РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
при Президенте Российской Федерации
На правах рукописи
БАБУРИН Сергей Николаевич
ТЕРРИТОРИЯ ГОСУДАРСТВА
(правовые проблемы)
Специальность 12.00.01 - теория права и государства; история права и государства; история политических и правовых учений
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва - 1998
Оглавление
Введение................................................................................................... 3-11
Глава I. Территория государства: основые характеристики.................. 12-85
§ 1. Понятие территории и ее виды................................................. 12-51
§ 2. Территориальные аспекты государственного суверенитета.... 51-70
§ 3. Территориальное устройство государства................................ 70-77
§ 4. Безопасность территории........................................................ 78-85
Глава II. Правовой режим территории государства............................. 86-138
§ 5. Принципы правового регулирования (режима) территории
государства................................................................................ 86-92
§ 6. Состав государственной территории....................................... 92-98
§ 7. Государственные территории с особым правовым режимом
................................................................................................. 98 -131
§ 8. Правовые гарантии и юридические механизмы обеспечения
стабильности режима территории.......................................... 132-138
Глава III. Территориальный фактор во внутренних функциях государства
................................................................................................... 139-180
§ 9. Регулирование территориальных вопросов в унитарном государстве
................................................................................................... 139-145
§ 10. Регулирование территориальных вопросов в федеративном
государстве............................................................................. 145-167
§ 11. Территория и гражданство...................................................... 167-180
Глава IV. Территориальный фактор во внешних функциях государства
......................................................................................................181-257
§ 12. Взаимосвязь и взаимозависимость внешних функций государства от
размера и характера его территории....................................... 181-194
§ 13. Правовые отношения между государствами в связи с изменением их
территории по взаимному согласию....................................... 194-204
§ 14. Естественные границы государств и территориальные споры
................................................................................................... 204-229
§ 15. Проблемы государственных границ на постсоветском пространстве
.................................................................................................. 229-255
Заключение................................................................................................... 256-260
Список использованных источников и литературы................................. 261- 286
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
при Президенте Российской Федерации
На правах рукописи
БАБУРИН Сергей Николаевич
ТЕРРИТОРИЯ ГОСУДАРСТВА
(правовые проблемы)
Специальность 12.00.01 - теория права и государства; история права и государства; история политических и правовых учений
А в т о р е ф е р а т
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва - 1998
Диссертация выполнена на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте РФ
Официальные оппоненты:
член-корреспондент Российской академии наук, доктор юридический наук, профессор —
КЕРИМОВ Джангир Аббасович
доктор юридический наук, профессор —
ЛАЗАРЕВ Валерий Валерьевич
доктор юридический наук, профессор —
ИСАЕВ Игорь Андреевич
Ведущая организация: — Санкт-Петербургский государственный университет
Защита состоится “---” ________________ 1998 года в ____ часов на заседании специализированного совета ----------------- по правовым наукам для защиты диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук при Российской академии государственной службы при Президенте РФ по адресу: 117606, г.Москва, пр.Вернадского, 84.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС при Президенте РФ
Автореферат разослан “---”__________ 1998 г.
Ученый секретарь специализированного совета
__________________
I. Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Последнее десятилетие ХХ века по-новому поставило проблему территории. Рассматривая территорию как один из основных признаков любого государства, следует подчеркнуть, что трагедия 1991 года заключается не только в том, что некоторые внутренние административные границы стали государственными. Главное состоит в том, что страна Россия, носившая в XX в. имя Советский Союз, единый организм, единая культура, единая цивилизация оказались разорванными на несколько частей. Не стало единой территории, единой российской или русской земли.
Указанные проблемы не замыкаются только и исключительно на вопросах правовой неопределенности и незавершенности территориального размежевания на востоке Европы после гибели великого государства. Речь, несомненно, идет о некоем цивилизационном разломе, который пытаются искусственно углубить между русской и европейской цивилизациями.
Социально-экономическая и политическая интеграция государств, возникших на территории СССР — один из острейших вопросов современного развития. Необходимо энергичное движение к воссозданию на территории прежнего СССР нового единого союзного государства, которое органично вобрало бы в себя весь лучший опыт государственного строительства, как дореволюционной России и Советского Союза, так и независимой Российской Федерации последних лет, сочетало реалии конца нынешнего века с задачами, которые встанут перед страной в будущем. Потребности возрождения России, как, пожалуй, редко какого государства в современную эпоху, требуют развития в гражданском обществе территориального сознания как государственной идеологии, предполагающей доминирование в государствоведении понятия территории.
Особое внимание теоретиков и практиков государствоведения к проблематике территории обусловлено объективными потребностями государственно-правового и международно-правового развития Российской Федерации:
во-первых, современный уровень разработки и понимания в правовденеии вопросов территории не соответствует потребностям формирования взвешенной внутренней и внешней политики Российской Федерации, не обеспечивает учет ее национально-государственных интересов в оперативной деятельности:
во-вторых, действующее федеральное законодательство, законодательство и нормативно-правовые акты субъектов Федерации поставили на повестку дня ряд важнейших проблем, среди которых обеспечение территориального единства России, ее территориальной целостности. Их разрешение невозможно без осознания территориального смысла развития государства.
Цель, задачи и предмет исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ современных проблем взаимосвязи территории и государства, территории и политического сознания. Для достижения цели исследования анализируются конституции и конституционные законы различных государств мира, международные конвенции и договоры, а также практика их реализации.
Указанная цель достигается при разрешении следующего комплекса задач:
— определение понятия “территория государства”, отвечающее современному уровню знаний;
— изучение правовых отношений между государствами при изменениях их территории по различным основаниям, а также между государством и гражданином при изменении территории государства;
— выявление типологии форм территориальной организации человеческого общества, видов территории, особых правовых режимов государственной территории, значения территориального фактора во внутренних и внешних факторах государства;
— представление путей разрешения территориальных споров между государствами, составлявшими ранее единый Советский Союз, механизмов реинтеграции на территории прежнего СССР.
Предмет исследования в диссертации рассматривается в двух основных аспектах, охватывает вопросы территориальных режимов и территориального разграничения. К первым относятся, в частности, территориальный суверенитет, территориальная юрисдикция, особые (специальные) правовые режимы. Ко вторым — неприкосновенность и целостность территории государства, установление границ континентального шельфа и морской экономической зоны, территориальные споры.
Степень научной разработанности и круг источников. Диссертационная работа выполнена на базе изучения и использования большого научно-монографического материала отечественных и зарубежных ученых.
Правовую основу работы составляет конституционное законодательство Российской Федерации, других государств мира.
При подготовке диссертационного исследования автор использовал достижения мировой правовой мысли, работы современных отечественных и иностранных исследователей, специалистов в области теории и истории культуры, политологии, всеобщей и отечественной истории и др. Среди них работы Р.Г.Абдулатипова, Н.И.Конрада, И.П.Рыбкина, Н.В.Ревуненкова, А.И.Солженицына, Басу Дурга Даса, Г.Дж.Бермана, Ф.Броделя, Я.Броунли, Г.Брэбана, Г.Гейдена, Э.Ланга, А.Матьеза, Ф.Моро-Дефаржа, Л.Оппенгеймера, К.Райта, Д.Старка, А.Шлезингера, Ю.Эволы.
