансовая независимость и способностьпредставителей НКО выступать в качествеэкспертов.
Особенность российскихсовещательных органов состоит в том, чтоони не отличаются высокой степеньювнутренней централизации. То есть, членыобщественных палат не претендуют на то,чтобы выступать в качестве представителейвсех организаций в определенной сфере. Этосвязано с тем, что инициатива объединенияорганизаций третьего сектора в единоморгане не является результатом активноговзаимодействия некоммерческихобъединений, а, скорее, навязана органамивласти. В этом состоит принципиальноеотличие консультативных органов отассоциаций некоммерческих организаций,которые оформились под воздействиемвнутренней необходимости и являютсярезультатом сотрудничества между НКО.Примером таких объединений может служитьПермская гражданская палата, ассоциацияобщественных объединений «Общественнаяпалата Орловской области» и региональноеобщественное объединение «Общественнаяпалата Тульской области». Незначительноеколичество ассоциаций НКО являетсяпоказателем низкой степени кооперациимежду общественными объединениями, что ихарактерно для современного состояниянекоммерческого сектора в регионах. Дляфункционирования совещательного органаэто означает ограниченность ресурсоввключенных в состав совещательных органовНКО для противостояния тенденции кбюрократизации и инкорпорирования вструктуры органов власти. Опыт работыподобных совещательных органов вЕвропейском Союзе показывает, чтоассоциации НКО в больше степенисоответствуют критериюпредставительности, с одной стороны, атакже располагают большимиорганизационными, материальными икадровыми ресурсами для того, чтоотстаивать свои интересы[52].
Вовлеченность НКО вдеятельность совещательного органаотличается от других форм общественногоучастия тем, что им не нужно бороться заправо влиять на процесс принятия решений. Вусловиях корпоративистской системы,общественные организации вынужденыбороться за право получить монополию напредставительство интересов определеннойгруппы. При определенных условиях этоможет означать необходимостьдемонстрировать лояльность по отношению корганам власти.
В качестве важногоусловия формирования «либеральной» моделикорпоративизма является готовностьгосударства к взаимодействию с группамиинтересов, в том числе и с общественнымиобъединениями. Поэтому, в качестве одногоиз факторов формирования моделейкорпоративизма, исследователи выделяютприроду политического режима[53]. Так, Ф.Шмиттер отмечает, что «государственныйкорпоративизм является определеннымэлементом, если не структурнойнеобходимостью для антилиберального,авторитарного государства»[54].
Открытостьполитической системы является тойхарактеристикой, которая показывает,насколько государственные органы способныреагировать на требования общества иготовы ли они корректировать политическийкурс. В условиях конкурентногополитического режима, государствозаинтересовано в эффективности проводимойполитики, так как это является основойлегитимности. Что касается современнойроссийской политической ситуации, торегиональные власти лишены этих стимулов кэффективному управлению. Российскиеисследователи Е.Белокурова и Н.Яргомскаясправедливо указывают на то, что отменагубернаторских выборов, снижениеполитической конкуренции и отсутствиенезависимых СМИ разрушают принципответственности власти передобществом[55]. А значит,общественная поддержка проводимойполитики не является необходимым условиемудержания власти правящей элитой.
Изучаяинституциональные рамкикорпоративисткого способа участия группинтересов в процессе принятия решений,Шмиттер приходит к выводу о том, чтоструктура представительных монополи можетбыть одинаковой, но их суть может бытькардинально иной[56]. То есть,консультативные органы, обладающие всемихарактеристиками политического статуса:зависимость от ресурсов государства,контроль государства надпредставительством интересов, формальноерегулирование внутренних отношений междучленами объединения и правительством, атакже правом консультативного органадействовать в юридической системе приформировании и реализации политическогокурса, могут действовать с разной степеньюэффективности. Для объяснения различий вфункционировании моделей Шмиттерпредлагает обратиться к процессуформирования этой системы и посмотреть,что именно является причиной сложившейсясистемы взаимодействия: естественноеразвитие ассоциаций интересов илигосударственная экспансия[57]. Вместе с тем,институциональные характеристикисовещательного органа и могут отражатьособенности системы взаимодействия властии НКО. Например, контроль региональныхвластей над процессом формированияпредставительного органа можетосуществляться разными способами и отэтого их влияние на состав может серьезноотличаться. Поэтому, институциональныехарактеристики также будут включены ванализ в качестве показателя сложившейсясистемы взаимодействия междуобщественными объединениями ирегиональной властью.
Подводя итоги, можносказать, что в условиях либеральной модели,инкорпорированные группы интересовуспешно выполняют функциюпредставительства, оказывая влияние напроводимую государством политику. Вгосударственной модели, совещательныеструктуры подчинены интересамгосударства, легитимируя принимаемые имрешения, без учета интересовпредставленных организаций. Отражениемэтих разных процессов развития и являютсявыделенные модели, которые включают наборидеальных характеристик. Чтобы учестьособенности российского корпоративизма,необходимо обратиться к анализу условийформирования совещательных органов иохарактеризовать взаимоотношения междугосударством и некоммерческим сектором вРоссии, что позволит сформулироватьадекватные гипотезы.
Глава 2. Условия развитиянекоммерческого сектора в России: этапы идолгосрочные эффекты
§ 1. Развитие некоммерческогосектора в России в контексте трансформацииполитического режима в 1990-е годы
