Бельгийский федерализм
На правах рукописи
БЕГАЕВА Альбина Хусаниновна
БЕЛЬГИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
Специальность 12.00.02 - конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва, 2008 г.
Работа выполнена на кафедре Конституционного права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России.
| Научный руководитель | доктор юридических наук, профессор Лейбо Юрий Иванович |
| Официальные оппоненты | доктор юридических наук, профессор Керимов Александр Джангирович кандидат юридических наук Авраменко Сергей Леонидович |
| Ведущая организация | Московская государственная юридическая академия |
Защита состоится «____» __________2008 года в ____ часов на заседании Диссертационного Совета Д 209.002.05 по юридическим наукам в Московском государственном институте международных отношений (Университете) МИД России по адресу: 119454 г. Москва, проспект Вернадского, д. 76, ауд. _______.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МГИМО (У) МИД России.
Автореферат разослан «_____» ___________ 2008 года.
| Ученый секретарь Диссертационного совета | доктор юридических наук, профессор Павлов Евгений Яковлевич |
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ
Актуальность и новизна темы исследования. Преобразование Бельгии за четверть века из унитарного в федеративное государство в результате нескольких этапов государственных реформ (с 1970 по 1993 годы) стало впечатляющим событием, неповторимым опытом и поучительным примером.
Вся история бельгийского государства отмечена вехами конфликтов между двумя культурно-лингвистическими общинами – валлонами и фламандцами, которые проявились в различных областях и оказали существенное влияние на политическую жизнь страны. Федерализация Бельгии стала попыткой урегулирования таких конфликтов. Для более глубокого понимания бельгийского федерализма актуально исследование исторических предпосылок несостоятельности унитарного государства.
Бельгийцы продемонстрировали мастерство конституционного строительства: создана крайне сложная институциональная система, позволяющая справляться с социальной напряженностью, учитывая при этом специфические интересы составных частей федерации. Бельгия – успешный пример образования федерации с учетом этнического фактора.
Бельгийский федерализм – это скорее не «конституционный плагиат», а политическая изобретательность. Притом, что бельгийская модель федерализма отвечает основным признакам классической федерации, её отличают ряд характерных черт и наличие специфических правовых институтов и механизмов, «вызванных к жизни» бельгийскими реалиями. Для исследователя бельгийская модель скорее представляет собой «сумму» особенностей.
Федерализм не позволил центробежным силам развалить единое государство и ориентирован на учет этнических интересов проживающих на бельгийской территории народов. В этой связи актуально выявление объединяющих нацию факторов, а также изучение интегрирующей функции федерализма.
Федерализация Бельгии стала возможна благодаря политическому компромиссу между франкофонами и нидерландофонами. Вместе с тем поддержание баланса в отношениях между ними – крайне сложная задача. Столкновение их интересов способно привести к серьезным политическим последствиям, таким как недавний политический кризис 2007-2008 года, когда в течение девяти месяцев не удавалось сформировать коалиционное правительство из-за разногласий франкофонов и нидерландофонов по основным вопросам институциональных реформ.
Следует отметить, что и сегодня остаются неразрешенными ряд проблем между культурно-лингвистическими общинами. Негативной стороной также является проявление сепаратистских настроений, исходящих в основном от фламандских политических партий.
Исследование бельгийского федерализма актуально, как для анализа положительного опыта этой модели, так и для выявления пробелов в сегодняшнем законодательном регулировании федеративных отношений, слабых сторон, негативных тенденций бельгийского федерализма.
Опыт бельгийского федерализма малоприменим к российским условиям. Прежде всего, ввиду несопоставимости размеров и населения России и Бельгии, количества и характера субъектов федерации, центростремительного характера российского федерализма и центробежного характера бельгийского федерализма, а также различия политической культуры и менталитета населения этих стран.
Вместе с тем, отдельные правовые механизмы и институты могут представлять как научный, так и практический интерес для совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации. Опыт каждой федерации интересен - его изучение позволяет обогатить теорию федерализма.
Степень разработанности темы в научной литературе и круг использованных источников. Диссертант опирается на исследования отечественных специалистов в области конституционного права, в которых, в частности, приводятся общие характеристики или отдельные аспекты государственного устройства Бельгии: Чиркина В.Е., Баглая М.В., Лейбо Ю.И., Энтина Л.М., Авакьяна С.А., Лафицкого В.И., Арбузкина А.М., Страшуна Б.А., Енгибаряна В.Р., Мишина А.А., Танина С.М., Болтенковой Л.Ф., Намазовой А.С., Крылова И.С. и др. Особое внимание проблематике государственного устройства Бельгии уделено в научных статьях Савицкого П.И.
Исследование проблем бельгийского федерализма (особенности правового статуса субъектов бельгийской федерации, становление бельгийской государственности, разграничение полномочий между Федерацией и субъектами, перспективы развития федеративных отношений в Бельгии) проведено в диссертации и научных статьях Насыровой Л.Ф.
