Электоральная политика как особая разновидность правовой политики в современной россии: общетеоретический аспект
На правах рукописи
ШАХНАЗАРЯН Татьяна Григорьевна
ЭЛЕКТОРАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
КАК ОСОБАЯ РАЗНОВИДНОСТЬ
ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:
ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
Специальность 12.00.01 – теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание учёной степени
кандидата юридических наук
Казань - 2012
Диссертация выполнена в Государственном образовательном учреждении
высшего профессионального образования
«Пятигорский государственный гуманитарно-технологический университет»
| Научный руководитель: | Субочев Виталий Викторович, доктор юридических наук, доцент |
| Официальные оппоненты: | Хачатуров Рудольф Левонович, доктор юридических наук, профессор, директор Института права ФГБОУ ВПО Тольяттинский государственный университет Горшунов Денис Николаевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Казанского (Приволжского) федерального университета |
| Ведущая организация: | ФГАОУ ВПО Южный федеральный университет |
Защита диссертации состоится 27 апреля 2012 года в 15 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.081.26 при ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет» по адресу: 420008, г.Казань, ул.Кремлевская, д.18, ауд. 335.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им. Н.И. Лобачевского ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет», с электронной версией автореферата – на сайте университета: www.ksu.ru.
Автореферат разослан «16» марта 2012 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета ДМ 212.081.26
кандидат юридических наук, доцент Г.Р. Хабибуллина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, потребностью в повышении внимания со стороны юридической науки к вопросам выработки и реализации научно обоснованной стратегии и тактики правового развития страны.
Правовая политика как явление, занимающее всё более весомое место среди иных видов политики, выходящее на передний план в связи с возрастанием роли права в жизни общества, переживает в настоящее время один из наиболее ответственных этапов своего развития. Он связан с формированием политической системы, демократических институтов в России, созданием действенных механизмов обеспечения и защиты прав и свобод личности, совершенствованием правовых основ выстраивания и деятельности системы государственного и муниципального властвования, укреплением конституционной законности и правопорядка, повышением эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности, формированием социально ответственного и справедливого правосудия, выработкой адекватных мер противодействия правонарушениям[1] и т. д. Правовая политика, таким образом, выдвигается в число первоочередных задач отечественной юридической науки[2].
Важным направлением современной теории государства и права является общетеоретическое осмысление феномена электоральной политики, её содержания, политико-правового механизма реализации, направленного на формирование выборных институтов власти, обеспечение их эффективного функционирования, которое невозможно без плодотворного взаимодействия с гражданами-избирателями, их объединениями, иными структурами гражданского общества.
Электорально-правовая политика непосредственно связана с государственной политикой в сфере модернизации российского общества, поскольку именно в электоральной сфере правовой жизни зарождаются, складываются, формируются базовые основы взаимодействия государства и гражданского общества в управлении социальными процессами. В концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в перечне основных направлений инновационного развития отмечается необходимость выстраивания новой модели развития общества, обеспечивающей: применение процедур и правил, гарантирующих выявление и учёт интересов каждой социальной группы при принятии решений на всех уровнях власти; равноправный диалог общественных организаций, бизнеса и государства по ключевым вопросам общественного развития; высокое доверие граждан к государственным и общественным институтам; широкий общественный консенсус по основным вопросам развития России[3].
Именно в электоральных правоотношениях, прежде всего, концентрируется общая область заботы о публичных интересах, в которых выражен интерес каждого из субъектов.
Актуальность теоретико-правового исследования электоральной политики обусловлена также тем, что она оказывает существенное воздействие на функционирование практически всех областей жизнедеятельности современного общества – собственно политику, экономику, социальные отношения, культуру, науку и т. д. Непродуманная и слабая электорально-правовая политика, если она сопровождается несовершенной юридической базой и расплывчатыми приоритетами, нечётко обозначенными целями, ведёт к сбоям и в осуществлении всех других видов правовой политики (правотворческой, правоприменительной, интерпретационной, отраслевых направлений и др.), а также существенно влияет на политику социальную, экономическую, национальную и т. д.
Электоральная политика приобретает особую актуальность в связи с необходимостью модернизации российской политической системы. В выступлении на встрече с активом партии «Единая Россия» 17 декабря 2011 г. Президент РФ Д. А. Медведев отметил, что «модель политической системы нужно менять: старая во многом себя исчерпала; только в этом случае у нашей страны будет динамичное развитие»[4]. В своём Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 22 декабря 2011 г. Президент РФ говорил о необходимости «приблизить к людям исполнение важнейших для них функций государства», предложил комплекс мер, призванных «сделать политическую систему страны более эффективной, лучше представляющей интересы граждан нашего государства». Многие из этих мер направлены на совершенствование избирательной системы и избирательного законодательства. «Выборы, – подчеркнул Президент РФ, – должны быть честными, прозрачными, отвечающими современным представлениям о законности и справедливости»[5].
