Государственная политика в области борьбы с бедностью в россии (историко-правовое исследование)
На правах рукописи
ФЕДОРОВА
Оксана Геннадьевна
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА
В ОБЛАСТИ БОРЬБЫ
С БЕДНОСТЬЮ В РОССИИ
(историко-правовое исследование)
Специальность 12.00.01 –
теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Санкт-Петербург
2007
Работа выполнена на кафедре истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России
Научный консультант доктор юридических наук,
профессор, заслуженный деятель
науки Российской Федерации
Сальников Виктор Петрович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Лысенко Валерий Владимирович,
Санкт-Петербургский Государственный
университет аэрокосмического
приборостроения
доктор юридических наук, профессор
Исмагилов Рашид Фаатович,
Правительство Ленинградской области
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки
Российской Федерации
Рассказов Леонид Павлович,
Кубанский аграрный государственный
университет
Ведущая организация Самарский юридический институт
Министерства юстиции
Российской Федерации
Защита состоится «____»______________2007 г. в «______» час. на заседании диссертационного совета Д 203.012.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, Санкт-Петербург,
ул. Летчика Пилютова, д. 1).
Автореферат разослан «_____» _________________2007 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации Бородин В. В.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Стабильность российского общества, продолжение демократических преобразований в значительной степени зависят от преодоления негативных последствий коренной ломки советской государственности, выразившейся прежде всего в возросшей социальной поляризации, резком росте числа бедных и нищих. За сравнительно короткий период (1992 – 1994 гг.) в ходе чековой, а затем денежной (1994 – 1999 гг.) приватизации численность населения с доходами ниже прожиточного минимума составила более 50 %, а коэффициент дифференциации доходов приблизился к отметке – в 40 раз[1].
Массовая бедность населения стала оказывать негативное влияние на экономическое развитие России, противоречить созданию институтов социального государства, подрывать духовные силы общества и отрицательно воздействовать на развитие человеческого потенциала. Усиление неравенства и нищеты создало опасность слома традиционных механизмов жизненного цикла общества, приблизило образование и развитие теневой экономико-правовой системы, безраздельно господствующей над ним. Подобное положение диктует необходимость изучения и объективной оценки феномена бедности как явления, заметно влияющего на вектор общественного развития современной России. Не случайно в Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации в мае 2003 года задача борьбы с бедностью рассматривалась как стратегическая на ближайшее десятилетие, такой же важной как удвоение производства валового внутреннего продукта в стране[2].
Реализация концепции «социальности» Российского государства, основные идеалы и принципы которой были провозглашены Конституцией РФ, предполагает проведение социальным государством активной государственной социальной политики, направленной на обеспечение своим гражданам базисных социальных прав. В этой связи важнейшее теоретическое и практическое значение приобретает разработка и реализация государственной политики по профилактике и сокращению бедности в современной России. Подобная политика оказывается невозможной без опоры на глубокое и всестороннее исследование теории бедности, выработанной предшествующей передовой отечественной и зарубежной научной мыслью[3]. В ней бедность представлена как феноменологическое, системно-структурное явление, производное многих величин экономических, социокультурных, внутриполитических и, как представляется, в том числе и политико-правовых. Проведение комплексного анализа причин массовой бедности, в первую очередь её социально-экономической и политико-правовой обусловленности, позволяет соизмерить «долю» государства и институтов гражданского общества в разрешении этой проблемы.
Бедность и борьба с ней – явление и процедура интернационального порядка, присущие политико-правовой жизнедеятельности государств с различными политическими режимами. Тем не менее, в научной литературе ещё недостаточно разработаны проблемы как содержания и структуры феномена бедности, так и особенностей функционирования государственного механизма борьбы с нею в странах с различным государственным строем. Остаются слабо исследованными вопросы генезиса формирования государственной политики в социальной сфере, взаимосвязи бедности и права, правового регулирования социальной политики, направленной на искоренение причинных комплексов масштабной и застойной бедности в демократических государствах. Представляется целесообразным изучение и использование опыта общемирового цивилизационного процесса при определении системы политико-правовых мер по сокращению масштабов бедности в современной России.
Однако, как показывает практика, механический перенос зарубежного опыта в отечественную практику не даст нужного эффекта, если не знать специфики развития национальной бедности и особенностей реализации государственных мер борьбы с нею на различных исторически этапах и особенно в переходный период 1992 – 2002 годов. Разумеется, нельзя не учитывать своеобразия политико-правового и экономического развития советской России, правосознания и психологии россиян. До сих пор в общественном сознании части граждан страны господствуют смешанные чувства к происходящему, полное непонимание причин столь масштабной бедности общества при наличии достаточных материальных и производственно-технических ресурсов, находящихся в распоряжении государства и других хозяйствующих субъектов.
Борьба с бедностью перестаёт быть исключительным предметом ведения государства. Общество, его институты, объединения граждан непосредственно испытывают на себе новые конфигурации полей социального напряжения, вызванные растущей социальной эксклюзией, бедностью и маргинализацией его членов. А это уже вопросы социального согласия, общественной стабильности, законности и правопорядка в государстве. Механизм общественной активации оказался ослаблен потому, что государство «позволило» вытеснить себя практически из всех сфер жизни общества, перестало быть политико-правовым арбитром в общественном конфликте. Реальностью стали криминальный экстремизм, чиновничий беспредел, коррупция, рэкет со стороны государственных структур. В этих условиях на передний план выдвинулся активный поиск, совместно с государством, путей решения острых проблем ликвидации конфликтных зон общественного бытия. Устранение доминирующих факторов бедности видится как одно из условий снижения естественного ресурса уголовного мира, ликвидации «социального дна».
Степень разработанности темы. Особенностью рассматриваемой темы является то, что по ней нет обобщающих теоретических исследований. Первые публикации по проблемам государственного регулирования бедности в России появились лишь с началом либеральных экономических и социальных преобразований, преимущественно в начале 1990-х годов. Серьёзный вклад в исследование теории бедности, проблем социальной политики внесли видные отечественные учёные Т. И. Заславская, Н. В. Зубаревич, Р. Ф. Исмагилов, И. М. Лаврененко, О. А. Митрошенков, М. А. Можина, Л. Н. Овчарова, К. В. Привалов, А. А. Разумов, Н. М. Римашевская, Б. В. Ракитский, Л. П. Рассказов, В. П. Сальников и другие.
Вопросы государственной политики в области борьбы с бедностью, деятельности государственных органов по выработке стратегии её сокращения и практическом воплощении государственных программ преодоления бедности в России как важного условия экономического роста и развития социального государства освещаются в работах В. Г. Зинина, Е. А. Лукашевой, М. В. Лушниковой, В. В. Лысенко, В. И. Матвиенко, Л. С. Ржанициной, А. И. Сергиенко, В. А. Торлопова, Т. А. Федотовской, А. В. Шаронова и других.
Различные аспекты политико-правового регулирования процесса социальной помощи нуждающимся и их социальной защиты стали предметом специального изучения П. П. Глущенко, Б. А. Деготь, С. В. Кадомцевой, Т. К. Мироновой, И. П. Павловой, М. В. Фирсова, К. С. Харина, С. В. Ширяевой и других.
Представляют интерес и труды зарубежных учёных, исследующих проблемы измерения бедности, оценки нуждаемости домохозяйств, эффективности государственной помощи различным группам нуждающихся, сокращения масштабов бедности в мире, отдельных регионах и в частности в России. Существенный вклад в исследование этих вопросов внесли известные учёные Дж. Д. Брейтуейт, Ч. Бут, Дж. Клугман, С. Роунтри, Марк С. Фоули, М. Фридман и другие.
Вместе с тем до сих пор крупных научных обобщений по проблеме государственной политики в области борьбы с бедностью сделано не было, а многие плодотворные в научном плане подходы к изучению феномена бедности не получили должного освещения. Так, анализ закономерностей эволюции бедности в тоталитарном советском государстве, её взаимодействия с советским правом показал причины, по которым в пролетарском, а затем советском государстве были отброшены традиции государственно-общественного призрения бедных в Российской Империи.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия государства и общества в области борьбы с бедностью в России.
Предмет исследования составляют основные закономерности и факторы, обусловливающие формирование государственной политики борьбы с бедностью населения, её цели, задачи и политико-правовые средства реализации на разных этапах развития Российского государства и общества.
