Правовое положение начальника органа дознания в российском уголовном судопроизводстве: теория и практика
На правах рукописи
Дядченко Александр Александрович
Правовое положение начальника органа дознания в российском уголовном судопроизводстве: теория и практика
Специальность 12.00.09 – уголовный процесс, криминалистика и судебная экспертиза; оперативно-розыскная деятельность
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва 2009
Работа выполнена на кафедре уголовно-процессуального права, криминалистики и судебной экспертизы Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»
Научный руководитель – кандидат юридических наук, доцент
Качалов Виктор Иванович
Официальные оппоненты – доктор юридических наук, профессор
Власова Наталья Анатольевна
кандидат юридических наук, профессор
Шевчук Анатолий Николаевич
Ведущая организация – Воронежский государственный университет
Защита диссертации состоится 26 мая 2009 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д 170.003.01 при ГОУ ВПО «Российская академия правосудия» по адресу: 117418, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, д. 69 «а», ауд. 910
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии правосудия.
Автореферат разослан « » апреля 2009 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор В. Е. Сафонов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Стремление к демократическим преобразованиям государственного и общественного строя в России в 90-х годах XX века послужили предпосылкой для принятия целого ряда новых нормативных актов. Провозглашение в Конституции РФ в качестве высшей ценности человека, его права и свободы, а обязанности государства – их признание, соблюдение и защиту, предопределили характер новых нормативных актов и изменения ранее действовавших. В них проявилось стремление публичной власти к созданию оптимального соотношения интересов государства и личности.
Не стало исключением и уголовно-процессуальное законодательство. Принятие УПК РФ изменило процессуальную регламентацию многих участников уголовного судопроизводства, но вместе с тем их процессуальный статус не обрел, на наш взгляд, достаточной определенности, что явилось следствием последующих изменений в российском уголовно-процессуальном законодательстве.
Уделив повышенное внимание процессуальной регламентации полномочий суда, прокурора, следователя, руководителя следственного органа, потерпевшего, обвиняемого, подозреваемого и подсудимого, законодатель не предпринял тех же мер в отношении уголовно-процессуального статуса начальника органа дознания. Несмотря на введение в число самостоятельных участников уголовного судопроизводства начальника подразделения дознания[1], процессуальная фигура начальника органа дознания не была устранена законодателем, что явилось следствием споров о соотношении полномочий данных должностных лиц и вызвало затруднения в правоприменительной деятельности.
Действующее уголовно-процессуальное законодательство наделяет начальника органа дознания некоторыми процессуальными полномочиями, но в то же время недостаточно четко определяет должностных лиц, правомочных на их осуществление.
Несмотря на наличие значительного количества правовых норм, регламентирующих деятельность органов дознания, отсутствие единой нормы УПК РФ, посвященной начальнику органа дознания, влечет за собой возникновение целого ряда проблем. В первую очередь, эти проблемы связаны с осуществлением начальником органа дознания процессуального контроля за деятельностью сотрудников органа дознания и организации расследования. Не менее значимыми являются проблемы, возникающие во взаимодействии со следственными органами и прокурором при расследовании уголовных дел. В основном они связаны с определением подследственности, производством неотложных следственных действий, производством дознания после возвращения уголовного дела прокурором, соотношением и объемом процессуального контроля начальника органа дознания и прокурора[2].
Исследование проблем процессуальной деятельности начальника органа дознания в системе органов внутренних дел объясняется тем, что именно в органах внутренних дел выполняется значительный объем уголовно-процессуальной деятельности. Об этом свидетельствуют статистические данные, показывающие значительный рост нагрузки по количеству расследуемых уголовных дел дознавателями ОВД. Так, по сравнению с 2006 годом, когда данный показатель составлял 18,8 уголовных дел на одного дознавателя, в 2007 году он составил уже 30,3 уголовных дела. На наш, взгляд, именно этим обусловлено внимание ученых-процессуалистов и практических работников к проблемам уголовно-процессуальной деятельности органов дознания в системе органов внутренних дел, связанные с осмыслением, как самой деятельности, так и регламентацией правового статуса ее участников.
Таким образом, вышеизложенное обуславливает выбор темы диссертационного исследования и свидетельствует о ее актуальности.
Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты процессуальной деятельности органов дознания привлекали
внимание многих ученых-процессуалистов на всех этапах развития российского законодательства. На рубеже XIX-XX веков ощутимый вклад в исследование деятельности органов дознания внесли И. Я. Гурлянд, В. Давыдов, В. И. Громов, С. А. Гисси, И. Я. Фойницкий; в советский период – Ю. Н. Белозеров, В.П. Божьев, Л. Д. Кокорев, З.Ф. Коврига, И. И. Мельников, А.А. Петуховский, В.М. Савицкий, М.С. Строгович, А.А. Чувилев, З. Д. Смитиенко, Р. Д. Рахунов, В. А. Похмелкин, Н. Е. Павлов, В. М. Быков, С. В. Болотин; на современном этапе – Б. Я. Гаврилов, С. И. Гирько, О. А. Зайцев, В. Н. Григорьев, Н. А. Власова, А.Н. Шевчук, Г.И. Загорский, В.И. Качалов, В. А. Михайлов, А.С Есина, Е. Н. Арестова, Г. И. Седова, Г. Д. Луковников, Ю. А. Гончан и многие другие.