Вместе с тем, в российской научной литературе не встречается комплексного теоретического исследования таких аспектов бельгийского федерализма, как: причины несостоятельности унитарного государственного устройства, обусловившие особенности федерализма; содержание реформ государственного устройства; механизмы сотрудничества между участниками федерации, характерные черты бельгийского федерализма, принципы разграничения компетенции между Федерацией и субъектами федерации и практика Конституционного суда и Государственного совета по этим вопросам, механизмы предупреждения и урегулирования конфликтов интересов и конфликтов компетенции, роль Конституционного суда, как гаранта соблюдения всеми участниками федерации норм о разграничении компетенции.
Основу исследования составляют работы известных бельгийских ученых-специалистов по конституционному праву: А. Алена, Ж. Брасэна, К. Вира, Ф. Дельпере, Ф. Делмартино, Р. Делусса, С. Депрэ, Ш.-Э. Лагасса, М. Лежёна, И. Лежёна, А. Летона, М. Лероя, А. Мируара, П. Ниуля, Б. Пати, П. Пеетерса, А. Рассон-Ролланд, Р. Сенеля, А. Симонара, Ж. Серекса, П. Тапи, М. Эйтендале, Р. Эржека и др.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с регулированием федеративных отношений в Бельгии, реализацией Федерацией и её субъектами своих полномочий.
Цель и задача исследования состоят в том, чтобы с современных позиций рассмотреть сущность и характерные черты бельгийской модели федерации, особенности правового статуса участников федерации и способы их взаимодействия, систему разграничения компетенции, определить состояние их правовой регламентации, провести анализ и выявить эффективные институты и механизмы, сильные и слабые стороны этой модели, отразить преимущества федеративного государственного устройства для многоэтнического государства по сравнению с унитарным, дать этому научную оценку.
Методологическую основу исследования составил комплекс известных научных методов познания, включая как общенаучные (диалектический, системно-структурный), так и частнонаучные (историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический).
Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации проведено теоретическое осмысление основных юридических характеристик бельгийского федерализма в аспектах, недостаточно изученных в современной отечественной науке. Комплексное рассмотрение данных вопросов проведено под новым углом зрения с использованием новейших нормативно-правовых источников и научной литературы.
Выполнен научно обоснованный анализ причин несостоятельности унитарного государственного устройства Бельгии, правовых основ и характерных черт бельгийской модели федерации, выявлены противоречия и пробелы в сегодняшнем правовом регулировании федеративных отношений, а также сделана попытка выяснить тенденции развития бельгийского федерализма. Исследование позволяет оценить значение федерализма, как способа урегулирования межэтнических противоречий и его роль в сохранении единства государства.
Положения, выносимые на защиту, заключаются в следующем:
1) В диссертации выявляются причины несостоятельности унитарного государственного устройства Бельгии. Для такого многонационального государства, как Бельгия, такими причинами стали острые и продолжительные конфликты в культурно-лингвистической, социальной, экономической и политической областях между двумя культурно-лингвистическими общинами - фламандской и валлонской, которые привели к обострению межнациональных отношений и преобразованию унитарного государства в федеративное.
2) В процессе урегулирования культурно-лингвистических конфликтов между франкоязычной и нидерландоязычной общинами в унитарной Бельгии встал вопрос о реформировании государственного устройства. Законодательное установление в 1963 году границ лингвистических областей стало вехой на пути к федерализации страны. Лингвистические области, не являющиеся политическими образованиями, стали исходной основой для определения сфер компетенции будущих субъектов федерации – сообществ и регионов.
3) Федеративное государственное устройство – более демократическая форма государственного устройства для такого многонационального государства, как Бельгия. Здесь возникла своеобразная федеративная модель со сложной институциональной системой, построенная по национально-территориальному принципу, которая позволяет культурно-лингвистическим общинам сосуществовать в рамках единого государства с учетом их специфических интересов.
4) Характерной чертой бельгийского федерализма является его ярковыраженный двухполярный характер. Для двух доминирующих культурно-лингвистических общин – франкоязычной и нидерландоязычной - на федеральном уровне предусмотрены специальные механизмы защиты их интересов; двухполярность также отражается на федеральной институциональной системе. Двухполярность направлена на поддержание баланса между двумя конфликтующими общинами.
5) Из двухполярности бельгийского федерализма вытекает его относительная нестабильность, так как на федеральном уровне управление страной требует постоянного поиска компромисса между двумя основными полюсами, и его недостижение может парализовать деятельность федеральных органов.
6) В бельгийской федерации действует принцип равноправия субъектов федерации. Вместе с тем для неё характерна асимметрия, проявляющаяся в наличии в институциональной системе двух видов субъектов федерации – сообществ и регионов, различающихся по характеру и объему полномочий, институциональной структуре, а также степени представительства в федеральных органах. Асимметрия свидетельствует о стремлении учесть противоречивые требования составных частей федерации и направлена на сохранение её единства.
7) Бельгийская система разграничения компетенции основывается на следующих положениях: полномочия сообществ и регионов четко фиксированы в Конституции, остаточная компетенция принадлежит Федерации, при этом компетенция, как Федерации, так и её субъектов признается исключительной. Такое регулирование направлено на обеспечение исчерпывающего разграничения компетенции и исключение возможности для участников федерации вмешиваться в компетенцию друг-друга.
Вместе с тем, в Конституции предусмотрена, при определенных обстоятельствах, возможность введения противоположного порядка распределения компетенции, а именно, наделение Федерации исключительными фиксированными полномочиями, а субъектов федерации – исключительными остаточными полномочиями.