Цель диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании государственной политики борьбы с бедностью в российском обществе, комплексном исследовании её природы и функционального содержания, определении историко-правовых детерминант формирования и процессуальных форм осуществления, выявлении противоречий процесса реализации, анализе механизма политико-правового регулирования борьбы с масштабной бедностью населения и содержания его структурных элементов.
Для достижения обозначенной цели в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:
– дать научную классификацию и осуществить теоретико-правовой анализ существующих подходов к трактовке содержания бедности и определить новое, социально-правовое понимание её сущности и структуры;
– произвести подробный анализ историографии проблемы с учётом новых технологий научных исследований и выявить вклад западных и отечественных учёных-правоведов в теорию бедности и государственную политику по её регулированию;
– охарактеризовать социально-экономические и политико-правовые предпосылки формирования государственной политики в области борьбы с бедностью в практике России и западных стран;
– осуществить теоретико-методологический анализ государственной политики Российской Федерации по борьбе с бедностью в условиях реформирования российской государственности;
– исследовать природу и содержание борьбы с бедностью в обществе как перманентной функции государства;
– определить процессуальные формы осуществления государственной политики в области борьбы с бедностью общества, проанализировать критерии и социальную эффективность мер, разрабатываемых государством для решения проблемы бедности, вскрыть противоречия и обобщить положительный опыт;
– изучить политико-правовую сущность процесса социальной помощи нуждающимся и их социальной защиты в переходный период, уяснить роль и место законодательного обеспечения мер социальной защиты, выявить особенности реализации функции социальной защиты населения в условиях кризиса и реконструировать условия реализации государственной политики в сфере безработицы и бедности работающих граждан.
Научная новизна диссертационной работы определяется прежде всего тем, что она является комплексным, логически завершенным монографическим исследованием теоретико-правовых и исторических аспектов государственной политики в области борьбы с бедностью.
В диссертации предпринята первая в современном отечественном правоведении попытка системного рассмотрения общетеоретических проблем данной темы, находящейся на стыке ряда отраслей знания – теории и истории права и государства, истории правовых учений, гражданского, уголовного, административного права, экономики, социологии, истории и социальной философии.
С привлечением соответствующих новейших достижений в области философии, социологии, истории и экономической науки автором обосновывается целостная теоретико-правовая концепция государственной политики в сфере борьбы с бедностью, критически переосмысливается и сущностно дополняется теория бедности. Бедность показана как целостное системно-структурное явление, с характерными для него количественно-качественными параметрами, среди которых социально-правовая составляющая никогда ранее не становилась предметом научного дискурса и элементом системы.
Борьба с бедностью рассматривается в диссертации как перманентная функция государства, имеющая сложную структуру и состоящая из ряда взаимосвязанных и взаимодополняющих компонентов. Исследованы теоретические и прикладные аспекты реализации государственной политики в области борьбы с бедностью, определены детерминанты формирования и процессуальные формы осуществления. Рассмотрены её предметная, процедурная и результативная стороны, которые в совокупности составляют логический алгоритм совместного функционирования политико-правовых институтов в процессе решения поставленной проблемы.
Анализ развития бедности как общественного явления и сложившейся практики государства по борьбе с проявлениями её острых форм в условиях становления новых российских социально-экономических отношений позволяет сделать вывод о направленности вектора развития социальной политики посткоммунистической России не в контексте конституционно провозглашенных целей о «социальности» Российского государства, а в рамках «сервисного» обслуживания социальных интересов правящих групп государственно-корпоративного капитализма, охваченных стремлением как можно скорее и любой ценой провести радикальные политико-правовые и экономико-правовые реформы. В работе определены также основные направления и приоритеты государственно-правовой деятельности по созданию комплексной государственной системы социальной защиты личности от всевозможных рисков переходного периода, сохранению и развитию человеческого потенциала Российской Федерации.
Методологическая база исследования основывается на использовании современной теории познания общества, опирающейся на концепцию всеобщих связей в его социально-экономической, политической, политико-правовой и духовной жизни, аксиологию и применение диалектического подхода к анализу общественных явлений.
Исследование проблемы осуществлялось с помощью таких общих принципов историко-правовой науки, как объективизм и историзм. При его проведении автор руководствовалась следующими требованиями:
– выявить объективные закономерности, определяющие цели и содержание деятельности различных государственных органов по борьбе с бедностью в условиях реформирования российской государственности;
– опираться на конкретные исторические факты и события в их истинном содержании, не искажая и не подгоняя по конъюнктурным соображениям под заранее разработанные схемы и их концепции;
– рассматривать каждое явление не в отдельности, а во взаимосвязи с другими, анализировать факты и события в их совокупности;
– актуализировать исследуемую проблему, рассматривая деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти по выработке и осуществлению политики борьбы с бедностью в России в исследуемый период с учётом не только прошлого, но и настоящего государственной и общественной жизни страны.
Базовым для исследования явился комплекс традиционных методов исследования: от конкретного к абстрактному и от абстрактного к конкретному, метод системного анализа, компаративный метод, синхронный и диахронный методы, метод актуализации, репрезентативности, метод контент-анализа, метод экстраполяции и другие, а также формально-юридический, сравнительно-правовой и историко-правовой методы.
Всё это позволило выявить определённые тенденции и сделать обобщения теоретико-прикладного характера.
Теоретическую основу диссертации составили труды видных отечественных и зарубежных учёных – юристов, экономистов, социологов, философов, историков и других специалистов, исследующих проблемы социальной дифференциации общества и разрабатывающих теорию бедности, занимающихся фундаментальными исследованиями проблем современного государства и права, механизма взаимодействия общества и государства, прав личности.
Безусловно, что многие теоретические положения этих трудов касались и таких острых проблем современности, как бедность, преступность, коррупция и т. п. Применительно к теме нашего диссертационного исследования весьма полезными оказались разработки по социальному рыночному хозяйству, основам взаимодействия государства и экономики, правовому регулированию экономических реформ, истории социальной работы и социальных служб и другие.
Вместе с тем в этих трудах не было представлено обобщенного, концептуального подхода к существенным переменам в теории бедности, произошедшим в результате крупных сдвижек экономического и социально-политического характера. Многие политико-правовые новеллы, возникшие как результат принципиальных перемен в национальных и международно-правовых системах, не нашли своего должного отражения в повседневной практике правительственных и общественных структур. Накопленный опыт преодоления острых форм бедности населения и его последствий также не всегда находил понимание и применение.
Помимо теоретических исследований, источниками диссертационного анализа стали законодательные акты Российской Империи и СССР, нормы действующего законодательства Российской Федерации и некоторых зарубежных стран.
Источниковая база исследования. В основу диссертационной работы положен целый комплекс документальных источников как опубликованных, так и неопубликованных, в частности: материалы из фондов Российского государственного архива экономики (РГАЭ), Центрального государственного архива Санкт-Петербурга (ЦГА СПб), Ленинградского областного государственного архива в Выборге (ЛОГАВ), Отдела специальных фондов Информационного центра ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области (ОСФ ИЦ ГУВД СПб и области), Центрального государственного архива истории политических движений Санкт-Петербурга (ЦГАИПД СПб).
К этой группе также относятся текущие архивы местных органов власти и административных структур. Например, в Комитете по делам семьи, детства и молодёжи администрации Санкт-Петербурга и Городском центре «Семья» отложились информационные материалы Петербургкомстата, Комитета по здравоохранению, Комитета по труду и социальной защите населения, Комитета по образованию, ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Миграционной службы Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Департамента по занятости и других государственных органов, содержащие сведения аналитического характера, касающиеся различных аспектов социальной помощи и защиты детей и молодёжи.
Обширные материалы текущих архивов за исследуемый период отложились в комитетах и отделах администрации Санкт-Петербурга, отделе по вопросам законности, правопорядка и безопасности Администрации Василеостровского района правительства Санкт-Петербурга и других государственных органах города и области. Ценные сведения получены автором и при работе с текущими архивными материалами Управления социальной защиты населения Администрации г. Пскова, охватывающими период 2000 – 2002 годов.