Проблемы процессуальной регламентации деятельности органов дознания нашли свое отражение в диссертационных исследованиях Г. В. Тарасовой, М. Ю. Болотова, М. В. Цукрук, Т. А. Паутовой, Н. И. Скударевой, М. М. Кузембаевой и др.
Однако подавляющее большинство исследований посвящено отдельным аспектам процессуальной деятельности начальника органа дознания и относится в основном к органам дознания в целом. Комплексный анализ уголовно-процессуального статуса начальника органа дознания в системе органов внутренних дел не привлекал повышенного внимания ученых-процессуалистов.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в ходе досудебной части уголовного судопроизводства в связи с процессуальной деятельностью начальника органа дознания, направленной на решение задач уголовного судопроизводства, имеющиеся в ней недостатки, пути и способы их устранения.
Предметом исследования выступают нормы уголовно-процессуального законодательства, регламентирующие процессуальную деятельность начальника органа дознания и определяющие его роль в решении задач уголовного судопроизводства на досудебных стадиях.
Цель диссертационного исследования – комплексный анализ правового положения начальника органа дознания, выявление механизма его оптимального взаимодействия с участниками уголовного судопроизводства со стороны обвинения, а также особенностей реализации им отдельных процессуальных полномочий.
Поставленная цель предопределила задачи исследования:
- исследование сущности и содержания правового положения начальника органа дознания;
- определение круга должностных лиц, наделенных процессуальными полномочиями начальника органа дознания;
- анализ исторической ретроспективы становления и развития правового положения начальника органа дознания в российском законодательстве;
- изучение процессуальных полномочий начальника органа дознания;
- выявление форм и способов взаимодействия начальника органа дознания со следственным органом и прокурором;
- разработка предложений по совершенствованию действующего уголовно-процессуального законодательства в части регламентации процессуального статуса начальника органа дознания.
Методологической основой исследования являются общенаучные методы: анализ, синтез, дедукция и индукция, моделирование и методы эмпирических исследований. Одним из ведущих принципов, положенных в основу проводимого исследования, является комплексный подход к рассмотрению его объекта, который стал возможен в результате использования социологического, сравнительно-правового, исторического, нормативно-ценностного методов. В работе использованы современные достижения правовой науки в области общей теории права, административного, гражданского, уголовного, уголовно-процессуального права, криминалистики, социологии, теории оперативно-розыскной деятельности, общей статистики. Это в значительной мере позволило обеспечить системное, многоаспектное изучение темы.
Эмпирическую базу исследования составили данные, полученные в результате обобщения автором 245 уголовных дел, расследуемых органами дознания и предварительного следствия Центрально-Черноземного региона в 2001-2007 году. Автором использовались статистические материалы, накопленные в органах внутренних дел России, и личный опыт работы в отделении дознания Советского РОВД ГУВД Воронежской области, а также в подразделении дознания при Мобильном отряде по охране объектов нефтегазового комплекса Чеченской Республики.
По ряду актуальных и спорных вопросов темы был проведен опрос практических и научных работников. С помощью анкетирования были выявлены мнения 120 судей, прокуроров, сотрудников органов внутренних дел, научных сотрудников и преподавателей юридических вузов, работающих в Воронежской, Липецкой, Курской областях. Данные анкетирования, а также результаты изучения опубликованной и неопубликованной следственной практики нашли отражение в диссертации.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой попытку комплексного исследования уголовно-процессуального статуса начальника органа дознания в системе органов внутренних дел.
В работе предлагается авторская трактовка таких понятий, как «орган дознания», «правовое положение начальника органа дознания», «уголовно-процессуальный статус», «уголовно-процессуальная форма», «формы взаимодействия», раскрывает их сущность и содержание; предлагается дифференцировать предварительное расследование на три самостоятельные формы: вступительное дознание, дознание и предварительное следствие; представляется ретроспективный анализ уголовно-процессуального статуса начальника органа дознания; обосновывается необходимость формирования штатных органов дознания путем создания специализированных подразделений дознания в структуре военных гарнизонов.
В соответствии с проведенным исследованием на защиту выносятся следующие основные положения:
1. Понятие и содержание правового положения начальника органа дознания в российском уголовном судопроизводстве нуждается в конкретизации. Автор определяет его как внутриотраслевой правовой статус, представляющий собой совокупность таких взаимосвязанных и неотъемлемых элементов как правосубъектность, функция обвинения и осуществляемые с целью реализации задач уголовного судопроизводства вспомогательные функции, гарантии реализации прав и исполнения обязанностей, а также ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и обязанностей подчиненных сотрудников.
2. Автором отмечается противоречивость смыслового содержания п. 24 ст. 5 и ч. 1 ст. 40 УПК РФ, определяющих понятие «органы дознания», в связи с чем, данные правовые нормы требуют уточнения и единообразного толкования.
Понятие «органы дознания» следует определять как государственные учреждения и должностные лица, уполномоченные в соответствии с федеральным законом осуществлять оперативно-розыскную деятельность и в соответствии с УПК РФ производство дознания по уголовным делам, по которым предварительное следствие не обязательно, возбуждать уголовные дела, проводить неотложные следственные действия по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно, а также осуществлять иные процессуальные полномочия в уголовном судопроизводстве.
