САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

БОЛОТНИКОВА Екатерина Геннадьевна

Политика «Северного измерения» и её влияние на международные связи субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-Западный федеральный округ

Специальность 23.00.04 – Политические проблемы международных отношений глобального и регионального развития

Диссертация на соискание учёной степени

кандидата политических наук

Научный руководитель –

доктор экономических наук, профессор Н. М. Межевич

Санкт-Петербург

2012

СОДЕРЖАНИЕ

Введение …………………………………………………………………………3

Глава 1. Новый регионализм в теории международных отношений ….19

1. Концепция нового регионализма и её реализация на Севере Европы......19

1.2. Программа «Северное измерение» – постмодернистские трактовки…...36

1.3. Обновление «Северного измерения» и формирование новых межправительственных подходов к нему …………………………..……..…………57

Глава 2. Политика «Северного измерения» ……………………………….72

2.1. «Северное измерение» как инициатива Европейского союза (1997-2006 гг.) ……………………………………………………………………………………….72

2.2. Изменение внешней политики России как предпосылка обновления «Северного измерения» ……………………………………………………………….88

2.3. Обновлённое «Северное измерение» – совместная политика Европейского союза, России, Норвегии и Исландии (2006-2011 гг.) ………………97

2.4. «Северное измерение» в контексте других форматов международного сотрудничества на Севере Европы …………………………………………………..115

Глава 3. Влияние политики «Северного измерения» на внешние связи субъектов Северо-Западного федерального округа ……………………………137

3.1. Внешние связи субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-Западный федеральный округ ……………………………………………………….137

3.2. Место политики «Северного измерения» во внешних связях субъектов Северо-Западного федерального округа …………………………………………….163

3.3. Развитие приграничного и межрегионального сотрудничества субъектов Северо-Западного федерального округа ……………………………………………183

Заключение …………………………………………………………………...199

Список источников и литературы ………………………………………...210

Введение

Современный этап развития международных отношений характеризуется сочетанием процессов глобализации и регионализации. В полной мере это проявляется на Севере Европы – в регионе, испытавшем в последние двадцать лет бурный рост разнообразных форм международного сотрудничества.

В региональное взаимодействие на Севере Европы вовлекается широкий круг государственных и негосударственных акторов, сотрудничающих в рамках огромного количества структур и форматов. Политика «Северного измерения», призванная активно содействовать международному сотрудничеству, претендует на роль рамочной концепции, способствующей достижению синергии всех форм международного взаимодействия на Севере Европы.

После обновления 2006 года «Северное измерение» из программы Евросоюза превратилось в совместную политику России, ЕС, Норвегии и Исландии, ставших равноправными партнёрами. Это одновременно послужило отражением тенденций, присущих отношениям РФ-ЕС, и повысило потенциал «Северного измерения», сделав его одним из самых перспективных форматов регионального сотрудничества. Соответственно, возрос интерес к «Северному измерению» со стороны всех акторов международного сотрудничества на Севере Европы, в том числе субъектов СЗФО, активно и разнообразно развивающих свои внешние связи.

Актуальность темы исследования связана со следующими факторами:

Во-первых, Север Европы является одним из наиболее динамично развивающихся регионов мира, чьё значение постоянно возрастает в связи с усиливающимся во всём мире интересом к Арктике. В последние годы заметна тенденция к активизации российского присутствия на Севере – соответственно, растёт и внимание, уделяемое этому региону в российской внешней политике.

Во-вторых, «Северное измерение» является форматом регионального сотрудничества России, ЕС, Норвегии и Исландии, получившим официальное признание всех партнёров и представляющим широкие возможности многостороннего сотрудничества на Севере Европы. Во время обновления 2006 года «Северное измерение» приобрело форму, сделавшую его одним из наиболее удачных совместных проектов России и Европейского союза, в котором заложен большой потенциал. «Северное измерение» принадлежит к тем форматам регионального сотрудничества, в которых Российская Федерация участвует как полноценный, равноправный партнёр, что повышает его значимость для России.

В-третьих, на практическом уровне «Северное измерение» не достигло серьёзных успехов и не оправдало ожиданий, возложенных на него при обновлении. Для реализации потенциала «Северного измерения» необходимо представлять причины недостаточной практической эффективности этой политики.

В-четвёртых, в связи с интенсивным развитием регионального сотрудничества на Севере Европы, а также с ростом активности субъектов РФ на международной арене изучение их внешних связей представляет особый интерес. Важно представлять роль и место, занимаемое в международных связях субъектов СЗФО таким форматом регионального сотрудничества, как «Северное измерение», а также перспективы участия субъектов в деятельности этой политики.

Объектом диссертационного исследования выступает политика «Северного измерения». Предметом диссертационного исследования является влияние политики «Северного измерения» на международные связи субъектов Северо-Западного федерального округа.

Объектом диссертационного исследования выступает политика «Северного измерения». Предметом диссертационного исследования является изучение влияния политики «Северного измерения» на международные связи субъектов Северо-Западного федерального округа.

Цель диссертационного исследования: определить содержательные этапы эволюции «Северного измерения» в контексте его влияния на международные связи субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-Западный федеральный округ.

Исходя из сформулированной цели, автор поставил перед собой следующие задачи:

• Определить концептуальные основы обновлённого «Северного измерения» в контексте отношений Россия-ЕС и с точки зрения регионального сотрудничества на Севере Европы;
• Выявить изменения, произошедшие в практической деятельности «Северного измерения» после его обновления; дать оценку эффективности политики «Северного измерения» и перспективам её развития;
• Оценить влияние «Северного измерения» на внешние связи субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-Западный федеральный округ; сравнить активность, проявляемую субъектами СЗФО в деятельности «Северного измерения» и других форматов поддержки приграничного и межрегионального сотрудничества.

Хронологические рамки исследования охватывают период с момента инициирования «Северного измерения» в 1997 г. и до конца 2011 г. При этом особое внимание автор уделил развитию «Северного измерения» и участию в его деятельности субъектов СЗФО после обновления «Северного измерения», произошедшего в 2006 г.

Результаты, полученные автором в ходе исследования, позволили сделать ряд выводов о состоянии и перспективах развития политики «Северного измерения», а также о её роли в международных связях субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-Западный федеральный округ.

Научная новизна исследования определяется тем, что:

- Впервые в российской политической науке анализируются концептуальные основы «Северного измерения» после его обновления. С теоретической точки зрения обновлённое «Северное измерение» рассматривается как в контексте отношений Россия-ЕС, так и с точки зрения регионального сотрудничества на Севере Европы.

- Получены собственные оригинальные результаты обработки данных конкретных социологических исследований, проведённых аппаратом полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе.

- Проанализирована политика субъектов СЗФО в рамках «Северного измерения» и установлено место «Северного измерения» в общем комплексе внешних связей субъектов Северо-Запада.

Положения, выносимые на защиту:

• В концептуальном плане обновление «Северного измерения» привело к переходу от принципов транснационализма и сетевого правления (которые приписывали «старому» «Северному измерению» постмодернистские трактовки) к принципам межправительственного подхода и правилам переговоров/торга, исполняемым по преимуществу в рамках неолиберальных и неореалистических подходов.
• С приданием партнёрам по «Северному измерению» равноправного статуса Российская Федерация превратилась из объекта программы ЕС в субъекта общей политики. В совокупности с закреплённым прагматизмом «Северного измерения» (вместо постсуверенной повестки дня, навязываемой России в «старом» «Северном измерении») это даёт основания трактовать его обновление как внешнеполитический успех России.
• Обновлённое «Северное измерение» стало значительно более централизованным, чем прежде. Переключение деятельности «Северного измерения» на межправительственный уровень принесло этой политике больше трудностей, чем пользы. Централизация ставит работу «Северного измерения» в зависимость от общего климата отношений России и Евросоюза, а также препятствует активному вовлечению в эту работу региональных акторов, накопивших богатый опыт международного сотрудничества на Севере Европы.
• В практическом плане обновление «Северного измерения» не привело к ожидаемой активизации сотрудничества и значительным успехам.
• Несмотря на преимущественно положительное восприятие «Северного измерения» субъектами Северо-Западного федерального округа, его влияние на их внешние связи остаётся небольшим. Вместе с тем, «Северное измерение» остаётся перспективным форматом развития международных связей субъектов СЗФО, способствующим изменению институциональной среды, регулирующей внешние связи субъектов, под влиянием опыта взаимодействия с партнёрами по «Северному измерению».
• Субъекты СЗФО активно развивают свои международные связи, на Северо-Западе успешно действует множество различных форматов приграничного и межрегионального сотрудничества. Сравнительно низкая активность субъектов Северо-Запада в деятельности «Северного измерения» объясняется, прежде всего, невысокой эффективностью этой политики.
• Основные причины недостаточной эффективности «Северного измерения» и его сравнительно небольшого влияния на международные связи субъектов СЗФО – это нехватка финансирования, недостаточно чёткий механизм работы «Северного измерения» и недостаточная вовлечённость региональных акторов в деятельность этой политики.