В ходе диссертационного исследования использовались материалы «Аналитических вестников» серии «Основные проблемы социального развития России», расположенные на сайтах Аналитического управления аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ, а также тематические аналитические сборники, информационно-аналитические обзоры и экспертные заключения по различным аспектам социальной политики РФ, сосредоточенные в Парламентской библиотеке Российской Федерации. В архиве Государственной Думы ФС РФ и текущих архивах её комитетов (изучались как принятые документы, так и подготовленные материалы, созданные комитетами Думы, рабочими группами).
В целом, используемые источники, отражающие содержание государственной политики борьбы с бедностью в России, в совокупности дали возможность всесторонне исследовать историко-правовые аспекты эволюции этого процесса.
На защиту выносятся следующие положения диссертации:
1. Бедность как целостное системно-структурное явление содержит в своём сущностном понимании и социально-правовые характеристики. При таком её толковании в ней обнаруживается устойчивый признак правофакторного происхождения. В сложные, переходные периоды право выполняло главным образом «сервисные услуги». Институциональные государственные образования через «операционное» законодательство пытались разрешать лишь узловые проблемы социоэкономического плана. При этом бедность не рассматривалась ими как явление долговременного порядка. Ликвидация её острых форм, как и её самой, форматируется в двух сценариях: последовательное проведение социально-инвестиционных реформ и через социальное законодательство. Однако в расчет не принималось одно важное условие, что при отсутствии даже элементарных предпосылок для функционирования в государстве социального механизма нового рыночного типа решить проблему ликвидации массовой бедности будет невозможно. Государство в борьбе с бедностью «проигрывает» не потому, что оно не имеет социально ориентированного законодательства, а потому, что у него отсутствует социально ориентированная политика. Бедность вообще, а масштабная и застойная в частности, не может быть отменена законом, хотя такой правовой акт может быть гипотетически подготовлен. Масштабная и динамичная бедность может быть преодолена лишь в условиях, когда государство реально «объективирует» свою социальную сущность через социальную деятельность. Тогда реально востребуются и правовые механизмы борьбы с нею.
2. Результаты проведённого теоретико-правового, исторического исследования показывают, что эффективность осуществляемой в России государственной политики в области борьбы с бедностью не отвечает вызовам времени. Несмотря на то, что нормативная правовая база содержит существенный объём систематизированных положений, определяющих цели, задачи, принципы, основные направления и субъекты её реализации, недостаточно разработанная теоретическая основа взаимодействия органов государственной власти всех уровней в центре и на местах с органами местного самоуправления и общественными объединениями населения заметно снижает не только результативность адресной социальной поддержки нуждающихся, но и других социально значимых акций государства. Инерционность социально-обеспечительных традиций в России оказалась чрезвычайно велика. Система государственного патернализма в советской России (1917 – 1991 гг.), исключив все прежние частно-государственные формы и методы борьбы с массовыми проявлениями бедности и нищеты, в 1990-е – начале 2000-х годов, длительное время сама выступила тормозом на пути создания и функционирования новой государственной модели социальной работы и программы борьбы с бедностью. В свою очередь модель советского социального обеспечения, в которой были заложены довольно сильные организационно-правовые инструменты и передовые по тем временам гуманитарные идеи, в условиях командно-административной системы не получила своего должного развития и применения. Государственная политика в области борьбы с бедностью является основой для совместного участия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов, органов местного самоуправления, общественных объединений в обеспечении комплексного решения проблем сбалансированного и эффективного влияния на причинные комплексы бедности населения страны.
3. Государственная политика в области борьбы с бедностью в процессе своей реализации предусматривает осуществление закреплённого в основных законах государств (конституциях, конституционных соглашениях и др.) прав граждан на свободу и личную неприкосновенность, охрану здоровья, защиту прав и свобод человека, в том числе социально-экономических прав, с проведением адекватных мер по устранению или минимизации условий, способствующих усилению бедности. У государства, в идеале, позиционируется довольно эффективный набор средств в разрешении многих общественных проблем, в том числе и бедности. Общество, в свою очередь, обладает мощными ресурсными составляющими, чтобы субъективировать этот процесс. Однако общий потенциал преодоления опасного состояния масштабного обединения в переходный период не срабатывает. Одна из главных причин кроется в необходимости создания правовой парадигмы, в которой государство необходимо свободной и ответственной личности постольку, поскольку объём возникших трудностей биосоциального содержания приобретает угрожающий для воспроизводства человека и работника характер.
4. Государственная политика в области борьбы с бедностью носит административно-правовой, процессуальный характер. В ней отражается нормативно-организационное упорядочение совместной деятельности государства и гражданского общества по решению поставленной проблемы. Государство выступает ведущим политическим институтом системы борьбы с бедностью, которое представляет собой источник права и закона, организует свою деятельность и жизнь общества. Предметную сторону данной политики составляют политические программы, концепции, нормативно-правовые акты, которые характеризуют алгоритм и интенсивность управленческого воздействия. В процессе реализации государственной политики борьбы с бедностью проявляется и её обеспечительная сторона, когда она направляется на предотвращение бездействия субъектов государственно-властной деятельности в тех случаях, когда они обязаны действовать и приводить в движение властные полномочия.
5. Важнейшая внутренняя функция государства – обеспечение социальной защиты населения в переходный период в полной мере реализована не была. Произошла подмена данной функции так называемой «регламентарной» функцией, когда ключевые проблемы жизнеобеспечения населения государства (прожиточный минимум, здоровье, качество жизни и т.п.) стали регулироваться нормативными правовыми актами несистемообразующего характера (регламентами), часто зависимыми от финансовых, бюджетных возможностей. Разнообразные программы и модели преодоления острых форм бедности общества при такой ситуации попадали в полную зависимость от экономического и хозяйственного благополучия региона или субъекта РФ. Не все стороны социальной сферы оказались урегулированы правом одинаково. Механизмом, призванным разрешить противоречия и социальные конфликты, вызванные разрушительными элементами модернизации, могла стать государственная система социальной защиты, не получившая в исследуемый период своего окончательного оформления.
6. Проводимые Российским государством меры борьбы с бедностью явились частью более крупных мер политического, экономического и социального характера. Политические меры сопровождались укреплением государства, расширением его функций и преодолением бюрократизма в органах власти и управления всех уровней. Блок экономических мер был связан с сильным, дееспособным государством. Они нацеливались на преодоление правовых и институциональных последствий ваучерной приватизации, ставшей «локомотивом» самой массовой за всю историю России бедности, а также создание механизма сокращения разрыва в доходах населения страны, противодействие слиянию бизнеса и власти, расширению теневой экономики и коррупции. Социальные меры проявились в формировании новой социальной политики, в создании основ системы социальной защиты, социальной поддержки и социальной помощи лицам, оказавшимся за чертой бедности, в реформировании и создании принципиально новых модулей социального страхования, социального обеспечения и социального обслуживания населения, сдерживающих рост массовой бедности. Борьба с бедностью становится перманентной функцией государства.
7. Кризис 1992 – 1998 годов показал, что бедность огромного числа россиян была порождена в том числе и несовершенством государственной практики по её преодолению и, как следствие, отсутствием соответствующей правовой доктрины социально защитительного характера. Игнорирование российского исторического, а главное – советского опыта социальной работы, а также борьбы с бедностью дорого обошлось гражданам Российской Федерации в 1990-е годы. В обществе сложились устойчивые анклавы социального неблагополучия (пауперы, маргиналы, «социальное дно» и т. п.), явно не востребованные экономическим рынком, а также группы граждан, как бы «повинных» в своей старости, инвалидности, малоимущественности, многодетности, болезни. Желая примирить рынок и социально рискованное сообщество, государство через правовое регулирование пыталось выступить посредником, создав самое противоречивое в мире социальное законодательство. Только после 2000 года начинается процесс переосмысления существующего в этой сфере государственной деятельности правового порядка. Политика, основанная на праве, способна обеспечить взаимопонимание между государством и обществом и привести к достижению намеченной цели. Стержнем такой политики может быть политико-правовой механизм регулирования отношений в области борьбы с бедностью.
