Парламентский контроль в российской федерации и в республике болгарии (сравнительно-правовой анализ)
На правах рукописи
Ненилин Константин Костадинович
ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И В РЕСПУБЛИКЕ БОЛГАРИИ
(СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ)
Специальность 12.00.02 — Конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва — 2013
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук
Фомиченко Михаил Петрович
Официальные оппоненты: Миронов Олег Орестович,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, НАЧОУ ВПО «Современная гуманитарная академия», заведующий кафедрой государственно-правовых дис-циплин
Какителашвили Михаил Михайлович,
кандидат юридических наук, ФГКОУ ВПО «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации», отдел проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав
и свобод человека и гражданина НИИ, старший научный сотрудник
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия»
Защита состоится 14 июня 2013 года в 1300 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.02, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», по адресу: 127051, г. Москва, Большой Каретный пер., д. 10а, ауд. 301.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Автореферат разослан 30 апреля 2013 года.
Ученый секретарь диссертационного совета,
кандидат юридических наук Е.И. Машаров
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Парламентский контроль, являясь неотъемлемой частью народного представительства, присущ как государствам, чей высокий уровень обеспечения прав человека, эффективности государственного управления и экономического развития признан мировым сообществом, так и государствам, находящимся на пути реформ и развития политической системы.
Актуальность вопросов усиления парламентского контроля обусловлена необходимостью повышения роли законодательных (представительных) органов государственной власти, выравнивания системы сдержек и противовесов в целях обеспечения реализации принципа разделения властей. Явный недостаток теоретико-правовых изысканий в данной области диктует необходимость поиска наиболее рациональных и эффективных путей его совершенствования.
Повышенный интерес к теме парламентского контроля в Российской Федерации связан с обеспокоенностью органов государственной власти политической ситуацией в стране. Гражданское общество заставляет власть искать новые механизмы государственного саморегулирования.
24 апреля 2012 г. в Государственную Думу был внесен новый проект федерального закона № 61834-6 «О парламентском контроле
в Российской Федерации», который по состоянию на 23 апреля 2013 г. уже принят в третьем чтении. Таким образом, парламент принял решение о необходимости существования подобного закона в Российской Федерации.
На фоне возрастающего интереса к укреплению и совершенствованию института парламентского контроля в России активизируется изучение международного опыта по данному вопросу. Конституционно-правовое сравнение института парламентского контроля в Российской Федерации и Республике Болгарии, представленное в диссертационном исследовании, дает возможность заимствовать с учетом положительного опыта те положения и механизмы, которые приемлемы как для российской, так и для болгарской правовой системы.
Основанием выбора Республики Болгарии для осуществления сравнительно-правового анализа парламентского контроля в Российской Федерации стали объективные и субъективные факторы.
Объективный фактор заключается, во-первых, в том, что в Конституции Республики Болгарии (далее — Конституция Болгарии) официально закреплена парламентская форма правления. Однако в действительности Болгария, как и Россия, представляет собой республику со смешанной формой правления, так как президент там избирается напрямую всеми гражданами. В определенной степени имеет место
и схожесть системы власти России и Болгарии. Однако властные прерогативы в Республике Болгарии смещены в сторону парламента.
Несмотря на различную форму территориально-государственного устройства (Россия — федеративное государство, Болгария — унитарное),
у обеих стран есть много точек соприкосновения, представляющих взаимный интерес, в частности, в сфере территориального обустройства представителей различных этнических групп. Во-вторых, действующий политический курс Республики Болгарии — страны бывшего социалистического лагеря направлен на усиление интеграции в ЕС
и НАТО, тогда как Россия ориентирована на евразийское сотрудничество. Историческая, культурная и духовная близость России и Болгарии составили субъективный фактор выбора данной страны в качестве объекта сравнения.
Целью диссертационного исследования является обоснование и разработка предложений по совершенствованию российского законодательства в сфере парламентского контроля с учетом имеющегося положительного отечественного и болгарского опыта на основе комплексного исследования парламентского контроля в Российской Федерации и в Республике Болгарии.
