Избирательный процесс в политической системе российской федерации
На правах рукописи
ЕГОРОВ Сергей Николаевич
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальности: 12.00.01 – теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
12.00.02 – конституционное право,
муниципальное право
автореферат диссертации
на соискание ученой степени
доктора юридических наук
МОСКВА 2011
Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права Российского университета дружбы народов
Научный консультант: Немытина Марина Викторовна,
доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты: Заславский Сергей Евгеньевич,
доктор юридических наук, профессор
Комкова Галина Николаевна,
доктор юридических наук, профессор
Экимов Анисим Иванович,
доктор юридических наук, профессор
Ведущая организация: Московский университет МВД
Защита диссертации состоится 30 марта 2011 г. На заседании Диссертационного совета: Д212.203.29 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук при Российском университете дружбы народов по адресу: 117198, Москва, ул.Миклухо-Маклая, д.6, ауд.347
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке РУДН, с авторефератом на сайте ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Автореферат разослан « » 2011 года.
Ученый секретарь
Диссертационного совета А.Р.Батяева
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность исследования.
Актуальность темы исследования обуславливается в первую очередь задачами модернизации российской политической системы, поставленными Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым. …..
Задачу модернизации политической системы невозможно решить без параллельного решения задачи модернизации российского избирательного процесса, который оказывает на нее определяющее влияние. Это влияние закреплено в Конституции Российской Федерации, устанавливающей в ст. 3, что «единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», а «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы»[1]
. Именно эта, важнейшая, роль, которую играют выборы в жизни общества и государства, и объясняют непреходящую актуальность исследования как выборов вообще, так и избирательного процесса в частности.
Актуальность темы связана и с активным формированием избирательного права как подотрасли российского права. За период с 1993 по 2010 г.г. российский избирательный процесс был одним из самых динамично развивающихся направлений, выстраиваемых практически «с нуля»[2]
. Вместе с тем, анализ динамики формирования российского избирательного процесса позволяет говорить о том, что «бурный» период реформирования в его истории заканчивается и, можно утверждать, что избирательный процесс в Российской Федерации в целом на среднесрочную перспективу, сложился[3]
.
Однако теория российского избирательного процесса существенно отстает от сложившейся практики. Это отставание ярко проявляется уже в отсутствии консолидированных, устоявшихся взглядов как ученых, так и организаторов выборов на трактовку целого ряда вопросов, связанных с проблематикой избирательного процесса, и в первую очередь такой основы любой теории как ее категориальный аппарат.
Как представляется, сложившаяся ситуация актуализирует задачу проведения исследования современного российского избирательного процесса, базирующегося на новой, приобретшей относительную стабильность, правовой и политической базе, с позиции конституционного права и теории права и государства. Данное исследование позволяет не только разработать современную концепцию российского избирательного процесса, но и определить направления его дальнейшей модернизации в контексте модернизации политической системы Российской Федерации в целом.
Кроме того, назрела необходимость включения в современную теорию российского избирательного процесса как научных результатов исследований отдельных проблем избирательного процесса, полученных сравнительно недавно[4]
, так и результатов анализа международных документов, принятых за последние годы[5]
. Внесения определенных изменений в российскую теорию избирательного процесса требуют и новые данные об избирательных системах зарубежных стран[6].
Следует отметить и потребность в осмыслении и научном анализе опыта, связанного с проведением конкретных избирательных процессов. Практика выявила ряд проблем, обусловленных, например, нечеткими границами между информированием о выборах и предвыборной агитацией, нерешенностью вопроса об эффективных механизмах контроля за финансированием избирательных кампаний, неэффективной работой механизма привлечения к ответственности за избирательные правонарушения.
Как представляется, эти аргументы определяют высокую актуальность исследования современного российского избирательного процесса как многомерного и многоуровневого политико-правового и социального явления, оказывающего определяющее влияние на состояние политической системы в целом.
Степень разработанности проблемы.
Сегодня термин «избирательный процесс» широко используется как в общей и специальной литературе, так и в нормативных правовых актах. Однако за активно используемым термином не стоит строго определенного и общепринятого понятия, несмотря на то, что попытки очертить границы и определить содержание избирательного процесса предпринимались в работах таких специалистов, как Масловская М.В., Червонюк В.И., Борисов И.Б., Малеев Ю.Н. и ряда других.
Изучение избирательного процесса как единого целого осуществлялись в исследованиях Вешнякова А.А., Хрусталева Е.Н.,.; Князева С.Д., Цырфы В.М., Каткова Д.Б., Корчиго Е.В.
Отдельные проблемы избирательного процесса исследовались Кукушкиным М.И., Юговым А.А., Авакьяном С.А., Прохоровым М.В., Борисовым И.Б., Малеевым Ю.Н., Масловской М.В.
Вопросы избирательного права рассматривались в трудах Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, О.В. Дамаскина, Ю.А. Дмитриева, С.Е. Заславского, З.М. Зотовой, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, Б.В. Исраеляна, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, В.М. Колдаева, Е.И. Колюшина, Е.В. Корчиго, К.В. Краснова, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, М.В. Масловской, А.П. Мясникова, А.Е. Постникова, В.В. Пылина, Е.Н. Хрусталева, О.И. Чепунова, С.М. Шапиева.
Следует отметить, что в 2009 – 2010 гг. вышел ряд работ, посвященных актуальным, сложным и сравнительно мало исследованным аспектам избирательного процесса: речь идет о монографиях Большакова С.В. и Головина А.Г. «Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации», Красинского В.В. «Правовое обеспечение избирательного процесса в интересах национальной безопасности России», «Правовое обеспечение защиты конституционного строя России в избирательном процессе» и Колюшина Е.И. «Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений». Исследование С.В. Большакова и А.Г. Головина касается одной из самых сложных составляющих российского избирательного процесса – его информационного обеспечения, уже традиционно порождающей наибольшее количество конфликтов. В.В. Красинский в своих работах затронул, вероятно, самую малоразработанную проблему, связанную с защитой конституционного строя в условиях выборов и обеспечением безопасности избирательного процесса. Его теоретико-правовые исследования посвящены вопросам правового регулирования выборов в интересах защиты конституционного строя и национальной безопасности Российской Федерации. Е.И. Колюшин в своей монографии предпринял попытку показать восприятие теории избирательного права, практики выборов и избирательного законодательства судебной властью. Однако, несмотря на появление этих, безусловно, интересных и крайне необходимых монографий, затрагиваемые ими проблемы, к сожалению, еще далеки от решения.
В целом можно утверждать, что современное состояние научных представлений о теории и практике избирательного процесса в значительной степени обусловлено высоким уровнем политизации подходов к этому сложному явлению, что не позволяет признать ее целостным и окончательно сложившимся учением как в понятийной, так и в содержательной частях.
Объектом исследования выступает российский избирательный процесс как многомерное политико-правовое и социальное явление, его место и роль в политической системе Российской Федерации.
Предметом исследования являются политико-правовые концепции, доктрины, нормы конституционного права, а также других отраслей российского права в той мере, в какой они касаются избирательного процесса и его взаимосвязи с политической системой, социально-политические практики, существующие в сфере выборов в современной России.
Цель и задачи исследования: используя средства, разработанные общей теорией права и государства, конституционным правом, разработать концепцию российского избирательного процесса, как сложноорганизованной многоуровневой динамичной системы взаимосвязанных и реализуемых в определенной последовательности действий, опосредующих общественные отношения в области формирования органов власти и оказывающей определяющее влияние на российскую политическую систему, разработать теоретические основы и принципы избирательного процесса, а также выявить оптимальные пути и средства совершенствования избирательного процесса в целом, как необходимого условия для модернизации российской политической системы.
В соответствии с поставленной целью решались следующие задачи:
- Разработка теории российского избирательного процесса в части, касающейся уточнения ее категориального аппарата, уточнения критериев классификации субъектов, участвующих в избирательном процессе, и стадий образующих избирательный процесс.
- Разработка модели избирательного процесса как сложного многоуровневого явления.
- Исследование российского избирательного процесса как регулируемой правовыми нормами деятельности, состоящей из совокупности объединенных общей целью действий индивидуальных и коллективных субъектов, направленной на формирование органов власти, с легитимными результатами, в контексте:
- его взаимосвязи и взаимовлияния с политической системой;
- его политической, юридической и социальной природы;
- его базовых принципов и структуры;
- реализации прав граждан на участие в управлении страной;
- международно-правовых аспектов внутригосударственного избирательного процесса.