Таким образом, имеются все основания утверждать, что всестороннее общетеоретическое изучение феномена электоральной политики в качестве особой разновидности правовой политики государства, её содержания, механизма выстраивания и реализации является одной из важнейших задач, стоящих перед отечественной теоретико-правовой наукой.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследования. Проблемы правовой политики в современной юридической науке воспринимаются не только в качестве одного из важнейших видов государственной политики, но и как самостоятельное и перспективное направление правовых исследований. Вопросы правовой политики в общетеоретическом аспекте специально разрабатывались в исследованиях С. С. Алексеева, Ю. А. Брусницына, Ю.Ю. Ветютнева, Н. Н. Вопленко, А. И. Демидова, Е. В. Дугиной, В. А. Затонского, Н. В. Исакова, А. П. Коробовой, А.Ю. Лаврика, Е. А. Левченко, А. П. Мазуренко, А. В. Малько, В. В. Мамонова, А. В. Манастырного, Н. И. Матузова, А.Е. Михайлова, А. С. Мордовца, И. С. Морозовой, Г.И. Муромцева, И. Д. Невважай, В. Л. Негробова, С. И. Орешкина, М. П. Петрова, Д.Ш. Позова, С. В. Полениной, Т. М. Пряхиной, Р. В. Пузикова, В. А. Рудковского, О.Ю. Рыбакова, Р. С. Саркисова, И. Г. Сердюковой, Н. А. Сидоровой, Л. А. Стешенко, К. А. Струсь, В.В. Субочева, В.В. Трофимова, Н. А. Фроловой, К. В. Шундикова, О. И. Цыбулевской и ряда других авторов.
Правовая политика, будучи одним из важнейших междисциплинарных направлений в современной науке, исследуется особенно активно в последнее время. Публикуются монографии, сборники научных трудов, учебные пособия и курсы лекций, разрабатывается концепция российской правовой политики[6], издаётся научный журнал «Правовая политика и правовая жизнь», в котором публикуются актуальные работы по различным аспектам российского права, а понятие «правовая политика» вошло в научный оборот и используется при анализе других явлений политико-правовой жизни.
Исследование проблем правовой политики составляет одну из заметных страниц в истории отечественной правовой мысли. Данная тема интересовала представителей различных научных школ, многие из которых отстаивали идею о необходимости формирования в рамках юриспруденции самостоятельной науки – политики права. У истоков данной идеи стояли С. А. Муромцев и Л. И. Петражицкий. Оригинальную трактовку предложил Г.А. Ландау. Политико-правовая проблематика разрабатывалась в трудах Г. Еллинека, А. И. Ильина, Б.А. Кистяковского, Ф. Листа, А. П. Мокринского, П. И. Новгородцева, Н. С. Таганцева, Ф. В. Тарановского, М. П. Чубинского, Г.Ф. Шершеневича и других представителей правовой науки конца XIX–начала XX вв.
В советской юридической науке разрабатывались различные аспекты социалистической правовой политики. В общетеоретическом плане данная проблема нашла отражение в работах С. С. Алексеева, В. Д. Зорькина, Д. А. Керимова, Н. П. Колдаевой, К. Д. Крылова, В. Н. Кудрявцева, Е. В. Куманина, П. Т. Полежая, И. М. Степанова, Н. В. Фёдорова, В. М. Чхиквадзе, А. Ф. Шебанова и других авторов. Значительное внимание уделялось проблемам уголовно-правовой политики (Н. А. Беляев, И. М. Гальперин, А. А. Герцензон, П. С. Дагель, Н. И. Загородников, Н.А. Лопашенко, П. Н. Панченко, А. М. Яковлев и др.).
Что касается непосредственно электорально-правовой политики, то в теоретико-правовом аспекте данная тема не подвергалась научному изучению. Определённое значение для нашего исследования имеют работы российских конституционалистов, а также учёных, работающих в области муниципального права: С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, М. В. Баглая, А. А. Белкина, А. В. Васильева, Ю. А. Веденеева, А. А. Вешнякова, В. Д. Зорькина, В. В. Игнатенко, С. Д. Князева, А. В. Колесникова, Е. В. Колесникова, В. А. Кряжкова, О. Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, М. С. Матейковича, И.В. Минникес, А. В. Миронова, М. А. Митюкова, В. В. Невинского, А. А. Петрова, В. Е. Подшивалова, Б. С. Эбзеева и др.