8) В Бельгии существует процедура урегулирования конфликтов интересов, возникающих между составными частями федерации в ходе реализации ими своих полномочий. Процедура разрешения конфликтов интересов имеет ряд недостатков, связанных с политическим характером выносимого в отношении них решения, не обеспеченного принудительной силой. Большая часть конфликтов интересов имеет юридические аспекты, и поэтому для их разрешения были бы более эффективны правовые, а не политические средства.
9) Конституционный суд играет важную роль в бельгийской федерации, осуществляя контроль над соблюдением всеми участниками федерации норм о разграничении компетенции, а также своей практикой вносит вклад в толкование и конкретизацию основополагающих принципов разграничения компетенции.
Структура диссертации предопределена целями и задачами исследования Диссертация содержит введение, три главы, включающие 8 разделов, заключение, а также библиографический список нормативных источников и литературы по теме исследования.
Во Введении обоснованы актуальность темы исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, объект и предмет исследования, методология, показана степень разработанности темы, определены цели и задачи исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.
В Первой главе «Эволюция бельгийского государства» рассматривается конституционная история Бельгии с момента образования независимого государства после революции 1830 года и до настоящих дней. Проведен анализ унитарного государственного устройства по Конституции 1831 года, а также рассмотрены этапы государственных реформ, в результате которых унитарное государство трансформировалось в федеративное. Особое внимание уделяется анализу причин несостоятельности унитарного государственного устройства.
Унитарное государство Бельгия возникло в результате революционных действий в сентябре 1830 года, завершившихся свержением власти короля Нидерландов Вильгельма I. В декабре того же года оно было признано на международном уровне пятью великими державами.
Первая и единственная конституция Бельгии была принята в 1831 году. С учетом многочисленных поправок и глобального пересмотра её структуры в 1994 году она действует и по сей день, и является вторым в мире «долгожителем» после конституции США 1778 года.
По конституции 1831 года вновь образованное государство Бельгия являлось парламентарным правовым государством, основанным на принципе гибкого разделения властей в форме конституционной монархии.
Главой государства являлся монарх, наделенный полномочиями в сферах исполнительной, законодательной и судебной властей. Носителями законодательной власти являлись совместно Король, Палата представителей и Сенат. Исполнительная власть осуществлялась Королем и его министрами, которые имели право контрассигнации всех актов Короля и несли ответственность перед Парламентом. Судебная власть осуществлялась судами.
По структуре Бельгия была простым унитарным государством, состоявшим из девяти провинций, разделенных на административные округа и коммуны. Помимо этих административно-территориальных единиц, она не включала никаких автономных образований.
Анализ организации центральной и местной государственной власти и характера их взаимоотношений позволяет охарактеризовать Бельгию как относительно децентрализованное унитарное государство. Центральные органы власти имели полномочия вмешиваться в процесс проведения местной политики. В провинциях и коммунах наряду с выборными органами (советами) имелись должностные лица, назначавшиеся Королем или подчинявшиеся непосредственно центральной власти. Такая структура унитарного государства в основных чертах оставалась неизменной до 70-х годов XX века.
Унитаризм, предполагающий наличие сильной центральной власти, являлся наиболее приемлемой формой государственного устройства для молодого бельгийского государства, освободившегося от голландского господства в 1830 году, поскольку отвечал целям сохранить и упрочить свою независимость и объединить бельгийскую нацию. На данном историческом этапе следует говорить именно о бельгийской нации, поскольку самобытность фламандцев и валлонов стала провялятся позже – в ходе активного отстаивания ими своих культурно-лингвистических прав.
Хотя в стране превалировало население, говорящее на голландском языке и его диалектах (57%), политическую элиту государства составляли представители франкоязычного населения (42%), которые удерживали власть с помощью избирательной системы, основанной на имущественных цензах. Единственным официальным языком в стране являлся французский, население фламандских провинций было сильно ущемлено таким положением.
Уже в первой половине XIX века фламандцы начали борьбу за отстаивание своего культурно-лингвистического своеобразия. В ходе политической борьбы во второй половине XIX века они добились права употребления на фламандских территориях своего языка в отдельных сферах (школьного образования, уголовного судопроизводства, административной сфере). Благодаря введению всеобщего избирательного права в 1893 году повысился политический вес фламандцев, и во вновь избранном Парламенте они добились принятия Закона, признавшего голландский язык в качестве официального наравне с французским (так называемый Закон о равенстве языков 1898 года).
На повестке дня, кроме лингвистических задач, появились новые – «фламандизация» среднего, технического и университетского образования. В период Первой мировой войны отмечается зарождение фламандского национализма, который знаменует собой переломную веху в развитии культурно-лингвистических конфликтов между двумя общинами. Это проявилось в создании националистских и профашистских партий, сотрудничестве с немецкими оккупантами и продвижении идей создания суверенной Фландрии.
Активность валлонов была направлена на сдерживание «фламандского натиска» и отстаивание своей культурной, экономической и политической гегемонии. На заре XX века в их рядах также появляются идеи административного разделения Валлонии и Фландрии.
