Право социального обеспечения о комплексной реабилитации инвалидов
На правах рукописи
Ясырева Ирина Николаевна
Право социального обеспечения
о комплексной реабилитации инвалидов
Специальность: 12.00.05 – Трудовое право;
право социального обеспечения
Автореферат
диссертации на соискание ученой
степени кандидата юридических наук
Пермь – 2007
Работа выполнена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Пермского государственного университета
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент Васильева Юлия Валерьевна
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Шайхатдинов Владимир Шамильевич
кандидат юридических наук Маматказин Илья Робертович
Ведущая организация:
Государственное краевое учреждение социального обслуживания населения «Центр комплексной реабилитации инвалидов» (г. Пермь)
Защита состоится 14 ноября 2007 года в 10.00 часов на заседании Диссертационного совета К.212.189.03 в Пермском государственном университете по адресу: 614600, г. Пермь, ул. Букирева, 15.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Пермского государственного университета.
Автореферат разослан « 12 » октября 2007 г.
Ученый секретарь
Диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент Ю.В. Васильева
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования.
Уровень инвалидности в Российской Федерации неуклонно растет, а учитывая демографическую ситуацию, сложившуюся за последнее десятилетие на территории нашей страны (численность граждан РФ с 1990 года сократилась на 4,2 млн. человек), данный процесс приобретает характер национальной катастрофы. Современные социально-экономические условия России характеризуются снижением уровня социальных гарантий для всех граждан, поляризацией качества жизни отдельных социальных групп, разрушением единства социального пространства страны. Очевидное стремление российского государства направить развитие отношений в сфере социального обеспечения в либеральное русло влечет за собой трансформацию многих социальных ценностей. В последние годы на первый план выходят такие из них, как индивидуальная ответственность и личная активность граждан в достижении своего материального и социального благополучия. В этих условиях решение проблем инвалидов, как наименее защищенной части общества, становится первостепенной задачей. Помочь инвалидам интегрироваться в общество в качестве его полноценных членов, создать им условия для реализации своих возможностей, в том числе к самообеспечению, может институт комплексной реабилитации инвалидов. Развитие этой формы социальной защиты инвалидов в последние годы приобретает особую значимость. Не умаляя роли материальной поддержки, следует констатировать, что реабилитация обладает гораздо более высоким потенциалом не только в том, что касается улучшения качества жизни инвалидов, но и в достижении социального сплочения всего российского общества.
Несмотря на свою значимость, институт реабилитации инвалидов в России получил развитие только в конце ХХ века. При этом долгое время данный феномен рассматривался довольно ограниченно – как социально-трудовая реабилитация, то есть восстановление профессиональных навыков индивида, помощь ему в трудоустройстве. Понятие «социальная реабилитация» появилось в российском законодательстве только в 90-е годы ХХ века в связи с принятием Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» (далее – ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ»). Причем изначально политика в отношении инвалидов представляла законодательно закрепленный комплекс мер, направленных на обеспечение их жизнедеятельности, и практически не учитывала специфику инвалида как индивидуума с определенными физическими недостатками, препятствующими его самореализации. Только в 2004 году, в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – ФЗ № 122), изменившего весь вектор политики государства в отношении инвалидов, приоритетной формой социальной защиты данной категории граждан становится их реабилитация, позволяющая достигнуть и поддерживать оптимальные физический, интеллектуальный, психический и социальный уровни, предоставив тем самым возможности для изменения их жизни и расширения рамок независимости. Важное значение приобрел целостный подход к личности инвалида, учитывающий все его проблемы, образ мышления и поведения, социальный фон, индивидуальные потребности, надежды и интересы.
Конечной целью реабилитации инвалидов на сегодняшний день признана их социальная интеграция, т.е. активное участие в основных направлениях деятельности и жизни общества, включенность в социальные структуры, предназначенные для здоровых людей и связанные с различными сферами жизнедеятельности человека – учебой, культурой, спортом, профессиональной подготовкой, посильным и приносящим удовлетворение трудом, общественной деятельностью.
Вместе с тем при попытке достижения поставленных целей государство столкнулось с целым рядом трудностей: отсутствие эффективной нормативной правовой базы по комплексной реабилитации инвалидов; значительные противоречия между объявленными целями и механизмами их реализации; отсутствие консолидированной ответственности всех уровней власти за создание в стране системы комплексной реабилитации инвалидов, возрождение реабилитационной индустрии, развитие социально-средовой реабилитирующей инфраструктуры.
Кроме того, российское законодательство во многом остается изолированным от социологической оценки процессов, протекающих в обществе. При этом данные демографии в ясной качественной и количественной форме отражают результат действия всех политических, экономических, социальных и культурных факторов, определяющих состояние и сам процесс общественного развития. Необходимы не только научно-методологический анализ причин высокого уровня инвалидизации населения РФ, но и создание законодательной и нормативной правовой базы для эффективной работы всех уровней управления и власти с данной категорией граждан. Одним из главных направлений в такой деятельности должен стать институт комплексной реабилитации инвалидов.
Все указанные факторы в совокупности свидетельствуют об актуальности рассматриваемых проблем. Именно они явились решающими при выборе темы и определении структуры настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования.