3. Необходимо законодательно регламентировать исчерпывающий перечень должностных лиц, наделенных процессуальными полномочиями начальника органа дознания.
Начальниками органов дознания являются: начальники органов внутренних дел, криминальной милиции, милиции общественной безопасности и их заместители. В предлагаемый перечень также необходимо включить должностных лиц, не отраженных в действующем законодательстве: начальники уголовно-исправительных учреждений, органов исполнительной власти, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности и их оперативных подразделений, командиры воинских частей и соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов, начальники органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, старшие судебные приставы подразделений службы судебных приставов.
4. Становление и развитие правового положения начальника органа дознания на основе значимых нормативных актов, повлекших существенные изменения в определенные периоды времени в правовой регламентации деятельности должностных лиц, из полномочий которых было определено правовое положение начальника органа дознания как участника уголовного судопроизводства.
Представленная периодизация включает в себя четыре последовательных этапа: 1) IX век (издание «Русской правды») – 1756 год (инструкция «главному сыщику воров, разбойников и беглых драгун»); 2) 1756 – 1918 годы (Декреты №№ 1, 2 «О суде»), включая принятие Устава благочиния, или полицейского, Устава уголовного судопроизводства; 3) 1918 – 1993 годы – советский период; 4) 9 сентября 1993 года – современный период.
5. Исследование правовой природы производства неотложных следственных действий, изучение законодательства зарубежных стран и выявление характерных признаков самостоятельных форм предварительного расследования приводит автора к выводу о том, что деятельность органов дознания и должностных лиц, указанных в статье 40 УПК РФ, по производству неотложных следственных действий представляет собой самостоятельную форму предварительного расследования – предварительное (вступительное) дознание. В связи с этим предлагается дифференциация предварительного расследования на три самостоятельных этапа: предварительное (вступительное) дознание, дознание и предварительное следствие.
6. Формы взаимодействия начальника органа дознания с прокурором, руководителем следственного органа и следователем определяются как установленные уголовно-процессуальным законодательством порядок и способы их совместной деятельности, осуществляемые в ходе расследования преступлений с целью изобличения и розыска виновных в их совершении, защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения.
Теоретическая значимость исследования заключается в системном, комплексном исследовании основных проблем, обусловленных темой; разработке научной теории уголовно-процессуального статуса начальника органа дознания в системе органов внутренних дел.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования результатов диссертационного исследования в научно-исследовательской деятельности, учебном процессе юридических вузов, при разработке нового уголовно-процессуального законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных научных статьях. Ряд положений диссертации докладывались автором на Международной научно-практической конференции «Современные проблемы борьбы с преступностью», проходившей в г. Воронеже (июнь 2006 года); ежегодных межвузовских конференциях «Правосудие: история, теория, практика», проводившихся на базе Центрального филиала ГОУ ВПО «Российская академия правосудия» (ноябрь, 2005 – 2007 гг.)
Результаты исследования использованы при подготовке автором законодательных предложений (Проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в УПК РФ»).
Работы автора внедрены в практическую деятельность отдела организации дознания милиции общественной безопасности ГУВД Воронежской области, учебный процесс Воронежского института МВД России, Центрального филиала ГОУ ВПО «Российская академия правосудия» и используются автором в своей педагогической деятельности при чтении лекций по дисциплинам «Уголовно-процессуальное право» и «Правоохранительные органы».
Структура диссертации обусловлена целью исследования, вытекающими из нее задачами и включает в себя введение, три главы, заключение, библиографию и приложения.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность и практическая значимость темы, определяются цели, задачи и методы исследования, ее новизна, формулируются предложения, выносимые на защиту.
Первая глава «Теоретические основы правового положения начальника органа дознания в российском уголовном судопроизводстве» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе рассматриваются вопросы сущности и содержания правового положения начальника органа дознания в российском уголовном судопроизводстве.
Рассматривая соотношение понятий «социальный статус», «правовой статус» и «отраслевой статус», автор определяет правовое положение начальника органа дознания как внутриотраслевой правовой статус, представляющий собой совокупность таких взаимосвязанных и неотъемлемых элементов, как правосубъектность, функция обвинения и осуществляемые с целью реализации задач уголовного судопроизводства вспомогательные функции, гарантии реализации прав и исполнения обязанностей, а также ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и обязанностей подчиненных сотрудников.
Раскрывая содержание каждого из указанных элементов, автор критически подходит к преобладающему в научной литературе мнению о статусе субъектов как к характеристике только лишь их прав и обязанностей. Безусловно, совокупность прав и обязанностей является основой правового положения личности, однако его содержание не исчерпывается данными компонентами. Речь идет о достаточно объемной процессуальной конструкции, использование которой ориентировано на согласованную защиту интересов общества, государства и личности.
В работе делается вывод, что уголовно-процессуальная правоспособность и дееспособность начальника органа дознания являются тождественными, так как возникают по единому основанию и совпадают по моменту приобретения, то есть с момента издания приказа о назначении лица на должность начальника органа дознания. В связи с этим можно говорить о том, что начальник органа дознания обладает правосубъектностью.