- Проведение анализа круга субъектов избирательного процесса, совершающих конкретные действия, регулируемые правовыми нормами, направленные на формирование легитимных органов власти.
- Изучение избирательного процесса как системы последовательно сменяющих друг друга стадий организации и проведения выборов, охватывающей в том числе и межвыборный период.
- Выделение и обоснование основных направлений дальнейшего развития и модернизации избирательного процесса в Российской Федерации в контексте модернизации российской политической системы.
Методологическую основу исследования составил весь комплекс традиционно применяемых в юриспруденции научных методов. Диалектическая логика, сочетаемая в работе с формальной, деонтической, обеспечивает соблюдение всеобщих принципов научного познания (объективности, всесторонности, историзма, единства теории и практики, развития предмета исследования, его логической определенности, системности и всесторонности исследования). Структура исследования обусловлена применением формально-юридического метода, сочетаемого с междисциплинарным подходом, обеспечивающим возможность расширить круг рассматриваемых проблем и способов их осмысления. Использование сравнительно-правового метода дало возможность рассмотреть специфику избирательного процесса как национального и в то же время универсального явления. Наиболее широко в работе используется системный метод, с помощью которого удалось проследить взаимосвязь избирательного процесса как с другими элементами правовой системы, так и с российской политической системой. Структурный анализ позволил также раскрыть внутреннее строение избирательного процесса, обнаружить связи между его элементами, исследовать внутреннюю структуру каждого из них. Кроме того, при изучении избирательного процесса активно использовались сравнительный, функциональный, классификационный методы. Изучение многих аспектов темы было бы невозможно без применения лингвистического, интерпретационного, аксиологического, культурологического, антропологического, социально-психологического и других методов. Достоверность и теоретико-практическая обоснованность исследования обеспечиваются использованием и иных приемов и методов, выбор которых обусловлен конкретными целями и задачами, сформулированными в работе (как, например, исследование документов, периодических печатных изданий (контент-анализ)).
Теоретико-правовую основу исследования составили научные публикации юристов, историков, политологов, социологов и представителей других отраслей научного знания.
Теоретической основой исследования послужили труды С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А. Алебастровой, Л.Г. Алехичевой, К.В. Арановского, М.В. Баглая, В.Д. Зорькина, А.Д. Керимова, И.А. Кравца, О.Е. Кутафина, Н.И. Матузова, А.Н. Медушевского, М.В. Немытиной, В.Е. Чиркина, В.М. Хвостова, А.И. Экимова и др.
Рассматривая избирательный процесс в качестве политического процесса, автор опирался на исследования российских и зарубежных авторов: С.М. Елисеевой, М.В. Жеребкина, М.В. Ильина, М.М. Лебедева, Е.Ю. Мележкиной, А.Ю. Мельвиля, А.И. Соловьева, А. Кемпбела, E.Е. Денниса, Д. Истона, Ю. Хабермаса и др.
Анализируя современное состояние российской избирательной системы и российского избирательного права автор опирался на труды С.А. Авакьяна, Л.А. Агеевой, А.А. Белкина, В.И. Васильева, А.А. Вешнякова, Ю.А. Веденеева, О.В. Дамаскина, Ю.А. Дмитриева, С.Е. Заславского, З.М. Зотовой, О.К. Застрожной, А.В. Иванченко, Б.В. Исраеляна, С.Д. Князева, Г.Н. Комковой, М.И. Кукушкина, Е.И. Козловой, В.М. Колдаева, Е.И. Колюшина, Е.В. Корчиго, К.В. Краснова, В.В. Лапаевой, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, М.В. Масловской, М.С. Матейковича, Н.А. Михалевой, А.Е. Постникова, Ю.А. Тихомирова, Е.Н. Хрусталева, В.Е. Чиркина, С.М. Шапиева, А.А. Югова и других.
Нормативную базу исследования составили законодательство Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, федеральное избирательное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации), международные правовые акты, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, нормативные правовые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, нормативные правовые акты иностранных государств.
Эмпирическую основу исследования составили официальные источники избирательной статистики, материалы судебной практики, архивные данные Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, статистические данные о выборах, проводившихся в Российской Федерации в 1995 – 2010 гг.
Научная новизна исследования определяется тем, что впервые на основе социокультурного подхода сформулирована целостная концепция российского избирательного процесса.
Разработанная диссертантом на основе социокультурного подхода базовая модель избирательного процесса как совокупности отношений, развивающихся в определенной последовательности при подготовке и проведении выборов и обеспечивающих реализацию субъективных избирательных прав граждан, позволяет учесть вся полноту отношений, возникающих как в его рамках, так и в его взаимоотношениях с российской политической системой.
С позиций системного взаимодействия конституционного права и теории права определены основные направления совершенствования российского избирательного процесса, выявлен конституционно-правовой потенциал совершенствования политической системы российского общества.
Уточняется определение избирательного процесса, как сложного по своему содержанию и структуре политико-правового явления, допускающего как широкое, так и узкое толкование.
Анализируется связь динамики избирательного процесса с динамикой российской политической системы, обосновывается их взаимозависимость и взаимовлияние.
Разработана и обоснована авторская типология субъектов избирательного процесса, сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию системы их прав и обязанностей.
Уточнены классификация стадий избирательного процесса, их содержание, границы развертывания в ходе выборов, состав субъектов, принимающих в них участие.
Разработаны предложения по совершенствованию системы избирательного законодательства Российской Федерации как в целом (на уровне разработки Избирательного кодекса Российской Федерации), так и по отдельным составляющим избирательного процесса: деятельности избирательных комиссий, прав избирателей и кандидатов, порядка информирования избирателей, финансирования выборов, материально-технического обеспечения избирательного процесса и т.д.
Предложены меры по совершенствованию российского избирательного процесса, как в части, касающейся нормативного правового обеспечения, так и в части его прозрачности и повышения политико-правовой культуры его участников.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Исследование теоретических, методологических и практических проблем избирательного процесса в Российской Федерации выявило ряд терминологических проблем, решение которых возможно на основе разработанных автором определений ключевых понятий:
- «Политическая система» - целостная, упорядоченная совокупность политических институтов, принципов, отношений, процессов, складывающихся по вопросу об отношении к власти и управлению в обществе.
- «Избирательная система» – часть политической системы, представляющая собой совокупность институтов, принципов, норм, отношений, процессов, складывающаяся в связи с подготовкой и проведением выборов органов власти на легитимной основе.
- «Избирательный процесс» – публичный конкурентный политико-правовой процесс, в рамках которого реализуются права избирателей и выражается динамика участия граждан в управлении своей страной непосредственно или через посредством свободно избранных представителей.
- «Межвыборный период» - период со дня представления избирательной комиссией, организующей выборы соответствующего уровня, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов, до дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении выборов;
2. Избирательный процесс лишь частично является способом (средством) реализации права человека избирать и быть избранным. В другом качестве избирательный процесс - это одна из форм функционирования политической системы общества и государства. Если избирательное право регламентирует субъективное политическое право граждан избирать и быть избранным, то избирательный процесс выражает динамику и структуру участия граждан в осуществлении власти.
В определенных ситуациях политическая составляющая избирательного процесса превалирует над юридической. Так, например, в условиях современного российского политического развития главное в избирательном процессе состоит не столько в содержании правовых норм и институтов, пассивного и активного избирательного права и гарантий его реализации, сколько в освоении демократических политико-правовых ценностей и становлении демократического гражданского общества, что накладывает определенный отпечаток на соотношение «политического» и «юридического» в российском избирательном процессе.
3. Избирательный процесс является сложноорганизованным по своему содержанию и структуре политико-правовым явлением, которому, в целях более точной идентификации следует дать как широкое, так и узкое толкование. В широком смысле избирательный процесс может быть описан как совокупность отношений, развивающихся в определенной последовательности при подготовке и проведении выборов и обеспечивающих реализацию субъективных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и, шире, их право участие в управлении своей страной непосредственно или с помощью свободно избранных представителей. В узком же значении избирательный процесс может трактоваться как сугубо юридический процесс, т.е. предельно формализованное явление, которое можно определить как деятельность субъектов избирательного права по реализации закрепленных юридических прав и обязанностей путем осуществления в определенной последовательности избирательных действий, направленную на избрание депутатов и выборных должностных лиц
4. Предложенная автором модель позволяет определить избирательный процесс как динамическую систему, в рамках которой в зависимости от целей (формирования того или иного органа власти) на основе сочетания субъектной, стадийной и организационно-технической составляющих формируется локальный избирательный процесс, классифицируемый по уровню (федеральный, региональный, муниципальный) и видам выборов (очередные; досрочные, связанные с досрочным прекращением полномочий законодательного органа (выборного должностного лица) государственной власти; выборы депутатов в порядке ротации; выборы вместо выбывшего депутата (дополнительные выборы); повторные выборы, проводящиеся в случае, если вышеназванные выборы признаны несостоявшимися или недействительными).