Поставленная цель достигается посредством решения следующих основных задач:
- определить понятие, принципы, формы и факторы действенности парламентского контроля в Российской Федерации и в Республике Болгарии;
- провести анализ особенностей исторического развития парламентского контроля в Российской Федерации и в Республике Болгарии с учетом их влияния на современное состояние данного института;
- исследовать источники правового регулирования парламентского контроля в Российской Федерации и в Республике Болгарии;
- выделить общие и специальные формы парламентского контроля в Российской Федерации и в Республике Болгарии;
- проанализировать особенности деятельности внутрипарламентских структур и внешних органов в осуществлении парламентского контроля в обеих странах;
- выявить общие и особенные черты парламентского контроля в Российской Федерации и в Республике Болгарии;
- разработать и обосновать направления совершенствования парламентского контроля в Российской Федерации, а также предложения по оптимизации норм действующего законодательства в указанной области с учетом отечественного опыта и опыта Республики Болгарии.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений в Российской Федерации и в Республике Болгарии, складывающихся в процессе осуществления полномочий соответствующими субъектами парламентского контроля Российской Федерации и Республики Болгарии.
Предметом диссертационного исследования является система конституционно-правовых норм, регулирующих механизмы деятельности органов парламентского контроля Российской Федерации и Республики Болгарии и сравнительно-правовой анализ правоприменительной практики.
Степень научной разработанности темы. В основе методологического и теоретического подхода к разработке рассматриваемых в диссертации вопросов лежат труды таких российских ученых, как С.А. Ава-
кьян, А.С. Автономов, Л.В. Акопов, И.А. Алебастрова, С.С. Алексеев, Г.Н. Андреева, Л.В. Андриченко, В.Г. Афанасьев, С.Н. Бабурин,
М.В. Баглай, И.Н. Барциц, Н.А. Богданова, О.Н. Булаков, В.А. Виноградов, С.А. Глотов, И.В. Гойман-Калинский, В.М. Горшенев, В.И. Да-
ниленко, А.Н. Домрин, Р.В. Енгибарян, А.Б. Зеленцов, В.Д. Зорькин, В.Т. Кабышев, Д.А. Керимов, Е.В. Коврякова, Ю.М. Козлов, Е.И. Коз-
лова, Г.Н. Комкова, М.А. Краснов, Ю.В. Кудрявцев, О.Е. Кутафин, В.Д. Мазаев, М.А. Миронов, О.О. Миронов, В.В. Лазарев, В.С. Нер-
сесянц, Н.Д. Погосян, С.В. Поленина, А.С. Пиголкин, Б.А. Страшун, М.С. Студеникина, А.М. Тарасов, В.И. Туровцев, Т.Я. Хабриева, И.А. Умнова, М.М. Утяшев, М.П. Фомиченко, В.Е. Чиркин, Н.И. Шак-
леин, И.Б. Шахов, Б.С. Эбзеев и другие.
Научную базу для рассмотрения вопросов о парламентском контроле в Республике Болгарии составили труды таких болгарских ученых, как М. Андреев, С. Баламезов, Г. Близнашки, Т. Влайков, Г. Дерманчев, И. Димитров, Е. Друмева, П. Кирова, Т. Колева, Н. Киселова, П. Милюков, М. Палангурски, М. Пирогова, С. Стойчев, Б. Спасови другие.
Также рассматриваются материалы диссертационных работ, связанных с проблематикой нашего исследования. В их числе работы
С.В. Бендюриной, Р.Ш. Караева, А.З. Завалунова, Н.В. Киселовой,
А.И. Козлова, А.А. Корнилаевой, О.И. Ковалева.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектический, общенаучные (абстрагирования, анализа
и синтеза, логический, социологический, статистический, системно-структурный), а также специальные (формально-юридический, сравнительно-правовой и историко-правовой) методы познания.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в данной работе впервые проводится современное конституционно-правовое сравнение парламентского контроля в Российской Федерации и в Республике Болгарии.
В проведенном исследовании сформулированы и обоснованы понятие, общие и специальные принципы и формы, а также факторы действенности парламентского контроля в Российской Федерации и в Республике Болгарии. Предлагается использовать имеющийся положительный болгарский опыт по совершенствованию механизмов парламентского контроля в Российской Федерации с учетом реформирования данного института.
Автором предлагается учитывать положительную судебную практику Конституционного суда Республики Болгарии при определении юридического статуса регламента парламента как особого нормативного акта и института вотума недоверия как формы парламентского контроля, также представляет большой интерес судебное решение Конституционного суда Республики Болгарии о невозможности проведения парламентского расследования в отношении президента республики ввиду нарушения принципа разделения власти.