8. Анализ различных аспектов возникновения и распространения бедности, содержания и направленности государственной политики борьбы с нею показал, что в регионах Российской Федерации в исследуемый период происходила огромная нормотворческая деятельность, отличающаяся новизной подходов и содержания. Опыт некоторых субъектов Федерации по преодолению застойной бедности, оказанию помощи нуждающимся стал примером для структурных и организационно-системных преобразований. Новые технологии коснулись и правотворчества субъектов Федерации, повлияли на законотворческий процесс вообще. В этом ряду опыт государственных органов Санкт-Петербурга оказался наиболее востребованным в практике других регионов. Сложившаяся модель бедности в современном российском обществе – это отчасти результат неравенства на рынке труда. Фактически до начала 2000-х годов федеральное законодательство определяло только общие принципы и условия защиты малоимущих и работающих бедных. Региональное законотворчество в этой части проблем оказывается более мобильным. Но даже региональным органам государственной власти не удалось обосновать целесообразность перераспределения процентной доли с собираемого налога на местные социальные нужды. При таком подходе выявилась вся противоречивость взаимоотношений центра и мест по вопросу борьбы с бедностью. С формально-статистической точки зрения в регионах уменьшилась дифференциация доходов только между нищими и небедными. Уменьшились масштабы нищеты, но не масштабы бедности.
9. Государственная политика в области борьбы с бедностью является составной частью национальной безопасности Российской Федерации, развивает и конкретизирует положения соответствующей государственной стратегии с учётом интересов населения в сфере защиты основных прав и свобод граждан, по разным причинам оказавшихся без средств существования или конфликтующих с законом. Изменённый подход заключается в том, что определяются новые методики профилактирования среды обитания не только «социального дна», но и «околорисковых» зон, в том числе возможные последствия разного рода управленческих, административных и хозяйственно-экономических решений властей. Органы внутренних дел на местах, выстраивая «милицейскую» линию борьбы с бедностью, действовали в правовом поле, где учитывалось одно принципиальное положение, что эти подразделения могут быть эффективными лишь как органы социально-криминологического опекунства, а не как органы тотальных решений.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов общей теории права и государства, истории права и государства, философии и социологии права, конституционного и административного права, криминологии, отечественной истории, а также ряда других отраслевых и прикладных юридических наук.
Соотношение позитивных и негативных аспектов разработки и реализации государственной политики в области борьбы с бедностью делает возможным подготовку проектов государственных программ социальной помощи и поддержки нуждающихся, законодательных актов, регулирующих вопросы защиты населения от тотального обнищания и бедности, а также прогнозирование перспектив их реализации.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что произошло существенное приращение научных знаний в недостаточно изученной области – государственной политики Российской Федерации в сфере борьбы с бедностью. Результаты комплексного исследования данной проблемы, изложенные в диссертации аналитические материалы, научные выводы и обобщения могут оказать позитивное влияние как на освещение проблем государственной политики в области борьбы с бедностью, так и на дальнейшее развитие историко-правовой науки в целом.
Содержащиеся в диссертации выводы и практические рекомендации могут быть применены государственными органами для дальнейшего совершенствования законодательной деятельности в области создания и функционирования как государственной системы социальной защиты граждан в условиях углубления экономических и социально-политических реформ, так и выбора путей наиболее эффективного государственного воздействия на социальную сферу жизни общества в интересах привлечения общественных институтов гражданского общества в процесс ликвидации условий массовой бедности и нищеты её членов. Результаты исследования – фактологический материал, статистические данные, выводы и рекомендации автора могут использоваться при подготовке публикаций, учебных пособий, диссертаций, посвящённых вопросам истории права и государства. В то же время учёт негативных сторон практики прошлого поможет избежать повторения многих ошибок в рассматриваемой сфере деятельности Российского государства.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации отражены в научных трудах соискателя. Кроме того, результаты исследования апробированы в выступлениях автора на региональных конференциях, организованных по инициативе Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, Института экономики РАН, Института социально-экономических проблем народонаселения РАН в Москве, Санкт-Петербурге, Новосибирске, Воронеже, Туле, Пскове, Сыктывкаре в 2005 – 2007 годах.
Важной формой апробации результатов исследования стало внедрение результатов научной работы в образовательный процесс. Материалы диссертации использовались при чтении лекций и проведении семинарских занятий по истории отечественного государства и права в Санкт-Петербургском университете МВД России.
Структура диссертации. Поставленная проблема, объект, предмет и цели диссертации предопределили внутреннюю логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, включающих семь параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, показывается степень её разработанности, определяются объект, предмет, цель, задачи, теоретические и методологические основы исследования, его новизна, приводятся основные положения, выносимые на защиту, указывается теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава – «Бедность в мире и России и борьба с ней: историческая ретроспектива и историография проблемы» – состоит из двух параграфов: «Бедность в контексте всемирной истории и опыт борьбы с ней» (§ 1); «Государственная политика в области борьбы с бедностью в России как объект исследования юридической науки» (§ 2).
Бесспорно, что бедность как явление, сопутствующее всем социально-экономическим системам, существовала во все времена. Массовая же бедность появилась в обществе в момент, когда возникло значительное неравенство в распределении богатств. Именно тогда можно было наблюдать крайнюю недостаточность имеющихся у человека, семьи, региона и даже государства имущественных ценностей, товаров, денежных средств для нормальной жизни и жизнедеятельности.
За многовековую историю государств бедность как явление мало претерпело эволюционных изменений. Длительное время никто не задумывался об определении порога, черты бедности, её природе и причинах. Автор в обобщённых характеристиках представляет различные подходы к определению этих понятий. В Риме позднего периода (50 – 40-е годы до н.э.) бедность воспринималась как порок, почти как преступление. Привилегированное меньшинство, олигархия римской знати и банкиры, оценивая таким образом бедность, в то же время понимали и социальные последствия этого масштабного «порока»[4]. В эпоху феодализма и господства религиозного мировоззрения бедность оценивалась как божественное испытание, как наказание за греховную жизнь и помыслы. Богатство, бессмысленное накопительство, показное милосердие порицались, сравнивались с порочностью, греховностью. Неимущие, бедные, нищие успокаивались тем, что их ждут подлинные награды в загробной жизни. В период индустриальных реформаций в западных и других странах такое объяснение природы бедности и социально-экономической дифференциации общества уже не устраивало различные его группы. Требовались объяснения научного характера для понимания истинных причин, вызывающих такую разновидность пауперизма, как массовая бедность, закрепляющих неравенство в распределении богатств, усиливающих гегемонию имущих классов и групп в государстве и обществе. Акцентируя внимание на этом обстоятельстве, диссертант высказывает предположение о том, что одной из причин зарождения марксизма являлся поиск универсальной модели устранения базовых причин массовой бедности в обществе в будущем.
В диссертации на основании историко-правового анализа многообразных причин массовой бедности выделяются доминирующие, приобретшие универсальные свойства в различные исторические периоды практически во всех странах мира, в том числе и России. На сравнительном историческом материале исследованию подвергаются причины природного характера (эпидемии, истощение сельскохозяйственных ресурсов, наводнения, засуха и т. п.), вызывающие массовый голод, миграцию и устойчивую форму бедности. Анализируется влияние войн, военных конфликтов и конфликтоподобных действий (революции, путчи, террористические акции, многолетний террор мафии и организованных преступных сообществ) на сохранение и эволюцию массовой бедности в странах с различным государственным строем. Универсальный характер приобрела причина бедности, вызываемая проводимыми реформами, а также промышленными и иными кризисами. Ещё одна группа причин массовой бедности в обществе связана с ослаблением роли государства в регулировании экономики, социальной сферы, в реализации внутренней функции социальной защиты населения.
В контексте этой универсальной причины дискутируется вопрос о «сильном» социальном государстве в России на протяжении его «императорского» и «советского» периодов истории, вплоть до начала 1990-х годов. Выдвинутые тезисы о социальной исключительности советского государства подвергаются, в частности, тщательному анализу с позиций историко-правового подхода. Автор приходит к выводу, что Россия как государство-правопреемник бывшего СССР, испытавшая на себе воздействие всех без исключения факторов бедности, накопила определённый опыт организации и реализации государственной политики борьбы с нею.