Анализируя высказанные в литературе суждения о сущности и классификации функций, осуществляемых с целью реализации задач уголовного судопроизводства, автор считает целесообразным классифицировать функции на основные и вспомогательные. Основной должна являться функция из числа указанных в ст. 15 УПК РФ, так как она определяет характер процессуальных полномочий участника уголовного судопроизводства, а в качестве вспомогательных те, которые являются главным средством для реализации задач уголовного судопроизводства. В этой связи, основной функцией начальника органа дознания является функция обвинения. Данное утверждение основывается на том, что органы дознания отнесены законодателем к стороне обвинения, в результате чего начальник органа дознания не может осуществлять иные функции из числа указанных в ст. 15 УПК РФ. Вспомогательными функциями начальника органа дознания являются процессуальный контроль и организация процессуальной деятельности органа дознания.
Исходя из поддерживаемой автором концепции единства гарантий, применительно к начальнику органа дознания в данное понятие целесообразно включать элементы как гарантирующие исполнение прав и обязанностей самого должностного лица, так и обеспечивающие защиту прав и свобод других участников процесса. На наш взгляд, к таковым следует отнести права и обязанности участников уголовного судопроизводства, принципы, а также процессуальный контроль за деятельностью органа дознания и меры процессуального принуждения. Включение в содержание гарантий процессуального контроля за деятельностью органа дознания обусловлено необходимостью оградить начальника органа дознания от возможных негативных последствий нарушения прав и свобод других участников уголовного судопроизводства.
Во втором параграфе рассматриваются вопросы сущности и соотношения понятий «орган дознания», «начальник подразделения дознания» и «начальник органа дознания».
Автором отмечается противоречивость смыслового содержания п. 24 ст. 5 и ч. 1 ст. 40 УПК РФ, определяющих понятие органов дознания, в связи с чем, данные правовые нормы требуют уточнения и единообразного толкования.
Отмечено, что вопрос о перечне органов и лиц, относящимся к органам дознания является дискуссионным, также как и указание в определении органов дознания на осуществление ими оперативно-розыскной деятельности.
По мнению автора, указание на осуществление оперативно-розыскной деятельности должно включаться в понятие «орган дознания» как признак, отграничивающий органы дознания от иных органов исполнительной власти.
Путем критического анализа высказанных в научной литературе суждений, законодательного определения органов дознания, а также посредством выделения важнейших признаков в работе дано определение органов дознания, под которыми следует понимать государственные учреждения и должностные лица, уполномоченные в соответствии с Федеральным законом осуществлять оперативно-розыскную деятельность и в соответствии с настоящим Кодексом производство дознания по уголовным делам, по которым предварительное следствие необязательно, возбуждать уголовные дела, проводить неотложные следственные действия по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно, а также осуществляющие иные процессуальные полномочия в уголовном судопроизводстве.
Автором также отмечается недостаточное исследование вопроса о том, кто обладает полномочиями начальника органа дознания.
Отмечено, что впервые попытка его разрешения была сделана в письме первого заместителя Генерального прокурора РФ и заместителя министра внутренних дел РФ от 9 сентября 1993 года, в соответствии с которым в органах внутренних дел начальниками органов дознания являются начальники криминальной милиции, а также милиции общественной безопасности, начальники территориальных и линейных отделов и отделений милиции и их заместители. Однако автор не считает данное разъяснение полным и бесспорным.
Достаточно подробная регламентация процессуальных полномочий начальника подразделения дознания в статье 40-1 УПК РФ ставит вопрос о целесообразности наделения процессуальными полномочиями начальника органа внутренних дел. Однако, по мнению автора, данное предположение ошибочно в силу следующих обстоятельств. Во-первых, начальник подразделения дознания уполномочен совершать процессуальные действия только по отношению к находящимся в его подчинении дознавателям, в то время как процессуальные возможности начальника органа внутренних дел распространяются на всех должностных лиц органа дознания (участковых уполномоченных, оперативных сотрудников, инспекторов по делам несовершеннолетних и т. д.). Во-вторых, начальник подразделения дознания не наделен полномочием по утверждению обвинительного акта. В-третьих, не должно вводить в заблуждение содержание п. 17 ст. 5 УПК РФ, согласно которому начальник органа дознания вправе лишь поручить производство дознания и, следовательно, не вправе самостоятельно производить его. Как руководитель, начальник органа внутренних дел не может быть лишен каких-либо процессуальных полномочий из числа тех, которыми наделены его подчиненные, в том числе и начальник подразделения дознания.
В связи с этим, по мнению автора, необходимо законодательно определить исчерпывающий перечень должностных лиц, наделенных полномочиями начальника органа дознания и отнести к ним: начальников органов внутренних дел, криминальной милиции, милиции общественной безопасности и их заместителей, начальников уголовно-исправительных учреждений, органов исполнительной власти и их оперативных подразделений, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, а также должностных лиц из числа указанных в статье 40 УПК РФ, уполномоченных давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять иные процессуальные полномочия в установленном порядке.