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном общетеоретическом анализе электорально-правовой политики современного Российского государства как социальной реалии и юридической категории, в формировании концепции электорально-правовой политики, концентрирующей позиции научных и практических работников в отношении выстраивания эффективного механизма электорально-правового регулирования, направленного на обеспечение и защиту субъективных прав, свобод и законных интересов участников электоральных правоотношений. Для достижения сформулированной цели были поставлены следующие задачи:
проведение комплексного теоретического анализа понятия правовой политики, обоснование её особого значения для нормального функционирования и развития государства и общества;
выявление основных признаков электорально-правовой политики Российского государства и формулирование её общетеоретической дефиниции;
изучение субъектного состава электорально-правовой политики, установление и классификация круга субъектов, задействованных в её выстраивании и реализации;
определение приоритетов российской электорально-правовой политики, их теоретическая классификация;
общетеоретический анализ принципов демократической электорально-правовой политики, характеристика их содержания применительно к развитию электоральной сферы правовой жизни российского общества;
выявление целей, функций и установление средств электорально-правовой политики, их общетеоретический анализ в контексте повышения эффективности соответствующей деятельности государственных и негосударственных структур, граждан;
исследование механизма выстраивания электорально-правовой политики в Российской Федерации, принципов, на которых основано его функционирование, факторов, обусловливающих эффективность данного механизма;
изучение взаимосвязи и взаимовлияния электорально-правовой политики, электорально-правовой культуры и электорально-правовой активности, формулирование соответствующих дефиниций, выявление путей совершенствования взаимосвязей между указанными явлениями;
обоснование необходимости и критериев выделения элементов структуры (видов) электорально-правовой политики, общетеоретическая характеристика её разновидностей, установление и характеристика форм реализации электорально-правовой политики, а также путей их совершенствования;
формулирование основных теоретических позиций концепции электорально-правовой политики в Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с выстраиванием и реализацией электорально-правовой политики, которая рассматривается в качестве сложного системного государственно-правового явления и самостоятельной правовой категории.
Предметом диссертационного исследования выступают теоретические и методологические аспекты электорально-правовой политики, наиболее общие закономерности её формирования и реализации, признаки, место и роль в современной российской правовой жизни.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, акты, входящие в систему международного права, федеральные конституционные законы, подзаконные нормативные акты, судебные акты Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, материалы судебной практики судов общей юрисдикции, официальные статистические данные, аналитические публикации в периодической печати и других средствах массовой информации.
Методологическая основа исследования. Цель и задачи настоящего исследования обусловили необходимость использования различных методов изучения государственно-правовых явлений. Методологической основой работы выступили общенаучные и частнонаучные (специальные) методы познания.
Основополагающим стал метод материалистической диалектики, который позволил глубже проанализировать вопросы, связанные с выстраиванием, реализацией электорально-правовой политики, совершенствованием данных процессов, влиянием на их протекание социально-экономических изменений в обществе; установить взаимосвязь различных видов электорально-правовой политики, а также данной и иных разновидностей правовой политики; изучить тенденции развития рассматриваемых явлений и предложить способы оптимизации их использования в практической деятельности субъектов.
Формально-юридический метод в сочетании с законами формальной логики позволил сформулировать определение категории «электорально-правовая политика», выявить её признаки, провести классификацию, определить сущностные стороны. Синергетический метод помог обосновать значимость рассматриваемых явлений в процессе самоорганизации политико-правовых отношений.
Исторический метод познания способствовал выявлению правовых традиций, присущих государству, играющих большую роль в определении сущностных качеств как правовой политики в целом, так и каждой из её разновидностей.
В исследовании активно использовался сравнительно-правовой метод, применялись положения герменевтики и различные приёмы толкования нормативно-правовых актов, а также системный и функциональный подходы, методы анализа, синтеза, абстрагирования и др.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное исследование, в котором раскрывается понятие «электорально-правовая политика» и осуществляется изучение данного явления в контексте современной российской правовой жизни. Предпринята попытка упорядочения теоретических разработок отдельных аспектов деятельности государственных и негосударственных структур, граждан в электоральной сфере применительно к цели и задачам диссертационного исследования. Сформулировано определение рассматриваемой категории, сориентированное на достижение новых результатов в теории государства и права. Указаны признаки, позволяющие относить то или иное общественное отношение к числу электорально-правовых.