По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
- На основе сущностных характеристик парламентского контроля разработано общее его понятие независимо от страны, в которой он осуществляется.
Парламентский контроль в узком смысле — это право законодательного (представительного) органа государственной власти на осуществление конкретных контрольных полномочий, оказывающих воздействие на органы исполнительной власти.
Парламентский контроль в широком смысле — это объективно обусловленный и сознательно направляемый парламентом законодательный и организационный процесс, обеспечивающий в соответствии с национальным законодательством согласованность действий политических сил по реализации намеченного курса развития страны.
- Аргументировано, что становление парламентского контроля в России и в Болгарии проходило в три этапа: монархический, социалистический и постсоциалистический, каждый из которых имеет свои особенности, свою специфику, свои плюсы и минусы; заметную роль
в становлении парламентского контроля в Болгарии в монархический
и социалистический период сыграла Российская империя и СССР. - Обосновано, что к числу факторов действенности парламентского контроля в России и в Болгарии следует отнести учет мотивов различных парламентских партий при проведении контроля. Парламентский контроль для парламентского меньшинства (оппозиционных партий) конечной целью имеет повышение своего рейтинга в глазах избирателей. Парламентский же контроль для парламентского большинства (проправительственной партии, коалиции) следует рассматривать в трех аспектах: программном, кадровом и патронажном. В первом случае — контроль реализации законодательной инициативы правительства и исполнения правительственных программ; во втором — контроль, связанный с формированием и подготовкой кадров высших органов государственной власти; в третьем — контроль, способствующий совершенствованию управляющего воздействия исполнительной власти на все стороны общественной жизни.
- В связи с несоответствием отдельных положений Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (согласно данным положениям Президент РФ остался включенным в процесс формирования Счетной палаты) Конституции РФ обоснована необходимость их устранения. Данное положение не только восстановит нарушенную систему сдержек и противовесов ветвей власти, но и сделает Счетную палату независимым от влияния президентской власти органом парламентского контроля.
- Отмечено, что в отличие от Болгарии в России имеется специализированный Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Однако в данном законе серьезно усложнена процедура создания парламентской комиссии по проведению расследования. В связи
с этим обоснована целесообразность внесения изменения в действующее законодательство в части создания данной комиссии по инициативе и решению одной из палат парламента. Также предложено добавить в ч. 1 ст. 4 данного Закона положение, согласно которому парламентскому расследованию могут подлежать иные обстоятельства, если парламент посчитает необходимым их расследовать. - Утверждается, что деятельность правительства является основным объектом парламентского контроля в обеих странах. Однако
в Российской Федерации в отличие от Республики Болгарии имеет место более широкий подход к определению объекта парламентского контроля. Так, помимо деятельности Правительства РФ объектом контроля также является деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов прокуратуры, следственных органов, ЦИК и иных органов и организаций (ст. 13 Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). - Показана целесообразность внедрения с учетом положительного болгарского опыта института интерпелляции в России и предложен порядок решения этого вопроса, заключающийся:
а) в закреплении в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и регламентах палат Федерального Собрания положения о возможности подачи особого вида запроса парламентариев правительству по определенному вопросу или относительно политической линии правительства в целом;
б) закреплении положения о возможности проведения в отличие от других видов запроса дебатов по ответам, полученным на указанный выше вид запроса, и принятия решения в виде резолюции, выражающей вотум доверия или недоверия;
в) изменении нынешнего конституционного регулирования данной процедуры (ст. 117 Конституции РФ).
- Предлагается изменить порядок нынешнего правового регулирования депутатского запроса. С этой целью необходимо повысить статус депутатского запроса, опирающегося на политический авторитет депутата (члена Совета Федерации), до уровня запроса в конституционно-правовом значении, придав ему характер парламентского. Для чего предлагаемый депутатом (членом Совета Федерации) запрос должен быть поддержан Государственной Думой (Советом Федерации) и направлен парламентарием соответствующим должностным лицам со ссылкой на это решение.