Рассматривая вопрос о соотношении понятий «орган дознания» и «начальник органа дознания» очевидно, что большинство теоретических положений соотносят исследуемые понятия как различные, а законодательные, напротив, определяют данные понятия как тождественные. В связи с этим, представляется целесообразным, указывая на обязанность органа дознания осуществлять процессуальное действие, применение либо понятия «дознаватель», «начальник подразделения дознания», либо «начальник органа дознания», исходя из содержания действия. Иные действующие в УПК РФ формулировки порождают множество споров о том, кто конкретно должен принимать то или иное решение, исполнять указание, нести уголовно-процессуальную ответственность за их исполнение. В качестве критерия, по которому необходимо разграничивать данные понятия, предлагается определение инициативы выполнения процессуального действия. Так, если уголовно-процессуальное решение исходит от органа дознания, использовать термин «дознаватель», если от иных лиц – например, указание прокурора – «начальник органа дознания» или «начальник подразделения дознания».
В третьем параграфе рассматриваются вопросы становления и развития правового положения начальника органа дознания как участника уголовного судопроизводства.
Проведенное исследование исторической ретроспективы правового положения начальника органа дознания показывает, что в различные исторические периоды законодатели либо наделяли данное лицо безграничными полномочиями, либо, напротив, максимально ограничивали их. Одни должностные лица становились обладателями высокого статуса, а другие лишались такового. Подобные меры далеко не всегда давали ожидаемый результат и, как следствие, не повышали эффективность уголовного судопроизводства.
Анализируя наиболее значимые для правового положения начальника органа дознания нормативные акты, предлагается следующая периодизация его становления и развития:
I этап: IX век (издание «Русской правды») – 1756 год (инструкция «главному сыщику воров, разбойников и беглых драгун»).
На данном этапе государство осознавало необходимость создания специальных должностных лиц для борьбы с постоянным ростом преступности. В то же время многие решения и принимаемые меры не оправдывали себя. Уполномачивая различных должностных лиц на борьбу с преступностью, законодатели не наделяли их конкретными процессуальными полномочиями. Как результат, нестабильность деятельности данных должностных лиц. В месте с тем поиск оптимального результата стал предпосылкой к формированию правового положения специальных должностных лиц с соответствующими начальнику органа дознания полномочиями, что отразилось в издании специальных указов 1743 и 1756 годов.
II этап: 1756 – 1920 годы (Декреты №№ 1, 2 «О суде»). Принятие Устава благочиния, или полицейского, Устава уголовного судопроизводства, в которых впервые сделана попытка более детально регламентировать именно процессуальные полномочия органов, осуществлявших дознание. Осуществление органами дознания обеспечительных функций уголовного судопроизводства, неэффективная деятельность полиции как основного органа дознания и как следствие, расширение круга участников производства дознания по отдельным видам преступлений, что было связано с их спецификой. Это послужило началом к появлению специализированных органов дознания.
III этап: 1920 – 1993 годы – советский период.
Постоянное расширение круга органов и должностных лиц, осуществлявших производство дознания, и в то же время отсутствие четкого нормативного определения их процессуального положения и, соответственно, начальников органов дознания. Имеющиеся отдельные постановления и циркуляры лишь обозначали наличие полномочий по производству дознания, но не регулировали этот вид деятельности и поэтому были недостаточны.
Разграничение полномочий между руководителями органов дознания и следствия без конкретных указаний последних. Начальник органа дознания должен был обладать иными полномочиями, нежели начальник следственного отдела, но какими именно, законом не устанавливалось. Тем самым развитие уголовно-процессуального статуса начальника органа дознания вновь приостановлено.
IV этап: 9 сентября 1993 года – современный период.
Очередное расширение круга органов и должностных лиц, уполномоченных на производство дознания, первое официальное упоминание о должности начальника органа дознания с указанием его полномочий в разъяснении Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ «О процессуальных полномочиях руководителей органов внутренних дел» от 9 сентября 1993г. № 25/ 15-1-19-93 и № 3986, законодательное определение «начальник органа дознания» в п. 17 ст. 5 УПК РФ.
Таким образом, в результате исторического развития российского уголовного судопроизводства правовое положени начальника органа дознания было образовано из полномочий большого количества специальных государственных должностей, первыми из которых являлись волостели и наместники в XIII – XV веках. В то же время следует отметить, что, несмотря на длительный исторический путь проб и ошибок, в настоящее время, как и на первом этапе, отсутствует четкая процессуальная регламентация полномочий начальника органа дознания.
На различных исторических этапах развития российского законодательства высказывались идеи ограничения полномочий органов дознания или вовсе отмены данного института. Но каждый раз рост преступности и как следствие, значительное число не расследованных уголовных дел приводили к возвращению определенным учреждениям процессуального статуса органов дознания, наделению таковым специальных должностных лиц. История показала необходимость их существования, а соответственно совершенствования законодательной регламентации правового положения начальника органа дознания.
Отсутствие целенаправленного развития, четкой регламентации процессуальных полномочий органов дознания, их исчерпывающего перечня, указания на то, кто из должностных лиц является начальником органов дознания, – по мнению автора, является характерным для развития правового положения начальника органа дознания как участника уголовного судопроизводства.
Вторая глава – «Процессуальные полномочия начальника органа дознания» состоит из двух параграфов.
Первый параграф посвящен рассмотрению вопросов осуществления процессуального контроля начальником органа дознания за деятельностью органа дознания.
Исходя из понятия и содержания контроля в общем смысле, автор определяет процессуальный контроль как систематическую процессуальную деятельность, направленную на обеспечение объективности, всесторонности, полноты расследования, а также законности, обоснованности и своевременности действий подчиненных сотрудников.