Комплексная реабилитация инвалидов в настоящее время является предметом исследования в основном таких наук, как медицина, психология и социология. В юриспруденции и, в частности, в праве социального обеспечения данная проблема пока не получила должного освещения. Имеющиеся исследования, посвященные правовому регулированию социальной защиты инвалидов, лишь отчасти затрагивают вопросы реабилитации, не рассматривая их в качестве центральных. В числе таких работ, пожалуй, следует отметить кандидатскую диссертацию Н.В. Антипьевой «Правовое регулирование социальной защиты инвалидов в РФ» и докторскую диссертацию М.О. Буяновой «Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики». Думается, право социального обеспечения не должно оставаться в стороне от научного осмысления и правового опосредования столь важной проблемы.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является проведение теоретико-методологического анализа правового аспекта комплексной реабилитации инвалидов, изучение практики применения норм о комплексной реабилитации инвалидов в праве социального обеспечения, а также обоснование предложений по совершенствованию соответствующего законодательства. Реализация поставленной цели исследования обусловила необходимость выполнения следующих задач:
раскрыть понятия «инвалид», «реабилитация инвалидов», «комплексная реабилитация инвалидов» в праве социального обеспечения, проанализировать их содержание и определить их соотношение;
провести классификацию видов комплексной реабилитации инвалидов;
проанализировать статистические данные о состоянии и структуре инвалидности в РФ и выявить причины инвалидизации населения РФ, установить их соотношение с правовыми нормами, регулирующими данный вопрос;
исследовать исторический аспект развития российского законодательства о комплексной реабилитации инвалидов как одной из организационно-правовых форм социальной защиты инвалидов;
проанализировать действующие федеральные, региональные и локальные правовые источники, а также акты органов местного самоуправления, регулирующие отношения по комплексной реабилитации и обеспечению жизнедеятельности инвалидов, разработать научно обоснованные предложения по их совершенствованию;
исследовать международные правовые акты о защите прав инвалидов и их реабилитации, провести сравнительный анализ этих актов, а также действующего в этой сфере зарубежного законодательства и наметить пути их возможного использования в условиях современной России.
Методологическая, информационная и теоретическая база исследования.
При написании работы применялись современные методы исследования, разработанные философской и социологической науками и используемые в юриспруденции, а также частные научные методы: структурного и сравнительного анализа, системный, формально-юридический, статистический, исторический, социологический и др.
Научной базой исследования явились труды ученых-юристов, внесших значительный вклад в правовую науку, а также исследования ученых сопредельных отраслей знаний – медицины, социологии, психологии и др.
Эмпирическую базу исследования составил комплекс правовых норм, регулирующих отношения по комплексной реабилитации инвалидов. В диссертации анализируются международные правовые акты, в том числе конвенции и рекомендации Международной организации труда, российское законодательство, зарубежное законодательство, материалы, полученные автором в результате работы в Министерстве социального развития Пермского края, статистические данные, результаты социологических исследований и материалы периодической печати.
Теоретические выводы сформулированы на основе творческого переосмысления достижений отечественных ученых в области права социального обеспечения и трудового права: Е.Г. Азаровой, В.С. Андреева, Н.В. Антипьевой, Е.И. Астрахана, К.С. Батыгина, А.Л. Благодир, Л.Ю. Бугрова, М.О. Буяновой, Ю.В. Васильевой, З.Д. Виноградовой, К.Н. Гусова, А.Н. Егорова, А.Д. Зайкина, М.Л. Захарова, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, И.Я. Киселева, М.В. Лушниковой, И.Р. Маматказина, Е.Е. Мачульской, П.М. Маргиева, В.М. Сазонова, В.А. Тарасовой, В.Н. Толкуновой, Э.Г. Тучковой, Я.М. Фогеля, М.Ю. Федоровой, В.Ш. Шайхатдинова и др.
В работе также использованы труды ученых в области медицины, социологии, социальной работы: С.И. Бояркиной, В.А. Бронникова, Н.В. Веденеевой, Т.В. Зозули, С.Г. Мезенина, Е.И. Холостовой, Е.Р. Ярской-Смирновой и др.
Научная новизна диссертационного исследования.
В диссертации впервые предпринята попытка системного исследования правовых вопросов, возникающих в сфере комплексной реабилитации инвалидов в РФ. Научная новизна проявляется в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Проанализированы существующие в мировой практике различные варианты концептуальных подходов к пониманию сущности феномена инвалидности, подчеркивающие отдельные важные аспекты данного социального явления, без которых невозможно его правильное полноценное восприятие и понимание. На основании сделанных выводов сформулировано определение: инвалид – это лицо, имеющее нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, характеризующееся общим или частичным снижением приспособляемости к социальной среде, приводящее к социальной недостаточности и ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Важно отметить, что инвалидность, как правило, заключает в себе риск социального исключения, дискриминации со стороны здоровых членов общества и социальных институтов и приводит к социальной недостаточности индивида, т.е. к его невозможности полноценно функционировать в обществе. Эта важная проблема, как представляется, не охватывается общей категорией «ограничение жизнедеятельности» и требует к себе особого внимания. Поэтому в определении она выделена в отдельную составляющую.
2. Проведено исследование исторического развития понятия «реабилитация инвалидов», изучены современные представления о сущности данного явления, на основании чего предложено в науке права социального обеспечения и трудового права использовать понятие «комплексная реабилитация инвалидов», под которым следует понимать процесс и совокупность согласованных между собой мероприятий, носящих сложный системный характер, определяемый исходя из объективных потребностей гражданина с учетом возможности их реализации, направленных на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма с целью социальной адаптации инвалидов, интеграции их в общество. Данное определение предложено закрепить в ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ».