5. Считая нецелесообразной и чрезмерной существующую в современной теории избирательного процесса тенденцию к увеличению количества участников избирательного процесса, классифицируемых как его субъекты, диссертант предлагает свести их в три группы, выделив:
Группу субъектов, инициирующих избирательный процесс. Цель субъектов (органов или должностных лиц), инициирующих избирательный процесс - своим решением определить дату выборов в соответствии с действующим законодательством. Достижение цели призвано обеспечить реализацию принципа периодических и обязательных выборов, а соответственно и формирование органов власти с легитимными результатами.
Группу субъектов, реализующих свои права избирать (выдвигать кандидатов на выборные должности, участвовать в предвыборной агитации, голосовать) и/или быть избранными. Основная цель деятельности субъектов данной группы - это реализация избирательных прав, таких как право выдвигать кандидатов на выборные должности, участвовать в предвыборной агитации, материально стимулировать избирательную кампанию кандидата, голосовать, быть избранным. Она может достигаться как индивидуально, например, самовыдвижением, так и посредством ассоциированных форм, например, включение лица в список кандидатов избирательного объединения.
Группу субъектов, обеспечивающих выборы, основная цель которых – обеспечение (организационное, техническое, информационное, правозащитное, финансовое) условий для того, чтобы выборы состоялись в строго намеченные сроки с легитимными результатами.
6. Изучив стадийную составляющую избирательного процесса, автор определяет его стадии как совокупность складывающихся в рамках определенных временных отрезков избирательных отношений, включающих в себя предусмотренные законодательством избирательные действия, а также избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации и иных участников выборов, целостность, завершенность и легитимность избирательного процесса при формировании представительного органа, избрании выборного должностного лица и предлагает выделить новую стадию избирательного процесса – «подготовка к выборам», под которой понимается деятельность правомочных субъектов избирательного процесса по подготовке к выборам того или иного уровня в межвыборный период.
7. Диссертант полагает неоправданным дробление избирательного процесса на многочисленные стадии, что ведет к усложнению понимания избирательного процесса как единого целого, и предлагает на основе анализа и осмысления норм избирательного законодательства и основных задач, решаемых в ходе избирательной кампании выделение таких стадии как:
- Подготовка к выборам в межвыборный период;
- Назначение выборов;
- Формирование организационно-технологической основы выборов;
- Выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов);
- Агитация при проведении выборов;
- Голосование на выборах;
- Определение итогов голосования, результатов выборов и их легитимация.
В свою очередь, отдельные стадии могут быть представлены в виде последовательной цепи этапов избирательных действий.
Наряду с обязательными (основными) стадиями автор выделяет и вспомогательные (факультативные) стадии избирательного процесса (повторное голосование; дополнительные выборы; повторные выборы).
8. По мнению диссертанта, необходимо признать избирательное право в качестве комплексной отрасли права.
Комплексная отрасль права содержит в себе предметное ядро, то есть такие общественные отношения, которые, хотя и регулируются нормами основных (первичных) отраслей права, но не принадлежат однозначно первичным отраслям, а обладают консолидирующим началом предметного свойства. Следовательно, такие общественные отношения имеют двойственную природу, и именно это определяет возможность «удвоения» правовой структуры, их регулирующей. Примером комплексных правоотношений двойственной природы вполне могут служить избирательные правоотношения уже на современном этапе их развития.
Нормы, регулирующие эти правоотношения, принадлежат различным отраслям права и наряду с этим объединяются в новую правовую общность – избирательное право, которое не является механическим объединением разнопорядковых норм, а приобретает внутреннюю взаимосвязь, системность и качество. В рамках новой правовой общности нормы первичных отраслей права получают новые содержание и смысл, а также начинают функционировать в русле принципов, категорий и понятий уже новой отрасли права.
9. Проведенный автором анализ избирательного права и динамика внесения в него изменений, позволяет утверждать, что к настоящему времени в целом сложились необходимые условия для проведения кодификации избирательного права Российской Федерации.
Его важнейшим элементом станет структура, которая, учитывая имеющийся опыт, должна содержать Общую и Особенную части.
В соответствии с правилами кодификации следует устранить повторы, а все дублирующие друг друга нормы обособить в качестве норм Общей части. Общая часть Избирательного кодекса должна включать в себя то, что образует единый избирательный комплекс Российской Федерации – общие принципы проведения выборов, систему и правовой статус избирательных комиссий, систему гарантий реализации избирательных прав граждан Российской Федерации на всех стадиях избирательного процесса, при осуществлении всех основных избирательных действий (включая и деятельность в межвыборный период).
Особенная часть должна устанавливать особенности проведения выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также содержать нормы, определяющие порядок применения положений общей части Избирательного кодекса Российской Федерации при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
10. Предлагается более четко разделить избирательный и референдумный процессы, для чего включить в Избирательный кодекс только нормы, касающиеся проведения выборов на территории Российской Федерации, нормы же, относящиеся к осуществлению референдумного процесса должны быть исключены и составить самостоятельный институт.
Данное предложение логически вытекает уже из того, что название акта («Избирательный кодекс») должно соответствовать его содержанию (т.е. включать только положения, касающиеся избирательного процесса).
Исключение вопросов, связанных с референдумом, обуславливается рядом оснований.
В первую очередь, между выборами и референдумом в юридической литературе проводится четкая разделительная грань, обусловленная прямым указанием Конституции Российской Федерации (ст. 3)[7], согласно которому выборы и референдум являются отдельными формами непосредственной демократии, имеющими различное назначение.
Следует обратить внимание и на то, что выборы и референдум имеют различные основания, цели и юридические последствия.
Так, Конституция Российской Федерации, определяя выборы как свободные, не содержит аналогичной характеристики по отношению к референдуму. Это позволяет говорить о концептуальном различии методов правовой регламентации избирательных прав граждан и их права на участие в референдуме, отражающем специфические особенности данных форм участия обладателей этих конституционных прав в управлении делами общества и государства. Это различие легко обнаруживается и при внимательном анализе порядка назначения, условий подведения итогов и определения результатов выборов и референдума, а также тех юридических ограничений, которые установлены применительно к избирательным правам и праву на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Поэтому отнесение референдума к числу институтов избирательного права и процесса выглядит неубедительно, не способствует его восприятию в качестве совершенно самостоятельного проявления народовластия, преследующего совершенно иные цели.
В целом же, как представляется, уравнивание законодательства о выборах и референдуме может привести к негативным, с точки зрения развития демократических процессов и политической системы в целом, последствиям. Поэтому вопросы референдума должны быть содержательно отделены от вопросов избирательного права таким образом, чтобы референдум не мог быть использован в качестве замены для проведения свободных демократических выборов.
11. Проведенный анализ действующего законодательства и практики избирательных кампаний позволил автору предложить рекомендации по совершенствованию законодательного регулирования отдельных избирательных действий, с учетом авторской концепции избирательного процесса как политико-правового явления.
В частности:
- обосновывается возможность и необходимость введения в ст. 1 Федерального закона № 67-ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» понятия «избирательный процесс», как совокупности отношений, развивающихся в определенной последовательности при подготовке и проведении выборов и обеспечивающих реализацию субъективных избирательных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления;
- обосновывается возможность и необходимость введения в ст. 1 Федерального закона № 67-ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» понятия «субъект избирательного процесса» - участник избирательного процесса, осуществляющий в его рамках деятельность, направленную на формирование органов власти и регулируемую правовыми и иными социальными нормами;
- обосновывается возможность и необходимость отмены действия п. 16 ст. 38 (Регистрация кандидатов, списков кандидатов, порядок назначения референдума) Федерального закона N 67-ФЗ от 22 мая 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», освобождающего партии, федеральный список кандидатов которых на основании официально опубликованных результатов ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации допущен к распределению депутатских мандатов (федеральному списку кандидатов которой передан депутатский мандат в соответствии со статьей 82.1 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), от сбора подписей в поддержку выдвинутых ими кандидата, списка кандидатов;
- обосновывается возможность и необходимость внесения изменений в Главу VII (Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах) Федерального закона N 67-ФЗ от 22 мая 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в части, касающейся порядка и сроков проведения информирования избирателей и агитационных мероприятий.