Анализ полномочий начальника органа дознания, закрепленных в УПК РФ позволяет утверждать, что он не обладает достаточными рычагами правового характера, и связано это в первую очередь с их недостаточно четкой регламентацией. В этой связи в работе предпринята попытка устранить данный пробел путем рассмотрения процессуальных форм, применяемых начальником органа дознания при осуществлении своей деятельности с последующей систематизацией его полномочий в единой статье УПК РФ.
По мнению автора, процессуальный контроль начальника органа дознания за своевременностью, законностью и обоснованностью действий и решений дознавателя должен осуществляться на всех этапах досудебного производства.
Учитывая, что согласно статистическим данным, наиболее распространенным нарушением закона в стадии возбуждения уголовного дела является рассмотрение сообщений о преступлениях в сроки, превышающие установленные уголовно-процессуальным законом, начальник органа дознания обязан принимать решение о продлении срока рассмотрения материала до 10 суток, исходя не только из необходимости проведения дополнительных мероприятий, но также в зависимости от объема выполненной работы. В случае систематического отсутствия в материалах информации, свидетельствующей о проведенных в трехдневный срок мероприятиях по проверке сообщений о преступлениях, начальник органа дознания обязан предпринимать меры дисциплинарного воздействия. Также, представляется целесообразным установить срок рассмотрения сообщения о преступлении оперативными подразделениями исключительно до трех суток с возможностью последующей передачи материала в подразделение дознания и продления срока проверки до десяти суток. При этом отмечается, что начальник орган дознания имеет право самостоятельно принимать решение в порядке ст. 144 УПК РФ.
Основным способом осуществления процессуального контроля начальником органа дознания на стадии предварительного расследования является проверка материалов уголовных дел, находящихся в производстве дознавателей. Начальник органа дознания производит проверку материалов уголовных дел по собственной инициативе, по указанию прокурора, вышестоящего начальника, по просьбе самого дознавателя, а также в случае поступления заявления или жалобы о нарушении закона, допущенном в ходе расследования. По мнению автора, обязательным результатом данной проверки должно являться приобщенное к материалам уголовного дела письменное указание начальника органа дознания дознавателю о направлении расследования, то есть о производстве следственных и иных процессуальных действий.
Начальник органа дознания вправе участвовать в проведении следственных действий по уголовным делам, находящимся в производстве дознавателей, не принимая данное уголовное дело к своему производству, а также принять уголовное дело к своему производству и произвести дознание в полном объеме, обладая при этом полномочиями дознавателя.
Отмечая, что одной из основных причин нарушений, связанных с незаконным принятием решений о приостановлении или прекращении уголовных дел является приостановление производства по уголовному делу по надуманным или формальным основаниям, но в то же время некоторые из них имеют право на закрепление в УПК РФ, предлагается расширить их перечень таким основанием как временное заболевание потерпевшего, удостоверенное медицинским заключением, а также иные обстоятельства, исключающие реальную возможность его участия в уголовном деле и препятствующие окончанию предварительного расследования в порядке, установленном главами 29-32 УПК РФ.
В заключение параграфа делается вывод, что основания процессуального контроля различны в зависимости от стадии уголовного судопроизводства, на которой он осуществляется. Так, на стадии возбуждения уголовного дела основанием осуществления процессуального контроля начальником органа дознания является поступление в орган дознания сообщения о готовящемся или совершенном преступлении. Данный вывод основан на том, что именно с этого момента начальником органа дознания должен проводиться анализ поступившего материала с целью принятия по нему в дальнейшем законного и обоснованного решения в порядке и сроки, установленные ст. 144 УПК РФ.
На стадии предварительного расследования основанием осуществления процессуального контроля начальником органа дознания является процессуальный акт – постановление о возбуждении уголовного дела, вынесенное дознавателем.
Во втором параграфе рассматриваются вопросы, посвященные иным процессуальным полномочиям начальника органа дознания.
Отмечается, что основными способом организационной деятельности начальника органа дознания является делегирование процессуальных полномочий, которое осуществляется путем написания начальником органа дознания соответствующей резолюции подчиненному сотруднику на заявлении о преступлении или рапорте сотрудника, зарегистрированном дежурной частью. Делегируя процессуальные полномочия, начальник органа дознания фактически распределяет функциональные обязанности между дознавателями. В основном это касается распределения между дознавателями материалов о преступлениях. Изучение практики работы органов дознания позволило нам выделить несколько критериев распределения уголовных дел между сотрудниками органа дознания: территориальный, предметный принципы, загруженность, квалификация дознавателя и т. д. Наиболее распространенный критерий распределения уголовных дел – это загруженность дознавателя. Следует признать данный подход рациональным и имеющим право на существование, но все же, на наш взгляд, оптимальным является тот, при котором учитываются все указанные критерии в сочетании.
Поручая сотруднику исполнение поступившего сообщения о преступлении, начальник органа дознания одновременно с письменным указанием о его проверке и разрешении обязан устанавливать срок, в который должно быть вынесено соответствующее решение в порядке ст. 144 УПК РФ. Установление конкретных сроков исполнения, исходя из сложности, количества предстоящих проверочных действий, квалификации исполнителя, его загруженности и других обстоятельств, оказывает управляющее воздействие на исполнителя, мобилизует его на то, чтобы найти наиболее рациональные пути рассмотрения сообщения о преступлении.