3. Анализ развития российского законодательства о социальной защите инвалидов наглядно свидетельствует о том, что в настоящее время в связи с изменением вектора социальной политики в отношении инвалидов от материальной поддержки к активному включению индивида в общественную, в том числе и трудовую деятельность, комплексная реабилитация инвалидов должна рассматриваться как основная организационно-правовая форма их социальной защиты, конечной целью которой является социальная интеграция инвалида, т.е. его активное участие во всех сферах жизни общества. При этом, несмотря на значимость категории «социальная интеграция инвалидов», в российском праве социального обеспечения и действующем законодательстве ее понятие отсутствует. В результате анализа указанной категории в настоящей работе сформулировано следующее определение: социальная интеграция инвалидов – это законодательно закрепленный процесс, направленный на создание условий для включения лиц с ограниченными возможностями во все сферы жизнедеятельности общества, в результате которого становится возможной органическая принадлежность индивидуума к социуму.
4. В ходе анализа существующей структуры комплексной реабилитации инвалидов и данных, полученных при проведении правового эксперимента, предложено трансформировать данную структуру, в частности, выделить основные три вида реабилитации – медицинский, профессиональный, социальный, каждый из которых должен включать основные направления осуществления реабилитационных мероприятий. Медицинский вид реабилитации – восстановительные медицинские мероприятия, реконструктивную хирургию, протезирование, ортезирование и санаторно-курортное лечение; профессиональный вид реабилитации – профессиональную ориентацию, образование, трудоустройство и производственную адаптацию; социальный вид реабилитации – средовое, психологическое, информационное, культурное направления, бытовую адаптацию, оказание юридической помощи инвалиду и его семье, физическую культуру и спорт.
5. Анализ статистических данных о состоянии, структуре инвалидности и вызывающих ее причинах показывает, что существующая сегодня методология осуществления исследований имеет ряд недостатков и не дает целостного представления о реальном положении дел в этой сфере. В частности: учет инвалидов не как лиц, имеющих инвалидность, а как получателей социальных выплат; отсутствие показателей, свидетельствующих о создании необходимых условий для интеграции инвалидов в общество; отсутствие данных о реальных результатах самого процесса комплексной реабилитации; отсутствие корреляции между социальной и правовой оценками причин инвалидизации российского населения. Все эти обстоятельства не позволяют должным образом выстраивать социальную политику государства в отношении данной категории граждан.
6. Исследовано федеральное, региональное, местное и локальное законодательство, регулирующее общественные отношения в сфере комплексной реабилитации инвалидов. В результате выявлен ряд проблем правового регулирования и правоприменения в рассматриваемой области, в том числе: отход от социальной модели инвалидности; отсутствие координации деятельности различных служб и учреждений в области комплексной реабилитации инвалидов; разрыв в уровне социальной обеспеченности инвалидов, проживающих в различных субъектах РФ; снижение возможностей инвалидов в области трудоустройства; отсутствие в законодательстве четко определенных критериев установления ограничения способности к трудовой деятельности; снижение возможностей в области реальной реабилитации (так, установленные инвалидам ежемесячные денежные выплаты взамен ряда льгот не компенсируют в полной мере затраты инвалидов на комплексную реабилитацию и зачастую расходуются не на реабилитационные цели, а на повседневные нужды).
7. Учитывая значимость института комплексной реабилитации инвалидов и существующие проблемы правоприменительной деятельности, предложено разработать и принять Федеральный закон «О комплексной реабилитации инвалидов в РФ», который позволит объединить обширный правовой материал о комплексной реабилитации инвалидов, привести его в соответствие с новым этапом развития общества, повысить качество правового регулирования, завершить процесс формирования новых видов и направлений комплексной реабилитации инвалидов, установить основы управления системой комплексной реабилитации инвалидов, закрепить ведущую роль реабилитационных учреждений в практике интеграции инвалидов в общество.
9. Дополнено учение о правовом эксперименте как важнейшей предпосылке и гарантии действенности правового регулирования отношений по комплексной реабилитации инвалидов. Сделан вывод о необходимости развития законодательной деятельности в сфере комплексной реабилитации инвалидов на научной основе, включающей в себя правовой эксперимент. На основании результатов проведенного в Пермском крае правового эксперимента предложено, в частности, расширить Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 30.12.2005 № 2347-р, дополнив раздел «Технические средства реабилитации» следующими наименованиями: специальный автотранспорт (либо, в качестве альтернативы, оказание услуг социального такси), приспособления для ведения домашнего хозяйства, функциональные кровати, тренажеры, подъемники, очки.
10. Проведен анализ международных правовых актов в сфере социальной защиты и комплексной реабилитации инвалидов, обозначены основные принципы формирования международной политики в отношении данной категории граждан, намечены пути реального использования зарубежного опыта в условиях российской действительности.
Научно-практическая значимость работы.
Научно-практическая значимость диссертации заключается в том, что содержащиеся в ней выводы и предложения могут быть использованы в процессе реформирования законодательства о социальной защите и комплексной реабилитации инвалидов. Положения диссертации могут использоваться для преподавания дисциплины «Право социального обеспечения» в юридических вузах и факультетах. Результаты исследования могут быть использованы в работе органов социального развития, центров комплексной реабилитации инвалидов.
Апробация работы.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Пермского государственного университета.
Основные положения исследования опубликованы в ряде научных статей. Результаты исследования использованы автором при работе в Министерстве социального развития Пермского края при разработке законодательных актов, направленных на осуществление комплексной реабилитации инвалидов, обеспечение их жизнедеятельности (Закон Пермского края от 05.07.2006 № 3125-708 «Об утверждении отчета об исполнении областной целевой программы «Комплексная реабилитация инвалидов Пермской области на 2003-2005 гг.»; Закон Пермского края от 12.05.2006 № 5-КЗ «О краевой целевой программе «Реабилитация и обеспечение жизнедеятельности инвалидов Пермского края на 2006-2008 гг.»; постановление Правительства Пермского края от 18.05.2007 № 99-п «О государственном стандарте социального обслуживания населения Пермского края»).
Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на международных научно-практических конференциях: «Традиции и инновации в понимании и решении проблем инвалидности», г. Пермь, 2005 г., «Актуальные вопросы комплексной реабилитации инвалидов», г. Пермь, 2006 г. и др.
Структура работы.
Диссертация состоит из введения и трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и списка использованных источников.
Содержание работы
Во введении обоснована актуальность темы исследования; определены цели и задачи исследования; изложены его методологические и теоретические основы; обозначена научная новизна исследования; сформулированы основные положения, выносимые на защиту; изложены сведения по апробации результатов исследования; указана структура работы.
Первая глава «Теоретико-методологические основы анализа правового аспекта комплексной реабилитации инвалидов» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе «Понятие «инвалид» в праве социального обеспечения и законодательстве РФ» определены существующие в российской и мировой практике различные варианты концептуальных подходов к пониманию сущности инвалидности: медицинский, экономический, социальный, правовой, подход с позиции культурного плюрализма, каждый из которых, подчеркивая отдельные важные аспекты исследуемого явления, позволяет достичь правильного полноценного восприятия и понимания феномена инвалидности.
Анализ исторического развития понятия «инвалид» в международном и российском праве свидетельствует о том, что определение, содержащееся в отечественном законодательстве (ст.1 ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ») в целом соответствует базовым международным стандартам. Однако важно отметить, что инвалидность, как правило, заключает в себе риск социального исключения, дискриминации со стороны здоровых членов общества и социальных институтов и приводит к социальной недостаточности индивида, т.е. к его невозможности полноценно функционировать в обществе. Эта важная проблема, как представляется, не охватывается общей категорией «ограничение жизнедеятельности», используемой законодателем при определении рассматриваемого феномена, и требует к себе особого внимания. Поэтому в предлагаемом определении исследуемого понятия она выделена в отдельную составляющую: инвалид – это лицо, имеющее нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, характеризующееся общим или частичным снижением приспособляемости к социальной среде, приводящее к социальной недостаточности и ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты.
В качестве признаков, характеризующих понятие «инвалид», выступают: а) нарушение здоровья, то есть любая потеря или аномалия психологической, физиологической или анатомической структуры или функции организма, характеризующееся длительностью во времени и стойкостью проявлений; б) общее или частичное снижение приспособляемости к окружающей социальной среде (т.е. среде социального обитания и социальному окружению), которое может вызвать ответную реакцию этой среды в форме дискриминации и социального исключения инвалида из числа полноценных членов общества и, как следствие, его социальную недостаточность; в) ограничение жизнедеятельности - любое ограничение или отсутствие (в результате нарушения) возможности осуществлять деятельность (в том числе и трудовую) способом или в рамках, которые считаются нормальными для человека данного возраста; г) необходимость применения к индивиду мер социальной защиты.
Во втором параграфе «Понятия «реабилитация инвалидов» и «комплексная реабилитация инвалидов» в праве социального обеспечения и законодательстве РФ» дается анализ формирования концепции реабилитации инвалидов и развития понятийного аппарата в данной сфере в отдельные исторические периоды в России и иных странах. Генезис понятия «реабилитация» вполне очевиден и укладывается в параметры от сугубо медицинского до социально наполненного. На современном этапе развития в мире изменяется парадигма реабилитации. В международных правовых актах все чаще провозглашается приоритет личного выбора, необходимость активного участия самого инвалида в процессах своей реинтеграции, подчеркивается значение взаимодействия общества и индивида в деле его социальной адаптации и реабилитации.
Аналогичную тенденцию можно заметить и в отечественном праве социального обеспечения. Современное представление о реабилитации инвалидов прошло в России путь трансформации от социально-трудовой модели до концепции комплексной реабилитации. В.С. Андреев, Я.М. Фогель, П.М. Маргиев, В.С. Сазонов еще в середине ХХ века, подчеркивая в своих работах самостоятельность проблемы реабилитации, все же рассматривали ее как составную часть общих вопросов права социального обеспечения, связанных в первую очередь с материальным обеспечением инвалидов. Лишь в начале ХХI века изменение вектора социальной политики России в отношении инвалидов позволило признать, что именно реабилитация должна стать основной формой их социальной защиты, поскольку содержит все необходимое для восстановления, работоспособности и навыков самостоятельной бытовой деятельности, обеспечения предпосылок конкурентоспособности инвалидов на рынке труда, приобретения ими материальной и социальной независимости, формирования способности индивида к адекватному взаимодействию с обществом.
В ходе проведенного исследования сделан вывод о том, что реабилитация граждан с ограниченными возможностями – это не просто механическая сумма строго определенных мероприятий, осуществляемых в единой для всех инвалидов последовательности, а индивидуальный набор согласованных между собой действий, носящих сложный комплексный характер, определяемый исходя из объективных потребностей конкретного лица с учетом возможности их реализации. В связи с этим было предложено в юридической доктрине и законодательстве использовать понятие «комплексная реабилитация инвалидов», под которым следует понимать процесс и совокупность согласованных между собой мероприятий, носящих сложный системный характер, определяемый исходя из объективных потребностей гражданина с учетом возможности их реализации, направленных на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма с целью социальной адаптации инвалидов, интеграции их в общество.
Процесс реабилитации состоит из трех основных этапов: реконвалисценции, адаптации (реадаптации) и ресоциализации. Логическим завершением данного процесса является интеграция инвалида в социум. В российском праве социального обеспечения понятие социальной интеграции инвалидов на должном уровне не исследовано и законодательно не закреплено, в связи с чем в диссертации предпринята попытка сформулировать следующее определение данного понятия: социальная интеграция инвалидов – законодательно закрепленный процесс, направленный на создание условий для включения лиц с ограниченными возможностями во все сферы жизнедеятельности общества, в результате которого становится возможной органическая принадлежность индивидуума к социуму.