Теоретическое значение исследования заключается в том, что сформулированные диссертантом положения конкретизируют, дополняют и развивают теорию избирательного процесса вообще и теорию российского избирательного процесса в частности, придают ей комплексный характер. Полученные в результате исследования выводы позволяют использовать их в качестве методологической основы для дальнейшего совершенствования представлений об избирательном процессе, как одного из значимых направлений развития отечественной конституционно-правовой науки.
Практическая значимость исследования заключается в возможности его непосредственного использования в дальнейшем изучении истории и теории российского избирательного процесса, в образовательном процессе при подготовке как специалистов в сфере юриспруденции, так и в сфере политологии. Результаты исследования позволяют использовать их в процессе преподавания в высших учебных заведениях дисциплин «Конституционное право», «Теория государство и права», разработки спецкурса «Российский избирательный процесс».
Результаты диссертационного исследования рассматриваемой темы могут быть применены для совершенствования избирательного законодательства и для реализации комплекса мер, направленных на повышение эффективности российского избирательного процесса.
Положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в исследовании, могут представлять интерес для депутатов всех уровней, государственных служащих, политических деятелей, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждена на совместном заседании кафедр конституционного права и теории и истории государства и права Российского университета дружбы народов.
Материал диссертации использовался автором при чтении лекций сотрудникам аппаратов избирательных комиссий в рамках курсов повышения квалификации, организованных Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и в выступлении на Всероссийской научной конференции «Современное правоведение: поиск методологических оснований», прошедшей в Москве 26 марта 2010 г.
Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в монографии «Избирательный процесс в политической системе Российской Федерации», 2 методических пособиях и 11 статьях, опубликованных в научных журналах.
Структура диссертации обусловлена предметом и целью исследования. Она состоит из введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, заключения, списка нормативных правовых источников и научной литературы, использованных при ее подготовке. Каждый параграф диссертационной работы завершается изложением содержащихся в нем обобщенных выводов и рекомендаций.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ
ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, приводятся сведения о степени теоретической разработанности темы, определяются объект, предмет, цели и задачи исследовательской работы, ее методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы, раскрывается научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, отражаются научно-теоретическая и практическая значимость, апробация и структура исследования.
Первая глава «Избирательный процесс как объект исследования» посвящена системному анализу избирательного процесса как сложного явления, находящегося в тесной взаимосвязи с другими политическими и социальными процессами, развивающимися в пространстве российской политической системы.
В первом параграфе первой главы «Выборы и избирательная система в системе народовластия Российской Федерации» отмечается, что в настоящее время российская политическая система переживает переходное состояние, определяемое тем, что формируется, развивается и совершенствуется гражданское общество России; изменяется социальная роль государства, политических партий, групп давления; формируются новые и реформируются старые механизмы, регулирующие общественные отношения; изменяется соотношение элементов в политической системе в целом.
Политическую систему можно определить как целостную, упорядоченную совокупность политических институтов государства и общества, политических ролей, отношений, процессов, принципов политической организации общества, подчиненных существующим в нем политическим, социальным, юридическим, идеологическим, культурным нормам, историческим традициям и особенностями политического режима конкретного общества. Политическая система включает организацию политической власти, отношения между обществом и государством, характеризует протекание политических процессов, включающих институционализацию власти, состояние политической деятельности, уровень политического творчества в обществе, характер политического участия, неинституциональных политических отношений.
Выборы - важнейший компонент современной политической системы. Институт выборов в широком смысле представляет собой всю совокупность общественных отношений (совокупность правовых норм, организационных структур, политических технологий, политических традиций и иных факторов), возникающих в процессе и в связи с формированием органов государственной власти и местного самоуправления, определяющих функционирование этого института в обществе. Это понятие отнюдь не тождественно понятию «избирательная система», которое часто используется в качестве синонима.
Как совокупность общественных отношений выборы по содержанию ближе к категории «избирательная кампания», которую Федеральный закон № 67-ФЗ от 12 июня 2002 г. в п. 19 ст. 2 определяет как «деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов»[8]
.
Избирательная система является одним из самых очевидных элементов новой для Российской Федерации политической системы. Ведущая роль избирательной системы определяется тем, что сегодня воля народа, выраженная через выборы, признается основой власти. Так, Ст. 21 Всеобщей декларации прав человека гласит: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей… Воля народа должна быть основой власти правительства, эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах»[9]
.
В условиях продолжающегося процесса формирования современной политической системы России на избирательную систему ложится особая ответственность, поскольку она фактически предоставляет альтернативу сохранившемуся еще тоталитарному сознанию граждан и российскому бюрократическому традиционализму.
В широком смысле избирательная система - это система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти. Очевидно, что избирательная система в таком широком смысле регулируется не только правовыми нормами. Сфера этих отношений весьма широка. В нее входят вопросы определения круга избирателей и избираемых, инфраструктуры выборов (создание избирательных единиц, избирательных органов и др.), отношений, складывающихся на каждой из стадий избирательного процесса вплоть до его завершения. Регулируется избирательная система нормами избирательного права, представляющего собой в настоящее время подотрасль конституционного права. Однако в ее состав входят, наряду с юридическими нормами также отношения, регулируемые корпоративными нормами (уставами политических объединений), а также обычаями и традициями данного общества.
Избирательная система имеет определенную структуру: нормативную базу в виде избирательного законодательства; систему избирательных комиссий; практически работающую систему организации выборов; систему подготовки кадров организаторов выборов; изучение избирательного права и избирательного процесса в учебных заведениях; формы и методы работы с общественностью по ее участию в выборах; конституционно закрепленную систему голосования; систему общественного контроля за выборами; способы интеграции института выборов в политическую систему и политическую жизнь страны.
В узком смысле избирательная система - это способ распределения депутатских мандатов, т.е. определения того, кто из баллотировавшихся кандидатов избран на должность или в качестве депутата. В зависимости от того, какая избирательная система будет использоваться, результаты выборов при одних и тех же итогах голосования могут оказаться совершенно различными.
Некоторые авторы, справедливо отмечая, что каждое понятие должно употребляться только в одном смысле, предлагают отказаться от использования термина «избирательная система» в узком смысле, заменив его на «способ определения результатов голосования». Однако, как представляется, такая замена не совсем оправданна в силу того, что данный термин принят и в зарубежной юридической литературе, соответственно, отказ от него осложнит взаимопонимание российских и зарубежных правоведов.
В качестве своего рода «комплексного» определения понятия «избирательная система» можно предложить следующее: под избирательной системой следует понимать совокупность институтов, обеспечивающих легитимное формирование выборных органов государственной власти и местного самоуправления на основе адекватного представительства многообразных интересов гражданского общества.
Во втором параграфе первой главы «Избирательный процесс: понятие и принципы» анализируется содержание категории «избирательный процесс» и система принципов, обуславливающих его.
С начала 90-х гг. ХХ в. термин «избирательный процесс» в законотворческом, правоприменительном и научном лексиконе постепенно вытеснил более привычный «организация (подготовка) и проведение выборов». В принципе, такое вытеснение оправдано и объяснимо, поскольку понятие «избирательный процесс» по своему содержанию и объему является более широким и включает, наряду с организационно-технологическим и информационно-финансовым, некоторые новые аспекты, отражающие современные социально-политические основания и условия осуществления избирательных действий и процедур.
Сегодня термин «избирательный процесс» широко используется в общей и специальной литературе. Однако можно констатировать, что за активно используемым термином не стоит строго определенного и общепринятого понятия, хотя попытки очертить границы и определить его содержание предпринимались неоднократно. Отсутствие четкого и однозначного определения избирательного процесса часто приводит исследователей данного института к различным оценкам образующих избирательный процесс признаков, вызывает его необоснованное отождествление с выборами, избирательными кампаниями и иными проявлениями избирательной активности.