Подвергнута анализу советская и российская политико-правовая литература, прежде всего работы К.В.Арановского, Г.В.Атаманчука, Ю.Г. Барсегова, Ю.Я.Баскина, К.А.Бекяшева, С.А.Боголюбова, М.М.Богуславского, А.М.Васильева, Л.И.Воловой, О.А.Жидкова, Д.Л.Златопольского, И.А.Исаева, В.П.Казимирчука, Л.М.Карапетяна, Д.А.Керимова, Б.М. Клименко, Ю.М.Колосова, Э.С.Кривчиковой, В.И.Кузнецова, О.Е.Кутафина, А.М.Ладыженского, В.В.Лазарева, М.И.Лазарева, Д.Б.Левина, Д.И.Луковской, Г.В.Мальцева, Л.С.Мамута, М.В.Мархгейм, М.Н.Марченко, С.В. Молодцова, В.С.Нерсесянца, Г.В.Осипова, В.С.Петрова, А.С.Пиголкина, М.И.Пискотина, А.А.Порк, П.И.Савицкого, А.С.Саломаткина, Ю.И.Скуратова, Б.А.Страшуна, Э.В.Тадевосяна, Ю.А.Тихомирова, В.Тишкова, И.П.Трайнина, В.А.Туманова, Г.И.Тункина, И.А.Умновой, Н.А.Ушакова, А.Г.Ходакова, П.М.Хомякова, В.С.Шевцова, Б.С.Эбзеева, А.И.Экимова.
Представлены в диссертации и произведения отечественных и зарубежных мыслителей и политиков прошлого: К.Маркса, Ф.Энгельса, В.И.Ленина, И.В.Сталина, Ф.Рузвельта, Н.Н.Алексеева, Дж.Вико, А.Грамши, Г.Гроция, Л.Дюги, Г.Еллинека, К.Д.Кавелина, Н.И.Костомарова, С.А.Котляревского, Л.И.Мечникова, Н.И.Палиенко, Платона, К.П.Победоносцева, Полибия, Страбона, А.Хаусхофера, К.Хаусхофера, Л.Шалланда.
Методология исследования. Теоретической и методологической основой исследования стал системный подход к анализу правовых проблем статуса и режима территории в их диалектической взаимосвязи. Применение разнообразных методов исследования (сравнительно-правового, структурно-функционального, конкретно-социологического, аксиологического и других) способствовало обращению одновременно к теории государства и права, конституционному, административному и муниципальному праву.
Теоретические обобщения заключаются и исследуются на основе правового анализа внешнеполитической и внутригосударственной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов власти ряда иностранных государств. В работе использованы методы сравнительного правоведения и системного анализа, аксиологический и конкретно-исторический подходы, данные конкретно-социологических исследований и практической государственной деятельности диссертанта.
Научная новизна исследования заключается в разработке проблемы территории через комплексный анализ ее различных аспектов (видов территории, территориального суверенитета, территориального устройства государства, безопасности (защищенности) территории как признака государства, правового режима территории, регулирования территориальных вопросов в унитарных и федеративных государствах, взаимосвязи территории и гражданства, территориальный фактор во внешних функциях государства, в том числе проблемы естественных границ государств и территориальных споров).
Впервые в литературе предпринята попытка монографического исследования правовых проблем территории государства.
На защиту вынесены следующие положения, выводы и предложения:
- Территория государства представляет собой пространство самоопределения народа, пространство, в пределах которого государство осуществляет свой суверенитет. Территории государства присущи как пространственные, так и внепространственные характеристики. Пространственные характеристики включают собственно пространство, а также его географическое поле (географические координаты, климатические условия и т.д.). К числу внепространственных характеристик относятся населенность территории (численность, плотность и распределение населения на отдельных участках), характер правового оформления границ, механизмы осуществления государственной власти и т.п. Пространственные и внепространственные характеристики территории определяют качество территории. Государственность неразрывно связана с территориальными ресурсами.
- Качество территории обуславливает необходимость создания адекватной системы управления, отвечающей задачам сохранения единства страны, эффективного использования территории с учетом исторических и иных особенностей. Не будучи оформленным в политико-территориальных границах, государство не могло бы обладать качеством целостного субъекта и потеряло бы возможность воздействия на своих граждан.
- Юридическая характеристика территории государства как публично-правовой категории предполагает верховенство государства, владеющего территорией от имени народа, включающее государственный суверенитет, юрисдикцию и территориальный контроль.
- Территория является признаком государства при условии существования в его пределах единого общества (соединения населения и государственной власти). Условием и признаком самоуправляемости общества является сохранение территориальной целостности государства. Поэтому решение вопроса о территории (ее уступках и т.д.) возможно только в случае насилия либо перестройки национального самосознания, выраженного в прямом демократическом волеизъявлении. Принятие обществом мер по ограничению прав и свобод отдельных граждан во имя сохранения целостности государственной территории оправданно и необходимою
- Территория государства есть материальное выражение верховенства и независимости населяющего ее народа. Именно народ — хозяин своей территории, и только он обладает высшим правом распоряжаться ею. Любые территориальные изменения, прежде всего территориальные уступки, требуют выявления воли народа на различного рода референдумах.
- Одной из основ становления и развития Русской цивилизации было осознание территории государства как расширяющегося пространства. Во многом это определяется межнациональными отношениями в России, которые исторически носят равноправный и равнодостойный характер. Уникальность Русской цивилизации заключается прежде всего в том, что развитие восточнославянских этносов гарантировало одновременно и развитие других проживавших в России этносов, сохраняло их культурно-национальную самобытность. Непременным условием сохранения и развития всех этносов России, связанных общей исторической судьбой, является политика национального единства, а в перспективе — укрепление и развитие наднационального русского суперэтноса.
- Территория государства является не только пространством его существования, но и основным воплощением представлений народа о своем государстве, своем Отечестве. Российская Федерация после 1991 года — исторический стержень великого государства, объективно притягивающий к себе его осколки. Воссоздание процветающего единого государства на базе объединения для начала России и Белоруссии — надежда всего разделенного многонационального народа.
- Современные особые правовые режимы государственной территории различаются качеством самозащиты общества в период внешней или внутренней опасности. Принятие обществом мер против саморазрушения как на всей территории государства, так и на ее части — прямая обязанность органов государственной власти. Ограничения прав и свобод во имя целостности государственной территории оправданны и необходимы.
- Развитие институтов международных территорий, территорий со смешанным правовым режимом и территорий с переходным правовым режимом призвано обеспечить самосовершенствование мирового сообщества, предотвратить попытки насильственным путем решать споры о территориальном верховенстве. Вопрос о территориях с неопределенным статусом (Крым, Приднестровье и др.) требует не столько правовых, сколько политических решений.
- В вопросах распоряжения своей территорией государство ограничено интересами своего народа, который только и правомочен принимать окончательное решение. Любой этнос, проживающий на государственной территории, имеет право на культурно-национальное самоопределение (развитие), ограниченное лишь общими интересами народа соответствующего государства. Никакое национальное (этническое) самоопределение не вправе перечеркивать такой общий интерес, как безусловное сохранение неприкосновенности и целостности территории государства.
Защита национальных интересов государств на ближних и дальних подступах к естественным границам их территории остается смыслом внешнеполитической деятельности всех государств мира, условием устойчивого баланса разнонаправленных сил в международных отношениях.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы обусловлена прежде всего тем, что в диссертации содержится комплексный анализ основных характеристик территории государства, исследуются формы территориальной организации общества и правовой режим территории, исследуется территориальный фактор в ходе реализации внутренних и внешних функций государства. В работе разрабатывается система понятий, раскрывающих и характеризуюущих категорию “территория государства”, рассматриваются наиболее значимые вопросы территории в современных условиях Российской Федерации.