Последовали несколько этапов лингвистических реформ, в ходе которых был закреплен принцип одноязычия во Фландрии и Валлонии и принцип двуязычия в Брюсселе и его пригороде. А в 1963 году принцип одноязычия в областях французского и фламандского языка был усилен, и впервые были установлены условные границы четырех лингвистических областей (три одноязычные области: французская, голландская и немецкая, и одна двуязычная область: Брюссель с пригородом). Установление лингвистических границ стало вехой на пути к федерализму. Понятие лингвистической области играет важнейшую роль в бельгийском публичном праве, поскольку служит основой для определения сфер компетенции нынешних субъектов бельгийской федерации – сообществ и регионов.
Таким образом, в процессе урегулирования лингвистических конфликтов между двумя общинами наметилась тенденция к прорабатыванию вопросов государственного устройства.
50-60-е годы XX века характеризуются усилением напряженности в отношениях между франкофонами и нидерландофонами. Ситуация также обострилась из-за экономического кризиса в Валлонии (до этого она была богатым промышленным регионом) и перемещения центра деловой активности во Фландрию.
Автор диссертации считает, что причинами несостоятельности унитарного государственного устройства стали острые и продолжительные конфликты в культурно-лингвистической, социальной, экономической и политической областях между фламандской и валлонской общинами. Урегулирование межэтнических проблем оказалось невозможным в условиях унитаризма, и глобальное преобразование структуры государства становилось неизбежным. Путь к разрешению конфликтов между общинами заключался в необходимости признания их культурной автономии.
Автор отмечает, что переход от унитарного государственного устройства к федеративному происходил в Бельгии эволюционным путем. Далее рассматриваются четыре этапа государственных реформ, проходивших в период с 70-х по 90-е годы XX века.
Следует отметить, что поворотным событием на первом этапе государственных реформ 70-х годов стало учреждение новых образований – сообществ и регионов, и поэтапное наделение их компетенцией. Сообщества оформились в субъекты федерации, воплощающие культурную автономию, а регионы – в субъекты федерации – носители территориально-экономической автономии.
В составе Бельгии было образовано шесть субъектов федерации: три сообщества (Французское, Фламандское и Германоязычное) и три региона (Валлонский, Фламандский и Брюссельский). В Конституции было закреплено деление страны на четыре лингвистические области.
На этапе реформ 80-х годов было осуществлено институциональное оформление сообществ и регионов – созданы их собственные законодательные и исполнительные органы (советы и правительства). Все советы сообществ и регионов избираются прямыми выборами, за исключением совета Французского сообщества, который формируется исключительно непрямым голосованием. Из всех субъектов только совет Французского сообщества, Валлонского региона и Фламандский совет наделены правом учредительной автономии.
Особое место в структуре бельгийской федерации занимает Брюссельский регион, наделенный специфическим статусом и сложной институциональной структурой. Из-за того, что франкофоны с нидерландофонами долго не могли договориться о режиме управления Брюсселем, статус этого субъекта федерации был окончательно определен только в 1989 году. В связи с тем, что большинство населения этого региона составляет франкоязычное население, в его институциональной системе есть особенности, направленные на защиту интересов фламандского меньшинства (лингвистические группы в совете, процедура «звонка сигнализации» в законодательном процессе, формирование правительства по принципу лингвистического паритета).
Начиная с реформы 1970 г. поэтапно расширялся объем полномочий сообществ и регионов. Сообщества были наделены полномочиями в сфере культуры, «жизненно важных для населения вопросов» (здравоохранение, социальное обеспечение и др.), образования. Регионы были наделены законодательной компетенцией в сферах обустройства территорий, коммунального хозяйства, транспорта, коммуникаций, экономической политики. С 1989 г. Брюссельский регион был наделен идентичными полномочиями, за исключением четырех сфер: урбанизация, обустройство территории, общественные работы, транспорт. С 1993 г. все сообщества и регионы были наделены полномочиями заключать международные договоры по предметам своего ведения.
В ходе указанных этапов государственных реформ происходила также реорганизация центральных органов власти. Совет министров стал формироваться по принципу лингвистического паритета франкофонов и индердандофонов. В обеих палатах национального Парламента были сформированы две лингвистические группы франкофонов и нидерландофонов, которые участвуют в принятии законов по ряду вопросов государственного строительства и статуса субъектов федерации, перечисленных в Конституции, в особом порядке по усложненной процедуре специального большинства в обеих лингвистических группах. В парламентской законодательной процедуре предусмотрен специальный механизм защиты интересов двух общин с участием лингвистических групп – процедура «звонка сигнализации» (право приостановить обсуждение законопроекта или законопредложения, принимаемого специальным большинством, если его положения могут нанести ущерб отношениям между общинами). В 1983 году был учрежден Арбитражный суд[1], наделенный полномочиями контроля за соблюдения всеми участниками федерации норм о разграничении компетенции, формирующийся также по принципу лингвистического паритета.
Выстраивание архитектуры федеративного государства завершилось после реализации 4-го этапа государственных реформ 1993 года. В Конституцию 1831 года был внесен большой массив поправок, и 17 февраля 1994 года был подписан Консолидированный текст Конституции (ныне действующий), в котором было официально закреплено федеративное государственное устройство Бельгии.