В работе формулируются и раскрываются понятия «субъектный состав электорально-правовой политики», «приоритет электорально-правовой политики», «принципы электорально-правой политики», «цель электорально-правовой политики», «функции электорально-правовой политики», «правовые средства электоральной политики», «механизм выстраивания и реализации электорально-правовой политики», «электорально-правовая культура», «электорально-правовая активность», «виды электорально-правовой политики», «формы реализации электорально-правовой политики» и др.
Новизной отличается концепция электорально-правовой политики как системного явления, которая, в свою очередь, может быть подразделена на виды с учётом системы права, федеративного устройства государства, особенностей механизма правового регулирования, что позволяет выделить отраслевую (институционную), федеративную, правореализационную и другие подсистемы в структуре электорально-правовой политики как целостного образования. Анализ таких подсистем, имеющих, по мнению соискателя, ключевое значение, также представляет научно-практический интерес и отличается новизной.
Помимо сказанного, научная новизна состоит в следующем:
проанализированы признаки электорально-правовой политики, позволяющие отграничить её от других разновидностей правовой политики;
исследован субъектный состав электорально-правовой политики, разработана система её приоритетов, целей, функций и средств, предложены и обоснованы конкретные формы её осуществления; при этом особое внимание уделяется региональному и муниципальному уровням электорально-правовой политики, поскольку (что также обосновано в диссертации) именно здесь сосредоточено большинство ждущих решения проблем её реализации;
проведена структуризация электорально-правовой культуры, обосновано положение о том, что электорально-правовая культура выступает одновременно и как цель, и как средство достижения целей электорально-правовой политики, повышения её эффективности; именно свободная и ответственная личность выступает, с одной стороны, субъектом выстраивания и реализации электорально-правовой политики, а с другой стороны, – объектом, на формирование активистского правосознания которого такая политика должна быть сориентирована;
отдельно рассмотрены вопросы, связанные с электорально-правовой культурой государственных служащих, показано её особое значение в выстраивании действенной электорально-правовой политики и её реализации.
Таким образом, проведённое диссертационное исследование развивает теорию правовой политики в Российской Федерации как неотъемлемого направления современной теоретико-правовой науки, вносит вклад в упорядочение, стабилизацию электоральных правоотношений, образует определённый научно-теоретический потенциал для их развития и совершенствования.
Научная новизна диссертационного исследования находит непосредственное выражение в основных положениях, выносимых на защиту.
1. Электорально-правовая политика – это научно обоснованный комплекс идей, мер, задач, программ, установок, реализуемых в процессе политико-правовой деятельности государственных органов и социальных структур, направленных на создание эффективного механизма правового регулирования в сфере избирательного процесса, цивилизованное использование юридических средств в разрешении социально значимых вопросов государственно-общественного строительства.
2. Субъекты электорально-правовой политики – это организации и коллективы, созданные в установленном нормами избирательного права порядке для обеспечения реализации субъективных избирательных прав граждан, а также индивиды и социальные общности, деятельность которых по выражению и обеспечению публичного интереса основана на нормах избирательного права. Это – граждане России, их общественные объединения, государственные и негосударственные организации, властные структуры различных уровней, действующие в соответствии с нормами избирательного права в области формирования системы государственного и муниципального властвования.
3. Приоритет электорально-правовой политики – это наиболее актуальная первоочередная задача, вытекающая из объективных интересов и потребностей личности, общества и государства, сформировавшихся на современном этапе развития, и направленная на формирование системы органов политической власти, на создание эффективного механизма правового регулирования в сфере избирательного процесса, цивилизованное использование юридических средств в разрешении социально значимых вопросов государственно-властного строительства. Единственными критериями, позволяющими отграничить приоритет от тех или иных тактических и стратегических задач и ориентиров как правовой политики в целом, так и электорально-правовой её составляющей, являются критерии актуальности и первоочерёдности решения. Отсюда – приоритетов не может (и не должно) быть много.
4. Принципы электорально-правовой политики – это основополагающие идеи, положения, установки, которые определяют общие подходы гражданского общества и государственной власти к стратегически ориентированной деятельности в сфере правового регулирования электоральных процессов и отношений, составляют идейно-организационную основу соответствующей деятельности субъектов. Таковыми являются принципы: приоритета основных прав и свобод человека и гражданина; народовластия; законности; согласованности отечественной электорально-правовой политики с международно-правовыми стандартами выборной демократии (при непременном учёте национальных интересов); социально-политической обусловленности; комплексности; системности; федерализма. Электорально-правовая политика должна соответствовать также таким общим принципам правовой политики в Российской Федерации, как легитимность, демократизм, учёт нравственно-ценностных устоев и культурных традиций общества, гласность, целенаправленность и чёткое определение приоритетов, прогнозирование, планомерность и поэтапность, эволюционный характер реформирования правовой формы, реалистичность и ориентация на достижимые результаты, достаточность средств и ресурсов, сочетание механизмов управления и самоорганизации.