В результате чего стало возможным вынесение на защиту выводов, положений и рекомендаций, представляющих значительный интерес в практическом плане для утверждения территориального сознания, выборе механизмов реинтеграции Российской Федерации с государствами СНГ, при разрешении существующих и могущих возникнуть территориальных споров и разногласий. Представленные в работе положения направлены на реформирование внешнеполитического курса Российской Федерации, утверждение приоритета национально-государственных интересов, отражающих потребности её существования и развития.
В результате проведенного исследования выявлены перспективы и возможности совершенствования режима территории, необходимость корректив института российского гражданства. Диссертационный материал представляет значимость в законотворческой деятельности, может быть применен в научно-педагогической работе при преподавании в юридических и гуманитарных учебных заведениях курсов теории и истории государства и права, конституционного права, международного права, политологии, других дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы отражены в опубликованных работах автора, в его выступлениях на сессиях российского парламента в 1990-1998 годах, на заседаниях Парламентской Ассамблеи Совета Европы (1992-1993), Межпарламентской Ассамблеи стран - участников СНГ (1996-1998), Парламентского Собрания Союза России и Беларуси (1996-1998), а также в докладах, с которыми он выступал на различных конференциях, в частности, в Москве (1992, 1995, 1996, 1998), Тулузе (Франция, 1994), Екатеринбурге (1995), Бонне (Германия, 1996 и 1997), Лондоне (Великобритания, 1996), Минске (Беларусь, 1996), Санкт-Петербурге (1996 и 1998), Мюнхене (Германия, 1998) и Берлине (Германия, 1998).
Результаты исследований использовались в деятельности автора как народного депутата РСФСР (1990-1993) и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (1993-1998), заместителя Председателя Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, в том числе использовались в повседневной законотворческой деятельности, например, в работе над Декларацией о государственном суверенитете РСФСР (1990), законами об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР от 15 декабря 1990 г. и от 24 мая 1991 г., об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления от 24 мая 1991 г., а также законами и законопроектами “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации”, “О внутренних водах, территориальном море и прилегающей зоне РФ”, “О ратификации Конвенции ООН по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции ООН по морскому праву”, “О юридической силе для Российской Федерации — России результатов референдума СССР 17 марта 1991 года по вопросу о сохранении Союза ССР”, “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О гражданстве РФ”, других законов, в ходе подготовки и принятия постановлений Государственной Думы ФС РФ и Парламентского Собрания Союза Беларуси и России по данной проблематике.
Результаты работы были использованы автором на юридическом факультете Омского государственного университета в ходе подготовки и чтения специального учебного курса (1995).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих пятнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.
II. Основное содержание диссертационной работы
Во введении обоснованы актуальность темы, цель и задачи исследования, методологическая основа, научная новизна и практическая значимость диссертации, формулируются предложения, выносимые на защиту.
Глава I — “Территория государства: основные характеристики” — содержит анализ понятия территории и ее видов (§1), территориальных аспектов государственного суверенитета (§2), территориального устройства государства (§3), безопасности территории государства (§4).
Предпринимается попытка на теоретическом уровне осмыслить соотношение государства и пространства, проанализировать понятия территории в юридической и политической науке.
Развитие человечества идет через пространственное (территориальное) утверждение отдельных цивилизаций, их взаимовлияние и интеграцию. Объективно представляя собой пространственные пределы осуществления государственной власти, территория закономерно ассоциируется либо с могуществом и величием государства, либо с его слабостью и уязвимостью. Но территория — не просто особого рода пространство. Для нее характерны не только специфические пространственные критерии, но и многие другие характеристики. В их числе: размеры, то есть общая площадь; протяженность с севера на юг и с востока на запад; компактность, то есть сконцентрированность в единое целое; географическое положение на карте мира, в том числе наличие рек и выхода к морю; населенность (численность и плотность населения, его распределение по отдельным участкам территории); климатические условия, на которые оказывают влияние приближенность к экватору или к одному из полюсов Земли, к морям или другим большим водоемам, нахождение в глубине или на краю континента; особенности ландшафта (горы или низменности, болота или пустыни); характер недр и степень их разработки (наличие полезных ископаемых, их доступность для разработки); характер границ (юридически оформленные или фактически существующие, естественные или произвольные, надежно укрепленные или беззащитные); характер сопредельных территорий (государственные или международные, с миролюбивыми или агрессивными политическими режимами); время существования.
Как видим, ряд параметров имеют явно внепространственный характер. Не случайно главным показателем территории, позволяющим различать ее виды, был и остается существующий на ней правовой режим (или механизм осуществления государственной власти).
Пространство включает в себя как собственно физическое пространство, так и его географическое поле (географические взаимосвязи). Если физическое пространство может характеризоваться дискретностью (прерывистостью), то географическому полю свойственна континуальность (непрерывность). Это, в частности, позволило Л.И.Грачу сделать вывод о том, что слишком узок перешеек, соединяющий Крым с Украиной, и еще более узок пролив, отделяющий его от России[1]. В международном праве территория выступает не только как юридическая категория, но и как естественная географическая среда, в которой существует данное человеческое общество.
Вопрос о качестве территории всегда был и остается в центре любого территориального урегулирования, при жесткой альтернативе — качество территории или ее размеры — предпочтение всегда отдается первому. Соединение населения и государственной власти рождает феномен определенного типа общества, а вся триада создает государство и означает то, что верховная и единая государственная власть распространяется на всю данную территорию и на всех людей, составляющих ее население. В случае совершения действий, направленных на нарушение этого триединства, посягательств на верховенство государственной власти, государство имеет право и обязано обеспечить безусловное подчинение своим распоряжениям. Закрепление основных положений составляющих этого права производится в основных законах государств.
В диссертации анализируются различные способы такого закрепления. Нетрудно заметить, что в данном контексте территория представляется не только в виде пространственных пределов функционирования общества, некоей основы существования социального организма, но и как своего рода политическое, экономическое и культурное пространство, пределы осуществления власти внутри страны и пределы, за которыми государство выступает как иностранная, внешняя сила.
Диссертант анализирует взгляды различных юристов на понятие территории (Б.М.Клименко, Н.А.Ушакова и др.), останавливаясь на формально-юридических свойствах территории государства, выделяет следующие аспекты:
1) без разрешения со стороны властного аппарата государства никакая другая власть не имеет права осуществлять на ней свое господство;
2) все находящиеся в пределах территории государства граждане (подданные), а также другие лица (исключение составляют лица, обладающие дипломатическим иммунитетом) подчинены власти государства и его законам.
Из первого пункта вытекает, что на одной и той же территории (то есть территории, находящейся под юрисдикцией одного государства) может осуществлять власть только одно государство. Второй означает, что, не имея пространственных границ, государство не имело бы возможности воздействовать на своих граждан (подданных, гражданское общество, социальные группы). То есть государство не могло бы обладать качествами целостного субъекта, не будь оно оформлено в своих границах.
Управление государством может осуществляться, как правило, лишь в пространственных пределах его территории. Действие самих нормативных предписаний государства оправданно рассматривать как “процесс существования права во времени, в пространстве и среди широкого круга лиц”[2]. Только здесь, используя свою власть, оно может беспрепятственно в полном объеме повелевать людьми, и в первую очередь — своими гражданами. Особые случаи (территория посольств, консульств и т.п.) лишь подтверждают правило. Иными словами, государственность как таковая тесно связана с территориальными ресурсами.
В работе рассматриваются юридические характеристики территории, существующие в различных правовых теориях. При этом автор исходит из юридически корректного определения государства, данного в ст. 1 Конвенции Монтевидео 1933 г. о правах и обязанностях государств: “Государство как субъект международного права, — говорится в Конвенции, — должно обладать следующими чертами: а) постоянным населением, б) определенной территорией, в) правительством, г) способностью вступать в сношения с другими государствами”[3]. Это определение используется при решении вопроса о том, соответствует ли то или иное образование критериям государства. Факт территориального контроля реализуется в международной практике через признание. Территориальные организмы со стабильными и эффективными правительствами защищаются международным правом.