- Проведено разделение двух форм предоставления парламенту сведений о деятельности органов государственной власти, используемых в России и в Болгарии, — отчеты и доклады. Предлагается рассматривать отчеты органов о своей деятельности парламенту как форму парламентского контроля. Данная форма предполагает, что орган государственной власти действует в соответствии с утвержденной парламентом программой, планом и (или) бюджетом и по окончании определенного срока данный орган должен представить парламенту информацию о том, как идет ход исполнения программы, плана, бюджета и итоги их реализации, т. е. представить отчет. Предоставление же доклада парламенту следует рассматривать не как форму парламентского контроля, а как взаимодействие между органами государственной власти с парламентом, так как в данном контексте орган действует свободно и не связывает свою деятельность
с утвержденной парламентом определенной программой или планом его деятельности.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в нем выводы расширяют понятийный аппарат, конкретизируют классификацию принципов и форм парламентского контроля, персонифицируют его субъекты и объекты
в Российской Федерации и в Республике Болгарии, которые помогут дополнить и развить отечественное конституционное право.
Практическая значимость диссертационного исследования обусловлена тем, что содержащиеся в работе научные положения могут быть использованы в правотворческой деятельности государственных органов и должностных лиц.
Основные идеи и предложения, отраженные в диссертации, имеют определенное прикладное значение для отраслей юридической науки и могут быть реализованы при подготовке как научных публикаций, так и материалов сугубо практического назначения.
Результаты диссертационного исследования могут использоваться при чтении лекций по конституционному праву РФ и конституционному праву зарубежных стран.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе обсуждения на заседании кафедры конституционного и муниципального права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в восьми опубликованных работах, в том числе в четырех статьях в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для опубликования результатов диссертационного исследования. Отдельные аспекты диссертационного исследования докладывались автором на Вторых, Пятых и Шестых Всероссийских Державинских чтениях (Москва, Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации); XI Международной научно-практической конференции молодых ученых «Традиции и новации
в системе российского права» (Москва, Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА)); ежегодных научно-практических конференциях аспирантов и соискателей «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов» в 2010, 2011 и 2012 гг. (Москва, Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации).
Теоретические и практические положения диссертационного исследования использовались автором в Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации при проведении практических занятий по конституционному праву РФ и конституционному праву зарубежных стран.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, ставится цель, в соответствии с которой определяются задачи, объект и предмет исследования, методологические основы работы. Приводятся данные о состоянии научной разработанности проблемы и практической значимости исследования. Формулируются основные положения, выносимые на защиту. Содержатся сведения об апробации основных результатов исследования и структуре работы.
Первая глава «Общая характеристика института парламентского контроля в Российской Федерации и в Республике Болгарии» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе главы «Парламентский контроль как вид государственного контроля» рассматриваются понятия «контроль», «государственный контроль», «парламентский контроль».
Диссертант анализирует подходы к определению понятия «парламентский контроль» в Российской Федерации и в Республике Болгарии. Автором предлагается универсальное определение парламентского контроля. Парламентский контроль в узком смысле — это право законодательного (представительного) органа государственной власти на осуществление конкретных контрольных полномочий, оказывающих воздействие на органы исполнительной власти. Парламентский контроль в широком смысле — это объективно обусловленный и сознательно направляемый парламентом законодательный и организационный процесс, обеспечивающий в соответствии с национальным законодательством согласованность действий политических сил по реализации намеченного курса развития страны. Подчеркивается, что парламентский контроль как институт парламентского права базируется на определенных принципах, которые определяются исходя из основ конституционного строя. С учетом того, что структура и полномочия парламента в России и в Болгарии различны, автором выделяются как общие принципы парламентского контроля и в России и в Болгарии, так и те, которые подходят только для определенной правовой культуры.
К общим принципам парламентского контроля относятся: принципы законности, народовластия, приоритета прав и свобод человека
и гражданина, политического многообразия, разделения властей, постоянной деятельности парламента, открытости и коллегиальности работы, независимости, объективности и профессионализма парламента.
В качестве специального принципа парламентского контроля
в России автор выделяет принцип раздельной работы палат. Бикамеральная особенность структуры российского парламента влияет на проведение парламентского контроля. Во-первых, при реализации некоторых форм парламентского контроля одна из палат может осуществлять их самостоятельно; во-вторых, при реализации других форм парламентского контроля требуются решения обеих палат; в-третьих, одна из палат может и не иметь тех форм парламентского контроля, которые есть у другой.