5. Цель электорально-правовой политики – это идеально предполагаемая субъектом электоральных правоотношений модель юридически значимого результата, к достижению которого он стремится при помощи правовых и иных (идеологических, политических, воспитательных и др.) средств. Основная (генеральная) цель электорально-правовой политики современной России – оптимизация правового регулирования электорального процесса, а в конечном счёте, создание правовых условий для поддержания политической стабильности в стране, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Тактическими целями являются: обеспечение незыблемости основ конституционного строя при формировании органов государственной власти и органов местного самоуправления (создание необходимых условий для развития института выборов как высшего непосредственного выражения власти народа, признание и гарантирование местного самоуправления, соблюдение принципов политического многообразия и многопартийности при определении параметров избирательной системы в субъектах РФ и установлении конкретных избирательных процедур); регулирование и защита избирательных прав граждан. Тактический комплекс целей электоральной политики проявляется, главным образом, в её правоприменительной, правоинтерпретационной и правообучающей формах.
6. Функции электорально-правовой политики – это основные направления её целенаправленного воздействия на электоральные процессы и отношения, в которых проявляются и конкретизируются её сущность, социальное назначение, творчески преобразующая роль в механизме государственного руководства общественными отношениями. Исходя из характера решаемых электорально-правовой политикой задач, места и назначения в общественной жизни, могут быть выделены следующие функции: регулятивная, охранительная, идеолого-воспитательная, прогностическая, организаторская, контрольно-координационная, функция достижения социального компромисса, согласия и разрешения конфликтов.
7. Средства электорально-правовой политики – это взятая в единстве совокупность собственных специальных средств, избирательно-правовых установлений (инструментов) и форм правореализационной практики в сфере формирования системы государственного и муниципального властвования, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов электоральных правоотношений и обеспечивается достижение целей государственно-общественного строительства. Необходима теоретическая разработка и практическое внедрение системы таких правовых средств, которые дадут возможность разумно и гармонично сочетать в электоральной политике преимущества всеобщего и цензового, равного и неравного избирательного права.
8. Механизм выстраивания электорально-правовой политики в Российской Федерации складывается из практической деятельности субъектов гражданского общества и органов государственной власти в области правового регулирования избирательных отношений, а также отношений, связанных с правовым обеспечением народовластия. Основу данного механизма образуют принципы: активного участия различных социальных структур в процессе разработки электорально-правовой политики; общественного контроля над деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц в электоральной сфере правовой жизни; разграничения предметов ведения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и муниципальными органами власти; разграничения управленческих и других функций между органами законодательной, исполнительной, судебной и контрольно-надзорной власти. Одним из важнейших элементов механизма выстраивания электорально-правовой политики в Российской Федерации являются избирательные комиссии; их статус следует развивать по пути усиления государственно-властных начал в сочетании с общественными.
9. Электорально-правовая культура – конкретная разновидность правовой культуры, элементами которой выступают различные явления юридической действительности в их особом проявлении как эталонов электорального поведения: избирательное право и соответствующее (электоральное) правосознание, электоральные правоотношения и законность соответствующих действий, упорядоченность электоральной сферы правовой жизни, правомерная деятельность субъектов электорально-правовых отношений. Электорально-правовая культура – это одновременно и цель, и средство достижения целей электорально-правовой политики, повышения её эффективности. В свою очередь электорально-правовая политика в определённой своей части выступает как государственно-правовая стратегия и тактика деятельности по повышению уровня электорально-правовой культуры и общества, и личности.
10. Исходя из формы государственного устройства, электорально-правовую политику можно подразделить на: а) федеральную (обеспечивающую общегосударственный интерес); б) региональную (электорально-правовую политику федерального центра по созданию действенного механизма правового регулирования электоральных процессов в субъектах РФ, федеральных округах с учётом региональных интересов); в) муниципальную (то же самое – в муниципальных образованиях; г) политику субъектов РФ («политику регионов» как самостоятельное явление); д) политику органов местного самоуправления (муниципалитетов). Характеризуя специфику названных разновидностей электорально-правовой политики, следует исходить из того, что все они – составные части электорально-правовой политики как целостного образования, особой разновидности правовой политики.