В дальнейшем преобразования коснулись расширения полномочий регионов (на сферу сельского хозяйства, внешней торговли, сотрудничества с развивающимися странами), упорядочения брюссельских институтов, изменения порядка финансирования сообществ и расширения полномочий регионов в налоговой сфере (2001 год); а также расширения компетенции Арбитражного суда на все конституционные нормы, касающиеся прав и свобод бельгийцев (2003 год) и переименования его в Конституционный суд (2007 год). В настоящее время заявлена масштабная реформа бельгийского Сената, направленная на превращение его в настоящую «федеральную палату».
Во Второй главе «Особенности бельгийской модели федеративного государства» рассматриваются общие правовые основы бельгийского федерализма по Конституции 1994 года, а также его характерные черты.
Проведен анализ правового положения Федерации и субъектов федерации – сообществ и регионов, а также механизмов взаимодействия этих уровней власти в рамках федерации.
Бельгия, как и любое федеративное государство, отвечает классическим параметрам федерализма (реализуется принцип автономии субъектов федерации, принцип участия субъектов в управлении на федеральном уровне, разграничение компетенции между составными частями федерации). Отдельное внимание автор уделяет механизмам взаимодействия и сотрудничества между участниками федерации. Конституционное право Бельгии закрепляет широкий перечень процедур кооперативного федерализма, среди которых: согласительные процедуры, процедуры совместного участия, соглашения о сотрудничестве (факультативные и обязательные).
Далее отмечается, что федеративное государственное устройство играет для Бельгии интегрирующую роль, как в экономической и политической сфере, так и в области права. Сплачивающими факторами для Бельгии также являются Король, как символ единства нации, Брюссель, который является не только столицей государства, где пересекаются интересы двух культурно-лингвистических общин, но и «столицей» единой Европы.
Изменение государственного устройства привело к усилению консолидирующей роли монарха. Монархия позволяет бельгийцам сохранить чувство национальной солидарности, преемственность традиций и непрерывность существования национальной государственности.
Далее проводится анализ характерных черт бельгийской модели федерации. Причины, повлиявшие на изменение формы государственного устройства, не могли не отразится на основных характеристиках бельгийского федерализма.
Во-первых, автор отмечает центробежный характер бельгийского федерализма. В отличие от большинства федераций, бельгийская федерация возникла «сверху» - в результате односторонних действий унитарного государства и его последующего преобразования в федеративное: путем наделения прежних негосударственных территориальных единиц автономией и превращение их в субъекты федерации.
Следует отметить центробежный характер проведенных государственных реформ и сохранение этой тенденции на современном этапе. Однако автор считает, что нет достаточных оснований полагать, что центробежный характер бельгийского федерализма может привести к распаду федерации или трансформации Бельгии в конфедерацию.
Центробежный характер процесса федерализации Бельгии также объясняет важнейшую особенность в распределении компетенции между федерацией и ее субъектами, а именно, фиксированный характер полномочий субъектов и остаточную компетенцию Федерации.
Во-вторых, необходимо указать на двухполярный характер бельгийского федерализма. Несмотря на то, что по Конституции в состав федерации входят шесть субъектов федерации (три сообщества и три региона), наделенные равным статусом, и закреплено деление страны на четыре лингвистические области, в Бельгии доминируют две крупнейшие культурно-лингвистические общины – франкофоны и нидерландофоны.
Двухполярность отражается на федеральной институциональной системе: формирование Правительства, Кассационного суда, Конституционного суда и Государственного совета по принципу лингвистического паритета представителей франкофонов и нидерландофонов. Для двух общин на федеральном уровне имеются механизмы защиты их специфических интересов: формирование в каждой палате Парламента двух лингвистических групп, принятие законов по ряду вопросов государственного строительства и статуса субъектов федерации, перечисленных в Конституции, по процедуре специального большинства, процедура «звонка сигнализации».
Субъекты федерации, представляющие интересы франкофонов и нидерландофонов, обеспечены повышенной защитой на федеральном уровне. В то же время другие субъекты федерации этого лишены.
Автор приходит к выводу, что двухполярный федерализм, с одной стороны, позволяет сохранять равновесие в отношениях между валлонской и фламандской общинами с учетом их специфических интересов. А, с другой стороны, негативным следствием двухполярности является то, что решение важнейших вопросов государственного строительства постоянно требует поиска компромисса между двумя полюсами. Двухполярная логика не должна быть доминирующей в дальнейшем строительстве федеративных отношений, поскольку она негативно отражается на других субъектах федерации, которые также признаны Конституцией равноправными субъектами федерации.
В-третьих, специфической чертой бельгийской федерации является наличие в ее составе двух видов субъектов федерации, наделенных принципиально разными полномочиями: сообщества реализуют культурно-лингвистическую автономию, а регионы – территориально-административную автономию. Эти два вида субъектов федерации существуют параллельно и связаны четырьмя лингвистическими областями, не являющимися административными образованиями, которые служат основой для определения компетенции сообществ и могут использоваться для определения компетенции регионов.
Регион – чисто территориальное образование, чья компетенция распространяется на определенную территорию. Компетенция сообщества имеет специфику – она распространяется в отношении лиц, в зависимости от их языковой принадлежности, то есть используется персональный критерий. Так, акты Фламандского и Французского сообществ имеют действие не только на монолингвистических территориях данных сообществ, но и на территории Брюссельского региона (только в отношении франкоязычных и нидерландоязычных учреждений и организаций, соответственно).