Методологической основой настоящей работы в первую очередь послужили комплексный, системный, сравнительный и междисциплинарный подходы. При этом автор руководствовался общенаучными принципами исследования, такими как анализ, синтез и прогноз. Использовались и политологические методы, в частности, метод институциализации, структурно-функционального анализа. Теоретическими основаниями исследования «Северного измерения» до его обновления выступают фундаментальные положения нового регионализма. В процессе теоретического осмысления политики «Северного измерения» на современном этапе её развития наиболее эффективным представляется межправительственный подход. При этом автор демонстрирует, что постмодернистские подходы для конструирования и анализа «Северного измерения», которые хорошо зарекомендовали себя на первом этапе, показали свою ограниченность и недостаточную эффективность в долгосрочном плане, что привело к необходимости возврата в политических практиках к старым позитивистским подходам регионального управления.

Источниковую базу диссертационного исследования можно представить следующим образом:

Наиболее важными источниками являются документы по обновлённому «Северному измерению». Прежде всего, это Рамочный документ по политике «Северного измерения»^[1] и Политическая декларация по политике «Северного измерения»^[2]. Кроме того, это меморандумы о взаимопонимании, устанавливающие механизмы учреждения институтов «Северного измерения»^[3] ; заявления и выступления глав государств и министров иностранных дел партнёров по «Северному измерению», членов Европейской комиссии^[4] ; заявления и резолюции конференций^[5] ; отчёты и материалы институтов «Северного измерения»^[6]. Важными источниками также являлись документы, регулировавшие развитие «Северного измерения» до его обновления: «План действий для Северного измерения во внешней и трансграничной политике Европейского союза на 2001-2003 гг»^[7] и Второй план действий по «Северному измерению»^[8].

Вторую группу источников составляют документы Российской Федерации, представленные Конституцией РФ, федеральными законами, регулирующие международную и внешнеэкономическую деятельность субъектов РФ, Концепция внешней политики РФ, Концепция приграничного сотрудничества РФ и др.^[9]

Среди других источников можно выделить международные соглашения^[10], а также документы и материалы Комиссии ЕС и Европейского парламента^[11].

Отдельно следует отметить результаты опросов субъектов Северо-Западного федерального округа по теме их участия в деятельности «Северного измерения» и в приграничном и межрегиональном сотрудничестве, проведённых в 2007 и 2010 гг. аппаратом полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе. Особого упоминания заслуживают также материалы Координационного Совета по приграничному (с 2009 г. – по приграничному и межрегиональному) сотрудничеству при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе^[12]. В данном диссертационном исследовании эти материалы впервые вводятся в научный оборот.

Степень научной разработанности темы.

«Северное измерение» сразу после своего запуска привлекло внимание как российских, так и иностранных исследователей. Восприятие «Северного измерения» в период, когда оно было программой Европейского союза, у российских авторов варьируется от положительного до критического. Наиболее оптимистичный взгляд представлен в монографии «Россия в «Северном измерении» В. А. Шлямина^[13], торгового представителя России в Финляндии. Более настороженное отношение к перспективам «Северного измерения» и его влиянию на Россию отражено, например, в статье К. В. Воронова^[14]. Взвешенный и комплексный подход к «Северному измерению» и его роли для России нашёл отражение в работах Ю. С. Дерябина, Чрезвычайного и Полномочного посла России, руководителя Центра Северной Европы Института Европы РАН^[15], в статье заместителя губернатора Вологодской области Л. Г. Иогмана^[16].

Согласно классификации А. А. Сергунина, всех российских исследователей «Северного измерения» на первом этапе его развития можно разделить на три категории с точки зрения их трактовок мотивации ЕС. К первой группе можно отнести экспертов, по своим теоретическим воззрениям близким к политическому реализму: они видят за «Северным измерением» прежде всего попытки Евросоюза получить доступ к российским сырьевым ресурсам. Ко второй группе принадлежат исследователи либерально-идеалистической парадигмы, считающие «Северное измерение» добрым жестом ЕС, который таким образом пытается интегрировать Россию в единое европейское пространство. Наконец, к третьей группе учёных можно отнести приверженцев глобалистской парадигмы: они трактуют «Северное измерение» как естественный результат глобализации, дающий шанс для развития на Севере Европы региона нового типа.^[17] В целом российские исследователи сосредоточили своё внимание на практической реализации «Северного измерения», потенциальных выгоде и угрозах для России, на рекомендациях по усовершенствованию программы.

Среди иностранных исследований, посвящённых «Северному измерению» до его обновления, необходимо отметить сборник статей «Динамические аспекты «Северного измерения» («Dynamic aspects of the Northern Dimension»)^[18], вышедший в 1999 г. под редакцией Х. Хауккалы, профессора Университета Тампере, а также сборник статей «The Northern Dimension: fuel for the EU?»^[19], опубликованный в 2001 г. под редакцией Х. Оянен, старшего научного сотрудника Финского института международных отношений. Ещё одной комплексной работой является коллективная монография старшего научного сотрудника Датского института международных исследований П. Йоенниеми и профессора факультета международных отношений Санкт-Петербургского государственного университета А. А. Сергунина «Россия и «Северное измерение» Европейского союза: встреча или столкновение цивилизаций?» («Russia and the European Union’s Northern Dimension: encounter or clash of civilizations?»)^[20] В этих исследованиях аналитического характера освещается место «Северного измерения» в контексте международного сотрудничества на Севере Европы и развития отношений ЕС-России.

Появление программы «Северное измерение» привело к появлению широкого пласта научной литературы, трактующей его как инновационную инициативу, отвечающую постмодернистскому духу развития Севера Европы. В работах таких авторов, как П. Йоенниеми^[21], К. Браунинг^[22], С. Медведев^[23] высказывались идеи о том, что «Северное измерение» будет способствовать коренному изменению отношений ЕС с соседними странами и что Север Европы станет примером сотрудничества, основанного на логике транснационализма и концепции Европы регионов.

Обновление «Северного измерения» придало новый импульс исследованиям в этой области: появился целый ряд работ российских и иностранных авторов. Однако обращает на себя внимание тот факт, что, во-первых, интерес к тематике «Северного измерения» в целом снизился, а во-вторых, вышедшие работы концентрируются, прежде всего, на практических аспектах сотрудничества в рамках этой политики, почти не затрагивая её концептуальных основ.

Среди российских работ можно отметить статью М. Л. Энтина^[24], директора Института европейского права МГИМО, вышедшую в преддверии превращения «Северного измерения» в общую политику партнёров и затрагивающую как предпосылки обновления, так и общий контекст отношений России и Европейского союза. Необходимо также отметить статью профессора факультета международных отношений Санкт-Петербургского государственного университета К.К. Худолея^[25], освещающую «Северное измерение» в контексте отношений России и Европейского союза. Перспективы обновлённого «Северного измерения» рассматриваются в статье доцента МГИМО О. Б. Александрова «"Северное измерение": новая форма или новое содержание?»^[26] Проблематика «Северного измерения» также нашла отражение в коллективной монографии «Северная Европа. Регион нового развития»^[27], выпущенной в 2008 г. Институтом Европы РАН. В работе сочетаются политический, экономический и культурологический подходы к изучению региона Северной Европы, под которым понимаются Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия и Швеция.^[28] Среди форм многостороннего сотрудничества на Севере Европы в монографии анализируется и «Северное измерение».