В третьем параграфе «Виды комплексной реабилитации инвалидов» исследуются вопросы классификации комплексной реабилитации инвалидов как необходимого шага исследования, позволяющего определить действительное содержание, цели и функции данного института.
В ходе проведенных исследований были рассмотрены предложенные в различные исторические периоды подходы ученых юристов к проблеме классификации реабилитации инвалидов. Однако наиболее оптимальной была признана классификация реабилитации, предложенная законодателем в ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ», в зависимости от характера мероприятий, предоставляемых инвалидам в ходе ее проведения. При этом, с нашей точки зрения, было бы целесообразнее несколько трансформировать существующую систему, а именно: выделить основные три вида реабилитации – медицинский, профессиональный, социальный, каждый из которых должен включать основные направления осуществления реабилитационных мероприятий. Медицинский вид реабилитации – восстановительные медицинские мероприятия, реконструктивную хирургию, протезирование, ортезирование и санаторно-курортное лечение; профессиональный вид реабилитации – профессиональную ориентацию, образование, трудоустройство и производственную адаптацию; социальный вид реабилитации – средовое, психологическое, информационное, культурное направления, бытовую адаптацию, оказание юридической помощи инвалиду и его семье, физическую культуру и спорт. В работе приводятся определения указанных направлений реабилитации.
Четвертый параграф «Состояние и структура инвалидности в России, причины инвалидизации населения» посвящен сопоставлению статистических данных, свидетельствующих о состоянии, структуре инвалидности, причинах, к ней ведущих, и правовой базе, регулирующей данные вопросы.
Динамика первичной инвалидности в России имеет ярко выраженную негативную тенденцию. Количество лиц, впервые признанных инвалидами (из расчета на 10000 человек), по сравнению с 1970 годом увеличилось в 5,2 раза. По состоянию на 1 января 2006 года общая численность инвалидов в абсолютном показателе составила 12 млн. 546 тыс. человек. Вместе с тем, отсутствие точной информации о контингенте граждан, имеющих инвалидность, причинах, приводящих к ней, не позволяет должным образом выстраивать социальную политику государства в части комплексной реабилитации инвалидов. Существующая сегодня методология осуществления статистических исследований имеет ряд недостатков и не дает целостного представления о реальном положении дел в этой сфере. Среди основных недостатков: учет инвалидов не как лиц, имеющих инвалидность, а как получателей социальных выплат; отсутствие показателей, свидетельствующих о создании необходимых условий для интеграции инвалидов в общество, таких как доступ инвалидов к объектам инженерной инфраструктуры, к информации и др.; отсутствие данных о реальных результатах самого процесса комплексной реабилитации – число работающих инвалидов, обученных, переквалифицированных, число инвалидов, вовлеченных в культурную деятельность и др.
Особую озабоченность вызывают законодательно закрепленные причины инвалидности, не имеющие четкой организационно-правовой классификации. В ходе проведенного анализа выявлены следующие основные недостатки существующего порядка установления причины инвалидности. Во-первых, нарушена методологическая основа классификации причин инвалидности. В частности, такие формулировки, как «инвалидность с детства» и «инвалидность с детства вследствие ранения (контузии, увечья), связанная с боевыми действиями в период Великой Отечественной войны», характеризуют (в первой своей части), скорее время наступления инвалидности, а не ее причину. Во-вторых, довольно широк перечень схожих причин для установления инвалидности, что зачастую мешает в правоприменительной деятельности при установлении причинно-следственной связи между воздействием определенных факторов и наступившим заболеванием. Так, законодатель выделяет целых четыре причины инвалидности, связанных с аварией на Чернобыльской АЭС. Вместе с тем, учитывая, что одни причины выступают более общими по отношению к другим, а некоторые в определенной части дублируют друг друга, на практике бывает сложно выявить истинные факторы, приведшие к инвалидности. В-третьих, некоторые формулировки для обозначения причин инвалидности, закрепленные нормативно-правовыми актами, принятыми относительно недавно, не соответствуют терминологии, применяемой в базовых законах по праву социального обеспечения и трудовому праву. Так, формулировка «трудовое увечье» не содержится ни в Трудовом кодексе РФ, ни в Федеральном законе от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», данные законодательные акты используют более широкую категорию – «несчастный случай на производстве». Между тем, Положение о порядке и условиях признания лиц инвалидами, утвержденное постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 № 95, по-прежнему включает причину «трудовое увечье». В-четвертых, пожалуй, самым основным недостатком законодательно закрепленной классификации причин инвалидности является отсутствие корреляция между социальной и правовой ее составляющими. Анализ ситуации, сложившейся с инвалидизацией населения, а также изучение причин инвалидности, фиксируемых данными официальной статистики, наглядно показывают, что законодатель нередко выделяет как самостоятельные те причины, процент установления инвалидности по которым в общей картине ничтожен, вместе с тем определяя основную массу причин собирательным термином «общее заболевание». Закрепление в нормативных актах классификации, основанной именно на анализе реально сложившейся ситуации по инвалидизации населения, позволило бы в дальнейшем при разработке и принятии норм в сфере комплексной реабилитации инвалидов, делать упор на особенности той или иной категории инвалидов, выделяемой в зависимости от реальных причин, приведших к инвалидности, более грамотно и эффективно организовать работу по профилактике инвалидности, ориентируясь на те причины, которые в настоящее время дают наибольший процент инвалидизации населения.
Вторая глава «Становление и развитие российского законодательства о комплексной реабилитации инвалидов, возможные пути его совершенствования» содержит три параграфа.