В сущности, аналогичные идеи были выдвинуты еще Г.Гроцием, который считал, что “власти обыкновенно подчинены двоякого рода предметы: во-первых, лица — этот предмет иногда достаточен сам по себе, как, например, толпа переселенцев на новые места — мужей, жен и детей; во-вторых, пространство, называемое территорией”[4].
В диссертации содержится анализ понятия “территория”, свойственный и политической науке. В частности, изучается вопрос, как соединение территориальных проблем с проблемами развития общества и вопросами осуществления государственной власти привело к рождению науки геополитики, ведь еще древние греки, раскрывая понятие Родины, начинали с того, что это “земля, все жители которой заинтересованы в ее сохранении”[5]. Геополитика рассматривается как обусловленность политики государств географическими факторами, такими, как территория, географическое положение, климат, полезные ископаемые и другие.
Современная геополитика, по мнению автора, включает в себя следующие составляющие: господство над территорией; господство над ресурсами земли; господство над творческими силами народов; господство (контроль) над экологической и демографической ситуациями.
Характеризуя формы территориальной организации общества, автор выделяет семейную территорию, территориальную общину, государственную и надгосударственную территориальные организации.
Рассматривая различные классификации территории по видам, диссертант отмечает шесть видов территории:
а) каноническая территория, совмещающая любую форму территориальной организации с определенной религией и не подразумевающая единых государственно-властных отношений;
б) государственная территория, которая “находится под суверенитетом определенного государства, то есть принадлежит определенному государству, осуществляющему в ее пределах свое территориальное верховенство”[6]. С позиций международного права государственная территория выступает как пространство осуществления верховной власти государства, подчиненное его исключительному господству[7], как принадлежащая данному государству и находящаяся под его исключительной властью часть земного пространства, состоящая из суши с ее недрами, вод и воздушного пространства над сушей и водами[8] ;
в) международная территория — это пространство, на которое не распространяется суверенитет какого-либо государства. Она определяется также как территория, принадлежащая всем (res communis);
г) территория со смешанным режимом — территория, которая не входит в состав государственной территории, является объектом суверенных прав одновременно нескольких государств. Речь идет о континентальном шельфе и морских экономических зонах;
д) территория с переходным (временным) режимом, которая так же, как и предыдущая, относится к сфере международного права. К этой разновидности территорий относятся несамоуправляющиеся территории, подмандатные и подопечные территории, территории с неопределившимся статусом, ничейные территории, а также территории, в отношении которых осуществляются совместные суверенитеты, прежде всего кондоминиум. К территориям с переходными режимами относятся существовавшие ранее колониальные территории, протектораты и доминионы;
е) административная территория как часть государственной.
В диссертации дается характеристика правового режима территорий с неопределившимся статусом (sub judice), рассматриваются вопросы статуса “ничейной земли” (terra nullius). Исследуются понятие территориального суверенитета и его соотношение с юрисдикцией государства, проблемы неотчуждаемости государственной территории, совместного суверенитета, кондоминиума и конфедерации.
Территориальный суверенитет рассматривается в работе как компетенция государства в отношении его территории. Территория не находится и по своему содержанию не может находиться в неких правовых отношениях с государством. Правоотношения возможны только по поводу территорий. Как юридическое понятие территория государства может рассматриваться лишь опосредовано, через правовой режим, установленный в отношении территории на основании принципа территориального верховенства.
Юридическая природа государственной территории раскрывается в соответствующих властных установлениях государства и в отношениях одного государства с другими государствами по поводу территории.
В диссертации анализируются вопросы территориальной юрисдикции, которая всегда имеет территориальный характер, выражающийся в прямой зависимости предмета юрисдикции от его пространственного местонахождения, режима территории и разумности интересов той юрисдикции, которую стремятся осуществить. Наиболее ярко это проявляется в уголовной юрисдикции, где непреложно признается принцип принадлежности юрисдикции судам того места, где совершено преступление.
Понятие юрисдикции значительно уже понятия территориального верховенства. Но, с другой стороны, юрисдикция государства может осуществляться в районах, где государство не осуществляет территориального верховенства. Так, согласно морскому праву прибрежное государство может в определенных случаях осуществлять контроль в зоне открытого моря, прилежащей к территориальному морю[9].
Территориальные пределы действия права — это уже сфера политики. Через законотворчество политика государства находит свое воплощение в принципах права. Не случайно все правовые системы предполагают (явно или по умолчанию), что “в случае отсутствия законодательных установлений необходимо соблюдать политику государства” (ст. 6 Общих положений гражданского права КНР). Есть и другой аспект этой проблемы: правовой вакуум может быть и случайным, и преднамеренным.
В отрыве от территориального аспекта невозможно уяснить понятие правовой нормы. Сами по себе правовые нормы выступают в качестве социальных моделей и принципов (даже в части конструирования тех или иных юридических механизмов), обязательный характер которых начинается лишь с определения границ пространства принудительного действия этих норм.
Существенным признаком территориального верховенства государства является принцип неотчуждаемости государственной территории. Он предполагает, что никакая часть государственной территории не может быть отчуждена в какой-либо форме другому государству, кроме как в силу собственного свободного решения передающего ее государства. Утрачивая территорию, государство исчезает.
В то время, как суверенитет есть юридическое обозначение статуса государства, юрисдикция государства характеризует конкретные аспекты этого статуса, прежде всего определенные права, привилегии и компетенцию. В компетенцию государства включают значительные права в отношении внутренней организации и распоряжения территорией.
Существуют ситуации, когда и без передачи всей территории одного государства другому принцип неотчуждаемости территории нарушается в такой мере, что может возникнуть вопрос о территориальном верховенстве этого государства. Примеры тому: размещение иностранных военных баз и воинских подразделений. Если это сделано даже на основе договора и взаимного согласия, но при политическом или ином давлении более сильного государства — такую ситуацию можно квалифицировать как ущемление независимости и самостоятельности соответствующего государства. Нельзя к тому же не упомянуть, что за государством, размещающим на территории другого свои вооруженные силы, признается право юрисдикции в отношении личного состава войск, его имущества. Хотя здесь речь идет о распространении юрисдикции на лиц и имущество, но не на территории.
Осуществление государством своих суверенных прав не всегда соединено с реализацией территориального суверенитета. Так, право прохода не обязательно предполагает суверенитет над соответствующими участками территории.
Вопрос о допустимости отчуждения прав на территорию одного государства в пользу другого государства был и останется одним из наиболее злободневных. Исходным моментом в решении этой проблемы выступает признание за государством как за субъектом международных отношений права публичной международно-правовой собственности на свою территорию. Б.М.Клименко обоснованно подчеркивает, что это собственность особого рода, далеко не тождественная гражданско-правовой собственности[10].
Подчеркивая необходимость всесторонней разработки проблемы взаимосвязи принципов территориальной целостности и неприкосновенности и самоопределения наций и народов, рассматривая территориальные проблемы в ходе самоопределения нации, диссертант исходит из понимания, что принцип территориальной целостности и неприкосновенности границ обеспечивает целостность и государственной, и национальной территории, в пределах которой данная нация исторически сложилась и развивалась как общность населения, которую связывает воедино ряд факторов исторического, экономического, политического характера, общность языка, культуры, географических особенностей, психологического склада национального самосознания, социального развития. Причем все эти связи сложились исторически, являются устойчивыми и осознанными. На основе этого понимания автор выделяет характеристики, позволяющие отграничить самоопределение народа от сепаратизма, исследует формы осуществления совместного суверенитета, правовой режим кондоминиума.