К специальным принципам парламентского контроля в Республике Болгарии относятся:
1. Принцип отчетности о деятельности органов, формируемых парламентом. Этот принцип отражен в ч. 17 ст. 84 Конституции Болгарии и заключается в том, что Народное собрание Болгарии заслушивает и принимает доклады о деятельности органов, которые полностью или частично формируются парламентом.
2. Принцип «евроинтеграции». Данный принцип вытекает из ст. 4 и ст. 105 Конституции Болгарии. Согласно этому принципу правительство и его члены должны информировать Народное собрание Болгарии по вопросам, которые относятся к обязательствам государства исходя из ее членства в ЕС (ч. 3 ст. 105 Конституции Болгарии), а также предварительно информировать парламент о позиции Республики Болгарии при предстоящей подготовке и принятии актов в Совете ЕС (ч. 4 ст. 105 Конституции Болгарии).
Правоотношения в области парламентского контроля состоят из трех элементов: субъект парламентского контроля — государственный орган или должностное лицо, наделенное контрольными полномочиями; объект парламентского контроля — сфера общественных отношений, которые могут быть проверены субъектами контроля; контрольная деятельность, осуществляемая в определенных юридических формах.
В диссертации проводится классификация форм парламентского контроля в России и в Болгарии по следующим основаниям:
- в зависимости от органов, осуществляющих парламентский контроль (самим парламентом, входящими и не входящими в структуру парламента органами);
- по времени осуществления — упреждающий, сопутствующий и последующий;
- по содержанию — в сфере прав человека, финансов, безопасности и обороны, правосудия и т. д.;
- в зависимости от задач парламентского контроля — информативный, санкционирующий, бюджетно-финансовый;
- в зависимости от форм правления — полупрезидентская в России и парламентарная форма правления в Болгарии;
- в зависимости от возможности на практике осуществлять контроль над исполнительной властью — реальный и «спящий»;
- парламентский контроль, осуществляемый парламентским большинством или оппозицией;
- специальный и общий парламентский контроль;
- по процедуре — гласный и негласный;
- по основаниям — юридический и политический;
- по поводам контрольных действий — конкретный и абстрактный.
К числу факторов действенности парламентского контроля относятся:
а) установленные в конституциях РФ и Болгарии механизмы взаимоотношения законодательной и исполнительной властей, которые определяются формой правления, политическим и государственным режимами;
б) наличие совместной конструктивной работы между правящей партией (коалицией) и оппозицией;
в) действующие в стране избирательные системы, конкретно определяющие число партий, борющихся за власть, а значит, и степень их влияния на политическую систему;
г) наличие эффективной работы парламентариев с избирателями;
д) взаимодействие парламентариев со средствами массовой информации.
Во втором параграфе главы «Исторические предпосылки становления парламентского контроля в России и в Болгарии» рассматривается становление парламентского контроля в Российской Федерации и в Республике Болгарии.
В диссертации определено, что становление парламентского контроля в России и в Болгарии проходило в три этапа: парламентский контроль в монархический период, в социалистический период и в постсоциалистический период.
Специфическими этапами становления парламентского контроля являются монархический и социалистический. Каждый из них имеет свои особенности и в России, и в Болгарии. Парламентский контроль в монархический период больше соответствует современной трактовке этого понятия, чем в социалистический период. Социалистический тип власти как раз отрицал (по В.И. Ленину) парламентаризм со всеми его институтами, а контроль (пусть и формальный) считался отнюдь не парламентским, так как последний основан на принципе разделения властей. В социалистической же модели контроль Советов основывался на принципе демократической централизации, где исполнительные органы (подконтрольные) были органами самих Советов.
В работе отмечается, что положения ранее действовавших конституций о парламентском контроле в Болгарии сохранены в действующей Конституции Болгарии 1991 года. Так, действующая Конституция Болгарии сохранила положение о том, что парламент наряду с законодательной деятельностью осуществляет парламентский контроль в таких формах, как запросы и проведение процедуры интерпелляции. Сохранилось положение о том, что комиссии осуществляют от имени парламента парламентский контроль. Однако с учетом новой экономической и политической ситуации добавляются и новые субъекты и формы парламентского контроля.
Автор указывает, что исторически при становлении парламентского контроля в России в его содержании доминирует финансовый контроль за доходами и расходами (прежде всего государственных бюджетных средств).