Анализ сильных и слабых сторон данной политики потребовал обращения к этимологии двух важных категорий: «помощь бедным» и «борьба с бедностью». При наличии различных подходов к пониманию их содержания господствующие позиции тем не менее занимает юридический подход, так как при всём разнообразии конкретных структурных элементов этих определений основу их выделения составляет правовой критерий. К тому же исследование мирового и российского опыта преодоления государствами последствий масштабной бедности общества в различные периоды истории показало, что эти категории следует различать. В диссертации показывается, что их различие находит своё отражение в подходах и программах действий самих государств, их институциональных образований.
Кроме того, диссертант подвергает рассмотрению и другие понятия, отражающие формально-содержательные стороны деятельностной практики государства: «меры борьбы с бедностью», «подавление бедности», «стратегия сокращения бедности». Эти понятия в мировой и российской социальной практике, по сравнению с понятиями «помощь бедным», «социальная поддержка бедных» и «социальная защита бедных», конкретнее выражают сущность социальной деятельности государства, её направленность и механизм реализации.
Представляется, что противоречия между господствующей государственно-правовой доктриной и политической идеологией государства неминуемо сказываются на выборе альтернативы борьбы с бедностью. Борьба с бедностью оказывается более дорогостоящим предприятием, особенно когда государство не определилось с адекватной своим возможностям альтернативой и предпочитает либо слепо копировать чужой опыт, либо методом проб и ошибок нарабатывать свой.
Исследование показало также, что борьба с бедностью в мировой и российской практике включала в себя прежде всего решение государством трёх взаимосвязанных между собой задач: социальной защиты населения, социальной помощи нуждающимся и социального обеспечения. В них проявляется своеобразие выбора приоритетов социальной политики государства, его прогностические «навыки» и функции.
Обращаясь к истории становления и эволюции института социальной защиты, диссертант на широком фактическом материале прослеживает этапы развития данного института (доиндустриальный, индустриальный и постиндустриальный), даёт политико-правовые характеристики характерным для каждого из них организационно-правовым формам социальной защиты. В доиндустриальный период, особенно в XVIII – XIX вв., в ряде европейских стран (Великобритании, Германии, Франции) были приняты законы о бедных, ставшие первой организационно-правовой формой общественного призрения.
Новым этапом развития института социальной защиты явилась индустриализация отдельных стран, в том числе и Российской Империи. Имевшиеся формы помощи бедным уже не отвечали новым условиям жизни общества. Требовались более адекватные их модели: поощрение личных сбережений; возложение правительством на работодателей обязанности по содержанию нетрудоспособных работников; создание обществ взаимопомощи и другие. Большинство государств определило круг случаев, в которых предусматривалась социальная защита их граждан. Следует отметить, что в западной социальной практике право на социальную защиту впервые было сформулировано в начале 1940-х годов и получило своё дальнейшее развитие в 1950-х годах в международно-правовых актах Международной организации труда.
Вступление государств в постиндустриальный этап развития предопределило качественно новый уровень социальной защиты их граждан, формирование её новых организационно-правовых форм. Представляется, что это стало следствием принципиальной корректировки государством своей государственно-правовой доктрины социальной политики. Исходным здесь выступило признание многообразия форм построения жизни в обществе. Долг государства виделся как в предоставлении свободного выбора в использовании своих социальных прав, так и в обязанности не допускать социальной розни, подрывающей саму суть социального государства. Были подтверждены провозглашенные нормы правового равенства (равноправия) граждан в вопросах государственной жизни. Соблюдение принципа равноправия граждан создало юридические предпосылки для практического решения всех вопросов социальной защиты граждан.
В диссертации также детально проанализированы становление и эволюция института социальной помощи бедным. К первой четверти XX века в мире сложились три группы стран по господствующим формам социальной помощи бедным. Германия, Австрия и Швейцария имели родственную систему законодательства о бедных, развитую структуру их обязательного государственного призрения. Англия и Америка выделялись так называемым открытым призрением (помощью благотворительных организаций семьям бедных на дому). Во Франции, Италии и Бельгии сложилась и получила признание факультативная помощь. Россия была отнесена к промежуточной подгруппе, стоящей между второй и третьей основными группами. К 1917 году Россия так и не перешла на осуществление обязательного государственного призрения нуждающихся, поэтому помощь бедным оказывали частно-государственные структуры (общества, комитеты).
Анализ системы государственного патернализма СССР (1917 – 1991 гг.) показал, что данная система исключила все формы благотворительности и полностью отбросила накопленный столетиями опыт борьбы с массовыми проявлениями бедности и нищеты. Основным субъектом поддержки социального риска стало государство, которое к началу 1980-х годов было уже не в состоянии полностью реализовывать свои социальные обязательства перед обществом. Исследование этого процесса показало, с какими издержками при этом столкнулось общество. Во-первых, получили развитие различные формы социального иждивенчества. Во-вторых, заметно возросли масштабы бедности, социального маргинализма и социальной эксклюзии. В-третьих, социальные пособия и система социальных услуг стали характеризоваться крайне низким уровнем обеспечения. В диссертации делался вывод о том, что модель советского социального обеспечения, в которой были изначально заложены довольно действенные организационно-правовые инструменты и справедливые с точки зрения советского права принципы, в условиях командно-административной системы не получила своего полного развития.
Приступая к исследованию феномена государственной политики в области борьбы с бедностью, диссертант констатирует, что он стал объектом исследования юридической науки по ряду объективных причин. С позиции теоретических подходов к изучению государственной политики, позволяющих рассмотреть её с различных точек зрения, господствующим определился институциональный подход. Государственная политика борьбы с бедностью рассматривается как результат деятельности различных государственных институтов (органов государственной власти), использующих определенные административно-управленческие процедуры. Вместе с тем государственная политика рассматривается и как результат предпочтений и выбора политической и административной элитами и как результат деятельности по достижению оптимальных общественных целей на основе определённых технологий управления. В государственной политике борьбы с бедностью можно проследить также последовательную и поэтапную деятельность государственной бюрократии по медленному изменению существующего положения дел, и даже элементы, рассматривающие её как результат ответа системы на запросы и нужды окружающей среды.
В диссертации эволюция представлений о сущности и функциональном предназначении государственной политики борьбы с бедностью исследуется в комплексе проблем, вызванных радикальными переменами в российской государственности. Здесь же показываются основные тенденции развития теоретико-правовой и исторической мысли в рассматриваемом направлении и определяются основные приоритеты государства в социальной сфере. Делается вывод, что изучение государственной политики в области борьбы с бедностью основано на уже накопленных знаниях в области государства и права, государственного управления, осмыслении характера взаимодействия государства и общества. Это позволило, во-первых, выдвинуть и обосновать положение о закономерном характере мероприятий государства по выработке стратегии преодоления бедности. Во-вторых, уяснить предназначение и цели проведения научно обоснованного социально-правового мониторинга государственной политики борьбы с бедностью в обстановке проводимых реформ в России. Помимо этого, опыт нормотворческой и управленческой деятельности региональных органов власти в борьбе с бедностью оценивался как базовый для моделирования субсидарных адресных программ социальной помощи нуждающимся и эффективных государственных проектов социальной защиты населения от бедности и обнищания.
Вплоть до настоящего времени в юридической науке ведутся оживлённые дискуссии о теоретических основах формирования государственной политики борьбы с бедностью и политико-правовых аспектах регулирования процесса социальной помощи и защиты в переходный период. Теория бедности, основные положения которой служили отправной точкой в анализе государственной практики проведения социальной политики, фактически не была обогащена новыми теоретическими обобщениями. Всё это указывало на необходимость комплексного исследования феномена государственной политики в области борьбы с бедностью.
Вторая глава – «Теоретические основы формирования государственной политики борьбы с бедностью в России» – состоит из двух параграфов: «Генезис формирования государственной политики борьбы с бедностью в новых исторических условиях» (§ 1); «Борьба с бедностью как перманентная функция государства» (§ 2).
В работе делается попытка дать классификацию существующих концептуальных подходов к пониманию содержания бедности. Утверждается, что без определения и измерения этого многоаспектного явления невозможно разрабатывать конкретные меры по её преодолению. Приводятся суждения, касающиеся неоднозначного трактования теории бедности в отечественной и зарубежной юридической литературе. Делается вывод о решающем значении историко-правового контекста при толковании этого понятия, так как до сих пор под бедностью понимался главным образом уровень доходов ниже определённого порогового стандарта, то есть экономическая доминанта. Именно этот стандарт и являлся длительное время предметом изучения экономистов и социологов, начиная с XIX века, что в конце XX века неизбежно привело к теоретической ограниченности данного подхода. Вместе с тем в главе анализируются не только слабые, но и сильные стороны различных подходов к определению бедности. Преодоление теоретической ограниченности монизма экономического, социологического, психологического, социального и юридического подходов в трактовке бедности возможно лишь при условии их синтеза и развития присущих им позитивных моментов путём формирования «социально-правового» подхода определения содержания бедности.