Предлагается дополнить УПК РФ самостоятельной статьей, подробно регламентирующей подробная процессуальные полномочия начальника органа дознания и изложить ее в следующей редакции:
«Статья 40-2. Начальник органа дознания.
1. Полномочия начальника органа дознания осуществляют начальники органов внутренних дел, криминальной милиции, милиции общественной безопасности и их заместители, начальники уголовно-исправительных учреждений, органов исполнительной власти и их оперативных подразделений, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, командиры воинских частей и соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов, начальники органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, старшие судебные приставы подразделений службы судебных приставов.
2. Начальник органа дознания уполномочен:
1) поручать проведение проверки по сообщению о преступлении дознавателю для принятия ими решения в порядке ст. 144 настоящего Кодекса, поручать дознавателю производство дознания по уголовному делу;
2) продлевать срок рассмотрения сообщения о преступлении до 10 суток;
3) осуществлять управление планированием расследования;
4) проверять материалы уголовного дела, давать по ним письменные указания, отменять незаконные и (или) необоснованные постановления дознавателя;
5) утверждать обвинительный акт
Письменные указания начальника органа дознания приобщаются к материалам уголовного дела и являются обязательными для исполнения дознавателем, но могут быть обжалованы им прокурору, что не приостанавливает их исполнение.
3. Начальник органа дознания вправе:
1) участвовать в проведении следственных действий по уголовным делам, находящимся в производстве дознавателей, не принимая данное уголовное дело к своему производству;
2) принять уголовное дело к своему производству и произвести дознание в полном объеме, обладая при этом полномочиями дознавателя;
3) своим письменным указанием передавать уголовное дело от одного дознавателя другому;
4) осуществлять иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом.
Третья глава – «Организационно-процессуальные основы взаимодействия начальника органа дознания со следственным органом и прокурором при производстве по уголовным делам» состоит из двух параграфов.
Первый параграф посвящен вопросам взаимодействия начальника органа дознания с руководителем следственного органа и следователем.
Содержание норм УПК РФ позволяет определить, что руководящая роль во взаимодействии принадлежит следователю, так как именно от него должны исходить указания о проведении следственно-оперативных и иных мероприятий. Именно следователь несет персональную ответственность за качество расследования, его всесторонность, объективность, полноту и соблюдение законности. Начальник органа дознания является в данном случае связующим звеном.
Рассматривая, в каких формах осуществляется взаимодействие начальника органа дознания с руководителем следственного органа и следователем, автор определяет их как установленные уголовно-процессуальным законодательством способы и порядок их совместной деятельности, осуществляемой в ходе расследования преступлений с целью изобличения и розыска виновных в их совершении, защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения.
Все формы сотрудничества являются правовыми, поскольку предусмотрены различными ведомственными нормативными актами – соответствующими приказами, инструкциями, наставлениями Генерального прокурора РФ, руководителей других правоохранительных органов. Следовательно, так как ведомственные подзаконные нормативные акты представляют собой разновидность правовых, то и формы взаимодействия, установленные ими, являются правовыми.
Таким образом, целесообразно, наш взгляд, разделять формы взаимодействия, в зависимости от источника их законодательного регулирования, на уголовно-процессуальные и ведомственные.
Отмечая проблемы взаимодействия органов дознания и предварительного следствия при проведении неотложных следственных действий по делам, по которым обязательно производство предварительного следствия, на основании изучения зарубежного опыта, автором предлагается дифференцировать предварительное расследование на три самостоятельные формы: предварительное (вступительное) дознание, дознание и предварительное следствие. В работе обосновывается существование предварительного (вступительного) дознания, обладающего характерными признаками самостоятельной формы предварительного расследования.
Использование такой процедуры, как предварительное (вступительное) дознание, применительно к российскому уголовному процессу помогло бы отграничить функции органа дознания по расследованию преступлений от функций подразделений дознания, когда последние занимаются именно расследованием в форме дознания по преступлениям, предварительное следствие по которым не обязательно. В этом случае не возникали бы ситуации, когда дознаватели подразделений дознания выполняют неотложные следственные действия, выступая в роли органа дознания и, по существу, выполняя функции следственных подразделений органов внутренних дел. Соответственно, начальник органа дознания имел бы возможность осуществлять наиболее полный процессуальный контроль за деятельностью своих подчиненных.
Действующее уголовно-процессуальное законодательство позволяет дознавателю производить неотложные следственные действия некачественно, не в полном объеме, поскольку он заранее знает, что уголовное дело будет направлено в следственный орган и ответственность за конечный результат расследования в данном случае несет следователь. В 10-дневный срок может быть утрачена возможность исследования необходимых доказательств по делу, а подозреваемый может скрыться.
В рамках существующего УПК РФ подразделения дознания фактически не отвечают за результаты работы, проделанной ими на первоначальном этапе расследования.
На основании зарубежного опыта решения данной проблемы считаем, что субъекты предварительного (вступительного) дознания должны осуществлять производство неотложных следственных действий в следующих случаях: 1) для пресечения обнаруженного преступления; 2) для предупреждения преступления; 3) для закрепления следов обнаруженного преступления, когда следователь в силу объективных причин не может принять дело к своему производству по делам, предварительное следствие по которым обязательно.