Наиболее комплексное исследование «Северного измерения» на современном этапе его развития – сборник статей («Новое «Северное измерение» европейского Соседства») «The new Northern Dimension of the European Neighbourhood»^[29], опубликованный в 2008 г. под редакцией П. Аалто, профессора Университета Тампере, Х. Блаккисруд, главы отдела российских и евразийских исследований Норвежского института международных отношений, и Х. Смит, исследователя из Александровского института в Финляндии. В книге освещены почти все аспекты практической деятельности «Северного измерения»: работа уже функционирующих партнёрств, перспективы запуска новых, а также возможности для развития международного сотрудничества в энергетической сфере. Кроме того, приводятся рекомендации для повышения эффективности «Северного измерения». Две главы книги – «Российская внешняя политика, региональное сотрудничество и отношения на Севере» («Russian foreign policy, regional cooperation and northern relations»^[30] ) и «Заключительные комментарии: отношения ЕС-РФ и пределы «Северного измерения» («End comment: EU-Russia relations and the limits of the Northern Dimension»^[31] ) – вписывают сотрудничество в рамках «Северного измерения» в общий контекст международного взаимодействия на Севере Европы, а также отношений России и Европейского союза. В то же время обращает на себя внимание, что авторы сборника заинтересованы в освещении, прежде всего, практической составляющей политики «Северного измерения».

В ещё меньшей степени теоретические аспекты затрагиваются в монографии финского журналиста М. Хеиккилы «Северное измерение» («The Northern Dimension»^[32], подводящей итоги деятельности программы на пороге её превращения в совместную политику.

Место обновлённого «Северного измерения» в общем контексте отношений РФ-ЕС на современном этапе отражено в книге профессора Х. Хауккалы из Университета Тампере «Стратегическое партнёрство ЕС и России. Пределы пост-суверенности в международных отношениях» («The EU-Russia strategic partnership. The limits of post-sovereignty in international relations»)^[33]. Исследователь анализирует динамику отношений России и Европейского союза, рассматривая «Северное измерение» как отражение общей тенденции к переходу от первоначальных надежд и энтузиазма, свойственных 1990-м годам, к напряжённым и противоречивым отношениям в начале нового тысячелетия.

В теоретической перспективе – а именно как часть стратегически взаимосвязанных многоуровневых взаимодействий между Россией и ЕС – «Северное измерение» рассматривается в статье И. М. Бусыгиной и М. Г. Филиппова «"Северное измерение": стратегии участников»^[34].

Концептуальные основы «Северного измерения» и их эволюция после его обновления также затрагиваются в статье британских исследователей К. Арчера и Т. Этзолда.^[35] В целом же в работах, посвящённых обновлённому «Северному измерению», уделяется сравнительно немного внимания его концептуальным основам. Вероятно, это объясняется осознанием исследователями того, что амбициозные ожидания, возлагавшиеся на первоначальное «Северное измерение», не оправдались, «Северное измерение» не совершило переворота в основах регионального сотрудничества и взаимодействия России и Европейского союза. Исследования по обновлённому «Северному измерению» значительно умереннее и реалистичнее трактуют эту политику, не ожидая от неё прорывного воздействия на международные отношения на Севере Европы и на сотрудничество РФ-ЕС.

Ещё слабее, чем концептуальные основы обновлённого «Северного измерения», в научной литературе освещена проблематика участия субъектов Северо-Западного федерального округа в деятельности «Северного измерения». В качестве примера исследования, затрагивающего эти вопросы в первые годы функционирования «Северного измерения», можно привести уже упоминавшуюся монографию В. А. Шлямина^[36]. Среди более поздних работ нужно упомянуть, прежде всего, исследования преподавателей факультета международных отношений СПбГУ. Так, в монографии Н. Ю. Маркушиной и Н. К. Харлампьевой «Северо-Западный федеральный округ: внешние связи»^[37], где рассматриваются международные связи субъектов Северо-Запада, отдельная глава посвящена «Северному измерению». В этой главе освещается эволюция «Северного измерения» в контексте отношений РФ-ЕС, а также перспективы участия субъектов Северо-Запада в «Северном измерении» после его обновления.

Тема «Северного измерения» и его места в международных связях российских субъектов также отражена в работах Д. А. Ланко^[38]. В монографии «Процессы глобализации, регионализации и локализации вокруг Балтийского моря» среди прочего прослеживается трансформация «Северного измерения», которое на разных этапах было «идеей», «инициативой», «концепцией», «программой», «политикой».

В целом проблема влияния политики «Северного измерения» на международные связи субъектов СЗФО изучена недостаточно – особенно с позиций самих субъектов.

При этом общетеоретические вопросы международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации достаточно хорошо освещены в российской научной литературе^[39]. Отдельного внимания заслуживают исследования, посвящённые приграничному и межрегиональному сотрудничеству у российских границ^[40]. В связи с тем, что Северо-Западный федеральный округ является самым опытным и успешным в развитии этого сотрудничества, большинство исследований фокусируются именно на Северо-Западе. Наиболее актуальными и комплексными из этих работ являются монография профессора факультета международных отношений СПбГУ Н. М. Межевича^[41] и его совместное исследование с литовским экспертом Ш. Радвилавичюсом^[42]. Нужно также упомянуть работу петрозаводского исследователя С. В. Прозорова^[43], анализирующую влияние на осуществление региональное сотрудничество России и ЕС нового в российской политической системе уровня – уровня федерального округа. На фоне достаточно хорошо разработанных в научной литературе тем развития международных связей субъектов и приграничного и межрегионального сотрудничества на Северо-Западе, становится особенно очевидным недостаток исследований, посвящённых участию субъектов СЗФО в деятельности «Северного измерения».

Таким образом, анализ научной литературы, посвящённой «Северному измерению» в целом и его роли во внешних связях субъектов Северо-Западного федерального округа в частности, обнаруживает малую проработанность, прежде всего, двух тем. Во-первых, недостаточно проанализированы концептуальные основы обновлённого «Северного измерения», особенно с точки зрения перспектив международного сотрудничества на Севере Европы, а также с позиций таких акторов этого сотрудничества, как субъекты СЗФО. Во-вторых, практически отсутствуют исследования по выявлению влияния обновлённого «Северного измерения» на международные связи субъектов Северо-Западного федерального округа.

Структурно работа подразделяется на введение, три главы и заключение. Структура диссертационного исследования обусловлена логикой исследовательского подхода и отражает основную мысль автора, в соответствии с которой обновление «Северного измерения» требуется рассматривать с точки зрения изменений как политического плана, так и практического, а также в контексте его влияния на внешние связи субъектов СЗФО.

В первой главе автор проводит анализ основных положений нового регионализма в теории международных отношений и рассматривает его проявления на Севере Европы. Диссертант рассматривает постмодернистские трактовки программы «Северное измерение» и их критику. Анализируются концептуальные основы обновлённого «Северного измерения».

Во второй главе рассматривается запуск программы Европейского союза «Северного измерения», её эволюция и трансформация в политику «Северного измерения», общую для России, ЕС, Норвегии и Исландии. В качестве важнейшей предпосылки обновления «Северного измерения» рассматриваются изменения внешней политики России. Анализируется «Северное измерение» на современном этапе, его институциональное развитие и практические достижения. Автор изучает другие форматы международного сотрудничества, составляющие конкуренцию «Северному измерению»: программы приграничного сотрудничества Европейского инструмента соседства и партнёрства и Стратегию ЕС для региона Балтийского моря. Диссертант также сравнивает «Северное измерение» и «Восточное партнёрство».

В третьей главе автор анализирует внешние связи субъектов Северо-Западного федерального округа Российской Федерации и выявляет, какое место в них занимает политика «Северного измерения». При этом определяется общий контекст развития внешних связей субъектов СЗФО: рассматривается эволюция внешних связей регионов РФ, связанная с общими тенденциями развития российского федерализма, а также с развитием правового регулирования международной деятельности субъектов. Кроме того, анализируются последствия учреждения федеральных округов, которое ввело новый – макрорегиональный – уровень развития международных связей.