Представляя в качестве классического примера союзного государства (а значит, и совместного суверенитета) Союз ССР, автор подчеркивает, что совместный суверенитет может быть достаточно эффективным способом разрешения проблемы территориального верховенства, когда государственная власть осуществляется через сложение политической воли и систем законодательства на объединенной территории нескольких государств.
Приводя доказательства в подтверждение тезиса, что в осуществлении совместного суверенитета СССР участвовали только союзные республики, наделившие созданные в соответствии с Договором 1922 г. общие высшие органы власти союзного государства делегированной компетенцией, диссертант приходит к выводу, что в современной Российской Федерации нет совместного суверенитета, несмотря на наличие среди субъектов федерации 21 республики. Декларации о суверенитете, принятые большинством из них, носят односторонний и безусловно антиконституционный характер, а потому не имеют юридической силы. И хотя в некоторых российских регионах существует мнение о том, что “одностороннее решение федеральных органов власти влечет нарушение права народа на самоопределение и статуса суверенного государства в составе РФ”[11], право наций на самоопределение вплоть до отделения не может и не должно стать силой, произвольно ломающей границы государств.
Достаточно подробно анализируя осуществление совместного суверенитета на территории кондоминиума, автор выделяет следующие основные признаки кондоминиума : 1) вхождение территории в состав обоих государств; 2) двойное гражданство; 3) многоязычие государственных (официальных) языков; 4) нахождение на территории кондоминиума вооруженных сил обоих государств, а также и два дополнительных признака: 1) распределение государственных должностей и постов в соответствии с законодательно закрепленными квотами для представителей различных национальностей; 2) наличие разнообразных механизмов, обеспечивающих стабильность управления подобной территорией во избежание излишних противоречий.
К подобным механизмам диссертант относит: а) управление территорией по принципу большой коалиции; б) предоставление наиболее значимым сегментам общества, например этническим общностям, права взаимного вето, то есть когда меньшинство, если оно признано одним из государствообразующих элементов, способно заблокировать решение, противоречащее его интересам; в) принцип сознательного завышения представительства малых сегментов, который хотя и может показаться не совсем справедливым, но способствует удовлетворению амбиций меньшинств и поддержанию стабильности; г) высокая доля автономности сегмента при решении исключительно его внутренних вопросов.
Для преодоления спорных валютных и финансовых вопросов возможно образование на подобных территориях свободных экономических зон, что приведет к устранению налогов и сборов как вполне вероятной причины конфликтов между государствами, владеющими кондоминиумом. В работе предлагается изучить возможность использования механизмов кондоминиума при разрешении политических и, тем более, военно-политических кризисов, в частности при решении вопросов о статусе Крыма, Абхазии или Приднестровья.
Исследуя вопросы конфедерации, автор заключает, что именно отсутствие единого территориального суверенитета позволяет отличить конфедерацию как союз государств от федеративного государства, тогда как от коалиции государств конфедерацию отличает определенный государственно-территориальный элемент в ее организации. Если коалиция государств — это временная координация действий вооруженных сил двух и более государств, то конфедерация — межгосударственное объединение, предполагающее большее или меньшее сближение правовых режимов территорий соответствующих государств.
В § 3 работы диссертант рассматривает государство как территориальную систему, которой свойственны помимо политико-правовых и определенные системные признаки: целостность, структура, управление, связи, самоорганизация, цели. Автором выделяются административная, национально-государственная и государственно-территориальная системы территориальной организации.
Государство как территориальная система предполагает единство и взаимосвязь отдельных составных частей государства независимо от их размеров, различий в правовом статусе или организации внутреннего устройства. В диссертации сделан вывод, что целостность территории как элемент целостности государства есть непременное условие стабильности, устойчивости соответствующего общества.
Территория как подсистема государства, возникая в силу действия естественно-исторических закономерностей, является материальным отражением уровня развития цивилизации и находит свое воплощение в том или ином территориальном устройстве государства. Территориальное устройство государства определяется его исторической и культурной эволюцией, становлением и развитием экономической системы, политических и правовых институтов. Оно выступает в социально-экономическом развитии общества одновременно и как фактор развития, и как результат этого развития[12].
Рассмотрение территории в двух смыслах — как фактической территории и территории юридической — позволяет отойти от понимания территории как формально-юридического предела существования государства. Понятие территории в юридическом аспекте позволяет выявить ее роль во всем процессе общественного государственного развития и не ограничиваться только лишь закреплением определенных пределов распространения государственной власти.
И территориальная организация государства может пониматься двояко.
Во-первых, под территориальной организацией понимается само государство как одна из организаций общества, в которой связь между населением и властью осуществляется по территориальному принципу. Как писал Ф.Энгельс: “По сравнению со старой родовой организацией государство отличается... разделением подданных государства по территориальным делениям”[13]. В отличие от догосударственной организации, когда население было организовано по кровно-родственному принципу, государство является такой организацией общества, при которой обеспечивается осуществление прав и обязанностей граждан по месту их жительства, безотносительно к роду и племени. К.Маркс в этом смысле и отмечал, что “завершенное политическое государство является по своей сущности родовой жизнью человека, в противоположность его материальной жизни”[14].
Во-вторых, под территориальной организацией государства имеют в виду организацию его территории, определение ее составных частей и организацию взаимоотношений между ними. Здесь мы имеем дело с государством как территориальной системой, живущей по общим законам кибернетики.
Государство обязано считаться с условиями жизни других народов, не допуская при этом существенного ущерба себе. Неизменность формулы существования любого государства (“нация” плюс “территория”) позволяет сделать вывод о том, что забота о нации и ее территории и есть обеспечение национальной безопасности.
Есть “национальные” государства, где единство территории основывается на преимущественно однонациональном составе проживающего населения (моногенности нации). Говоря о становлении национальных государств, В.И.Ленин подчеркивал объективную необходимость государственного сплочения территорий с населением, говорящим на одном языке, при устранении всяких препятствий развитию этого языка и закреплению его в литературе[15].
Есть “территориальные” государства, где само единство многонационального (полиэтнического) населения основывается на единстве территории. У таких государств возникают дополнительные проблемы, когда “здоровье” народа как целостности увязано напрямую с вопросом о способности каждого этноса реализовать свои цели.
Организмические аналогии Д.Локка и Г.Спенсера внесли свою лепту в становление различных современных подходов к анализу государства. Отходя от традиционного понимания государства как “общего дела”, К.Маркс, Ф.Энгельс, В.И.Ленин и их последователи вскрыли социальную сущность и заведомую неполноту отвлеченных подходов к пониманию государства. Тем не менее мы рассматриваем здесь государство только как территориальную систему, то есть совокупность определенным образом между собою связанных элементов, некое целое, объединяющее населенное пространство посредством политического режима и системы законодательства.
Относясь к самонастраивающимся системам, территориальная система государства включает различные уровни территориальной организации, где первый уровень — это система экономической организации территории., а второй уровень — национальная система территориальных единиц, существующая в виде либо административной, либо национально-государственной, либо федеративной системы территориальной организации.
Исследуя государственно-территориальную систему территориальной организации, автор подчеркивает несоответствие национально-территориального устройства задачам сохранения государственности. Национально- государственные территориальные системы либо рассыпаются на самостоятельные государства, либо ликвидируются и заменяются на более стабильные — федеративные. В конце ХХ в. наиболее яркой иллюстрацией этого процесса стала судьба двух федеративных государств, кичившихся своим национально-государственным устройством, — Советского Союза и СФРЮ.