Диссертантом также отмечается, что отдельные положения о парламентском контроле, имевшие место в историческом прошлом России, следовало бы возродить. В частности, в действующую Конституцию РФ целесообразно вернуть существовавшее ранее в советских конституциях понятие о том, что законодательный орган осуществляет и контрольную деятельность.
В третьем параграфе главы «Правовые основы парламентского контроля в Российской Федерации и в Республике Болгарии» автором определяются источники правого регулирования парламентского контроля в обеих странах.
Определено, что основными источниками правового регулирования парламентского контроля в России являются Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, регламенты палат Федерального Собрания и решения Конституционного Суда РФ.
В Болгарии парламентский контроль регулируется двумя основными группами нормативных правовых актов:
а) Конституцией Болгарии и Регламентом Народного собрания;
б) основанными на Конституции Болгарии законами и решениями Конституционного суда Республики Болгарии.
В работе отмечается, что Регламент Народного собрания Болгарии является нормативным актом и имеет обязательную силу для государственных органов, организаций и граждан. В диссертации указывается, что с учетом позиции Конституционного суда Республики Болгарии регламент парламента не является законом, но согласно Конституции Болгарии находится параллельно закону в иерархии нормативных актов.
В параграфе отмечается, что главным источником правового регулирования парламентского контроля в России и в Болгарии является конституция. Однако в отличие от Болгарии, где после конституции основным источником выступает регламент парламента как кодифицированный акт парламентской деятельности, в России основными источниками правого регулирования парламентского контроля являются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Также
в работе отмечается, что ввиду отсутствия в России на федеральном уровне закона о нормативных правовых актах, который бы установил перечень актов и их место в иерархии, остается спорным вопрос о месте регламентов палат Федерального Собрания в действующей системе нормативных правовых актов. Автор предлагает изучить болгарский опыт по данному вопросу и по возможности использовать его по отношению к регламентам палат Федерального Собрания России.
Вторая глава диссертационной работы «Формы парламентского контроля в Российской Федерации и в Республике Болгарии» включает три параграфа.
В первом параграфе главы «Основные и специальные формы парламентского контроля в Российской Федерации» проводится классификация основных и специальных форм парламентского контроля
в России, а также рассматривается вопрос его осуществления специализированными органами парламентского контроля.
В диссертации классифицируются основные и специальные формы парламентского контроля в России. К основным формам парламентского контроля отнесены: запросы и вопросы депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, парламентские запросы, деятельность комитетов и комиссий, парламентские слушания. В числе специальных форм парламентского контроля выделены: парламентское расследование, бюджетный контроль, отчет о деятельности Правительства РФ, рассмотрение вопроса о доверии Правительству РФ.
В работе указывается, что потенциал депутатского запроса (запроса члена Совета Федерации) практически сведен к нулю. В связи
с этим предлагается изменить порядок правового регулирования депутатского запроса следующим образом: сначала запрос депутата (члена Совета Федерации) должен быть поддержан соответствующей палатой, а затем направляться соответствующим должностным лицам со ссылкой на решение той или иной палаты парламента о поддержании запроса. Такой порядок позволит повысить статус депутатского запроса, опирающегося на политический авторитет парламентариев, до уровня запроса в конституционно-правовом значении, придав ему характер парламентского.
В диссертации отмечается, что механизм определения ответственности Правительства РФ перед Государственной Думой имеет ряд изъянов. С одной стороны, это проявляется в том, что выражение недоверия не влечет за собой безусловную отставку Правительства РФ, так как окончательное решение остается за Президентом РФ. С другой стороны, препятствием для полноценного функционирования механизма определения ответственности Правительства РФ перед Государственной Думой является отсутствие легальных оснований для выражения недоверия и ограничительных мер от злоупотреблений со стороны оппозиционного меньшинства частым и безосновательным инициированием выражения недоверия. Все эти обстоятельства обесценивают данную форму парламентского контроля не только для депутатов, но и для избирателей.
Специализированными органами парламентского контроля являются Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и Счетная палата.
Упомянутый выше проект федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации» предусматривает также новые формы парламентского контроля. В их числе:
- парламентский контроль при издании нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами;
- представление представителями палат Федерального Собрания
в органах и организациях ежегодного отчета о своей деятельности на заседаниях профильных комитетов соответствующей палаты парламента;
- участие представителей палат Федерального Собрания в работе правительственной комиссии по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий.