Диссертант изучает восприятие «Северного измерения» субъектами СЗФО, а также их участие в деятельности этой политики. Автор также рассматривает различные виды приграничного и межрегионального сотрудничества на Северо-Западе, чтобы сравнить деятельность субъектов СЗФО в рамках «Северного измерения» и их успехи в осуществлении других видов международных связей. Делается вывод о причинах недостаточного влияния «Северного измерения» на внешние связи субъектов Северо-Западного федерального округа.

В Заключении сформулированы основные выводы диссертационного исследования и даны практические рекомендации по активизации деятельности «Северного измерения» и превращению его в эффективный инструмент развития международных связей субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-Западный федеральный округ.

Глава 1. Новый регионализм в теории международных отношений

1. Концепция нового регионализма и её реализация на Севере Европы

Развитие международных отношений после окончания Холодной войны свидетельствует о нарастании процессов регионализации. Одним из наиболее характерных примеров регионализации стал Север Европы. Этот регион, во времена Холодной войны разделённый на две части «железным занавесом», испытал резкий рост международного сотрудничества, которое с начала 1990-х годов интенсивно развивалось во всех направлениях и областях. Помимо бурного роста контактов на межгосударственном уровне, этот период был отмечен всплеском взаимодействия между негосударственными акторами: органами местной власти, неправительственными организациями, образовательными и культурными учреждениями, коммерческими организациями, частными гражданами. На Севере Европы появилось огромное количество разнообразных сетей сотрудничества, а постепенное углубление и интенсификация взаимодействия на разных уровнях привели академическое и политическое сообщество к предположению, что на Севере формируется отдельный регион. Регион Балтийского моря, а также Баренцев/Евро-Арктический регион и шире – весь Север Европы – стали ярким примером как нарастания и углубления процессов регионализации, так и сознательного развития региональной идентичности и конструирования региона политическими акторами.

Особенные черты процессов регионализации, наблюдавшихся после окончания Холодной войны, дали основания говорить о новом регионализме. Обозначение «новый» вошло в использование в 1990-е годы для проведения различия со «старым» регионализмом. Нынешний новый регионализм не ограничивается только формальными межгосударственными региональными организациями и институтами, а характеризуется многонаправленностью, комплексностью, гибкостью и отходом от традиционализма, а также тем, что вовлекает множество государственных и негосударственных акторов, часто взаимодействующих довольного неформальным образом^[44].

Профессор Гётеборгского университета Бьорн Хеттне, разрабатывающий теорию нового регионализма, при проведении границы между старым и новым регионализмом, отмечает, что «первый являлся феноменом Холодной войны. Он был ограниченным относительно целей… тогда как новый – более всеобъемлющий, многомерный социальный процесс. Новый регионализм обрёл свою форму в многополярном мировом порядке и в контексте глобализации. Он стал частью глобальной структурной трансформации. В этой трансформации обнаружилось множество негосударственных акторов, действующих на нескольких уровнях глобальной системы»^[45]. Регионализм стал ответом на глобализацию и реакцией на различные аспекты глобальных процессов.

Важной посылкой подхода нового регионализма является утверждение об «искусственной» природе региона, который понимается как конструируемый и реконструируемый в процессе глобальной трансформации. Таким образом, регион – это не статичная форма, он динамичен в своём развитии и открыт изменениям. В таком прочтении регионализм понимается как многомерная форма интеграции, включающая экономические, культурные, политические и социальные аспекты. Кроме того, стратегической целью регионализма является строительство региона, упрочение региональной сплочённости и идентичности. К акторам, вовлечённым в процессы регионализации, относятся государства, негосударственные акторы и социальные группы^[46].

Вполне очевидно, что регионализм, понимаемый как политика и проект, посредством которых государственные и негосударственные акторы сотрудничают друг с другом и координируют стратегию действий в рамках данного региона, может действовать и на надгосударственном, и на внутригосударственном уровне. Региональная деятельность и на субгосударственном, и на надгосударственном уровнях может оказывать влияние на деятельность на уровне государства^[47].

Регионализм в таком прочтении имеет большой и пока недостаточно использованный потенциал. При этом лучше всего воспринимать его как уровень управления не альтернативный уровню национального государства, а дополняющий его. С некоторыми задачами лучше всего справиться может государство, с некоторыми – многосторонние институты, а с какими-то – неправительственные организации. Фактически возникло разделение труда – иногда происходящее по взаимному согласию, иногда оспариваемое – при котором региональные акторы получают всё более важные роли, привнося свой вклад в так называемые «многоуровневые», или «гибридные», формы правления^[48].

Отметим, что сторонники теории нового регионализма не говорят о «конце национального государства», его исчезновении из глобальной экономики и политики. Видный теоретик теории нового регионализм Фредрик Сёдербаум предлагает многоуровневую шкалу, включающую как национальный уровень, так и макро- и микрорегиональный уровни. К макрорегиональным регионам («мировым», или «международным», регионам), принадлежат большие территориальные единицы, или подсистемы, располагающиеся между глобальным уровнем и уровнем национального государства. Микрорегионы состоят из субнациальных территорий, то есть части страны. Исторически микрорегионы рассматривались как субнациональные регионы в рамках территориальных границ определённого государства. В последние десятилетия субнациональные микрорегионы всё чаще формируют трансграничные регионы, которые в такой трактовке понимаются как территориальные единицы, включающие граничащие друг с другом субнациональные единицы двух и более национальных государств^[49]. Такой трансграничный регионализм часто отличается тенденцией к развитию горизонтальных связей и сетевого сотрудничества. Он наблюдается на внешних границах государств и часто объясняется скорее экономическими мотивами, чем политическими причинами или соображениями безопасности, как во времена Холодной войны, хотя политические и культурные предпосылки тоже могут играть серьёзную роль. Трансграничные микрорегионы часто включают широкий круг разных общественных и частных сил и других местных/региональных акторов, образующих горизонтальные сети^[50]. Представляется, однако, спорной целесообразность отнесения трансграничного региона к микрорегиону.

Это особенно очевидно, если учесть, что трансграничный регион может состоять не только из частей нескольких государств, но и включать сами государства: «… после окончания «холодной войны» сложились предпосылки появления качественно нового типа общности – трансграничного региона, причём он мог одновременно включать в себя в качестве акторов как государства, так и отдельные земли государств, что подчёркивает гетерогенность трансграничного региона в плане составных частей. При этом важнейшим компонентом трансграничного региона выступают сети многочисленных каналов и связей между этими акторами»^[51].

Новый регионализм подразумевает эволюцию самоопределяемого сообщества интересов, что способствует открытому обсуждению комплекса региональных проблем. Этот подход резко отличается от централистского, государственнического, зацикленного на вопросах безопасности подхода, подчёркивающего первенство национального суверенитета и, до недавнего времени, региональной гегемонии^[52].

Стремясь преодолеть государство-центризм и сосредоточенность на региональных организациях, теория нового регионализма акцентирует внимание на процессе регионализации, описывая его с точки зрения уровней «региональности» (‘regionness’). Под «региональностью» понимается «процесс, при котором географическая территория превращается из пассивного объекта в активного субъекта, способного выразить транснациональные интересы нарождающегося региона. Таким образом, региональность означает, что регион может быть регионом в большей или меньшей степени. Уровень региональности может как повышаться, так и понижаться. Обычно, говоря о регионах, мы имеем в виду регионы в процессе становления. Нет «естественных» или «данных» регионов, они создаются и пересоздаются в процессе глобальной трансформации»^[53]. В этом контексте внимание фокусируется скорее на становлении региона, чем на его существовании. Можно выделить 5 стадий в этом процессе становления^[54] : региональное пространство, региональный комплекс, региональное общество, региональное сообщество и регион-государство.

1. Региональное пространство.

Регион – это, прежде всего, географическая территория, ограниченная более или менее естественными физическими барьерами и отмеченная определёнными экологическими характеристиками: Европа от Атлантики до Урала, Северная Америка, Африка южнее Сахары. На ранних этапах истории такой территории люди, вероятно, жили в маленьких изолированных сообществах, мало контактирующих друг с другом. На этом первом уровне «региональности» можно говорить о прото-регионе, или до-региональной зоне, так как в этой ситуации ещё нет организованного международного/мирового сообщества^[55].

2. Региональный комплекс.