Как представляется, одной из основных причин отсутствия четкого определения понятия «избирательный процесс» следует назвать «межотраслевой» характер этого института, обусловленный, в первую очередь, его политико-правовой природой. Несомненно, что большая часть отношений, составляющих процесс организации и проведения выборов, действительно вызывается к жизни избирательным законодательством и без него немыслима. Особенно это касается таких отношений, которые непосредственно связаны с реализацией права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Так, например, только по конституционно-правовым нормам допускается выдвижение кандидатов, сбор подписей в их поддержку, регистрация кандидатов, предвыборная агитация, образование и использование избирательных фондов и т.п.
Однако следует отметить, что значительная часть социальных связей, сопутствующих выборам, вполне могут обойтись (и обходятся) без правовой регламентации, не ориентированы на юридические координаты и характеризуются наличием явно независимых качеств по отношению к избирательному законодательству. К ним вполне могут быть отнесены общественные отношения, связанные с поиском партнеров для политической коалиции и объединения в избирательные блоки, выявлением неформальных лидеров избирательных кампаний и предварительной социологической апробацией их выборного рейтинга и др.
Говоря о политико-правовой природе избирательного процесса, необходимо отметить, что в этом смысле избирательный процесс представляет собой публичный конкурентный политико-правовой процесс, в рамках которого реализуется правосубъектность избирателей, посредством волеизъявления которых воспроизводится и оформляется на правовой основе деятельность выборных институтов власти, и который непосредственно связан с общими условиями функционирования и развития политической системы в целом.
Избирательный процесс лишь частично является способом (средством) реализации права человека избирать и быть избранным. В другом качестве избирательный процесс - одна из форм функционирования политической системы общества и государства. Избирательный процесс непосредственно связан с политической системой, представляя собой разновидность политических процессов, развивающихся в ее рамках, выражая динамику участия граждан в «управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей»[10]. Можно утверждать, что в определенных ситуациях политическая составляющая избирательного процесса превалирует над юридической. Так, например, в условиях современного российского политического развития главное в избирательном процессе состоит не столько в содержании материальных и процессуальных норм и институтов, пассивного и активного избирательного права и гарантий его реализации, сколько в освоении демократических политико-правовых ценностей и становлении демократического гражданского общества, что накладывает определенный отпечаток на соотношение «политического» и «юридического» в российском избирательном процессе.
В целом избирательный процесс представляется сложным по своему содержанию и структуре политико-правовым явлением, которое, в целях более точного представления следует понимать как в широком, так и в узком смысле.
В «широком» смысле избирательный процесс может быть описан как совокупность отношений, развивающихся в определенной последовательности при подготовке и проведении выборов и обеспечивающих реализацию субъективных избирательных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В «узком» значении избирательный процесс может трактоваться как сугубо юридический процесс, т.е. предельно формализованное явление, которое можно определить как направленную на избрание депутатов и выборных должностных лиц деятельность субъектов избирательного процесса по реализации закрепленных за ними соответствующими нормами юридических прав и обязанностей через осуществление в определенной последовательности избирательных действий.
Разработка (перечневая и содержательная) системы принципов избирательного процесса – одна из актуальных проблем его комплексного исследования, поскольку именно в принципах наиболее четко отражена его сущность во всем многообразии составляющих ее сторон и закономерностей. Можно утверждать, что задача формирования универсальных критериев и перечня принципов избирательного процесса в свете развития политической системы вообще и избирательной системы в частности представляется весьма насущной.
Важность этой проблемы определяется и тем, что сложившееся на сегодняшний день представление о принципах избирательного процесса сформировалось в основном на базе преимущественно позитивистского подхода к его определению. В частности, под принципами избирательного процесса понимают преимущественно те основополагающие идеи, которые получили официальное закрепление в нормах законодательства. Логическим следствием чего стал вывод о том, что принципы могут обнаруживаться только в содержании указанных норм и к их числу нельзя отнести руководящие идеи правосознания, получившие общественное признание и реализуемые в правоотношениях, но не зафиксированные в нормативно-правовых актах.
Представляется очевидным, что принципы избирательного процесса не могут быть ограничены только формально-юридической сферой. Ни в коей мере не отрицая значимости воплощения принципов в содержании юридических норм и их законодательной фиксации, нельзя не обращать внимания на связь норм с социально-политическими отношениями, сложившимися в обществе и сознанием избирателей. Исходя из этого, требуется комплексный подход к определению его принципов.
Принципы избирательного процесса могут быть с определенной долей условности сведены в две группы: cоциально-политические и специально-юридические. В качестве социально-политических принципов, которые выражают существенные черты общественно-политических отношений, являющихся предметом правового воздействия, выступают такие принципы как принципы свободы, гласности, справедливости и т.п. Среди специально-юридических принципов, которые выражают особенности правового регулирования именно избирательного процесса, можно назвать принципы альтернативности, полноты, периодичности и т.п. Следует подчеркнуть условность подобного разделения, поскольку и социально-политические и специально-юридические принципы будут эффективны только во взаимодействии друг с другом, так как только в этом случае происходит надлежащее согласование существенных свойств объекта регулирования и его регулятора.
В третьем параграфе первой главы «Избирательный процесс как публичный конкурентный процесс» проводится анализ избирательного процесса как единства политико-правовых процессов, разграничение которых возможно лишь с достаточно большой долей условности.
С этой точки зрения избирательный процесс, в рамках которого реализуется правосубъектность граждан-избирателей, посредством волеизъявления которых воспроизводится и законодательно оформляется деятельность выборных институтов власти и управления и который непосредственно связан с общими условиями развития политических институтов и политической системы в целом, представляет собой публичный конкурентный политический процесс.
В контексте макро- и микрополитических процессов, избирательный процесс может быть определен как социальный макропроцесс, во-первых, характеризующий временную последовательность целостных состояний общения людей по поводу власти в пространстве ее легитимного поддержания; во-вторых, выражающий равнодействующий результат индивидуальных и групповых микроакций, то есть совокупной политической активности данного сообщества; в-третьих, включающий способы взаимодействия государства и общества, институтов и групп, политической системы и социальной среды, правительства и гражданина; и в-четвертых, одновременно воспроизводящий и изменяющий структурно-функциональную и институциональную матрицу (иерархию правил и форм) политической системы.
В узком значении «избирательный процесс» - предельно формализованное явление, деятельность субъектов избирательного процесса, включающая совокупность последовательных действий, разделяющихся на стадии, и направленная на избрание депутатов и выборных должностных лиц органов власти.
Необходимо помнить, что юридически регламентированный избирательный процесс не может существовать сам по себе, является выражением возможностей гражданина по реализации его политических прав на участие в управлении страной.
Вторая глава «Конституционно-правовое регулирование избирательного процесса в Российской Федерации» посвящена анализу правового регулирования российского избирательного процесса.
В 1 параграфе второй главы «Избирательный процесс как совокупность и система избирательных правоотношений» рассматривается структура избирательного процесса как сложного политико-правового явления, которое до настоящего времени так и не получило обстоятельного рассмотрения.
Как правило, вопрос о структуре избирательного процесса увязывается исключительно со стадиями избирательной кампании. Однако следует отметить, что, хотя стадии избирательного процесса занимают одно из центральных мест в его структуре, непосредственно обеспечивая его динамику, но это вовсе не означает, что все содержание процесса организации и проведения выборов может быть полностью охарактеризовано только через рассмотрение его стадий.
В первую очередь, избирательный процесс – многоуровневое явление. В конституционной модели организации системы органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации представлены следующие уровни выборов: федеральные, региональные, муниципальные. Соответственно, с учетом уровней проводящихся в Российской Федерации выборов следует говорить о наличии федерального, регионального и муниципального избирательного процесса.
Поскольку для отдельных видов выборов формой их обеспечения также выступает избирательный процесс в целом, так как эти виды выборов требуют процессуального обеспечения в полном объеме образующих его стадий, то представляется возможным различать избирательный процесс и по видам выборов, закрепленных в законодательстве – очередные; досрочные, связанные с досрочным прекращением полномочий законодательного органа (выборного должностного лица) государственной власти; выборы депутатов в порядке ротации; выборы вместо выбывшего депутата (дополнительные выборы); повторные выборы, проводящиеся в случае, если вышеназванные выборы признаны несостоявшимися или недействительными.
В целях наиболее полного отражения структуры избирательного процесса представляется целесообразным выделить его субъектную, организационно-технологическую и стадийную составляющие.
Субъекты избирательного процесса могут быть сведены в несколько групп: группа субъектов, инициирующих избирательный процесс; группа субъектов, реализующих свои права избирать (выдвигать кандидатов на выборные должности, участвовать в предвыборной агитации, голосовать) и/или быть избранными; группа субъектов, обеспечивающих выборы.