11. В структуре электоральной политики формируются также такие относительно самостоятельные направления, как правотворческое, правоприменительное, правоинтерпретационное, правореализационное, информационно-воспитательное, организационно-техническое, которые могут рассматриваться как формы её реализации. Осуществление электоральной политики имеет ярко выраженный процессуальный характер. В качестве определяющей части механизма реализации электорально-правовой политики следует рассматривать избирательный процесс, т. е. систему правовых, политических и организационно-технологических отношений по подготовке и проведению выборов, участию в выборах, складывающихся в рамках ряда последовательных стадий, а также информационному, финансовому и правозащитному обеспечению выборов.
Научное и практическое значение работы. Диссертация представляет собой комплексное общетеоретическое исследование электоральной политики как особой разновидности правовой политики современного Российского государства, социальной реалии и юридической категории, её места и роли в правовой жизни общества. Научная значимость работы определяется наличием теоретических обобщений и выводов, развивающих теорию правовой политики как одного из важнейших направлений в современной науке теории государства и права.
Содержащиеся в диссертации предложения по оптимизации механизмов выстраивания и реализации электорально-правовой политики призваны способствовать совершенствованию правозащитной, правотворческой, правоприменительной, правоинтерпретационной, информационно-воспитательной, организационно-технической деятельности в электоральной сфере правовой жизни, а также обеспечивать стабильность публично-правовых отношений, оказывать позитивное воздействие на развитие политической системы России.
Положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании таких курсов как: «Теория государства и права», «Актуальные проблемы теории государства и права», «Муниципальное право РФ», «Конституционное право РФ». Выводы, положения и рекомендации могут послужить базой для дальнейшего развития концепции электорально-правовой политики в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась по главам и в целом на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного гуманитарно-технологического университета. Основные выводы и положения изложены в опубликованных статьях, озвучены в докладах на научных конференциях, внедрены в деятельность Саратовского филиала Института государства и права РАН, а также в учебный процесс Пятигорского государственного гуманитарно-технологического университета, что подтверждается соответствующими актами.
Структура диссертации. Структура и содержание диссертационной работы определяются целями, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трёх глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографического списка, включающего 404 источника, и приложения, в котором приводится авторский проект концепции электорально-правовой политики в Российской Федерации.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, оценивается степень её научной разработанности, определяются цели и задачи, предмет и объект исследования, характеризуются его методологические и теоретические основы, нормативно-правовая и эмпирическая база, отражаются научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации полученных результатов.
Глава I «Общая характеристика электорально-правовой политики в современной России» содержит семь параграфов, в которых исследуются базовые категории изучаемого явления правовой жизни.
В первом параграфе рассматриваются понятие и признаки электорально-правовой политики. Диссертант отмечает, что при понятийном осмыслении электоральной политики следует опираться на наиболее характерные определения правовой политики в целом, предлагаемые в литературе. Учитывая, что далеко не все из них достаточно точны в понимании рассматриваемого явления, в диссертации даётся анализ основных подходов к пониманию сущности правовой политики (В. К. Бабаев, Н. В. Исаков, А. П. Коробова, Г. Ю. Лесников, А. П. Мазуренко, А. В. Малько, Н. И. Матузов, И. С. Морозова, С. И. Орешкин, Ю. Е. Пермяков, В. А. Рудковский, О. Ю. Рыбаков, В. В. Субочев, К. В. Шундиков и др.). Соискатель приходит к выводу, что необходимо различать саму правовую политику как стратегию государства в правовой сфере (в статике) и механизм её осуществления, т. е. правовую политику как процесс реализации идей, программ и т. д. (в динамике). Это соответствует двум подходам к пониманию правовой политики – институциональному и деятельностному, которые не должны противопоставляться, будучи взаимосвязанными аспектами сущности правовой политики как диалектически единого явления правовой жизни. Исходя из двуединой природы данного явления, определяется правовая политика.
Электоральная политика может быть представлена как: а) комплекс идей, мер, задач, программ, установок, реализуемых в виде стратегии и тактики государства в сфере формирования системы органов политической власти; б) научно обоснованная и нормативно обеспеченная последовательная деятельность специализированных субъектов (государственных и муниципальных органов, избирательных комиссий, избирательных объединений и т. п.) по подготовке и проведению выборов в органы власти, обеспечению участия граждан в формировании системы властвования на основе их свободного волеизъявления и в её функционировании.