Увеличивающиеся социальные контакты и взаимодействие между прежде более изолированными группами – создание социальной системы – облегчает развитие «региональности», хотя и на низком уровне. Примером является появление католического христианского мира между 800 г. и 1200 г., которое привело к рождению европейской идентичности^[56]. Этот этап является началом процесса регионализации.

Создание государств приводит к консолидации национальных территории и на некоторое время (вестфальский период в Европе) приводит к большей ориентации внутрь, что означает временный упадок уровня «региональности». Когда государство открывается внешним контактам, степень межнациональных связей может серьёзно увеличиться, что приводит к дальнейшей регионализации в разных областях.

3. Региональное общество.

На этом уровне процесс регионализации развивается и становится интенсивным, на разных уровнях становятся заметны разные акторы, не только государства. Между множеством этих – государственных и негосударственных – акторов, развиваются процессы коммуникации и взаимодействия по нескольким направлениям: экономическим, политическим, культурным, т.е. процесс многомерной регионализации. Это развитие регионализации может проходить как через формализованное региональное сотрудничество, так и более спонтанно. В первом случае регион определяется членами соответствующей региональной организации. Этот более организованный регион можно назвать «формальным», или регионом де-юре. «Реальный» регион можно определить с точки зрения потенциала, регионализации де-факто.

Этот уровень «региональности» можно охарактеризовать как региональную форму «международного общества» сотрудничающих государств, но не ограничиваясь только государственными отношениями. Увеличивающаяся взаимозависимость и спокойное восприятие ориентации вовне, присущие этому уровню «региональности», приводят к комплексному взаимодействию между акторами многих видов. К ним можно отнести широкий круг негосударственных транснациональных акторов: рынки, частный бизнес, ТНК, НПО, общественные движения, другие типы социальных сетей, основанных на профессиональных, идеологических, этнических и религиозных связях, которые способствуют формированию транснациональной региональной экономики или регионального гражданского общества.

Рост «региональности» не означает, что национальные государства исчезают, скорее они проходят процесс реструктуризации в контексте регионализации (и глобализации) и комплексных отношений государства-рынка-общества. В результате они становятся полунезависимыми частями больших региональных политических обществ. Разделение государственных функций составляет часть новой структуры многоуровнего управления, где регион является одним из уровней.

Различные направления регионализма и регионализации протекают на разных пространственных уровнях регионов. Здесь мы опять возвращаемся к понятиям «микрорегион» и «микрорегионализм». Микрорегионализм связан с макрорегионализмом таким образом, что более крупные процессы регионализации (и глобализации) создают возможности для меньших экономически динамичных субнациональных и транснациональных регионов получить доступ к большей региональной экономической системе, часто минуя национальное государство и национальную столицу, а иногда даже вопреки своему государству и формальному, управляемому государством, регионализму.

В сегодняшнем мире есть разные виды микрорегионов. Хорошо известными примерами являются еврорегионы. Большинство микрорегионов в других частях света часто получают помощь от государств и отличаются низкой степенью институциализации, в то же время направляясь частным сектором и рыночными силами, что вызывает высокую степень взаимодействия, инициированного негосударственными акторами и межличными транснациональными сетями (например, диаспорами, этническими и семейными сетями, религиозными связями и т.д.)

Для дальнейшей регионализации множество процессов на разных уровнях (макро-микро) и в разных областях должны усилить друг друга. Расширяющиеся отношения между «формальным» и «реальным» регионом приводят к институционализации когнитивных структур и постепенному углублению взаимного доверия. Формальные организации и общественные институты играют в этом процессе важнейшую роль, ведя к построению региона и сообщества^[57].

4. Региональное сообщество.

Четвёртый уровень «региональности» относится к процессу, при котором регион всё больше становится активным субъектом с отчётливой идентичностью, институционализированными или неформальными функциональными возможностями, легитимностью и структурой принятия решений по отношению к региональному гражданскому обществу, проходя через старые государственные границы. Это подразумевает сближение идей, организаций и процессов внутри отдельного региона.

Региональное сообщество характеризуется взаимоусиливающими отношениями между «формальным» регионом, определяемым как сообщество государств, и «реальным» регионом, в котором транснационализированное региональное гражданское общество также играет ключевую роль. Региональное гражданское общество может возникнуть спонтанно, снизу, но оно зависит от формальных и неформальных институтов и режимов, способствующих безопасности, процветанию, социальной коммуникации и сближению ценностей, норм, идентичностей в регионе.

Микрорегионы на этом уровне не исчезают. Напротив, они часто процветают и становятся постоянной чертой большего региона, способствуя разнообразию и увеличивая уровень приграничных отношений в макрорегионе. Микро- и макрорегион усиливают друг друга. Появляется региональная коллективная идентичность, отношения характеризуются взаимным доверием.

С развитием регионального сообщества разделительная черта между отдельными (и часто искусственными) национальными сообществами в регионе постепенно исчезает, в то время как дифференциация между принадлежащими региону и оставшимися «вовне» (макро-) региона нарастает. В этом отношении регион может служить организационной основой для отношений внутри региона и определять отношения с остальным миром^[58]. Это подразумевает радикальный отход от принципов вестфальской системы. Однако, как и нации, все регионы до некоторой степени «воображаемы», а потому для регионализации необходима определённая степень совместимости культур, идентичностей и фундаментальных ценностей.

Общие культурные традиции часто имеют очень большое значение, особенно для более неформальных форм регионализации. В то же время необходимо помнить, что культура не дана раз и навсегда, а постоянно создаётся и воссоздаётся. Определяющим элементом скорее является многоплановое и добровольное региональное взаимодействие и социальные характеристики, свидетельствующие о появляющемся региональном сообществе. Примерами могут быть Северные страны и, возможно, Северная Америка. На возникший дух сообщества может отрицательно повлиять оппортунистическое и политически мотивированное принятие новых неподготовленных членов. В этом случае «формальный» регион действует без оглядки на «реальный» регион, что может повредить процессу регионализации^[59].

5. Регион-государство.

На этом всё ещё достаточно гипотетическом и, возможно, невероятном пятом уровне «региональности» процессы, формирующие «формальный» и «реальный» регион похожи (хотя не являются им) на образование государств. Окончательным результатом может стать регион-государство, который с точки зрения пространства и культурной гетерогенности можно сравнить с классическими империями. Регион-государство нужно чётко отличать от национального государства. Он никогда не достигнет уровня гомогенности и суверенности, характерного для государства вестфальского типа, а потому регионализованный порядок нельзя рассматривать как вестфальский, но с меньшим количеством единиц^[60].

С точки зрения политического порядка, регион-государство составляет добровольную эволюцию группы прежде независимых национальных сообществ в новую форму политической общности, где суверенность урезана для общего блага, и которая значительно более демократична, чем другие «международные» политии. Национальные интересы могут превалировать, но они не обязательно становятся идентичны национальным государствам. Более того, власть и процесс принятия решений не концентрируются в центре, а налагаются слоями, децентрализованы на местный, микрорегиональный, национальный и макрорегиональный/наднациональный уровень. Собственно, это и есть идея ЕС, которая очерчена в Маастрихтском договоре. Для регионов за пределами Европы такое развитие событий может стать делом далёкого будущего, но его нельзя исключать^[61]. Хеттне отмечает, что он не предполагает повторения европейского пути, а ожидает только, что снижающиеся возможности национального государства уступят место многоуровневой структуре управления, в рамках которой региональный уровень – по историческим и прагматическим причинам – будет играть важную роль. Таким образом, Хеттне и Сёдербаум предполагают, что появится некоторое равновесие между уровнями управления – до того, как сформируется «региональное государство» в более сильном («оруэлловском») смысле слова^[62].

Говоря о теории нового регионализма, нужно сделать важное замечание. Выделение пяти уровней «региональности» выражает некоторую эволюционистскую логику. Однако это не пошаговая теория, потому что в появлении и усилении регионализации нет ничего предопределённого, детерминистского. Важно отметить, что многие процессы регионализации начинаются с разных стартовых позиций с точки зрения «региональности». Наконец, регионы – политические и социальные проекты, а потому они – так же как проекты национальных государств до них – могут провалиться. Однако несмотря на то, что в некоторых частях мира уровень «региональности» снижается, после начала процесса регионализации естественно ожидать развития событий в рамках эволюционисткой, необратимой логики^[63].