Законопроектом устанавливается и новое обязательство для государственных органов, органов местного самоуправления, организаций или соответствующих должностных лиц. Его суть состоит в том, что вышеперечисленные субъекты обязаны рассмотреть предложения палаты Федерального Собрания по результатам осуществления парламентского контроля
и в месячный срок уведомить парламент о результатах их рассмотрения.
Во втором параграфе главы «Основные и специальные формы парламентского контроля в Республике Болгарии» проводится классификация основных и специальных форм парламентского контроля в Болгарии, а также рассматривается вопрос осуществления парламентского контроля специализированными органами парламентского контроля.
К основным формам парламентского контроля в Республике Болгарии относятся: устные и письменные вопросы и запросы, интерпелляция, деятельность постоянных и временных комиссий, парламентские слушания, законодательная деятельность. При их характеристике в диссертации:
а) отмечается, что вопросы и запросы, а также процедура интерпелляции могут направляться (проводиться) только в отношении министра-председателя и (или) министра;
б) подчеркивается, что в отличие от постоянных деятельность временных комиссий направлена только на осуществление контрольных мероприятий, тогда как постоянные комиссии участвуют также в осуществлении законодательных функций;
в) выделяется парламентский контроль, осуществляемый в отношении законодательной политики правительства (при обсуждении правительственных законопроектов проводятся парламентские слушания, дебаты, и парламент получает сведения относительно политической позиции правительства).
К специальным формам парламентского контроля в Болгарии относятся: формирование правительства; бюджетный контроль; контроль по вопросам членства Болгарии в ЕС; предоставление докладов о деятельности судебных органов и органов прокуратуры, а также органов, которые полностью или частично формируются парламентом; вотум недоверия.
В диссертации отмечается, что особенность парламентского контроля при формировании правительства в Болгарии заключается в том, что парламент персонально определяет состав правительства и только
с его санкции допускаются кадровые или структурные изменения в министерском совете. Бюджетный контроль заключается в предоставлении ежегодного отчета правительства об исполнении бюджета, а также доклада счетной палаты. В связи с членством Болгарии в ЕС были внесены соответствующие поправки в Конституцию Болгарии, согласно которым министерский совет обязан информировать национальный парламент обо всех обязательствах Болгарии в связи с ее членством
в ЕС, а также о позиции правительства при принятии актов в Совете ЕС. В работе подчеркивается, что вотум доверия и вотум недоверия являются двумя самостоятельными институтами, где вотум недоверия является формой парламентского контроля и главным инструментом оппозиции для привлечения общественного внимания к политическим действиям и решениям правительства.
Специализированными органами парламентского контроля являются счетная палата и омбудсмен.
В третьем параграфе главы «Общие черты и особенности парламентского контроля в Российской Федерации и в Республике Болгарии» проводится сравнительно-правовой анализ субъектов, объектов и форм парламентского контроля в Российской Федерации и в Республике Болгарии.
В диссертации отмечается, что и в России и в Болгарии имеются общие субъекты парламентского контроля: а) внутрипарламентские, входящие в структуру парламента (сам парламент, пленум парламента, комитеты, комиссии, депутаты); б) внешние, не входящие в структуру парламента (счетная палата, омбудсмен). Подчеркивается особенность формирования внешних структур, осуществляющих парламентский контроль. Если, например,
в Болгарии счетная палата формируется исключительно национальным парламентом, то в России участие в ее формировании принимает еще и президент. В связи с несоответствием отдельных положений нового Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» (согласно данным положениям Президент РФ остался включен в процесс формирования Счетной палаты) Конституции РФ обоснована необходимость их устранения. Данное положение не только восстановит нарушенную систему сдержек и противовесов ветвей власти, но и сделает Счетную палату независимым от влияния президентской власти органом парламентского контроля.
В условиях политических и экономических преобразований
в Болгарии прослеживается тенденция образования дополнительного внешнего органа парламентского контроля. Таким органом является комиссия по финансовому надзору, которая осуществляет контроль за рынком ценных бумаг (инвестициями) и информирует парламент
о состоянии и перспективе развития финансовых рынков, а также адекватности нормативного регулирования данной сферы.
В работе подчеркивается возможность использования контрольных полномочий, принадлежащих парламенту, Великим Народным собранием Болгарии (ч. 2 ст. 162 Конституции Болгарии) и его аналогом
в России — Конституционным Собранием (ч. 2 ст. 135 Конституции РФ).