Электоральная политика: 1) есть форма конкретизации общей политико-правовой стратегии применительно к электоральной сфере правовой жизни; 2) объектом воздействия имеет отношения, связанные с реализацией власти народа, высшим непосредственным выражением которой являются референдум и свободные выборы; предметом указанного воздействия выступает юридическое обеспечение участия граждан в трансформации власти народа в государственную и муниципальную власть посредством демократических выборов. Электорально-правовая политика обеспечивает воспроизводство власти в РФ, выступая юридической основой формирования и действия всех институтов представительной демократии; 3) является идейно-теоретической юридической основой, организующим и направляющим фактором деятельности разнообразных субъектов в процессах организации и проведения выборов, распространяя своё воздействие также на создание надлежащих условий реализации избирательных прав граждан в межвыборный период; 4) характеризуется специфическими формами выработки и реализации содержания, целей, задач, принципов, методов, приоритетов, особым субъектным составом, способами внешней объективации и т. п.; 5) закономерно связана с иными разновидностями правовой политики, прежде всего с политикой правотворческой; 6) выступает фактором, заметно влияющим на функционирование и развитие системы права; 7) электорально-правовая политика – гарантия обеспечения политических прав и свобод граждан, обеспечения их участия в управлении государством и обществом, упрочения законности и демократического правопорядка, решения других жизненно важных задач. Электоральный уровень – один из тех, где правовая политика становится «реальной политикой», опредмечиваясь в деятельности субъектов электорального правоприменения; 8) важная особенность – идеологичность электорально-правовой политики, проявляющаяся в стратегии социально-экономического и политико-правового развития государства, в платформах политических партий, в саморекламных акциях действующей власти, в идейных предпочтениях избирателей; 9) полем действия электоральной политики является сфера политико-правового участия – система отношений, связующих неполитическую сферу гражданского общества с политической сферой государства; 10) деятельность по выстраиванию и реализации электоральной политики – область тесного взаимодействия политики и права, их сотрудничества. Отсюда – комплексный, междисциплинарный характер электоральной политики, хотя в своей основе она имеет правовую составляющую; 11) электоральная политика – органическая часть правовой политики Российского государства. Она вырабатывается, прежде всего, субъектами властвования – всеми, кто наделён правом законодательной инициативы. В её формировании велика роль политических партий, общественных организаций, движений, объединений, научных учреждений, научных коллективов, отдельных специалистов, а также граждан. Указанная особенность электоральной политики показывает исключительную системность и динамичность данной деятельности. Главный субъект формирования электоральной политики – государство, а основной результат – формирование представительных органов государства и местного самоуправления, обеспечение эффективного управления обществом, его развитием.
Во втором параграфе исследуется субъектный состав современной российской электорально-правовой политики. При этом соискатель опирается на общетеоретические положения: а) о необходимости выделения двух взаимосвязанных аспектов правовой политики – государственно-правового (официально-властного) и социально-политического (социального); б) о том, что представляет собой субъект права в публично-правовой сфере, частью которой выступает сфера электоральная. Констатируется, что присутствие целенаправленной функции по реализации публичного интереса – обязательный признак субъекта публичного права и, соответственно, субъекта электоральной политики, поскольку сферой её осуществления выступает именно публично-правовая сфера. Иначе говоря, организации и коллективы, созданные для обеспечения субъективных публичных прав граждан в сфере формирования органов государственной власти, а также индивиды и общности, реализующие указанную функцию, и будут выступать субъектами электорально-правовой политики.
Субъектами, вырабатывающими и реализующими электорально-правовую политику в Российской Федерации, являются: 1) Президент РФ; 2) Государственный совет и иные совещательные и консультативные органы при Президенте; 3) Федеральное Собрание Российской Федерации; 4) Правительство РФ; 5) Министерство юстиции РФ, иные федеральные органы исполнительной власти; 6) высшие судебные органы; 7) другие органы судебной власти; 8) Прокуратура России, иные правоохранительные и контрольно-надзорные органы государственной власти РФ; 9) органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 10) избирательные органы (избирательные комиссии), занимающие особое место в системе государственных институтов, обеспечивающие формирование выборных государственных и муниципальных органов, без которых в современных условиях невозможно осуществление народовластия; 11) граждане России; 12) политические партии; 13) иные общественные объединения граждан; 14) негосударственные юридические организации; 15) средства массовой информации; 16) муниципальные органы власти и управления в РФ; 17) научные учреждения, коллективы, специалисты и т. д.
В третьем параграфе продолжается изучение общих характеристик электоральной политики. Одной из них является вопрос о приоритетах данного вида государственно-правовой деятельности. От правильного определения приоритетов в сфере выстраивания и реализации электоральной политики зависит её эффективность, которая, в свою очередь, способствует решению наиболее важных задач, стоящих перед Российским государством на современном этапе.