Понимание региона как социального концепта, присущее новому регионализму, приводит к появлению понятия «регионостроительство», под которым понимается конструирование региона политическими акторами. При этом самому существованию региона предшествует существование «строителей региона» – политических акторов, которые выдумывают определённую пространственную и хронологическую идентичность для региона, а также распространяют эту придуманную идентичность другим^[64]. Регионостроительный подход базируется на литературе по национально-государственному строительству, однако не предполагает, что на региональном уровне повторяются все этапы строительства нации. Важнейшим положением регионостроительного подхода является то, что регионы определяются как языковые акты, они возникают посредством «проговаривания» и «описания». Подобно радикальным конструктивистам, сторонники регионостроительного подхода полагают, что регион можно создать практически на пустом месте: всегда возможно найти какую-нибудь связь, предысторию, которые оправдывали бы включение какого-либо актора в какой-либо регион^[65]. Важнейшую роль здесь будет играть, кто решает, что «естественно» для этого региона, кто формулирует критерии, кто определяет, какие сходства и различия политически значимы.

Согласно такому подходу, регионы нужно рассматривать как институциональные структуры и процессы, всегда находящиеся в процессе становления. У них есть материальная база, основанная на экономических факторах и политических отношениях. Важнейшую роль в этих процессах, а также в создании и воссоздании определённых «структур ожиданий» для них играют социальные институты, такие как культура, СМИ и органы управления. Процесс построения региона можно понять только в рамках социального разделения труда, что подчёркивает роль региональной экономической, политической и культурной элиты в создании региона и региональной идентичности.

Для лучшего понимания процесса построения региона в Европе можно провести аналитическое различие между «старыми» и «новыми» регионами. Под «старыми» регионами подразумеваются регионы, появившиеся с течением времени, постепенно ставшие значимыми частями системы управления, они могут иметь большую важность для своих жителей, а потому выступать важными источниками региональной идентичности. Такие исторически сложившиеся регионы встречаются, как правило, на субнациональном уровне, в Европе их можно выделить в большинстве стран (многие швейцарские кантоны, итальянские провинции и пр.) В противоположность им, «новые регионы» как правило создаются как ad hoc проекты, чьей целью является развитие и увеличение конкурентоспособности рассматриваемой пространственной единицы. В случае трансграничных регионов ключевым мотивом может являться снижение роли границ между странами. Будучи бюрократическими конструктами, такие регионы могут быть достаточно отдалены от каждодневной жизни своих жителей и их пространственной самоидентификации. Многие из созданных в Европейском союзе приграничных регионов являются типичными примерами таких регионов на проектной основе.

Хотя «историческая глубина» старых и новых регионов может радикально различаться, у обоих видов регионов могут быть общие элементы: они могут вытекать из противоречивых экономических, политических и культурных процессов; могут существовать некоторое время; могут и исчезнуть. На практике эти типы регионов могут налагаться друг на друга, и акторы, участвующие в процессах построения нового региона, могут частично использовать институциональные структуры и инфраструктуру, появившиеся при старых регионах. Новые регионы часто создаются по одному образцу. Сначала создаётся ряд (подчас противоречивых) политических, экономических и культурных дискурсов относительно возможности появления региона. Затем эти идеи переносятся на планы и карты, и в конечном счёте регионы материализуются настолько, что оказывают влияние на поступки жителей и на социальные практики в широком смысле.^[66] Именно к «новым» регионам относится большинство трансграничных регионов, часто являющихся первоначально искусственными образованиями. В дальнейшем такой регион принимает предписываемые ему очертания и начинает развиваться по схеме, составленной трансграничными сообществами. Зарождаясь искусственно как политический проект, трансграничный регион постепенно приобретает реальные экономические очертания^[67]. В случае успеха «регионостроительного» проекта такой трансграничный регион начинает восприниматься как органичная составляющая политического, социально-экономического и культурного ландшафта.

Под институционализацией регионов понимается исторически «случайный» процесс, в результате которого появляется регион как часть территориальной структуры и социального сознания общества^[68]. Силы, влияющие на создание региона, могут происходить как из самого региона, так и извне. В процессе институционализации можно выделить четыре стадии. Они необязательно чётко следуют друг за другом, их порядок может меняться, а в большинстве случаев такие процессы протекают одновременно.

Прежде всего, существование региона всегда опирается на определённую территориальную форму, которая появилась с течением времени («старые» регионы) либо была просто выбрана ad hoc («новые» регионы). Определение региональных границ – это, как правило, противоречивый процесс, а его исход может иметь решающее значение для, например, экономических достижений региона. Границы региона могут колебаться от мягких до жёстких, то есть от практически открытых и незначительных до более или менее закрытых^[69].

Под символическим формированием понимается процесс наименования и создание дополнительных символов, что выражает и укрепляет идею существования отдельного региона и региональной идентичности. Определение символической формы – тоже противоречивый, всегда индивидуальный процесс. В процессе наименования региона всегда смешиваются культурные, исторические и политические интересы, оно отражает соотношение сил. Получивший в последнее время широкое распространение маркетинг регионов добавил новое измерение в региональный символизм. К региональным традициям и экономическим интересам часто добавляются затейливые символы, призванные привлечь инвестиции и «правильных» (образованных, богатых) людей в регион. Особенно важны эти процессы в современном туристическом бизнесе^[70].

Институциональное формирование – неотъемлемая часть появления территориальной и символической формы региона – означает развитие формальных и неформальных институтов. Особое значение приобретает «институциональная плотность», под которой подразумевается не столько существование таких институтов, как фирмы, финансовые институты, торгово-промышленные палаты, органы местного самоуправления, инновационные центры, образовательные учреждения и т.д., но прежде всего их взаимодействие и формирование сети как внутри региона, так и вовне.

Учреждение региона означает признание его частью региональной системы и в целом общественного сознания. На надгосударственном уровне легитимность региона связана с его институциональным функционированием. Институционализация региона может сопровождаться деинституционализацией других региональных единиц, происходящей посредством интеграции или рассеивания.

Регионы возникают не в вакууме. Теория институционализации подчёркивает в производстве и воспроизводстве регионов роль исторического процесса, разделения труда и властных отношений: некоторые акторы – и отдельные личности, и коллективные акторы, такие как ассоциации, органы планирования, коммерческие компании – способствующие увеличению институциональной плотности, могут активно создавать региональные пространства, тогда как другие скорее их воспроизводят. И эта сложная матрица властных отношений постоянно меняется, что приводит как к внутренним, так и к внешним переменам^[71].

Сам термин институционализация может пониматься и уже, сводясь к учреждению формальных процедур и структур, регулирующих и облегчающих функционирование региона. В таком прочтении институционализация является последней стадией развития региона, её степень зависит от природы регионального проекта^[72]. При этом интересно, что региональные группы, формально более институционализированные, не обязательно обеспечивают более эффективное сотрудничество^[73]. Не менее эффективной основой для него могут служить общие ценности, общее понимание целей развития, духовная общность. Региональное сотрудничество может повлечь создание формальных институтов, но может быть основано и на значительно менее упорядоченной структуре, включающей регулярные встречи, соблюдение определённых правил, а также механизмы по подготовке этих встреч и претворению их решений в жизнь^[74]. Так, эффективность сотрудничества в рамках Вышеградской группы, сравнительно мало институционализированной, во многом объясняется именно недостатком институционализации, тогда как множество бюрократических структур, учреждённых в Африке, не принесло желаемого эффекта^[75]. Таким образом, само по себе развитие формальных институтов не может считаться залогом углубления регионального сотрудничества, хотя часто является его признаком.

Процессы регионализации, получившие наименование нового регионализма, интенсивно развивались по всему миру с конца 1980-х – начала 1990-х годов. В полную силу они проявились на Севере Европы, который во времена Холодной войны был разделён железным занавесом. Хотя зачатки регионального сотрудничества можно обнаружить ещё в 1970-х годах, когда была подписана Хельсинская конвенция по защите морской среды района Балтийского моря, интенсивный процесс регионализации начался в конце 1980-х годов. Его начало можно связать с выступлением Генерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачёва в Мурманске в сентябре 1987 г., где он призывал государства Северной Европы начать новую фазу сотрудничества, прежде всего по вопросам охраны природы^[76]. Важнейшим фактором, способствовавшим регионализации, стал распад Советского Союза.