Организационно-технологическая составляющая избирательного процесса включает в себя временные (сроки) и формальные (документы) составляющие преимущественно юридического режима выборов.
Избирательный процесс оформляется законодательно и реализуется на практике как система последовательно сменяющих друг друга стадий организации и проведения выборов, которые и формируют его стадийную компоненту.
Стадии избирательного процесса можно определить как совокупность складывающихся в рамках определенных временных отрезков избирательных отношений, включающих в себя предусмотренные законодательством избирательные действия, а также избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации и иных участников выборов, целостность, завершенность и легитимность избирательного процесса при формировании представительного органа, избрании выборного должностного лица. Таким образом, можно сказать, что функциональное назначение стадий избирательного процесса состоит в обеспечении последовательного во времени и поэтапного по содержанию выполнения определенных избирательных действий и процедур, которые обеспечивают легитимный характер выборов и избрания соответствующих выборных лиц.
При этом, представляется целесообразным ввести в качестве одной из стадий избирательного процесса понятие «межвыборный период» - период со дня представления избирательной комиссией, организующей выборы соответствующего уровня, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов, до дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении выборов. Это связано с тем, что избирательный процесс, в отличие от избирательной кампании, не прекращается с окончанием конкретных выборов – в межвыборный период продолжается работа по подготовке к новым выборам.
Во втором параграфе второй главы «Обеспечительная составляющая избирательного процесса» отмечается, что ряд элементов организации избирательного процесса носит обеспечительный, вспомогательный (технологический) характер.
В частности, проведение выборов невозможно без постоянного и объективного информационного обеспечения, своевременного их финансирования и эффективного механизма разрешения избирательных споров и привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении избирательного законодательства, избирательных прав и свобод участников избирательного процесса.
Информирование избирателей осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, физические и юридические лица в соответствии с избирательным законодательством. При этом Федеральный закон № 67-ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» запрещает органам государственной власти, органам местного самоуправления информировать избирателей о кандидатах и об избирательных объединениях.
Информирование избирателей, в том числе через СМИ, о ходе подготовки и проведения выборов, референдумов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, о законодательстве Российской Федерации о выборах, о кандидатах, об избирательных объединениях осуществляют избирательные комиссии.
В соответствии с российским избирательным законодательством в Российской Федерации, как и в других демократических государствах, в период каждой избирательной кампании всем субъектам избирательного процесса должен быть обеспечен доступ к необходимой для участия в ней специфической (т.е. связанной с выборами) информации: о сроках и порядке проведения голосования, о кандидатах, избирательных объединениях, об осуществляемых ими избирательных действиях, о ходе избирательной кампании и т.д. Доставкой этой информации до «конечного потребителя» занимается целый ряд субъектов избирательного процесса: органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, физические и юридические лица.
В целом информирование избирателей можно определить как открытую и гласную деятельность, осуществляемую в течение всего периода избирательной кампании, направленную на доведение до избирателя объективной, достоверной и не нарушающей равенства кандидатов и избирательных объединений информации, связанной с выборами, и не носящей агитационного характера.
Финансирование выборов складывается из финансового обеспечения подготовки и проведения выборов, которое осуществляется избирательными комиссиями соответствующего уровня, и финансирования избирательных кампаний, осуществляемого кандидатами и избирательными объединениями, участвующими в выборах.
Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в Российской Федерации производятся соответствующими избирательными комиссиями (Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, избирательная комиссия муниципального образования), которые являются главными распорядителями средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета). Финансирование указанных расходов осуществляется в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении расходов соответствующего бюджета, но не позднее чем в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов.
Кроме того, кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до представления документов для их регистрации этой избирательной комиссией. Несоздание такового может служить основанием для отказа в регистрации кандидата.
Избирательным законодательством устанавливаются предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, избирательного объединения, средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, а также предельные размеры расходования средств избирательных фондов. Средства избирательных фондов, фондов референдума имеют целевое назначение. Средства избирательных фондов могут использоваться кандидатами, избирательными объединениями только на покрытие расходов, связанных с проведением своей избирательной кампании.
Следует отметить, что в рамках избирательного процесса отсутствует механизм, обеспечивающий должный контроль за расходованием средств только из избирательного фонда. Сочетание государственного и негосударственного финансирования выборов, принятое в Российской Федерации, не предотвращает каналов «черного» расходования средств кандидатами.
Защита избирательных прав граждан осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации и судами общей юрисдикции. Они выполняют следующие функции: предотвращение нарушения избирательных прав граждан; устранение препятствий для реализации избирательных прав граждан; восстановление нарушенных избирательных прав граждан.
Функция предотвращения нарушения избирательных прав граждан наиболее отчетливо просматривается в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, тогда как другие более характерны для судов общей юрисдикции.
Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан могут быть обжалованы в суд соответствующего уровня. При этом суд соответствующего уровня рассматривает решение избирательной комиссии, организующей выборы, а также решения нижестоящих комиссий, принимавших участие в проведении данных выборов в соответствии с законом, если допущенные ими нарушения могли повлиять на результаты данных выборов. Закон устанавливает, что суд соответствующего уровня не вправе отказать в приеме жалобы на нарушение избирательных прав граждан Российской Федерации.
В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, суд может отменить решение соответствующей комиссии о регистрации кандидата (списка кандидатов), об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), об итогах голосования, о результатах выборов или иное решение комиссии.
Надзор за соблюдением законодательства о выборах органами власти и избирательными комиссиями, а также за проведением оперативно-розыскной деятельности по выявлению нарушений законодательства о выборах и предварительного расследования по уголовным делам данной категории осуществляют органы прокуратуры.
Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах устанавливается федеральными законами. За нарушение избирательного законодательства предусмотрено несколько видов юридической ответственности. В зависимости от отраслевой принадлежности различают: конституционную, административную и уголовную ответственность. Каждый из указанных видов ответственности отличается основаниями (правовыми и фактическими), санкциями, субъектным составом, процессуальной формой реализации. В свою очередь, возможна и внутривидовая дифференциация юридической ответственности за нарушения законодательства о выборах. Так, например, в зависимости от субъектного состава, можно выделить ответственность избирательных комиссий, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков и иных участников избирательного процесса.
В третьем параграфе второй главы «Международно-правовые аспекты внутригосударственного избирательного процесса» рассматривается связь российского избирательного процесса с комплексом международно-правовых норм в области прав и свобод человека - международными стандартами, и среди них - стандартами в области прав человека, касающихся проведения свободных, справедливых, подлинных и периодических выборов, или международными избирательными стандартами.
Международные избирательные стандарты обуславливаются следующими основными правами: правом принимать участие в управлении страной; правом избирать и быть избранным; правом на равный доступ к государственной службе. Так, Ст. 21 Всеобщей декларации прав человека гласит: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей… Воля народа должна быть основой власти правительства, эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах»[11]
.
Конституционное законодательство и избирательное законодательство Российской Федерации неразрывно связаны с современными международными избирательными стандартами. Исходя из Конституции Российской Федерации, весь объем российского законодательства, регулирующего демократические институты народовластия и, соответственно, институт выборов, должен соответствовать не только конституционным принципам демократического республиканского устройства, но и общепризнанным принципам и нормам международного права. Это прямо следует из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая закрепляет положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Соответственно, в отношении избирательных прав и свобод российских граждан это означает, что их правовое регулирование и соответствующее правоприменение должны осуществляться в соответствии с международными стандартами в области избирательного права, касающегося различных правоотношений в сфере выборов, в том числе и избирательного процесса.
В целом, можно сказать, что российское законодательство органично включило в свою систему международные стандарты, в том числе и в области оценки качества избирательного процесса, признав, что соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, развитие и совершенствование демократических институтов народного волеизъявления, процедур их реализации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права на основе национальной Конституции и правовых актов является целью и обязанностью Российской Федерации, неотъемлемым условием общественной стабильности и дальнейшего укрепления сотрудничества между государствами во имя осуществления и защиты идеалов и принципов, являющихся их общим демократическим достоянием.
Третья глава «Основные направления модернизации избирательного процесса в Российской Федерации» посвящена анализу современного состояния российского избирательного процесса и разработке основных путей по его дальнейшему совершенствованию.