Таким образом, Бельгия – федерация, образованная по национально-территориальному принципу, включающая этнические образования – сообщества и территориальные образования - регионы. В бельгийской федерации использование этнического принципа способствовало урегулированию конфликтов между фламандской и валлонской культурно-лингвистическими общинами.
В-четвертых, в бельгийской федерации действует принцип равноправия субъектов федерации, вместе с тем для неё характерна асимметрия. Принцип асимметрии был изначально заложен в институциональной системе федеративной Бельгии (учреждение двух разных по характеру и компетенции субъектов федерации), а также усиливался в результате поэтапной передачи все новых блоков компетенции сообществам и регионам. Асимметрия в материальных полномочиях субъектов федерации и их институциональная асимметрия - результат «внутрифедеральной» передачи компетенции субъектами между собой на разных этапах государственных реформ:
- с 1980 года произошло «слияние» фламандских институтов: полномочия органов Фламандского региона были полностью переданы органам Фламандского сообщества, для них действует единый Фламандский совет и Фламандское правительство; такой же механизм законодательно предусмотрен и для Валлонии, но он не реализован.
- с 1993 года органы Германоязычного сообщества частично осуществляют в области немецкого языка компетенцию Валлонского региона и могут в дальнейшем воспользоваться этим механизмом для передачи всех своих полномочий.
- с 1993 года существует механизм передачи полномочий от Французского сообщества к Валлонскому региону (который будет осуществлять их в области французского языка) и Комиссии по делам Французского сообщества (которая будет их осуществлять в двуязычной области Брюссель-столица). Частичная передача полномочий уже фактически состоялась.
В результате реализации этих конституционных механизмов передачи полномочий все субъекты федерации сохраняют свою правосубъектность; бельгийские регионы помимо своих собственных функций получают возможность осуществлять полномочия сообществ, и, наоборот.
Кроме того, вследствие реализации некоторыми субъектами федерации (Фламандское сообщество, Французское сообщество, Валлонский регион) права учредительной автономии имеет место асимметрия институтов в субъектах федерации. Ни Брюссельский регион, ни Германоязычное сообщество таким правом не были наделены, фактически оно отсутствует и у Фламандского региона.
Асимметрия также проявляется в неравном представительстве субъектов федерации в федеральных органах.
Автор считает, что создание асимметричной федерации в Бельгии свидетельствует о стремлении учесть противоречивые требования составных частей федерации и направлена на сохранение её единства.
В-пятых, особенностью бельгийской федерации является то, что все ее субъекты федерации наделены широкими полномочиями в международной сфере, а именно, правом самостоятельно регулировать международное сотрудничество, включая заключение международных договоров по вопросам, входящим в их компетенцию. По-мнению автора, нет достаточных оснований признавать наличие у субъектов бельгийской федерации международной правосубъектности, а существенные полномочия субъектов в международной сфере сами по себе не являются поводом для развития сепаратистских тенденций.
В-шестых, следует обратить внимание на отсутствие в Бельгии принципа верховенства федерального права, существующего почти во всех федерациях. Это связано с отсутствием в бельгийской системе разграничения компетенции категории конкурирующих полномочий и действием основополагающего принципа исключительности полномочий, как Федерации, так и субъектов федерации. Полномочия субъектов федерации в какой-либо области автоматически исключают наличие таких же полномочий у Федерации. При такой системе строгого разграничения компетенции просто не нужно решать вопрос о верховенстве либо федерального права, либо права субъекта, при условии, что каждый из уровней власти соблюдает законодательство о разграничении компетенции.
Принцип исключительности компетенции тесно связан с принципом «силы закона» (или принципом равенства федеральных законов и актов субъектов федерации - декретов и ордонансов - по юридической силе).
Признание за сообществами и регионами права издавать нормы, которые могут отменять, дополнять и изменять нормы национального законодателя – механизм, направленный на укрепление автономии субъектов федерации.
Помимо того, что законы, декреты сообществ и регионов, а также ордонансы Брюссельского региона находятся на одной ступени в иерархии нормативно-правовых актов, все они одинаково подчинены нормам федеральных властей, определяющим сферы компетенции каждого из законодателей.
В Третьей главе «Разграничение компетенции между органами федерации и субъектов федерации» рассмотрена система разграничения компетенции между Федерацией и субъектами федерации, механизмы предупреждения и урегулирования конфликтов интересов и конфликтов компетенции между участниками федерации, а также роль Конституционного суда в вопросах разграничения компетенции.
Система разграничения компетенции в бельгийской федерации рассматривается в общем контексте государственных реформ с учетом сегодняшнего законодательного регулирования и практики Конституционного суда и Государственного совета. Целесообразно выделить следующие основополагающие принципы разграничения компетенции.
Вертикальный характер разграничения компетенции: с 1980 года компетенция в законодательной сфере передается сообществами и регионам одновременно с соответствующей компетенцией в исполнительной сфере.
Центробежный характер образования бельгийской федерации обусловил специфическую систему, в которой субъекты федерации наделяются фиксированной компетенцией, а Федерация обладает остаточной компетенцией. Данный принцип призван обеспечивать исчерпывающий характер разграничения компетенции.