В первом параграфе «Развитие законодательства СССР о социальной защите инвалидов в 1917-1991 годах» выявляется, что российское законодательство долгое время (вплоть до начала 50-х годов ХХ века) практически не включало в себя отдельных актов, посвященных социальному обеспечению или социальной защите инвалидов. Нормы, регулирующие правоотношения в данной сфере, содержались в общих нормативных правовых актах по социальному обеспечению и носили, как правило, компенсационный характер.
Действительное развитие института социальной защиты инвалидов начинается после Великой Отечественной войны, когда, в связи с появлением большого количества людей с ограниченными возможностями здоровья вследствие военной травмы, положение инвалидов становится предметом серьезного внимания государства. В данный исторический период политика в отношении инвалидов представляла законодательно закрепленный комплекс мер, направленных на обеспечение их жизнедеятельности. Созданная система социального обеспечения инвалидов не учитывала специфику инвалида как лица с определенными физическими недостатками, препятствующими возможности его реализации в обществе. По своей сути это был государственный патернализм в обмен на ограничение социальных прав и активности данной категории населения.
Принятый Закон СССР от 11.12.1990 № 1826-1 «Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР» юридически закрепил новые принципы государственной политики в отношении инвалидов. Социальные критерии стали основными для установления инвалидности, а решение проблем инвалидов стало рассматриваться в плоскости реабилитации, а не только обеспечения жизнедеятельности. Определились принципиально новые пути преодоления негативных последствий инвалидности. Создание системы комплексной реабилитации, формирование реабилитационной индустрии, развитие социально-средовой реабилитационной инфраструктуры были признаны основой для восстановления трудоспособности и навыков самостоятельной бытовой деятельности инвалидов, обеспечения предпосылок их конкурентоспособности на рынке труда, приобретения ими материальной и социальной независимости, восстановления способности к адекватному взаимодействию с обществом.
Содержание второго параграфа «Развитие законодательства России о комплексной реабилитации инвалидов и возможные пути его совершенствования» свидетельствует о том, что правовое регулирование комплексной реабилитации инвалидов осуществляется на федеральном, региональном, муниципальном и даже локальном уровне. Нормативная правовая база РФ в данном направлении постоянно развивается и трансформируется, вместе с тем в ней имеются очевидные недостатки, не позволяющие в полной мере говорить об эффективной реабилитации и интеграции инвалидов. Во-первых, отсутствие координации деятельности различных служб и учреждений в области реабилитации инвалидов. В ходе проводимых в последние годы реформ из ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» исключена ст.12, определявшая не только понятие, но и систему Государственной службы реабилитации инвалидов, роль и место в этой системе реабилитационных учреждений, что нарушило целостность организации управления в области реабилитации инвалидов как на федеральном, так и на региональном уровнях. Во-вторых, разрыв в уровне социальной обеспеченности инвалидов, проживающих в различных субъектах РФ. Состояние экономики и отношение органов государственной власти отдельных субъектов РФ к проблеме реабилитации инвалидов не позволяют предоставлять равные возможности для участия в жизни общества инвалидам, проживающим в разных регионах. Это не отвечает нормам Конституции РФ, закрепляющей равенство прав и свобод гражданина на всей территории РФ. В-третьих, снижение возможностей в области реальной реабилитации. Установленные инвалидам ежемесячные денежные выплаты взамен ряда льгот не компенсируют в полной мере затрат инвалидов (особенно с тяжелыми заболеваниями) на необходимую медицинскую и социальную реабилитацию (лекарственные средства, санаторно-курортное лечение и проезд к месту лечения и обратно). Более того, в силу различных причин получаемые инвалидами вместо льгот ежемесячные денежные выплаты тратятся не на реабилитационные цели, а на повседневные нужды. В связи с чем возрастает риск утяжеления групп инвалидности. В-четвертых, снижение возможностей инвалидов в области трудоустройства. Изменениями, внесенными ФЗ № 122 в ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» увеличена численность работников организаций, для которых устанавливаются квоты с 30 до 100 человек, исключена норма, предусматривающая внесение работодателями ежемесячной обязательной платы за каждого нетрудоустроенного инвалида в случае невыполнения установленной квоты (размер обязательной платы и порядок ее внесения определялся субъектами РФ). Принятые изменения обуславливают сокращение имеющихся рабочих мест для инвалидов и невозможность создания в субъектах РФ новых рабочих мест для их трудоустройства, в том числе специальных. В работе указаны и иные недостатки действующего законодательства.
Таким образом, в настоящее время в правовом регулировании отношений по комплексной реабилитации инвалидов четко прослеживается тенденция снижения государственных гарантий полноценной реабилитации. В связи с этим, на законодательном уровне необходимо незамедлительно провести полную ревизию всех нормативно-правовых актов в данной области, разработать и принять Федеральный закон «О комплексной реабилитации инвалидов в РФ», который позволит: объединить обширный правовой материал о комплексной реабилитации инвалидов, привести его в соответствие с новым этапом развития общества; повысить качество правового регулирования; завершить процесс формирования новых видов и направлений комплексной реабилитации инвалидов; установить основы управления системы реабилитации инвалидов, закрепив не только полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, но и установив компетенцию органов местного самоуправления в области реализации государственной политики в отношении инвалидов на территориях муниципальных образований; закрепить ведущую роль реабилитационных учреждений в практике интеграции инвалидов в общество.