Закрепленная Конституцией Российской Федерации 1993 г. новая российская национальная система территориальной организации попыталась придать устойчивость старой структуре, прибавив к ней жесткость и неизменность границ между субъектами федерации. И все же это уже не национально-государственная организация с различным статусом составляющих ее элементов, а государственно-территориальная федерация, пусть некоторое время в ряде элементов еще и асимметричная. Согласно части 1 ст. 5 Конституции, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации.
Завершая рассмотрение различных систем территориальной организации, автор делает вывод, что невозможно получение в практике государственного строительства идеально “чистого” классического устройства, поскольку взаимодействие системообразующих принципов создает объективные предпосылки для множественности проявления одной и той же формы государственного устройства в различных опытах государственного строительства.
В диссертации (§ 4) раскрывается безопасность (защищенность) государства как признак государства, аргументируется тезис о том, что к основным характеристикам территории государства следует отнести наличие или отсутствие угрожающей территории государства опасности (безопасность) следует отнести к характеристикам территории государства, и этот показатель настолько существенен, что он может быть отнесен к признакам государства. Безопасность территории является условием существования и развития государства, ибо невозможно ни то, ни другое при отсутствии как неприкосновенности границ государства, так и саморегулирования государством правового режима территории.
Безопасность территории рассматривается в диссертации как понятие многогранное, подразумевающее определенную систему параметров-элементов, в том числе политико-правовую, пространственную безопасность (территориальную целостность), социально-экономическую, экологическую и культурную безопасность территории. В данном контексте автор особо останавливается на проблемах анклавов и депрессивных территорий, исследует правовой статус Калининградской области и “чеченский прецедент”, заключающийся в некоем “особом” статусе Чечни, закрепленным целой серией правовых актов 1996-1997 гг.
Глава II — “Правовой режим территории государства” — посвящена рассмотрению принципов режима территории государства (§ 5), состава государственной территории (§ 6), государственных территорий с особым правовым режимом (§ 7) и правовых гарантий и юридических механизмов обеспечения стабильности режима территории (§ 8).
Соглашаясь с Н.И.Матузовым и А.В.Малько в необходимости разграничения понятий “правовой режим” и “механизм” правового регулирования, автор рассматривает правовой режим территории как процесс реализации ее политико-юридического состояния.
На основе анализа положений Конституции Российской Федерации диссертантом выделяется ряд конституционных принципов правового регулирования (режима) государственной территории. Среди них:
1. Суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией. (ст.ст. 4, 71). Согласно ст. 71 Конституции, федеративное устройство и территория Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, а ч. 1 ст. 4 жестко фиксирует: “Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию”.
Это означает, что Российская Федерация обладает всей полнотой власти и никакая другая власть на ее территории не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти или, тем более, поставить себя над нею. При этом государственная власть России распространяется на всю без исключения территорию Федерации: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией России, а также объекты с государственной символикой Российской Федерации (например, корабли, авиалайнеры и т.д.)[16].
2. Целостность государственной территории (ст.ст.1, 3, 67). Уже преамбула Конституции Российской Федерации подтверждает исторически сложившееся государственное единство, а в ст. 1 говорится о Российской Федерации как о государстве демократическом, федеративном, но не как о федерации (конфедерации) государств. Хотя в ч.1 ст. 3 сказано, что территорию Российской Федерации составляют территории ее субъектов, ст. 3 (а она включена в главу “Основы конституционного строя”) провозглашает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч.1 ст. 3) и никто не может присваивать власть в Российской Федерации (ч. 4 ст. 3).
Примечательный момент. Если, например, ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. гласит, что территория этого федеративного государства включает в себя территории земель Федерации, то согласно ч. 1 ст. 67 Конституции России территория Российской Федерации включает в себя не только территории ее субъектов, но также внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство над ними. Таким образом, в России не только территориальное море, но и внутренние воды, как и воздушное пространство над ними, являются конституционно федеральной территорией. Без сомнения, это крайне важный рычаг в борьбе против национального и регионального сепаратизма.
И в довершение этого механизма ч. 3 ст. 4 Конституции закрепляет именно за Российской Федерацией право и обязанность обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории.
3. Верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции России федеральных законов (ст.67) Из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, которая, в свою очередь, обеспечивает государственную целостность как одну из основ федеративного устройства России, прямо вытекает принцип верховенства на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных законов.
4. Прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации (ст.15). Важное значение для режима территории России имеет норма ч.1 ст. 15 Конституции, в соответствии с которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Таким образом, Основной закон России не просто является базой федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, но его нормы могут быть изменены только в порядке, предусмотренном самой Конституцией, и действуют на всей территории Российской Федерации непосредственно.
5. Конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства (ст.ст. 67, 71, 131). Регулирование вопросов территории находится непосредственно в ведении Российской Федерации (п. “б” ст. 71), которая только и вправе определять статус и осуществлять защиту государственной границы, территориального моря, воздушного пространства (п. “н” ст. 71). Но если применительно к внутренним границам четко сказано, что границы между субъектами Федерации могут меняться только с их взаимного согласия (ч.3 ст. 67), а при изменении границ территорий местного самоуправления учитывается мнение проживающего на соответствующей территории населения (ч.2 ст. 131), то применительно к внешним границам России порядок их изменения скрыт за упомянутым в Конституции словом “статус”. Следует предположить, что без согласия субъекта Российской Федерации не может быть изменена и та его граница, которая имеет статус государственной границы РФ.
Между тем, принимая 12 июня 1990 г. Декларацию “О государственном суверенитете РСФСР”, I Съезд народных депутатов РСФСР в п. 8 жестко записал: “Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума”[17].
6. Единство правового режима территории Российской Федерации в вопросах экономики (единство экономического пространства) (ст.8) Для правового регулирования территории государства характерно его единство в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности.
Вероятно, в противовес прежним советским конституциям Конституция России 1993 г. не содержит специального раздела, посвященного экономической основе государства и общества, но обязывает государство на всей его территории создавать условия для развития и закрепления рыночной экономики, видя это в обеспечении свободы экономической деятельности, свободном перемещении товаров, услуг, финансов.
Рассматриваемая статья Основного закона носит следы явной спешки и, соответственно, весьма уязвима. Как быть с перемещением других ресурсов? Конституционная норма явно претендует на исчерпывающий перечень. А ведь, например, еще Указ Президента РСФСР о едином экономическом пространстве от 12 декабря 1991 г. закреплял свободное движение на всей территории РСФСР товаров, услуг и работ[18].
Статус административных территорий, составляющих единую территорию государства, также предполагает определенные общие начала (принципы). Рассматривая основные принципы правового регулирования (режима) административных территорий, автор выделяет следующие из них, закрепленные в законодательстве РФ:
А. Взаимное согласие субъектов федерации на изменение границ между ними. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Все они выступают равноправными субъектами Российской Федерации (ч. 1 ст. 5 Конституции). Они равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст. 5 Конституции).
При всем при этом, границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены лишь с их взаимного согласия (ч.3 ст. 67 Конституции).
Жесткость приведенной формулировки в сочетании с нормой Конституции России, согласно которой отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа, края или области (ч.4 ст. 66), а следовательно, могут и не регулироваться, создала своего рода конституционный тупик. Этот тупик усугубляется утверждением, что, с одной стороны, имеются края и области, в которые входят автономные округа (с соответствующим объединением территорий), с другой — и те и другие полностью равноправны, а в довершение статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ч.5 ст. 66 Конституции).