Следует отметить производный характер компетенции субъектов федерации: сообщества и регионы обладают только теми полномочиями, которые переданы им Федерацией и специально закреплены за ними Конституцией и специальными законами.
Сообщества – субъекты федерации, осуществляющие культурно-лингвистическую автономию.
Регионы – субъекты федерации, осуществляющие территориально-административную и хозяйственную автономию.
Федерация осуществляет полномочия, не отнесенные Конституцией и специальными законами к компетенции сообществ и регионов, а именно две категории полномочий:
1) полномочия в рамках остаточной компетенции, такие как: правосудие, социальная безопасность, оборона, поддержание правопорядка, внешняя политика, связь, правила о гражданском состоянии и гражданстве и др.
2) так называемые «зарезервированные» полномочия - сравнительно узкий круг вопросов, который прямо закреплен за федеральной властью в Конституции и Специальном законе «Об институциональных реформах» 1980 года внутри сфер фиксированной компетенции сообществ и регионов. Это - полномочия регулировать употребление языков в двуязычной области Брюссель-столица и коммунах со специальным статусом, систему гарантий доходов пенсионеров, органическое законодательство в отношении больниц и других вопросов, здравоохранения, национальные и международные центры исследований и федеральные научные учреждения, федеральные культурные учреждения, продовольственную безопасность, атомную энергетику, автономные государственные федеральные учреждения и др.
Такова сегодняшняя ситуация. Вместе с тем, после конституционного пересмотра 17 февраля 1993 года в тексте Конституции Бельгии появилась статья 35, которая, в случае вступления её в силу[2], приведет к коренному пересмотру действующей системы распределения компетенции, а именно, введет принцип остаточной компетенции субъектов бельгийской федерации.
Автор разделяет позицию, что данный принцип является неработоспособным и полностью противоречащим всей действующей нормативной базе, поскольку сам принцип заявлен, но пока нет ответов на важнейшие вопросы, каков будет характер, содержание и способ осуществления фиксированной компетенции федеральной власти, какова будет судьба подразумеваемых полномочий, ныне признаваемых за субъектами. Неясно, за кем будет закреплена остаточная компетенция: за сообществами либо за регионами, либо это будет «плавающая» остаточная компетенция. Очевидно, что вся система разграничения компетенции кардинально изменится, что может повлечь перераспределение центра концентрации компетенции и порядка её осуществления.
Принцип исключительности компетенции Федерации, сообществ и регионов означает, что исключается возможность для федеральной власти вмешиваться в сферу компетенции субъектов федерации, и, наоборот.
Конституционный суд, исходя из принципа автономии сообществ и регионов, дает широкое толкование исключительной компетенции субъектов федерации. И, наоборот, он склонен ограничительно толковать любые исключения из фиксированной компетенции сообществ и регионов.
В связи с тем, что в блоках и секторах компетенции, переданной сообществам и регионам, в ряде случаев предусмотрены существенные исключения в пользу федеральной власти («зарезервированные полномочия»), на данном более низком уровне разграничения компетенции сообщества и регионы не могут полностью реализовать принцип исключительности своей компетенции.
Принцип исключительности компетенции, как субъектов, так и самой Федерации обеспечивает систему строго разграничения компетенции, а в сочетании с принципом «силы закона» призван гарантировать автономию для субъектов федерации в рамках их компетенции.
Принцип параллельного осуществления исключительных полномочий, признаваемый Конституционным судом, представляет исключение из принципа, в соответствии с которым любой вопрос регулируется в исключительном порядке либо федеральной властью, либо властью сообщества или региона.
Параллельные полномочия – ситуация, когда Федерация и субъекты федерации действуют в одной и той же области, каждый со своей стороны, и без серьезного вмешательства в сферу деятельности другого (полномочия в области научных исследований, инфраструктуры, уголовного законодательства и др.).
Подразумеваемые полномочия признаются законом только за сообществами и регионами. Концепция подразумеваемых полномочий означает, что власти сообщества или региона, в случае, если это необходимо для осуществления ими своих полномочий, могут регулировать вопросы, которые не были переданы в их компетенцию. В отношении подразумеваемых полномочий Конституционный суд в своей практике, с одной стороны, оправдывает возможность сообществ и регионов с помощью подразумеваемых полномочий вторгаться в сферу компетенции Федерации, признав, что это требуется для пользы компетенции, специально переданной сообществам и регионам. А, с другой стороны, Конституционный суд, равно как и Государственный совет, дают им ограничительное толкование, считая возможным использование подразумеваемых полномочий при соблюдении нескольких ограничительных условий.
Складывается противоречивая ситуация, когда, хотя основная компетенция и исходит от федеральной власти, в силу теории подразумеваемых полномочий сообщества и регионы имеют возможность вторгаться в сферу федеральной компетенции, пусть даже при условии соблюдения определенных условий. И, наоборот, федеральная власть не может вмешаться в сферу исключительных полномочий субъектов, поскольку ни Конституция, ни специальные законы прямо не признают за ней право использования подразумеваемых полномочий.
Автор показывает, что с учетом практики Конституционного суда в отношении подразумеваемых полномочий основополагающий принцип исключительности компетенции как субъектов, так и Федерации, реализуется с существенными оговорками.