После окончания Холодной войны взаимодействие между Западом и Востоком региона стало стремительно нарастать. На межправительственном уровне это вылилось в создание в 1992 году Совета государств Балтийского моря. Однако новый регионализм на Севере Европы проявился и в активном развитии сотрудничества неправительственных акторов на всех уровнях. Нарастали и углублялись связи региональных и местных органов власти, организаций гражданского общества, образовательных и культурных учреждений, коммерческих организаций. В регионе появились сотни международных организаций самой разнообразной направленности.

Развитие приграничного и межрегионального сотрудничества изменило роль границ на Севере Европы, меняя и восприятие жителями своих соседей по другую сторону границы, способствуя укреплению взаимодействия между людьми.

Важнейшим фактором регионализации стало расширение Европейского союза. В 1995 г. его членами стали Финляндия и Швеция, а позднее началась подготовка к вступлению Латвии, Литвы, Эстонии и Польши, завершившаяся их присоединением к ЕС в 2004 г. Значение Европейского союза в регионе постоянно росло. Одним из проявлений интереса ЕС к процессам регионализации на Севере Европы стал запуск программы «Северное измерение».

Прежде чем приступить к анализу «Северного измерения», необходимо сделать важное отступление, касающееся понимания самого региона Северная Европа. В данной диссертации речь идёт обо всём регионе, охватываемом обновлённым «Северным измерением», то есть о «географической области от арктических и субарктических регионов Европы до южных берегов Балтийского моря, включая соседние страны, и от Северо-Запада России на востоке до Исландии и Гренландии на западе»^[77].

Последнее время этот регион всё чаще называют Севером Европы. В тоже время в начале 1990-х годов обсуждался процесс регионализации прежде всего в регионе Балтийского моря (РБМ). Регион Балтийского моря понимался по-разному, однако как правило к нему относили территории Швеции, Финляндии, Дании, Эстонии, Латвии, Литвы полностью, а также российские Санкт-Петербург, Ленинградскую и Калининградскую области, польские Западно-Поморское, Поморское и Варминьско-Мазурское воеводства, германские земли Шлезвиг-Гольштейн и Мекленбург-Передняя Померания. Подобный выбор делался, исходя из наличия у территории выхода к Балтийскому морю.

При любой трактовке понятие регион Балтийского моря уже, чем Север Европы. Последний включает и регион Балтийского моря, и Баренцев/Евро-Арктический регион. Представляется, что с появлением «Северного измерения» и развитием сотрудничества в его рамках, понятие Север Европы всё в больше мере вытесняет, поглощая, понятие регион Балтийского моря и понятие Баренцев, или иначе Евро-Арктический регион. Баренцев/Евро-Арктический регион в значительно меньшей степени сложился как регион. Однако процессы регионализации там также происходили, а центральной региональной организацией стал Совет Баренцева/Евро-Арктического региона (СБЕАР).

Создание Баренцева, или Евро-Арктического, региона произошло прежде всего по инициативе министра иностранных дел Норвегии Торвальда Столтенберга, который выступил с такой идеей в апреле 1992 года. В январе 1993 года была подписана Киркенесская декларация, в которой говорилось о сотрудничестве в регионе, названном Баренцевым/Евро-Арктическим и включившем губернию Лапланд (Финляндия), губернии Финнмарк, Тромс и Нурланд (Норвегия), Нурботтен (Швеция), Архангельскую и Мурманскую области от Российской Федерации. Декларация провозгласила создание Совета Баренцева/ Евро-Арктического региона (СБЕАР) как форума для обсуждения двухсторонних и многосторонних аспектов сотрудничества^[78]. Другим важным органом сотрудничества стал Региональный Совет, который дополнил СБЕАР, образованный на уровне национальных правительств, региональным измерением. В последующие годы географические рамки БЕАР были расширены. В его состав вошла шведская губерния Вестерботтен и финская Оулу, а Ненецкий автономный округ как самостоятельный субъект Российской Федерации получил статус постоянного члена Регионального Совета. Основополагающей базой для регионального сотрудничества стало стремление развивать взаимодействие на Крайнем Севере для преодоления разделения на Восток и Запад.

Интересно, что норвежские политики утверждают, что они буквально «изобрели» Баренцев/Евро-Арктический регион: «Можно просто начертить на карте круг, определить его как новый регион и ждать развития событий. В случае Норвегии мы изобрели регион и, к нашему удивлению, он стал реальностью»^[79]

. Последовавшие за тем процессы регионализации на Крайнем Севере подтвердили, что политическая воля, в сочетании с поддержкой дипломатических и академических кругов, способна наполнять жизнью смелые планы «конструирования» нового региона.

Однако в целом в контексте регионализации понятие Север Европы выступает преемником, хотя и будучи шире по значению, прежде всего понятия региона Балтийского моря, где с начала 1990-х годов процессы углубления сотрудничества и усиления регионализации проявились особенно ярко.

С точки зрения теории институционализации регионов, РБМ прошёл (или проходит) четыре стадии институционализации. Территориальная форма региона определена, хотя и не жёстко. В 1990-е годы активно обсуждались идеи и подбирались символы для укрепления региональной идентичности. О том, насколько удалось создать эту идентичность и насколько РБМ стал общепризнанной частью общественной системы, можно спорить, однако и на этом этапе были достигнуты значительные успехи. В регионе создана целая сеть институтов, как формальных, так и неформальных. Наблюдается интенсивное формирование сетей сотрудничества между коммерческими организациями, учебными и культурными учреждениями, городами и регионами, обычными людьми.

С точки зрения уровней «региональности» Хеттне, регион Балтийского моря можно отнести к региональному обществу (третья ступень), которая характеризуется многомерной регионализацией с участием как государственных, так и негосударственных акторов. В 1999 году Х. Хауккала отмечал, что РБМ не представляет примера ни старого, ни нового регионализма в чистом виде, так как можно обнаружить признаки их обоих. Его можно признать регионом «третьей степени» по градации Хеттне – с организованным сотрудничеством в культурной, экономической и политической областях. При этом существующая тенденция к нарастанию сотрудничества и построения сетей по всему региону свидетельствует, что регион находится в процессе увеличения гомогенности и самоусиливающейся «региональности»^[80], то есть на пути к региональному сообществу.

Как уже отмечалось, после запуска «Северного измерения» и с его обновлением в 2006 году, это словосочетание прочно обосновалось в лексиконе политических деятелей и исследователей. Всё отчётливее стала проявляться тенденция к обозначению Севера Европы, включающего как регион Балтийского моря, так и Баренцев/Евро-Арктический регион, как «регион «Северного измерения».

1.2. Программа «Северное измерение» – постмодернистские трактовки

В академических кругах «Северное измерение» было воспринято с энтузиазмом – как инновационная инициатива, отвечающая постмодернистскому духу развития Севера Европы. С точки зрения многих аналитиков, «Северное измерение» укрепляло роль региональности как основополагающего фактора развития региона, развивало процесс создания трансграничных сетей, боролось с «исключением» и восприятием России как «другого», наконец, способствовало разрушению границ между тем, что находится «внутри» ЕС и находится «снаружи», подталкивая Евросоюз к развитию по модели «олимпийских колец» и влияя на всю конструкцию Европы в целом.

Важнейшая роль «Северного измерения» заключается в его открытости для различных трактовок и мобилизующем потенциале. «Северное измерение» можно отнести к дискурсивной сфере, когда оно сводится к простому символическому обмену, чьим крупнейшим достижением стало «обогащение словаря». Однако такое прочтение делает «Северное измерение» бесценным с дипломатической точки зрения: оно «пиар-интенсивно, медиа-эффективно, низкозатратно и необязывающе»^[81] одновременно. По выражению финского исследователя Ансси Пааси, «Северное измерение» – это подходящая иллюстрация дискурсивного конструирования социо-политического пространства: сначала абстракция, потом набор дискурсов и, возможно, когда-то – часть территориальной практики, которая может в конечном итоге определять социальные действия»^[82]. Более того, высказывались мнения, что не так важно, достигнет ли «Северное измерение» значительных практических результатов, окажется успешным или нет, значительно важнее интерпретации и тот контекст, в котором используется этот маркер^[83]. Значение «Северного измерения» как дискурсивного ресурса оценили и политики, бизнесмены, представители культурной и образовательной элиты. Это выражается в готовности привлечь «бренд» «Северного измерения» для разнообразных проектов, осуществляемых на Севере Европы.