Целью данного закона могло бы стать создание в РФ системы комплексной реабилитации инвалидов, как составной части охраны общественного здоровья, для обеспечения гарантий и условий, посредством которых возможно восстановление и (или) компенсация нарушенных или утраченных способностей инвалидов в целях их активного участия в жизни общества, «включенности» в социальные структуры, предназначенные для здоровых и связанные с различными сферами жизнедеятельности человека – учебой, культурой, спортом, профессиональной подготовкой, посильным и приносящим удовлетворение трудом, общественной деятельностью.
Третий параграф «Роль правового эксперимента в совершенствовании законодательства о комплексной реабилитации инвалидов» посвящен исследованию возможности развития института комплексной реабилитации инвалидов посредством эксперимента. К сожалению, правовая наука в России сегодня ориентирована на комментирование норм действующего законодательства и не уделяет должного внимания возможности использования правового эксперимента как инструмента для поиска наиболее адекватного механизма регулирования общественных отношений.
В развитии теории правового эксперимента юридическая наука находится на стадии формирования и отстает от требований жизни. До сих пор дискутируется вопрос о самом понятии правового эксперимента. Проведенный анализ позиций различных ученых в данной сфере позволил сформулировать следующее определение: правовой эксперимент – это научно поставленный опыт, наблюдение за эффективностью правотворческой и правоприменительной деятельности в условиях, позволяющих следить за ходом явления и воссоздать его при повторении этих условий. Выступая в науке как единство познавательной и практической деятельности, правовой эксперимент призван проверить действенность норм права в определенных условиях существования регулируемых общественных отношений.
Правовой эксперимент в сфере комплексной реабилитации инвалидов как один из видов правового эксперимента, обладая всеми его признаками, характеризуется некоторыми особенностями. Так, учитывая, что развитие института комплексной реабилитации инвалидов имеет высокую динамичность, научно-исследовательские и нормотворческие органы должны быть максимально мобильны в выборе оптимального варианта правового регулирования вида и содержания комплексной реабилитации инвалидов с целью обеспечения эффективности законодательства. Если действие того или иного нормативного акта неэффективно или малоэффективно, необходимо ставить вопрос о его изменении или издании новых нормативных актов. Естественно, в «готовом» виде научно обоснованный вариант правового регулирования обычно отсутствует, его необходимо определить на основе эксперимента, опыта, который должен стать важным средством прогнозирования эффективности принимаемых правовых решений и отладки механизма предлагаемых нововведений.
С целью подтверждения адекватности и целесообразности данного подхода в диссертации приведен пример проведения подобного эксперимента Министерством социального развития Пермского края. Основной целью эксперимента являлось определение эффективности действующего законодательства в сфере комплексной реабилитации инвалидов, а также определение возможных направлений его совершенствования путем выявления потребностей инвалидов трудоспособного возраста в различных видах комплексной реабилитации. Анализ результатов, полученных в ходе проведения правового эксперимента в сфере реабилитации инвалидов, показал следующее. Действующее законодательство закрепило все виды комплексной реабилитации инвалидов, в которых имеется потребность у граждан с ограниченными возможностями на сегодняшний день. Вместе с тем, существующие направления осуществления реабилитационных мероприятий не обеспечивают должным образом удовлетворение потребностей инвалидов. В связи с этим необходима корректировка действующего законодательства, направленная на расширение основных направлений отдельных видов комплексной реабилитации инвалидов. До принятия Федерального закона «О комплексной реабилитации инвалидов в РФ» предлагается внести изменения в ст. 9 ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» дополнив социальный вид реабилитации новыми направлениями: информационная реабилитация; оказание юридической помощи инвалиду и его семье. Расширить Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 30.12.2005 № 2347-р, дополнив раздел «Технические средства реабилитации» следующими наименованиями: спецавтотранспорт, приспособления для ведения домашнего хозяйства, функциональные кровати, тренажеры, подъемники, очки.
Кроме того, анализ результатов эксперимента продемонстрировал, что было бы целесообразным ввести дифференцированный характер реабилитационных мероприятий в зависимости от тяжести инвалидности и вызвавших ее причин, поскольку, как показал правовой эксперимент, основным критерием нуждаемости в тех или иных направлениях реабилитации (наряду, пожалуй, с причиной инвалидности) является тяжесть инвалидности.
Третья глава «Конвергенция международного и российского законодательства о комплексной реабилитации инвалидов» состоит из двух параграфов.
Первый параграф «Международные принципы формирования политики в отношении инвалидов» подчеркивает, что в течение последних 30-ти лет в мире сложились устойчивые тенденции и механизмы формирования политики в отношении инвалидов. Поскольку в международном праве, впрочем как и в праве РФ, комплексная реабилитация инвалидов является составной частью всей системы социального обеспечения, рассматриваемые принципы были разделены на две группы: общие принципы социального обеспечения; принципы формирования политики в отношении инвалидов. Первые предложено рассматривать в качестве объективно обусловленных и научно обоснованных категорий, выражающих внутреннее единство норм всей сферы социального обеспечения, не выступающих, однако, в качестве особого внешнего структурного звена. Основываясь на анализе международных актов, выделены следующие основные принципы социального обеспечения: равноправия в области социального обеспечения; общей ответственности государства; солидарной ответственности всех уровней государственной власти и управления, бизнеса и работодателей за обеспечение финансирования всей системы социального обеспечения; доступности и социальной эффективности социального обеспечения. Сделан вывод о том, что только некоторые из этих принципов воплощены в российском законодательстве о социальном обеспечении.