Выход из сложившейся ситуации предпочтительно искать не в каком-либо определении Конституционного суда, а через изменение самой конституционной нормы.
Б. Учет мнения населения территорий местного самоуправления при решении вопроса об изменении их границы. Применительно к местному самоуправлению в ст. 131 Конституции России закреплено, что изменение границ территорий, в которых оно осуществляется, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Изменение указанных границ относится законом к компетенции органов государственной власти субъектов федерации, которые обязаны тем самым учитывать мнение населения таких территорий. Механизмами выявления мнения населения территории могут служить консультативный опрос населения, сбор подписей под проектом соответствующего решения на сходах и собраниях жителей с обсуждением вопросов о намечаемых изменениях, решения представительных органов местного самоуправления и т.д. В постановлении Конституционного суда от 24 января 1997 г. наиболее адекватной формой учета мнения населения назван референдум, проводимый по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования.
В. Согласование интересов. Принципы правового режима территорий, на которых осуществляются совместные суверенитеты, прежде всего кондоминиумов, а определяются в каждом отдельном случае договором (соглашением). Трудно говорить об общих принципах правового регулирования (режима) других видов территории. Принципы правового режима международных территорий как пространств, на которые совершенно не распространяется суверенитет какого-либо государства, а также территорий со смешанным режимом, на которые определенные государства имеют суверенные права, равно как и несамоуправляющихся, подмандатных, подопечных и иных территорий, определяются специальными актами международного права. Автором рассматриваются особенности правового регулирования различных типов территории, на которые распространяется верховенство государства: сухопутная территория, водная территория (территориальное море, национальные реки, каналы, внутренние озера и внутренние моря, пограничные воды), земные недра, воздушное пространство, арктическая территория.
Предпринята попытка систематизировать государственные территории с различными видами особых правовых режимов. Классифицируя существовавшие в различные исторические эпохи особые виды правовых режимов, автор приводит следующую структуру: 1) территории действия исключительных законов; 2) территории осадного положения; 3) территории чрезвычайного положения; 4) территории военного положения; 5) территории прямого правления центральной власти; 6) закрытые административные территории; 7) демилитаризованные и нейтрализованные территории; 8) экстерриториальность; 9)территории транзита и территории мирного прохода.
При характеристике территории действия исключительных законов диссертантом с учетом дореволюционной российской практики выделяются два вида: режим территории усиленной охраны (когда режим усиленной охраны вводился в случаях нарушения общественного спокойствия преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имущества, или приготовления таковых, если для охраны порядка применения действовавших “постоянных законов” оказывалось недостаточно) и режим территории чрезвычайной охраны (как более суровый, вводился при отягчающем обстоятельстве — когда население бывало приведено в тревожное состояние, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка). В Советской России оба режима охраны (исключительного положения) были трансформированы в единый институт чрезвычайного положения.
В диссертации содержится анализ действующего в РФ законодательства, регулирующего режимы “территории чрезвычайного положения”, “военного положения”, прямого правления центральной власти и практики их применения.
Особый статус отдельных частей государственной территории определяется не только наличием внутренних социальных или политических конфликтов, либо внешней агрессией. Такой статус иногда формируется в связи с потребностями в обеспечении обороноспособности, пограничного режима, безопасности для определенного экономического развития территории.
Автор отмечает особенности закрытых административно-территориальных образований, рассматривает специфические вопросы их правового регулирования, проводит анализ режимов демилитаризованных и нейтрализованных территорий, правовой режим экстерриториальности, статус оккупированной территории, территории транзита и территории мирного прохода, режим территорий концессии и его отличия от режима арендованных территорий.
Так, концессионный договор определяется не как обычный гражданско-правовой контракт, а как односторонний акт суверенного государства, выраженный в форме особого договора. На основе этого акта частной компании, в том числе и иностранной, предоставляется право заниматься определенной хозяйственной деятельностью, полезной для экономики развивающихся государств. Но с этой же целью действие такого акта может быть досрочно прекращено, предоставленная концессия может быть “взята обратно”.
Автор считает, что прекращение концессии не представляется международным правонарушением, поскольку концессионный договор не является международным соглашением, заключаемым между субъектами международного права.
Таким образом, в отличие от международной аренды территории, концессия:
— представляет собой гражданско-правовой договор между государством и своими или иностранными гражданами;
— регулируется национальным законодательством и заключенным на его основе договором;
— не создает на своей территории особого правового режима, если только это не оговорено конкретным национальным законом.
Анализируя практику соглашений об аренде, диссертант выделяет определенные особенности правового режима арендуемой территории. В связи с чем в работе обсуждаются вопросы реализации соглашения об объединении таможенных территорий Российской Федерации и Республики Белоруссия, об обязанности Польши и Литвы обеспечить транзит (на условиях аренды соответствующих территорий) через их территории для связи Белоруссии — России и Калининградской области, обосновывается недопустимость постановки вопроса об аренде Россией г.Севастополя.
В диссертации содержится анализ правовых гарантий и юридических механизмов обеспечения стабильности режима территории” (§ 8), исследуется понятие “стабильность режима территории”, внутренними составляющими которой являются внутренняя и внешняя стабильности территории.
Конституционно-правовая стабильность и неизменность территориальных пределов государства основываются на принципиальном положении, что государственность в принципе неделима. К правовым гарантиям стабильности режима территории автор относит:
а) Принципы международного публичного права, среди которых выделяются: принцип территориальной целостности и неприкосновенности границ; принцип мирного решения международных споров; принцип неприменения силы;
б) Институт остаточного (номинального) суверенитета;
в) Институт приобретательской давности;
г) Договорной режим границ;
д) Система внутреннего права.
Обеспечение стабильности правового режима территории осуществляется юридическими механизмами структурного и материально-правового характера. К структурным механизмам международного характера относятся Совет Безопасности ООН, Международный суд, Специальные органы ООН (Совет по Опеке, Комитет по несамоопределившимся территориям) и др. Структурные механизмы такого обеспечения в национальных государствах включают прежде всего конституции государств и Верховный или Конституционный суд.
Среди материально-правовых механизмов обеспечения стабильности правового режима территории в диссертации выделяются четыре основных.
1) Закрепление государственной целостности как принципа федеративного устройства Российской Федерации. “Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности...”(ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).
2) Единое правовое пространство, предполагающее верховенство и высшую юридическую силу федеральной Конституции и федерального законодательства. Конституция, федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ).
3) Единство государственной власти. Источником единой государственной власти является многонациональный народ России. Большой проблемой для постсоветской России является отсутствие единства органов власти, единства и в действиях и в структуре. Сохранена единая вертикаль исполнительной власти в России (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Но единой вертикали законодательной (представительной) власти в Российской Федерации нет, если не считать возможности представительных органов субъектов РФ направлять по одному своему представителю в Совет Федерации.
4) Перечисление в Конституции субъектного состава, образующего (входящего в) государство.
Эффективность работы юридических механизмов, обеспечивающих стабильность того или иного режима территории, зависит и от функциональной собранности всего комплекса органов государственной власти.
Размеры и характер территории прямо влияют на наличие или отсутствие тех или иных функций государства, а также на их объем. Это относится к функциям и внешним, и внутренним.
В Главе III диссертации — “Территориальный фактор во внутренних функциях государства” — на примере ряда стран (Великобритания, Алжир, Монголия, Италия, КНР, Швеция, Франция) изучаются отношения в унитарном государстве между его составными частями (регионами), между государством и его частью. Территориальный аспект внутригосударственного регулирования выступает в унитарном государстве в форме пространственного действия законов, пространства функционирования органов государства.