Важным новшеством, внесённым «Северным измерением» в повестку дня самого высокого уровня, стало понятие Севера в широком смысле. Север, подразумеваемый в политике «Северного измерения», объединяет в себе регион Балтийского моря и Баренцев/Евро-Арктический регион. Однако для концептуализации этого понятия исследователи не столько искали в истории объединяющие примеры регионального сотрудничества и общих ценностей, сколько постарались подчеркнуть его «стерильный» характер, не отягощённый уже сложившимся восприятием, открытый для разных трактовок и потому устремлённый в будущее. В понятии Севера исследователи увидели «означающее без означаемого… пустоту, которую мы наполняем своим воображением»^[84]. Таким образом, появляется возможность «придумать» значение понятия Север в соответствии с текущими задачами.

Надо отметить, что у понятия Север достаточно богатая история. П. Йоенниеми предлагает две трактовки этого понятия. По одной из них, Север, понимаемый значительно шире, чем собственно Крайний Север, долгое время выступал противоположностью культурного, цивилизованного Юга. С середины 17 века Север стал политическим маркером и воспринимался как организующий принцип, определяющий площадку для политики силы. Основными «игроками» были крупнейшие европейские державы: Швеция, Дания, Пруссия, Польша и Россия.^[85] Понятие Севера заменило в политическом языке понятие Балтийского моря, превалировавшее с середины 16 века^[86]. В эпоху Просвещения уже понятие Севера было постепенно вытеснено понятием Востока^[87] : дихотомия Юг-Север сменилась разделением на Восток и Запад.

Однако более интересным исследователям показался тот факт, что в течение 19 века понятие Севера постепенно теряло свою значимость и превращалось в маркер крайней периферийности, стало ассоциироваться с отдалённостью, а также примитивностью и отставанием. На Север стали смотреть как на вакуум, расположенный где-то на окраинах того, что действительно имеет значение, как на маркер пустоты и отсутствия смысла, а не на источник какого-то определённого смысла. Превалировало представление о Севере Европы как об обладающем малой субъектостью и как о terra incognito, оживающей, только когда её открывают, обозначают на картах, именуют исследователи, прибывающие из цивилизованных и развитых территорий^[88]. «Север – это не просто одна из периферий, а универсальная глушь, мать всех периферий… последняя граница, единственная часть мира, обладающая прелестью пустоты, свободное место в наших ментальных картах»^[89]. Тогда как понятия Восток, Запад и Юг имеют более или менее устоявшиеся значения и воспринимаются как сравнительно населённые и исследованные, Север представляется мифической областью, семиотическим проектом, конструируемой идентичностью, которую мы сами наполняем смыслом.

Именно открытость понятия Север для разных трактовок и для использования в проектах по конструированию регионов и, шире, для преодоления дихотомии Восток-Запад придала ему особую привлекательность в академических кругах. В понятии Север исследователи увидели потенциал, который может быть полезен и для развития региона Севера Европы, и для развития отношений России и ЕС, и для будущего устройства Европы в целом. В его периферийности и сравнительной скудости приписанных смыслов они увидели ресурс, обладающий особенной привлекательностью: «В целом, пограничные зоны и периферии – это питательная среда для постмодерна, значительно более, нежели центры»^[90]. Север представляется постмодернистской альтернативой дихотомии Восток-Запад, релятивизирующей и деконструирующей бинарные оппозиции. Постмодернизм сам по себе, вводя образ Третьего, может рассматриваться как выход из замкнутого круга бинарности. Таким образом, постмодернистским решением дилеммы Востока-Запада может стать определение образа Третьего, а именно Европейского Севера.

Север (включающий Балтийский и Баренцев/Евро-Арктический регионы) уникален с нескольких точек зрения. Во-первых, от других территорий вдоль «великого культурного разлома» его отличает периферийность и относительно Востока, и относительно Запада. Нарративы «великой Европы» и «великой России» на северных окраинах маргинализованы и отстранены на второй план, их противостояние относительно. В этом смысле, противоречия Востока-Запада сравнительно мало затрагивают перспективы построения региона на Севере. Более того, Север может стать альтернативой и для Европы в широком смысле, так как здесь у неё появляется возможность взглянуть на себя с другой стороны и избавиться от обречённости на противостояние Востока и Запада, присущего её современной истории^[91]. Обращение же к понятию Север способно показать, что необязательно делить мир на Восток и Запад, что страны и регионы, относившиеся прежде к разным лагерям, могут вместе рассматриваться как часть Севера, который сам по себе нельзя отнести ни к Востоку, ни к Западу.

Во-вторых, меньшее влияние на Север оказывают «вертикальные» дискурсы и структуры субординации. Веками на Севере формировалась культурная и политическая терпимость. Наконец, важным активом Севера стала линия взаимодействия Востока и Запада, российско-финская граница, поддерживающая замысловатую сеть приграничных «горизонтальных» зависимостей и значительный политический потенциал для регионализма. Таким образом, общая периферийность, психологическая установка на сотрудничество и опыт построения местных сетей отличают Север от традиционных территориальных дискурсов, основанных на силе, истории и идентичности, и помещают его в детерриториализированную пост-национальную парадигму, в которой территории всё в большей степени воображаемы. Север возникает как один из так называемых «мезо-регионов», то есть не столько географически определённых общностей, сколько идей, символов, видений и стратегических инструментов, чьей целью является мобилизация ресурсов, чтобы решить общие проблемы. Начиная с 1990-х годов, Север представлялся как некая «территория будущего», воображаемая общность, эксперимент в постмодернистской территориальности, при котором регион «создаётся» под влиянием политической воли, а потом утверждается как политически значимый^[92].

Подобный конструктивистский подход к Северу Европы встречался и прежде. Как уже отмечалось, сразу после окончания Холодной войны превалировали дискуссии о создании региона Балтийского моря, характерной чертой которых являлось не только генерирование чувства общности, но и стремление найти подтверждение естественного характера этого региона в истории. С этой точки зрения, конструирование Севера Европы в «Северном измерении», основанное не на поиске совместного прошлого, а на утверждении логичности создания региона в силу практических соображений и основываясь на потенциале «бессмысленности» понятия Север, отличается большей радикальностью. Так, С. Медведев замечал, что «самой значительной чертой ["Северного измерения" – Е.Б.] пока является то, что оно остаётся чисто дискурсивной инициативой, упражнением даже не в планировании, а в «наименовании»^[93]. Однако опыт «создания» региона Балтийского моря и, в ещё больше степени, Баренцева/Евро-Арктического региона доказывает, что некоторая искусственность региона не обрекает попытку его «конструирования» на провал. А поддержка идеи, с одной стороны, таким сильным актором, как Европейский союз, а с другой – академическим сообществом – изначально определяла хорошие перспективы объединения региона Балтийского моря и Баренцева/Евро-Арктического региона в один регион Севера Европы.

Исследователи отмечали, что в «Северном измерении» заложена база для развития «региональности» как ключевого принципа организации Севера Европы.^[94] Это проявляется в развитии региональных сетей, децентрализованных структур управления, расплывчатых границ и, шире, создании пересекающихся и налагающихся друг на друга политических пространств^[95]. И хотя государствам региона отводится значительная роль, в целом инициатива оценивалась как снижающая роль государственных границ, способствующая преодолению разделения на Восток и Запад и укрепляющая чувство причастности к общему региону у всех его акторов. «Северное измерение» не просто призывает к дальнейшему улучшению границы Востока и Запада, но к её полному разрушению в пользу "северного" регионального обозначающего, включающего всех»^[96]. Строя общий регион Северной Европы, основанный на общих интересах, акторы международных отношений уходят от противоречий времён Холодной войны, борются с проникновением конфликтов прошлого в политику настоящего.