В первом параграфе третьей главы «Модернизация политической системы Российской Федерации как основа совершенствования российского избирательного процесса» отмечается, что эффективная модернизация российского избирательного процесса невозможна без параллельной модернизации российской политической системы. Вместе с тем, следует помнить и об обратной связи между этими сложными системами – эффективная модернизация российской политической системы также невозможна без дальнейшей модернизации избирательного процесса.
Эта взаимосвязь порождает проблему эффективного сопряжения двух систем. Проблема возникла именно вследствие параллельного развития избирательной и политической систем Российской Федерации, начавшегося (с определенной долей условности, конечно) в начале 90-х гг. К началу ХХI в. российская политическая система претерпела существенные изменения, которые заставили провести мероприятия по корректировке избирательной системы и избирательного процесса.
Изменения были направлены на обеспечение стабильности политической системы России, связывавшееся с усилением роли в ней политических партий. Анализ результатов позволяет в целом положительно оценивать проведенные реформы – сильные политические партии действительно придали устойчивость российской политической системе.
Однако соответствующие изменения в избирательном процессе, связанные с введением нормы права, закрепившей, что политические партии являются единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов, списки кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления в сочетании с введением пропорциональной системы формирования Государственной Думы и смешанной (мажоритарно-пропорциональной) системы выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований, и позволившей заметно поднять роль политических партий в избирательном процессе, привели к ослаблению связей депутатов со своими избирателями (депутаты, избранные по партийным спискам, не имеют собственного избирательного округа, а «закрепление» их за определенными субъектами Федерации во многом носит формальный характер и не обеспечивает надежные связи депутатов с регионами, их ответственности перед избирателями); нередко под прикрытием «закрытых» партийных списков депутатами избираются личности, малоподготовленные к выполнению ответственных обязанностей члена законодательного органа, не заинтересованные в правотворческой деятельности; ограничена возможность беспартийных граждан реализовать свое пассивное избирательное право.
Как представляется, в настоящее время задачи модернизации именно политической системы как в целом, так и применительно к той ее части, которая влияет на избирательную систему и избирательный процесс, являются наиболее важными.
Вместе с тем, политическая система и политические институты Российской Федерации находятся в настоящее время в стадии развития. Демократические институты в основном сформированы, но требуют постоянного внимания. Ситуация осложняется тем, что в стадии формирования находятся институты гражданского общества. Это объясняет в целом пока невысокие уровни самоорганизации и самоуправления на уровне гражданского общества. Дальнейшее совершенствование политической системы Российской Федерации – одна из самых важных задач, стоящих перед государством и обществом. И ее важность определяется не только той ролью которую играет политическая система в России. Очевидно, что политическая система должна быть адекватна уровню задач, стоящих перед страной в ХХI веке, соответствовать современной структуре общества, обеспечивать интересы каждого гражданина – только в таком случае Россия способна обеспечить себе будущее.
Второй параграф третьей главы «Развитие избирательного права в системе российского права» посвящен анализу перспектив развития избирательного права, как составной части российского права.
Как представляется, определение основного направления развития избирательного права, его места в системе права вообще имеет немаловажное значение. Оно может быть определено на основе понимания роли института выборов в структуре организации и функционирования современного правового государства.
В рамках конституционного права избирательное право может рассматриваться как подотрасль и определяться как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, охватывающие осуществление и защиту права граждан (в установленных законом случаях - иностранцев) избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и процедуру реализации этого права в процессе организации и проведения выборов и в межвыборный период.
Отдельно следует остановиться на включении в определение избирательного процесса понятия «межвыборный период». Как представляется, современное российское избирательное право ориентировано на создание надлежащих юридических предпосылок реализации и защиты их избирательных (электоральных) возможностей не только во время организации и проведения выборов, но и в период «между выборами». В первую очередь среди них можно назвать права граждан, связанные с организацией постоянного учета избирателей, внедрением и функционированием автоматизированных систем накопления, хранения и обработки данных об избирателях и результатах их волеизъявления, созданием постоянно действующей государственной системы правового обучения избирателей и организаторов выборов основам избирательного права и избирательных технологий, обеспечением непрерывного характера деятельности избирательных комиссий в межвыборный период.
Складывающиеся в период между выборами общественные отношения по поводу реализации избирательных прав граждан имеют вспомогательный характер в системе социальных институтов, замыкающихся на механизм их осуществления. Однако это не дает оснований для исключения их из сферы действия избирательного процесса. Более того, динамика развития избирательного законодательства свидетельствует, что в современных условиях оно все активнее распространяет свое влияние на отношения, прямо не задействованные в рамках организации и проведения выборов, но являющиеся необходимой составной частью единой системы социальных связей, обеспечивающих стабильный, устойчивый характер функционирования режима поддержания и осуществления избирательных прав граждан.
Именно поэтому игнорирование общественных отношений, связанных с обеспечением в межвыборный период соблюдения и защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления при определении предмета российского избирательного права может стать серьезным упущением и не позволит в полном объеме охватить весь комплекс вопросов, имеющих юридическое значение для эффективного использования института выборов в качестве отправной формы прямой демократии, обеспечивающей цивилизованное сосуществование гражданского общества и государства.
В целом анализ тенденций развития избирательного права позволяет говорить о наличии возможности развития избирательного права в самостоятельную отрасль. В качестве таковой избирательное право может выполнять следующие функции: регулирующую (в соответствующих отраслевых сферах); конституирующую (юридическое закрепление выборного характера и механизмов ротации соответствующих институтов публичной власти); легитимирующую (введение юридических форм демократического санкционирования политического курса и принимаемых в его контексте решений); гарантирующую (закрепление правовых гарантий избирательных прав и свобод); интегрирующую (внедрение юридически оформленных диалоговых форм социальной коммуникации и политической борьбы, формализация последней в избирательном процессе); стабилизирующую (обеспечение верховенства права в политической сфере общества в интересах открытого и легального распределения власти, юридическое закрепление достигнутого общественного согласия); обеспечения массового участия на основе гражданской вовлеченности; закрепления демократических гарантий конституционного строя, которая близка конституирующей функции.
Неизбежным направлением дальнейшего развития избирательного права в системе российского права станет его кодификация.
Проведение эффективной кодификации предполагает последовательное осуществление целого ряда этапов, включающее, например, составление плана кодификационной работы, определение объема законодательного материала, подлежащего обработке, сбор законодательного материала воедино, его регистрацию и «расчистку» и т.п. Данная работа неизбежно займет значительный промежуток времени. Так, например, программа разработки только концепции Избирательного кодекса России, рассматривавшаяся в Центральной Избирательной комиссии Российской Федерации, была рассчитана на три года (2004 – 2006 гг.).
В целом, разрабатываемый Избирательный кодекс должен отвечать следующим требованиям: должен быть внутренне непротиворечив; должен быть удобен в применении; должен исчерпывающе регулировать проведение федеральных выборов и рамочно – проведение региональных и муниципальных выборов.
Его важнейшим элементом должна стать структура, которая должна содержать Общую и Особенную части. При этом в соответствии с правилами кодификации, следует устранить повторы, и все дублирующие друг друга нормы обособить в качестве норм Общей части. Общая часть Избирательного кодекса должна включать в себя то, что образует единый избирательный комплекс России – общие принципы проведения выборов, систему и правовой статус избирательных комиссий, систему гарантий реализации избирательных прав граждан Российской Федерации на всех стадиях избирательного процесса, при осуществлении всех основных избирательных действий. Особенная часть должна устанавливать особенности проведения выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также содержать нормы, определяющие порядок применения положений общей части Избирательного кодекса Российской Федерации при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Как представляется, из разрабатываемого избирательного кодекса должны быть исключены положения, относящиеся к референдумному процессу. Данное предложение логически вытекает уже из того, что название акта (Избирательный кодекс») должно соответствовать его содержанию (т.е. включать только положения, касающиеся избирательного процесса).
В рамках кодификации можно было бы решить и ряд проблем, выявленных в ходе проведения выборов. К таковым можно отнести следующие: необходимо значительно упростить процедуры выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов, обеспечить реальную возможность выдвижения «самовыдвиженцев»; в целях устранения нечеткости границ между информацией о выборах и предвыборной агитацией, считать всю информацию о кандидатах предвыборной агитацией; обеспечить действенный контроль за соответствием избирательных фондов реальным затратам на избирательную кампанию (например, используя опыт Республики Беларусь).
Третий параграф третьей главы «Гражданское правосознание как необходимое условие эффективного избирательного процесса» посвящен анализу возможностей повышения качества российского избирательного процесса, которыми располагают институты гражданского общества.