Относя бедность к социальным явлениям, многие адепты этого подхода выделяли в ней относительный характер, ибо она зависела от общего стандарта, уровня жизни в данном конкретном обществе, от специфики распределения общественных богатств, статусной системы и системы социальных ожиданий. Бедность как экономическое явление рассматривается в отечественной и западной экономической науке как крайняя недостаточность имеющихся у человека семьи ресурсов для нормальной жизни и жизнедеятельности. В кризисном обществе по-особенному проявляется социально-психологическая детерминанта бедности как явления. Бедность оказалась связанной не только с дефицитом ресурсов, но и с социальным стыдом, обострением ощущений собственной бедности, которые, в свою очередь, порождали субъективное восприятие картины бедности, несовпадение её оценок. Бедность рассматривается в диссертации и как образ жизни. При этом подчёркивается, что социальный паразитизм и социальное иждивенчество это не только виды адаптации, но и формы развития бедности. Анализируя бедность, автор находит корреляционные моменты с депривацией, обосновывая её социально-опасные, криминологические свойства.
Существующая теория бедности не может быть понята без её социально-правового аспекта. Взяв в качестве отправной точки категорию «социальная эксклюзия», диссертант объясняет природу возможной и реальной деструктивной юридической деятельности государства. Принятие и реализация в жизнь неправовых законов выталкивает из правового поля механизм обеспечения социально-экономических прав членов общества. На основе обширных литературных источников делается заключение, что бедность в России в начале 1990-х – 2000-х годов стала порождением «несоциальности» законов и других нормативных правовых актов разного уровня. Накопленный опыт противодействия бедности показал, в свою очередь, что правовое регулирование в социальной сфере заметно снижает пороговое значение бедности в обществе.
Указывая на комплексный характер исследуемого предмета, диссертант формулирует авторское определение бедности, которое рассматривается как «явление общественной и частной жизни, свойственное всем политическим системам, вызываемое многочисленными факторами социального, экономического, психологического, духовного и правового порядка, отличающееся постоянством своих форм, сдержанной социальной активностью субъектов неблагополучия и общественной опасностью».
Помимо таких важных факторов бедности, как экономические, социальные, демографические, политические, регионально-географические, анализу подвергается социально-правовой фактор: ослабление роли государства и права в регулировании экономики вообще и проведении социальной политики в частности; «уход» государства и его институтов из социальной сферы жизни общества; отсутствие целостной государственно-правовой доктрины реализации внутренней функции социальной защиты населения в переходный период; наличие противоречивого и неэффективного социального законодательства.
Значительное место в главе уделено рассмотрению собственно генезиса формирования государственной политики борьбы с бедностью в России в переходный период 1992 – 2002 годов. Она, по мнению автора, не отвечала вызовам времени по ряду причин, которые в совокупности характеризовали её как неэффективную и нерезультативную, не пользующуюся доверием населения, не имеющую комплексного характера и слабо реагирующую на изменения, происходящие в обществе и государстве.
В то же время диссертант отмечает сложившиеся противоречия во всей государственной практике, касающейся социальных аспектов внутренней политики. Несмотря на то, что нормативная правовая база содержит существенный объём положений, определяющих цели, задачи, принципы, основные направления и субъекты государственной политики борьбы с бедностью, в силу недостаточно разработанной теоретической основы взаимодействия органов государственной власти всех уровней с органами местного самоуправления и общественными объединениями населения, снижается результативность адресной социальной поддержки нуждающихся и других социально значимых акций государства.
Государство выступает главным гарантом борьбы с бедностью. Для российской политической традиции это весьма характерно. В рамках этой государственно-правовой концепции диссертантом обосновываются приоритетные задачи государственной политики в области преодоления бедности. Применительно борьбы с бедностью основные цели государственной политики были связаны с регулированием действий социальных групп, граждан и их организаций по созданию условий и механизмов ликвидации острых форм нужды и социальной исключённости лиц, оказавшихся в сложных жизненных ситуациях. Важное место в реализации конкретной государственной политики отводилось органам государственной власти.
Исследуя особенности их деятельности, диссертант указывает на решающее значение для них целей и задач социальной политики, проводимой государством. В выбранных приоритетах социальной политики и социальной деятельности государства они видели пути решения и проблем бедности в обществе. Во-первых, именно в социальной политике государства легко угадываются её истинные цели. Во-вторых, в ней просматривается протекционизм государства по её материально-техническому и финансовому обеспечению. В-третьих, в социальной политике выражены намерения государства по поводу единой социальной инфраструктуры. Наконец, важнейшим фактором выступало единое законодательство, формирующее целостное социальное пространство для всех слоёв общества.
Важнейшая внутренняя функция государства – обеспечение социальной защиты населения в Российской Федерации в переходный период – выполнена не была. Произошло не только резкое снижение реальных доходов населения, но и их чрезмерная дифференциация. Резко изменился уровень жизни граждан России. Масштабы бедности оказались очень велики. Уже в 1992 году доля бедных в населении России составляла 33,3 %, в 1993 году – 31,5 %, в 1994 году – 22,4 %, в 1995 году – 24,7 %, в 1996 году – 22,1 %, в 1997 году – 20,8 %, в 1998 году – 23,4 %, в 1999 году – 29,9 %, в 2000 году – 30 %. В 2002 году в России проживало 39,1 млн человек, живущих за чертой бедности.
Как и для большинства стран мира, в Российской Федерации проблема борьбы с бедностью стала в исследуемый период самой приоритетной и актуальной как для общества, так и для государства.
Исследование показало, что в Российской Федерации в 1990-е – начале 2000-х годов сформировалась и получила своё развитие такая внутренняя функция государства, как борьба с бедностью и нищетой, которая рассматривалась обществом как долговременная и устойчивая константа. Важным аргументом в пользу этого тезиса выступает опыт многих стран мира, достигших определенных успехов в подавлении бедности и контроле за ней, а также результаты анализа содержания и направленности программ борьбы с бедностью, разработанных правительствами этих государств, в том числе и Российской Федерацией.
Эффективная программа борьбы с бедностью в стране должна была содержать три блока мер:
– по общему экономическому оздоровлению;
– обеспечению общефедеральных гарантий человека в области уровня жизни;
– развитию низовой работы, связанной с оказанием адресной социальной помощи особо нуждающимся в социальной защите категориям граждан на территориях.
Реализация этих блоков мер невозможна без государственной системы борьбы с бедностью, которая не корреспондируется с раздачей средств для всех, не имеющих прожиточного минимума, а представляет собой деятельность государства по выработке мер по сокращению численности бедного населения и предупреждению его увеличения. Это и есть структурированная по группам и стратам социальная составляющая экономической политики, связанной с ростом доходов основной массы граждан государства на базе «оживления» национального производства и включением механизмов перераспределения в пользу менее обеспеченных слоёв, охранительными мерами для среднедоходных, чтобы они не пополняли численность бедных. Всё это элементы внутренней функции государства – борьбы с бедностью, а не функции «помощи бедным» и «социальной защиты».
Вырабатывая меры по борьбе с различными формами и видами бедности (экономическая, социальная, духовная и др.), государственные органы в первую очередь сосредотачивали свои усилия на:
– поиске эффективных механизмов перераспределения доходов в рамках социальной защиты населения;
– реформировании системы социальных льгот;
– восстановлении системы социального страхования, играющей важную роль в борьбе с бедностью, располагающей страховыми средствами адресной социальной направленности и более эффективной по сравнению с государством;
– реформе социальных льгот, которые представляли собой лишь распределительные пособия бедно живущим;
– работе по развитию нормативно-правовой базы в области доходов населения и реализации принятых федеральных законов (в области актуализации потребительской корзины; адресной социальной помощи малоимущим гражданам; упорядочения социальных выплат и льгот; предоставления государственных гарантий и компенсаций северянам).