Принятие в 2007 году ООН Конвенции о защите прав инвалидов поставило окончательную точку в вопросе определения международных принципов формирования политики в отношении инвалидов и в очередной раз подчеркнуло незыблемость гуманистических подходов к реализации прав лиц с ограниченными возможностями. Сформированы основные международные принципы, сводящиеся, в целом, к следующему: а) инвалиды имеют право жить в социуме, где они родились, - мировое сообщество порицает изоляцию инвалидов; б) за инвалидами должны быть признаны права и обязанности граждан данного общества; в) в компетенции государства находятся способы признания, обеспечения и реализации прав и обязанностей инвалидов как членов общества. При этом каждое государство должно стремиться к равнодоступности мер в отношении инвалидов на всей территории страны, независимо от того, где проживает инвалид (город, деревня, административно-территориальная единица), а гражданское общество должно стремиться сформировать условия для независимого проживания инвалидов. Данные принципы должны стать ориентиром и для формирования российской политики в отношении инвалидов.
Второй параграф «Анализ международно-правовых норм и зарубежного законодательства о реабилитации инвалидов и реальность их использования в условиях современной России» свидетельствует о том, что на формирование системы комплексной реабилитации инвалидов в России значительное влияние оказывает международно-правовой и зарубежный опыт регулирования отношений в данной сфере. Использовать этот опыт в полной мере позволяет теория «конвергенции» (от латинского convergere – приближаться, сходиться). В отечественном праве данная теория не получила должного развития, хотя сравнительно-правовые исследования всегда имели в качестве одной из целей выявление положительного зарубежного опыта в регулировании общественных отношений с тем, чтобы заимствовать его для совершенствования российского законодательства и практики его применения. Кроме того, в последние годы на формирование российского законодательства, в том числе в сфере права социального обеспечения, все большее влияние оказывает такое объективное и охватившее весь мир явление, как глобализация. С точки зрения влияния на законодательство, глобализация выражается в унификации в большинстве современных государств правовых идей, принципов и стандартов, сложившихся в развитых (в первую очередь европейских) странах. Очевидно, что процессы глобализациии конвергенции имеют много общего. При этом глобализация представляется более масштабным явлением, включающим в себя как составную часть и конвергенцию законодательства. Таким образом, особое место норм международного права в системе источников права социального обеспечения, регулирующих отношения в сфере комплексной реабилитации инвалидов очевидно.
Проведенный анализ международных правовых норм о реабилитации инвалидов позволил выделить следующие основные формализованные критерии, по которым политика государств в отношении инвалидов может быть признана эффективной. Это наличие официальной государственной политики в отношении инвалидов; наличие специального антидискриминационного законодательства в отношении инвалидов; координация межнациональной политики в отношении инвалидов; законодательное закрепление судебных и административных механизмов защиты прав инвалидов; наличие неправительственных организаций инвалидов; доступ инвалидов к реализации гражданских прав, в том числе права на труд, на образование, на создание семьи, на неприкосновенность частной жизни и собственности, а также политических прав; наличие системы материального обеспечения инвалидов, гарантирующей достойный уровень жизни; доступность для инвалидов физической и информационной среды.
Итогом изучения зарубежного опыта комплексной реабилитации инвалидов (Германия, Франция, Австрия, Великобритания, США, Япония и др.) является констатация принципиальной возможности использования его в законотворчестве и правоприменительной практике России. Вместе с тем, при конвергенции системы комплексной реабилитации инвалидов необходимо иметь в виду, что строя российскую модель, стоит использовать те элементы, которые не противоречат проводимым в стране реформам, и в то же время близки российской действительности и могут стать положительным примером для преобразований. Так, например, у США следует перенять опыт в части координации деятельности различных служб и ведомств, участвующих в процессе комплексной реабилитации инвалидов. В частности, видится необходимым возобновить деятельность Совета по делам инвалидов при Президенте РФ, возложив на него полномочия по разработке политики в сфере комплексной реабилитации инвалидов. Включить в ежегодный доклад Президента РФ Федеральному Собранию РФ раздел, касающийся вопросов обучения и трудоустройства инвалидов, как одного из важнейших направлений в комплексной реабилитации инвалидов. Также интересен положительный опыт США и Великобритании в области интегрированного обучения здоровых детей и детей-инвалидов, позволяющего детям с ограниченными возможностями получать достойное образование, а у здоровых детей формировать позитивный подход к инвалидам, воспитывать в них терпимость, желание оказать помощь своему близкому. Выявлены иные положительные моменты, заслуживающие изучения и заимствования.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы его основные выводы, а также предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в сфере комплексной реабилитации инвалидов и правоприменительной практики.
Основные положения диссертации изложены в следующих работах автора:
1. Ясырева И.Н. Правовой аспект профессиональной реабилитации инвалидов в РФ // Традиции и инновации в понимании и решении проблем инвалидности. Материалы научно-практической конференции. Пермь, 2005. (0,1 п.л.).
2. Ясырева И.Н., Шалабот Н.Е. Причины инвалидизации населения в Российской Федерации: правовой аспект // Актуальные проблемы развития высшего и среднего образования на современном этапе. Материалы IV Самарской региональной научно-практической конференции ученых и педагогов-практиков. Самара, 2006. (0,3 п.л.).
3. Ясырева И.Н. Правовой аспект комплексной реабилитации инвалидов в условиях новой системы социальной защиты // Актуальные вопросы комплексной реабилитации инвалидов. Материалы международной научно-практической конференции. Пермь, 2006. (0,4 п.л.).
4. Ясырева И.Н. Военная травма или заболевание, полученные в период военной службы как одна из возможных причин инвалидности, предусмотренная российским законодательством // Внутренние войска: вчера, сегодня, завтра. Материалы научно-практической конференции. Пермь, 2006. (0,3 п.л.).
Публикация, размещенная в рецензируемом научном журнале:
5. Ясырева И.Н. Законодательное развитие института реабилитации инвалидов в России, виды реабилитации // Закон и право. 2007. № 9. (0,5 п.л.).