Ст. 3 Конституции Российской Федерации определяет, что «единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», а «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». Определение многонационального народа России в качестве единственного источника государственной власти придает двухсторонней связи «население - власть» особую важность. В юридической сфере данное обстоятельство поднимает проблему легитимности государственной власти.
Под легитимностью следует понимать комплексную нравственно-правовую характеристику публичной политической власти, в которой сочетаются как моральные основания (оценка власти в соответствии с ценностными установками этического характера: хорошая — плохая; справедливая — несправедливая и т.п.), так и собственно юридические аспекты (легальность власти, правовой характер властных предписаний, а также средств и методов их реализации и т.д.).
Самым надежным способом обеспечения легитимности власти является политическое участие граждан, прежде всего в форме выборов. Сегодня выборы представляют собой институт народовластия и способ реализации политической правосубъектности граждан. В России институт выборов выполняет еще и важную интегрирующую функцию, что позволяет говорить о нем как об универсальном политическом институте, который базируется на доверии к нему со стороны граждан. Его отсутствие неизбежно приводит к серьезной дестабилизации социально-политической обстановки.
Доверие представляет собой сложный социально-политический феномен, включающий культурологический и институциональный аспекты. Рациональными условиями, влияющими на уровень доверия населения к институту выборов, являются: результаты деятельности его представителей, воспринимаемые гражданами; ясность и понятность для граждан самого механизма принятия решений в рамках проведения выборов; ясность и понятность для граждан осуществления избирательного процесса.
Как представляется, выполнение именно этих условий является важной задачей, решение которой направлено на дальнейшее совершенствования избирательного процесса в Российской Федерации.
Транспарентность (прозрачность) избирательного процесса также призвана способствовать укреплению доверия к нему со стороны избирателей и в целом укреплению легитимности результатов выборов. Одним из наиболее эффективных путей здесь является сведение к минимуму возможного негативного воздействия так называемого «человеческого фактора».
Достижение этого возможно через использование современных информационных технологий, в том числе, внедрения электронных средств подсчета голосов и обработки информации на избирательных участках, обеспечивающих повышение прозрачности избирательного процесса, прежде всего на региональном и муниципальном уровнях, создание благоприятных условий для реализации конституционного избирательного права гражданина Российской Федерации, расширение возможности контроля общественности за ходом избирательного процесса и подведением итогов голосования, исключение влияния человеческого фактора на ход и результаты голосования.
Важным направлением дальнейшего совершенствования качества российского избирательного процесса является и повышение политико-правовой культуры его субъектов. В целом можно говорить о том, что определенная работа на этом направлении проводится. Однако говорить о создании системы их качественного правового просвещения и образования представляется несколько преждевременным. Развитие правовой культуры субъектов избирательного процесса должно стать органической частью конституционно-правовой реформы в Российской Федерации. Добиться коренного улучшения положения дел можно только объединив усилия органов государственной власти, местного самоуправления, избирательных комиссий, политических партий, общественных организаций и всех других заинтересованных структур в рамках единой системы обучения.
В заключении подводятся итоги и обобщаются выводы, сделанные в процессе диссертационного исследования
Основные положения диссертации отражены
в следующих научных публикациях автора:
- Монографии и научные издания
- Егоров С.Н., Красинский В.В. Избирательный процесс в политической системе Российской Федерации: Монография. М.: РУДН, 2010. 292 с.
- Егоров С.Н. Гарантии прав граждан при организации о осуществлении голосования, подсчете голосов избирателей, установлении результатов выборов и их опубликовании. Методическое пособие. М.: РУДН, 2010 г.
- Егоров С.Н. Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах. Методическое пособие. М.: РУДН 2010 г.
- Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования научных результатов диссертационных исследований
- Егоров С.Н. Законодательные критерии разграничения информирования избирателей и предвыборной агитации в российском избирательном процессе // Социальная политика и социология. 2009. № 9. С. 17 – 21.
- Егоров С.Н. К вопросу о кодификации избирательного законодательства Российской Федерации // Вестник РУДН. Серия «Юридические науки». 2009. № 2. С. 22 – 27.
- Егоров С.Н. Правовое регулирование информационной деятельности избирательных комиссий в рамках избирательного процесса // Социальная политика и социология. 2009. № 9. С. 22 – 25.
- Егоров С.Н. Правовой статус иностранных (международных) наблюдателей на выборах в Российской Федерации (на примере выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Вестник ФГУ «Государственная регистрационная палата при Министерстве юстиции Российской Федерации». 2010. № 3. С. 82 – 89.
- Егоров С.Н. Правовые основания использования Интернета как избирательной технологии // Вестник РУДН. Серия «Социология». 2009. № 3. С. 35 – 41.
- Егоров С.Н. Международно-правовые аспекты внутригосударственного избирательного процесса // Экономика, налоги, право. 2010. № 6. С. 54 – 56.
- Егоров С.Н. К вопросу об административной ответственности субъектов избирательного процесса за нарушение порядка и правил проведения предвыборной агитации // Известия Курского государственного технического университета. 2010. № 4 (33). С. 134 – 137.
- Егоров С.Н. Избирательный процесс как политико-правовой феномен // Ученые записки Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. 2010. № 5-6. С. 41 – 45.
- Егоров С.Н. Избирательный процесс как система последовательно сменяющихся стадий // Вестник Российского государственного института интеллектуальной собственности. 2010…………….
- Егоров С.Н. Избирательный процесс Российской Федерации: некоторые методологические проблемы // Материалы Всероссийской научной конференции «Современное правоведение: поиск методологических оснований». Жидковские чтения. Москва, 26 марта 2010 г. М.: РУДН, 2010.
- Егоров С.Н, Красинский В.В. Безопасность избирательного процесса как ключевой элемент его эффективности // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2009. № 9. С. 36-41.
- Егоров С.Н., Красинский В.В. Правовые основания обеспечения национальной безопасности в рамках избирательного процесса // Вестник ФГУ «Государственная регистрационная палата при Министерстве юстиции Российской Федерации». 2010. № 4. С. 80-84.
[1] Конституция Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 года) // Российская газета. 1993 г. 25 декабря
[2] О динамике развития можно судить хотя бы потому, что в т.н. «рамочный» избирательный закон – Федеральный закон № 67-ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» к началу 2010г. изменения вносились 41 раз. Федеральный Закон N 51-ФЗ от 22 апреля 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Федеральный Закон № 19-ФЗ от 24 декабря 2002 г. «О выборах Президента Российской Федерации» претерпели по 9 редакций.
[3] Этот вывод подтверждается предложениями, касающимися выборов, которые содержались в Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева от 12 ноября 2009 г. Из десяти пунктов этого документа, прямая связь с выборами и, соответственно, с необходимостью внесения изменений в избирательное законодательство, прослеживается только в четырех.
4 Как, например: Красинский В.В. Правовое обеспечение защиты конституционного строя России в избирательном процессе. М.: Новый индекс, 2010; Головин А.Г. Эволюция системы избирательного законодательства в российской федерации: тенденции и перспективы. – М.: Московское бюро по правам человека, «Academia», 2008; Большаков С.В. Головин А.Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации. М.: «Academia», 2007; Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. Москва, 2010 г. и др.
[5] Как, например: Международные избирательные стандарты. Сб. документов. М., 2009; Конвенция «О стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств». Документы и материалы. М., 2008.
[6] См., например: Современные избирательные системы. Вып. 1: Великобритания, Канада, Мексика, Польша // Лафитский Д.В., Касаткина Н.М., Орлов А.Г., Трещетенкова Н.Ю. – М.: РЦОИТ: Норма, 2006. -496 с.; Избирательное законодательство и выборы в современном мире / Под общей ред. В.Е. Чурова; ЦИК РФ. –М.: Медиапресс, 2009. -528 с.
[7] Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993 г. 25 декабря.
[8] Федеральный закон N 67-ФЗ от 22 мая 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». // Российская газета. 2002 г. 15 июня.
[9] Всеобщая декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года) // Международные избирательные стандарты. Сб. документов. Выл. 2. Москва 2009 г. С. 42.
10 Всеобщая декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года) // Международные избирательные стандарты. Сб. документов. Выл. 2. Москва 2009 г. С. 42.
[11] Всеобщая декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года) // Международные избирательные стандарты. Сб. документов. Выл. 2. Москва 2009 г. С. 42.