Диссертационное исследование подтвердило, что государственная политика в сфере борьбы с бедностью эффективна только в том случае, если её основу составляют следующие три направления: 1) создание условий, позволяющих работающему населению зарабатывать достаточно для того, чтобы семья не пребывала в состоянии бедности; 2) создание эффективной системы поддержки социально уязвимых групп населения (престарелые, инвалиды, семьи с высокой иждивенческой нагрузкой и т. п.); 3) противостояние дискриминации бедных при доступе к бесплатным или дотируемым социальным услугам.
В третьей главе – «Политико-правовое регулирование процесса социальной помощи нуждающимся и их социальной защиты в переходный период» – выделены параграфы: «Законодательное обеспечение социальной помощи» (§ 1); «Особенности реализации государством функции социальной защиты населения в условиях кризиса» (§ 2); «Реализация государственной политики в сфере безработицы и бедности работающих граждан» (§ 3).
Научное рассмотрение государственной системы социальной помощи в Российской Федерации показало, что при всём различии форм организации адресной социальной помощи в регионах существовал общий подход к решению таких вопросов, как выявление фактов реальной нуждаемости, поэтапный переход от оказания помощи отдельным категориям населения к помощи конкретным домохозяйствам с учётом проверки их нуждаемости, постепенный отказ от многообразных видов социальных льгот и выплат. Однако масштабы этой деятельности были явно недостаточны. Во многих регионах доминировал категориальный подход к распределению государственной социальной помощи. Адресные формы социальной поддержки находились в стадии становления.
Исследования показали также, что сдерживающими факторами для повсеместного введения социальной помощи малоимущим являлись:
– отсутствие чёткого разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в вопросах оказания социальной поддержки отдельных групп населения, в том числе по финансированию социальных выплат;
– недостаточность финансовых ресурсов, которые могли быть выделены в регионы на эти цели;
– сохранение действующей системы многочисленных социальных льгот различным категориям граждан, предоставляемых без учёта факторов нуждаемости.
Анализ различных программ Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ подвёл к заключению, что перестройка собственно государственной системы помощи с категориального принципа на принцип адресности (под адресом понимался норматив дохода по бедности), от многоканальности к одноканальности с максимальным сведением многообразия форм помощи к денежному пособию по нуждаемости, была необходима в России не с начала 2000-х годов, а как минимум с 1995 года.
Политико-правовое регулирование государством процесса социальной помощи нуждающимся столкнулось в переходный период со специфическим проявлением менталитета российского населения, особенно в оценке причин бедности и путей её снижения[5]. Фактически в общественном сознании господствовала идеология социального иждивенчества, порожденная прошлой советской практикой 1917 – 1991 годов. Пассивность, низкая мотивация на адаптивность к рыночным переменам, убеждённость и требование к государственным органам обеспечить работой всех трудоспособных, стабильно и регулярно выплачивать зарплату, поддерживать определённый уровень благосостояния населения сопровождались в ряде регионов противоправными действиями по отношению к предпринимателям, бизнесменам, работникам частных фирм и т. п.[6]
Всё это влияло на рейтинг российских регионов по уровню бедности. Особенностью Российской Федерации в 1990-е – начале 2000-х годов явились возросшие территориальные контрасты в уровне жизни, которые оценивались через соотношение душевых доходов и прожиточного минимума. Уже к середине 1990-х годов регионы России разделились на два типа: «богатые» (по российским представлениям), связанные с мировой экономикой, с быстро растущим третичным сектором, и «бедные», «закрытые» регионы с внутренней экономикой и наиболее сильным экономическим спадом. Между тем единого научного подхода к типологизации регионов по уровню бедности так и не удалось достичь. В исследуемый период господствовал простейший подход – это определение рейтинга регионов по доле населения с доходами ниже прожиточного минимума.
Вопрос о том, кому в России достаются плоды от экономического роста, оказался для населения не праздным в 1990-е – начале 2000-х годов. Исследование в ряде эпизодов подтвердило выводы проводившихся ранее исследований по этой проблеме, а в отдельных случаях обобщило новые данные, факты и примеры для того, чтобы уяснить настоящее предназначение государственной системы социальной защиты в условиях перехода социалистического государства к западной, рыночной модели экономического развития.
В новых экономических условиях, как и в советское время, в группы социального риска по попаданию в разряд бедных быстрее всех определялись: неполные и многодетные семьи; одинокие пенсионеры старших возрастов; инвалиды; безработные; семьи беженцев и вынужденных переселенцев; полные семьи с 1-2 детьми, среди которых более половины имели доходы ниже прожиточного минимума; «работающие бедные»; сельские жители.
Процессы, связанные со стабилизацией социально-экономической ситуации в стране, выдвинули на первый план задачи социальной защиты и поддержки наиболее уязвимых слоёв населения в обществе. К началу 2000-х годов в стране были созданы основы полноценной системы социального обслуживания населения, сформированы необходимые предпосылки и условия для развития социальной работы в соответствии с мировыми стандартами. Исследование показало, что в Российской Федерации была создана комплексная система социальной защиты населения. Эта система практически решала многообразные задачи по: снижению социальной напряженности в обществе; созданию условий для оказания социальной помощи семьям, отдельным гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию; адаптации населения к новым социально-экономическим условиям жизни, решению проблем социальной реабилитации граждан, в том числе несовершеннолетних, являющихся инвалидами; созданию благоприятных условий для людей, нуждающихся в стационарном социальном обслуживании, а также обеспечению временного приюта; созданию действенного механизма защиты прав и интересов детей и подростков, оставшихся без попечения родителей, безнадзорных детей, профилактике правонарушений среди несовершеннолетних.
Сохраняющаяся острота социально-экономической ситуации стала тем объективным фактором, который предопределил сущность перестройки и совершенствования государственной системы социальной защиты в 1990-е – начале 2000-х годов. Имеющиеся в её деятельности серьёзные недостатки и упущения особенно болезненно отразились в условиях кризиса 1995 – 1998 годов. В этот период многие нормативные правовые акты, направленные на регулирование процесса социальной защиты, не были подкреплены ни организационными, ни материально-финансовыми ресурсами. Не было в ряде случаев и эффективного механизма их реализации. Принцип системности в деятельности государственных органов социальной защиты в центре и на местах напрямую зависел от бюджетных поступлений и финансовых возможностей субъектов РФ.
Законодательная и исполнительная власть регионов для предотвращения дальнейшего роста численности бедного населения, особенно в переходный период (1992 – 2002 годы), придерживалась соблюдения нескольких правил. Во-первых, все масштабные региональные реформы проходили через процедуру экспертизы социальных последствий. В случае, если реформы приводили к ухудшению положения уязвимых категорий граждан, они не получали одобрения без наличия компенсационной социальной компоненты. Во-вторых, до тех пор, пока положительная динамика уровня жизни не приводила к существенному сокращению масштабов бедности, региональные власти воздерживались от принятия новых методологических принципов определения и измерения бедности, следствием которых являлся рост численности бедных.
Как видно из анализа нормативных правовых актов такого крупного субъекта федерации, как Санкт-Петербург, принятых за период 1996 – 2002 годов, правительство Санкт-Петербурга одним из главных направлений политики в области преодоления безработицы и бедности работающих граждан определило изменение некоторых принципов реализуемой им стратегии занятости в городе. Прежде всего это касалось проведения чёткого мониторинга регионального рынка труда в городе и области и адекватное реагирование на изменения на этом рынке через соответствующую правовую базу. Во-вторых, следовало обеспечить функционирование постоянно действующих рычагов региональной политики занятости, среди которых ключевыми становились: создание правовых, хозяйственно-экономических и иных условий, стимулирующих самозанятость населения, заинтересованность граждан в поиске рабочих мест, а руководителей разных уровней собственности – в их создании.
В заключении диссертации формулируются положения обобщающего характера, определяются перспективные направления исследования в данной области и приводятся практические рекомендации.
По теме исследования автором опубликованы следующие работы:
Научные издания
1. Государство и бедность в России в 1992 – 2002 гг.: историко-правовое исследование: Монография. СПб., 2007. 13,0 п. л.
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных
журналах и изданиях, согласно перечню ВАК
- Привлечение государственных органов России к призрению бедных (конец ХIХ – начало ХХ в.): правовой аспект // Право и образование. 2007. № 5. 0,4 п. л.