Учитывая характеристики территориального устройства обеих стран, автор рассматривает специфику осуществления парламентского контроля на региональном и местном уровнях в Российской Федерации, особенности правового регулирования деятельности парламента,
а также проводит анализ парламентского контроля в основных административно-территориальных единицах унитарного государства — Республики Болгарии.
В диссертации отмечается, что в Болгарии в отличие от России круг объектов парламентского контроля сужен. В поле зрения парламентского контроля находятся деятельность правительства в целом
и отдельных министерств в частности. В России круг объектов парламентского контроля гораздо шире.
Обосновывается потребность российского парламентаризма
в институте интерпелляции, имеющем место в Болгарии, что, по мнению диссертанта, укрепит позицию запроса как основной формы парламентского контроля. Для этих целей предлагается закрепить в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и регламентах палат Федерального Собрания положения о возможности подачи особого вида запроса парламентариев правительству (или отдельному его члену) по определенному вопросу или относительно политической линии правительства в целом, а также о возможности проведения в отличие от других видов запроса дебатов по ответам, полученным на данный вид запроса, и принятия решения в виде резолюции.
В работе обращается внимание на то, что и в России и в Болгарии активно используются две формы предоставления парламенту сведений о деятельности органов государственной власти — отчеты
и доклады. Предоставление государственным органом отчета о своей деятельности парламенту следует рассматривать как форму парламентского контроля. Тогда как предоставление доклада можно расценивать не как форму парламентского контроля, а как взаимодействие между органами государственной власти с парламентом.
В заключении обобщаются выводы, полученные в процессе диссертационного исследования, и формулируются предложения по совершенствованию российского законодательства в области парламентского контроля.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих
рецензируемых научных журналах и изданиях,
указанных в перечне ВАК Минобрнауки России
1. Парламентский контроль, осуществляемый специализированными органами, не входящими в структуру Парламента Российской Федерации / К.К. Ненилин // Вестник Российской правовой академии. — 2012. — № 2. — 0,5 п. л.
2. Понятие парламентского контроля в Российской Федерации
и в Республике Болгария / К.К. Ненилин // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. — 2012. — № 5. — 0,5 п. л.
3. Правовая природа вотума недоверия в Республике Болгария / К.К. Ненилин // Актуальные проблемы российского права. — 2012. — № 4. — 0,25 п. л.
4. Регламент как один из основных источников правового регулирования парламентского контроля на примере Республики Болгария / К.К. Ненилин // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. — 2012. — № 5. — 0,5 п. л.
Другие публикации
5. Институт политической ответственности Правительства Российской Федерации перед Парламентом Российской Федерации /
К.К. Ненилин // Пятые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 15 декабря 2009 года) : сб. ст. в 7 кн. — Кн. 2 : Проблемы международного, конституционного и муниципального права / отв. ред. В.А. Вино-
градов ; РПА Минюста России. — М. : РПА Минюста России, 2010. — 0,3 п. л.
6. Ежегодный отчет Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой как особая форма парламентского контроля / К.К. Ненилин // Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов : материалы науч.-практ. конф. аспирантов и соискателей, посвященной 40-летию Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации (Москва, 4 июня 2010 года) / отв. ред. Б.В. Яцеленко ; РПА Минюста России. — М. : РПА Минюста России, 2010. — 0,25 п. л.
7. Конституционный суд Болгарии встал на сторону оппозиции / К.К. Ненилин // Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов : материалы науч.-практ. конф. аспирантов и соискателей (Москва, 27 мая 2011 года) / отв. ред. Б.В. Яцеленко ; РПА Минюста России. — М. : РПА Минюста России, 2011. — 0,25 п. л.
8. Фактор действенности парламентского контроля в Болгарии
и России / К.К. Ненилин // Шестые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 10 декабря 2010 года) : сб. ст. в 7 кн. — Кн. 2 : Проблемы международного, конституционного и муниципального права / отв. ред. В.А. Виноградов, Г.С. Стародубцев ; РПА Минюста России. — М. : РПА Минюста России, 2011. — 0,3 п. л.
Подписано в печать 29.04.2013.
Формат 60х90 1/16. Усл. печ. л. 1,1. Тираж 100 экз.
Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Российская правовая академия
Министерства юстиции Российской Федерации».
117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