Предварительное (вступительное) дознание оканчивается направлением уголовного дела руководителю следственного органа, а по уголовным делам, указанным в части третьей статьи 150 УПК РФ, производится дознание (ч. 3 ст. 149, ч. 3 ст. 157 УПК РФ).
В заключение параграфа делается вывод о наличии следующих форм взаимодействия начальника органа дознания с руководителем следственного органа и следователем в рамках производства по уголовному делу: направление уголовного дела по подследственности после производства предварительного (вступительного) дознания; исполнение органом дознания письменных поручений следователя; обмен информацией и проведение совместных мероприятий; установление психологического контакта; осуществление постоянного взаимодействия при реализации задач уголовного судопроизводства.
Второй параграф посвящен вопросам взаимодействия начальника органа дознания с прокурором.
Автором отмечается, что прокурор, так же как и начальник органа дознания, в первую очередь осуществляет процессуальный контроль за деятельностью органа дознания, но в то же время, утверждать о тождественности процессуальных функций данных участников уголовного судопроизводства, неверно.
Исходя из сравнительного анализа процессуальных полномочий прокурора и начальника органа дознания, делается вывод об их различной юридической природе. Юридическая природа полномочий прокурора базируется на выполнении функций надзора за точным и неуклонным исполнением законов, а начальника органа дознания – на выполнении функций ведомственного процессуального контроля.
Рассматривая дискуссионный вопрос относительно того, кому должно быть адресовано уголовное дело, возвращаемое прокурором для дополнительного расследования, – начальнику органа дознания или дознавателю, который его до этого расследовал, автор считает, что прокурор должен адресовать данное уголовное дело с письменными указаниями начальнику органа дознания, а тот, в свою очередь, определить, будет ли проводить дополнительное расследование тот же дознаватель, который осуществлял уже по нему производство дознания, либо передать уголовное дело другому дознавателю, так как первый не справился с возложенными на него обязанностями.
В заключение параграфа делается вывод о наличии следующих форм взаимодействия начальника органа дознания с прокурором в рамках производства по уголовному делу: осуществление процессуального контроля, целью которого является стремление не допустить в ходе производства дознания нарушений принципа законности, устранить имеющиеся недостатки, а не демонстрация недоверия начальнику органа дознания; оказание методической помощи начальнику органа дознания в организации расследования; совместное участие в проведении следственных действий и принятии наиболее важных процессуальных решений.
В заключение работы подводятся итоги предпринятого диссертационного исследования. Автор делает общие теоретические выводы в целом по работе и формулирует предложения по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства.
В приложении содержатся результаты обобщения полученных эмпирических данных в виде соответствующих таблиц и результаты проведенного автором анкетирования практических работников и научных сотрудников, а также законодательные предложения в виде проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в УПК РФ».
Основные положения диссертации изложены в следующих работах автора:
Публикации в периодических научных изданиях,
входящих в перечень ВАК Минобрнауки РФ
1. Дядченко А. А. Проблемы законодательной регламентации процессуальных полномочий начальника органа дознания и начальника подразделения дознания // Общество и право. – 2008. - № 1. – 0,5 п.л.
2. Дядченко А. А. Историческая ретроспектива становления и развития правового положения начальника органа дознания как участника уголовного судопроизводства // История государства и права. – 2008. - № 15. – 0,5 п.л.
Статьи в иных научных изданиях:
3. Дядченко А. А. Должностные лица, обладающие процессуальным статусом начальника органа дознания // Судебная система на современном этапе развития общества: сб. материалов межвуз. научно-практ. конф. Часть 1. – Воронеж, 2005. – 0,3 п.л.
4. Дядченко А. А. Начальник органа внутренних дел – начальник органа дознания или административный руководитель? // Вестник Воронежского института МВД России: сб. научн. тр. – Воронеж, 2006. – Вып. 2 (27). – 0,3 п.л.
5. Дядченко А. А. Соотношение понятий «орган дознания» и «начальник органа дознания» // Современные проблемы борьбы с преступностью: сб. материалов международной научн.-практ. конф. / Воронеж. ин-т МВД РФ. – Воронеж, 2006. – 0,3 п.л.
6. Дядченко А. А. Делегирование полномочий и распределение функциональных обязанностей между дознавателями начальником органа дознания // Правосудие: история, теория, практика: сб. материалов Всерос. научн.-практич. конф.: в 2 ч. – Воронеж, 2006. – Ч. 1. – 0,5 п.л.
7. Дядченко А. А. Понятие и содержание уголовно-процессуального статуса начальника органа дознания // Правосудие: история, теория, практика: сб. материалов Всерос. научн.-практич. конф.: в 2 ч. – Воронеж, 2008. – Ч. 1. – 0,5 п.л.
8. Дядченко А. А. Производство дознания: этапы большого пути // Человек и закон. – 2008. - № 8. – 0,5 п.л.
[1] Федеральный закон Российской Федерации №90-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 6 июня 2007 года.
[2] По результатам проведенного автором опроса сотрудников органов дознания, следственных органов и прокуратуры, среди очевидных и наиболее значимых проблем при взаимодействии данных органов были отмечены: низкое качество производства неотложных следственных действий по делам, по которым обязательно производство предварительного следствия – 45% опрошенных; определение подследственности – 34%; соотношение процессуального контроля со стороны начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и прокурора – 18%.