- Бедность в России (проблемы её историко-правового анализа в постсоветском пространстве) // История государства и права. 2006.
№ 8. 0,3 п. л. - Реформы 90-х годов и детская бедность в России // История государства и права. 2006. № 10. 0,2 п. л.
- Борьба с бедностью и востребованность опыта нормотворческой работы (Петербургские целевые программы социальной защиты населения в 1996 – 2000 годах) // История государства и права. 2007.
№ 11. 0,15 п. л. - Десятилетие борьбы с детской бедностью в Санкт-Петербурге: 2001 год. Итоги нормотворческой работы // История государства и права. 2007. № 14. 0,26 п. л.
- Поиск путей привлечения государственных органов России к призрению бедных в конце XIX – начале XX вв. // История государства и права. 2007. № 10. 0,15 п. л.
- Бедность «бедных реформ» в России как данность (правовые и институциональные последствия ваучерной приватизации 1992 –
1994 гг.) // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2006. № 3(31). 0,5 п. л. - Проблемы измерения бедности в России в 1990-е годы (официальный подход, реальность, противоречия) // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2006. № 4(32). 0,5 п. л.
Статьи, тезисы докладов и сообщений на научных конференциях
и семинарах, опубликованные в иных изданиях
- Бедность в Российской Федерации в 1990-е годы как объект историко-правового анализа // Человек и закон. 2007. № 5(437). 0,5 п. л.
- Шестидесятые: «В СССР бедных нет! Есть только бродяги, попрошайки и тунеядцы-паразиты» // Человек и закон. 2007. № 5(437).
0,5 п. л. - Борьба с бедностью в России в 1992 – 2002 годах: новые подходы и тенденции // Человек и закон. 2007. № 6(438). 0,5 п. л.
- Функция социальной защиты населения в контексте кризиса российской государственности 1992 – 1998 гг.: отзвуки дискурса // Юридический мир. 2007. № 6. 0,4 п. л.
- Место социальной политики в мероприятиях государства по борьбе с бедностью в 1990-е – начале 2000-х годов // Социальное и пенсионное право. 2007. № 4. 0,6 п. л.
- Специфика нормотворческой и организационно-исполнительной деятельности Правительства Санкт-Петербурга по созданию в 1992 – 2002 годах рабочих мест для граждан, особо нуждающихся в социальной защите // Социальное и пенсионное право. 2007. № 3. 0,26 п. л.
- Образование для бедных в современной России как социальное плацебо // Актуальные проблемы философии образования: Материалы международной научно-теоретической конференции. Санкт-Петербург, 14 апреля 2006 г. СПб.: СПб ун-т МВД России, 2006. 0,5 п. л.
- Борьба с бедностью и востребованность опыта нормотворческой работы // Государство и общество: диалог и сотрудничество: Сб. научных трудов. Вып. 10. Ч. 2. / Под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб.: СПб ун-т МВД России, 2005. 0,2 п. л.
- Особенности нормотворческой деятельности Правительства Санкт-Петербурга по созданию рабочих мест // Правовая система общества: становление и развитие: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 23. Ч. 2 / Под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб.: СПб ун-т МВД России, 2006. 0,2 п. л.
- Функция социальной защиты населения в контексте кризиса российской государственности // Государство. Право. Личность: проблемы взаимосвязи: Сб. научных трудов. Вып. 11. Ч. 1 / Под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб.: СПб ун-т МВД России, 2006. 0,4 п. л.
- Особенности законодательного обеспечения социальной помощи бедным в Российской Федерации // Проблемы развития государства и права в современном российском обществе. Выпуск VIII // Современное российское государство: движущие силы и тенденции развития: Сб. научных статей / Под ред. В. П. Малахова и К. Е. Сигалова. М.: Московский университет МВД России, 2007. 0,5 п. л.
- Бездомность как фактор бедности (социальная проблема современной России) // Актуальные проблемы социальной психологии: Материалы международной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 27 апреля 2007 г. / Сост. В. А. Корчмарюк, И. А. Андреева, В. А. Юренкова, А. В. Забарин. СПб.: СПб ун-т МВД России, СПб акмеологическая академия, 2007. 0,3 п. л.
- Бедность в контексте истории и будущего мирового развития (глобальный аспект) // Философские аспекты геополитики: Материалы всероссийской научно-теоретической конференции. Санкт-Петербург, 26 апреля 2007 г. / Сост. В. В. Балахонский, А. Н. Павлов, Н. В. Дементьева. СПб.: СПб ун-т МВД России, 2007. 0,5 п. л.
- Бедность в России в 90-е годы: проблема определения (теория вопроса) // Конституционное общество и проблемы совершенствования законодательства: Сб. научных трудов / Под общ. ред. В. М. Боера. СПб.: СПб ГУАП, 2007. 0,5 п. л.
- «Отмороженные» в «оттепель» (к вопросу о «социальном дне» и бедных в советской России в начале 60-х годов) // Вестник молодых ученых. Серия «Исторические науки». 2007. № 2(31). 0,9 п. л.
- Деятельность правительственных комиссий и судьба законопроектов по общественному призрению в российской империи в конце XIX – начале XX вв. // Учёные записки Санкт-Петербургского им. В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2007.
№ 27. 0,6 п. л. - Жертва двух революций (о судьбе петроградского благотворителя и гласного Городской думы Н.П. Зеленко) // Вестник молодых учёных. Серия «Исторические науки». 2007. № 2 (31). 0,4 п. л.
- Некоторые проблемы пенсионного законодательства и бедность в России в первой половине 90-х годов // «Credo new». Теоретический журнал. Отделение российского философского общества Санкт-Петербургского филиала им. В.Б. Бобкова Российской таможенной академии. 2007. № 3 (46). 0,5 п. л.
Подписано в печать и в свет 01.08.2007. Формат 60Х84 1/16
Печать офсетная. Объем 2,0 п.л. Тираж 100 экз.
Отпечатано в Санкт-Петербургском университете МВД России
198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1.
[1] Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 – 2003 годов (экспертно-аналитическое мероприятие) / Руководитель рабочей группы – Председатель Счётной палаты Российской Федерации С. В. Степашин. М., 2004. С. 134 – 138.
[2] Послание Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 16 мая 2003 года // Ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. 1994 – 2003 гг. Новосибирск, 2006. С. 374.
[3] Андреевский И. Е. Новейшие попытки к лучшему устроению призрения бедных. СПб., 1874; Маргулис М. Исторический очерк законодательных мер по общественному призрению. Одесса, 1894; Виркау К. Борьба с нищенством в России и за границей. СПб., 1907; Гернет М. Н. Моральная статистика. М., 1922; Шляпочников А. С. Ликвидация безработицы в СССР и преступления // Советское государство. 1932. № 9 – 10; Саркисян Г. С., Кузнецова Н. П. Потребности и доходы семьи. М., 1967; Семья и народное благосостояние в развитом социалистическом обществе / Под ред. Н. М. Римашевской и С. А. Карапетяна. М., 1985; Tounsend P. Poverty in the United Kingdom. Harmondsworth, 1979; Гепри Джордж. Прогресс и бедность. Исследование причины промышленных застоев и бедности, растущей вместе с ростом богатства: средство избавления. М., 1992 и др.
[4] Марио Торели. Этруски, италики и Рим // История человечества. Т. III. VII век до н.э. – VII в. н.э. / Под ред. Й. Херрманна и Э. Цюрхера. М., 2003. С. 176.
[5] Козырева П. М., Герасимова С. Б., Киселева И. П., Низамова А. Э. Эволюция социального самочувствия россиян и особенности социально-экономической адаптации (1994 – 2001 гг.) // Россия реформирующаяся / Под ред. Л. М. Дробижевой. М., 2002. С. 160 – 183; Горшков М. К., Тихонова Н. Е. Богатство и бедность в представлениях россиян // СОЦИС. 2004. № 3. С. 16 – 22 и др.
[6] Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в 1999 году. Аналитические материалы. М., 2000. С. 3; МВД: ключевые направления работы. Выступление Президента России Владимира Путина на расширенной коллегии МВД 25 декабря 2001 года // На страже закона. 2002. № 1. Январь. С. 2.