В рамках анализа процессов осуществления внутренних функций унитарного государства автором исследуется порядок перераспределения территории в унитарном государстве, особо отмечается, что во многих странах действуют правила, согласно которым любое территориальное изменение должно пройти парламентскую процедуру. Это касается и приращения территории, поскольку при всей своей позитивности оно может нести и негативные последствия: необходимость финансовых вливаний, изменение национального и демографического состава, социальные противоречия, поток переселенцев и т.п.
Международный опыт показывает, что при относительной незначительности приращения территории возможно обойтись парламентской процедурой, при глобальных изменениях — необходимо проведение референдумов и т.п.
Территориальное устройство федеративных государств определяется преимущественно способом их образования. Если, например, в Российской Федерации, как до того в Советском Союзе, территориальное устройство архаично, раздроблено и бессистемно, то в большинстве федераций оно унифицировано.
Российское федеративное государство образуется в государственно-правовом смысле из трех частей. Первичными элементами федеративной структуры являются отдельные субъекты федерации, виды которых указаны в ч.1 ст.5 Конституции РФ. Вторым звеном выступает сообщество субъектов федерации — собственно Российская Федерация как государство. И третьим элементом является система федеральной государственной власти, которая не ограничивается функционированием на верхнем этаже государственной структуры, а пронизывает своими структурами все государственные органы.
Так, Президент Российской Федерации до 1994 г. был самостоятельным институтом исполнительной власти, ныне де-факто возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в систему которой входят президенты республик в составе РФ, главы администраций краев и областей. Если Совет Федерации Федерального Собрания РФ выражает интересы и региональные особенности прежде всего субъектов федерации как относительно изолированных образований, олицетворяет собой тенденцию федерализма, то Государственная Дума ФС РФ, напротив, предстает как единый орган всей федерации, который, по определению, обязан выражать общегосударственные интересы, тенденцию унитаризма. Подобная трехчленная система федеративного государства придает федеративной структуре большую степень прочности.
Для каждого сложносоставного государства основным вопросом является разграничение полномочий между федеральной властью и властью субъектов, именно оно не только позволяет говорить о том или ином государственно-правовом положении государства, но и определяет характер и эффективность деятельности властей. В этом отношении прав В.Б.Пастухов, считающий федерализм одним из возможных проявлений сущности современного нации-государства[19].
Схема разграничения полномочий выглядит приблизительно так: Конституция определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, в которой полномочны федерация и ее субъекты, и вне пределов которой субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Посредством специальных договоров компетенция федерации и ее субъектов может перераспределяться, что придает системе необходимую гибкость.
Власть, таким образом, может осуществляться лишь в пределах полномочий, установленных центральными органами, и притом лишь в рамках единой системы власти государства. Ни полновластием, ни автономностью от высших органов государства, частью которого оно является, такое образование не обладает и обладать не может, то есть не может характеризоваться понятием суверенитета. Аналогичный подход приемлем и к федеративным государствам западного образца, где суверенитет государства — члена федерации не отражает народного и национального суверенитета, воплощаемого в федерации в целом. Напротив, лишь делегированные полномочия могут быть у органов межрегиональных ассоциаций[20].
Внутренние функции государства, в том числе функции обеспечения защиты существующего государственного строя, хозяйственно-организаторская, финансовая, охраны общественного порядка, сохранения и обогащения культуры, стимулирования научно-технического прогресса, претерпевают в федеративном государстве существенную трансформацию.
Наличие федеративной структуры обусловливает более сложную, чем закреплена действующим законодательством, схему распределения полномочий исполнительной власти:
1. Собственно федеральное управление.
2. Управление от лица Федерации.
3. Управление совместными задачами Федерации.
4. Исполнение федеральных законов регионами.
5. Исполнение законов субъектов федерации регионами.
Задача территориального обустройства России, таким образом, имеет две составляющие: реализация новой федеративной структуры вместо существовавшей ранее фактической унитарной, с одной стороны, и обоснование приемлемого варианта перехода к новой структуре с учетом объявленных суверенитетов — с другой. Особое звучание проблема приобретает на этапе, последовавшем за принятием Конституции, когда теоретическая схема проверяется на практике.
Процесс формирования Российской Федерации как в контексте наполнения прав и полномочий субъектов федерации, закрепления стабильного положения федеральных органов власти, так и в вопросе формирования самих субъектов федерации еще далеко не завершен. Ключевым при оценке процесса формирования реальной федеративной структуры государственного устройства страны является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации “находятся“ в составе России (ч.1 ст. 65 Конституции РФ), а не объединяются в федерацию.
Анализируя особенности российского федерализма, диссертант отмечает, что реальная региональная политика в федеративной России предполагает развитие общества через соединение многообразия культур и традиций, частных интересов и общего блага с обеспечением единства социально-экономической, политической и правовой систем, а главное — с безусловным сохранением единства территории как первичного признака единой государственности.
В диссертации содержится анализ практики заключения соглашений о разграничении полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации (Татарстана, Башкортостана), и их реализации правового статуса субъектов Федерации (Калининградская область), разрешения возникающих спорных вопросов. Делается вывод, что устранить эти спорные вопросы и выработать приемлемые правовые нормы можно только с непосредственным участием субъектов Российской Федерации, с учетом их законотворческого опыта и правоприменительной практики. При всей пагубности изначального запуска процесса подписания договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами ныне это устоявшийся политико-правовой процесс.
Однако, Россия — не конфедерация и даже не договорная федерация, а федерация конституционная, поэтому разграничение полномочий органов государственной власти разных уровней с помощью договоров и соглашений можно рассматривать лишь как дополнение к главному — регулированию этого процесса Конституцией и законами. Российская Федерация обладает необходимыми юридическими механизмами и государственными институтами, которым по силам разрешить накапливающиеся противоречия между федеральным и республиканским законодательством. Подобным институтом должен выступить прежде всего Конституционный суд Российской Федерации.
Из двух возможных способов развития России как единого государства: унитаризма с жестко централизованной системой управления и федерализма с децентрализованной системой управления, — российское общество выбрало второй. И притом не сразу. Даже В.И.Ленин долгое время подчеркивал отрицательное отношение марксистов к федерации и децентрализации[21]. Но в структуре российского государства федеральные власти должны быть скорее всего заинтересованы не в победе одной из постоянно существующих в любом федеративном государстве тенденций: унитаризма и федерализма, а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России, главные из которых: 1) государственная целостность; 2) единство системы государственной власти; 3) разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации; 4) равноправие и самоопределение народов (ч.3 ст.5 Конституции РФ).
На современном этапе развития российской государственности не отрицание права наций на самоопределение или национальной государственности, как полагает Э.В.Тадевосян[22], а полное исчезновение унитарного начала из государственно-правовой жизни подвергнет Россию опасности полной дезинтеграции.
Следует воспользоваться опытом германской правовой школы, согласно которой “равновесие между унитарными и федеративными элементами, поддерживающее всю систему, состоит в том, что федерации предоставлена наиболее существенная часть законодательной, а землям — административной компетенции”[23]. Сам термин “унитаризм” не должен исчезнуть из российской государственной практики. При том, что меняется предназначение российского федерализма, переставшего быть только и исключительно средством решения национального вопроса, но выступающего как форма демократизации управления государством.
Исследуя порядок перераспределения территории в федеративном государстве, автор делает вывод, что российская правовая мысль прошла путь от построения федерации по национальному принципу, через идею разделения России на некие условные земли — до законодательного закрепления моратория на изменения границ между субъектами федерации.