Принцип «силы закона» тесно связан с принципом исключительности полномочий. Оба эти принципа гарантируют автономию сообществ и регионов.
Таким образом, в соответствии с рассмотренными основополагающими принципами разграничения компетенции, а также с учетом конкретизации этих принципов Конституционным судом и Государственным советом в Бельгии на практике реализуется разграничение материальной и территориальной компетенции между Федерацией и субъектами федерации.
В сложном государстве, особенно таком как бельгийская федерация, возникновение конфликтов между ее составными частями неизбежно. Далее рассматриваются институты конфликтов интересов и конфликтов компетенции.
Основным отличием между ними считается политическая природа конфликтов интересов и политическое разрешение этих ситуаций и юридическая природа конфликтов компетенции и разрешение их судебной инстанцией.
Следует констатировать, что решения, выносимые в отношении конфликтов интересов, носят политический характер и не обеспечены никакими мерами принудительного исполнения.
Конфликты компетенции, напротив, связаны исключительно с нарушением правовых норм о разграничении компетенции и для них предусмотрены исключительно правовые средства урегулирования. Контроль над уже принятыми законодательными актами осуществляет Конституционный суд. Эффективность данного механизма обеспечена возможностью для широкого круга субъектов обратиться в Суд с иском о признании нормативного акта недействительным или с преюдициальным вопросом, а также обязательной силой его постановлений.
Отмечая недостатки процедуры разрешения конфликтов интересов, автор приходит к выводу, что поскольку большая часть конфликтов интересов имеет юридические аспекты, то для их разрешения были бы более эффективны правовые, а не политические средства.
Отдельный раздел главы посвящен роли и месту Конституционного суда в федеративной Бельгии. Анализ правовой природы и компетенции Конституционного суда позволяет определить его как специальный орган конституционного правосудия, который наделен полномочиями выносить решения в форме постановлений о конституционности в отношении широкого спектра законодательных норм, охватывающих, как вопросы разграничения компетенции между участниками федерации, так и блок конституционных прав и свобод бельгийцев. Анализ практики Суда показывает, что этот институт играет важную роль в бельгийской федерации и служит укреплению традиции конституционного правосудия в Бельгии и совершенствованию системы разграничения компетенции.
В Заключении обобщены результаты исследования и сделаны некоторые общие выводы, предложения и рекомендации.
Проведенный в работе анализ процесса трансформации унитарного государственного устройства в федерацию и анализ сегодняшней модели бельгийской федерации показал, что федерация – более демократическая форма государственного устройства для такого многонационального государства, как Бельгия. Бельгийская модель федерации со своей сложной институциональной системой позволяет гарантировать автономию субъектов федерации, обеспечивать баланс их интересов, сдерживать напряженность в отношениях между ними, иными словами, позволяет культурно-лингвистическим общинам сосуществовать в рамках единого государства с учетом их специфических интересов. Обеспечивается поддержание нормальных отношений между участниками федерации через использование разнообразных форм сотрудничества и механизмов предупреждения и урегулирования конфликтов между ними. Федеративное государственное устройство способствует укреплению традиционных ценностей, сплочению бельгийской нации и поддержанию авторитета Бельгии на международной арене.
Бельгийская федерация – это развивающаяся модель. Дальнейшие институциональные реформы, скорее всего, будут ориентированы на усовершенствование механизмов и институтов федеративной системы.
Избегая идеализации, в работе также были выявлены слабые стороны бельгийской модели, пробелы в правовом регулировании федеративных отношений и негативные тенденции. Представляется, что полное разрешение этнических конфликтов в обозримом будущем недостижимо. В отношениях между франкофонами и нидерланофонами сохраняются проблемы. Центробежный характер бельгийской федерации, её двухполярность, а также тенденция дальнейшего расширения автономии субъектов федерации могут являться благоприятной средой для развития сепаратистских настроений. Недостатки институциональной системы могут приводить к серьезным политическим кризисам и даже парализовывать деятельность центральных органов власти.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы и выводы настоящего исследования апробированы в ходе обсуждения диссертации на заседаниях кафедры Конституционного права МГИМО (Университет) МИД России.
Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных автором научных работах диссертанта:
1. Бегаева А.Х. Принципы разграничения компетенции между органами федерации и субъектов федерации в Бельгии: статья // Конституционное и муниципальное право, МГУ. - 2008. - №18. – 0,6 п.л. (издание, рекомендованное ВАК);
2. Бегаева А.Х. Характерные черты бельгийского федерализма: статья // Вестник Московского государственного областного университета. Серия «Юриспруденция». - 2008. - №3. – 0,5 п.л. (издание, рекомендованное ВАК);
3. Бегаева А.Х. Некоторые особенности бельгийской модели федеративного государства: статья // Азербайждано-российский журнал международного и сравнительного права. - 2006. - №1 (3). - 1,0 п.л.
[1] В результате пересмотра Конституции 1994 года, состоявшегося 7 мая 2007 года, Арбитражный суд переименован в Конституционный суд.
[2] Согласно переходному положению введение в действие статьи 35 Конституции обусловлено следующими моментами: 1) внесение в главу III Конституции перечня исключительных полномочий федерации 2) наличие в специальном законе порядка осуществления сообществами и регионами остаточной компетенции 3) определение в специальном законе даты вступления в силу ст. 35.