С учётом имеющихся в лингвистической и теоретико-правовой литературе подходов к трактовке понятий «приоритет», «приоритет правовой политики» (Н. И. Матузов, А. П. Коробова и др.) формулируется определение понятия «приоритет электорально-правовой политики».
В диссертации осуществлена классификация приоритетов современной российской электоральной политики по: 1) по степени значимости для правовой политики в целом выделяются приоритеты общие (единые для всех видов правовой политики) и специальные (свойственные электоральной политике как особой разновидности правовой политики); 2) по степени отражения интересов субъектов различаются приоритеты: а) универсальные, обеспечивающие интересы всех субъектов, способствующие достижению всех целей, представляющие одинаковую важность и для личности, и для партий, общественных движений, общества и государства в целом; б) приоритеты, отражающие интересы личности; в) приоритеты, выражающие групповые (общественные) интересы; г) приоритеты, воплощающие интересы государства; 3) в зависимости от времени действия приоритеты электорально-правовой политики делятся на постоянные и временные; 4) в зависимости от уровней выстраивания и реализации российской электорально-правовой политики, её приоритеты бывают федеральные, региональные (в субъектах РФ) и местные. Муниципальные приоритеты могут быть различными для конкретных муниципальных образований. Так, задача совершенствования избирательного законодательства может рассматриваться как приоритет и федеральный, и региональный. Развитие правового регулирования муниципальных выборов – приоритет и региональной, и муниципальной электоральной политики.
Актуальными задачами (приоритетами) электорально-правовой политики в Российской Федерации являются: научное обоснование стратегии электорально-правового развития на длительную перспективу; инвентаризация системы правовых средств и механизмов, используемых в электоральных отношениях, с оценкой степени их целесообразности и эффективности; устранение пробельности избирательного и сопутствующего ему законодательства; обеспечение согласованности в системе действующих в электоральной сфере правовой жизни нормативных правовых актов; укрепление юридических гарантий, правовых механизмов, обеспечивающих реализацию стратегических и тактических целей и задач правового регулирования электоральных отношений; повышение степени легитимности представительных органов государственной и муниципальной власти; совершенствование механизмов обеспечения и защиты прав и законных интересов граждан в электоральной сфере; гарантирование равной для участников электоральных отношений доступности правосудия; совершенствование процедур профилактики и преодоления коллизий правовых актов Федерации и её субъектов; декриминализация электоральных отношений; повышение качества и эффективности расследования преступлений, рассмотрения административных правонарушений, совершаемых в электоральной сфере; радикальное снижение административных барьеров для участия граждан в управлении делами общества и государства; выстраивание эффективного механизма взаимодействия между гражданским обществом и государством, стимулирование активного проявления гражданской инициативы; создание благоприятных правовых условий для преодоления правового нигилизма, оздоровления нравственного состояния российского общества.
Принципы электорально-правовой политики исследуются в четвёртом параграфе первой главы.
Принципами электорально-правовой политики в Российской Федерации являются следующие основополагающие идеи, положения, установки: приоритет основных прав и свобод человека и гражданина; народовластие (непосредственное участие граждан в формировании органов власти и их деятельности); законность; согласованность отечественной электоральной политики с международно-правовыми стандартами выборной демократии (при учёте национальных интересов); социально-политическая обусловленность; комплексность; системность; федерализм. Электоральная политика должна соответствовать также таким общим принципам правовой политики в России, как легитимность, демократизм, учёт нравственно-ценностных устоев и культурных традиций общества, гласность, целенаправленность и чёткое определение приоритетов, прогнозирование, планомерность и поэтапность, эволюционный характер реформирования правовой формы, реалистичность и ориентация на достижимые результаты, достаточность средств и ресурсов, сочетание механизмов управления и самоорганизации. Важен также учёт принципов избирательного права как подотрасли конституционного права: принципов организации и проведения выборов (обязательность выборов, их периодичность, свобода, альтернативность, допустимость различных избирательных систем, функциональная и организационная самостоятельность избирательных органов) и принципов участия граждан в выборах и референдуме (всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме; равное избирательное право и право на участие в референдуме; прямое избирательное право, право на прямое волеизъявление на референдуме; тайное голосование; добровольность участия в выборах и референдуме).
Оценивая совокупность принципов, лежащих в основе электоральной политики, следует признать, что они отражают демократическую природу электоральных процессов и отношений, выборов как одного из главных институтов народовластия и, как следствие, призваны служить безусловными ориентирами при выработке и реализации электорально-правовой политики на всех уровнях.
Пятый параграф посвящён изучению целей и функций электорально-правовой политики в современной России. В электоральной политике (и в правовой политике в целом, и в каждой иной её разновидности) категория «цель» выполняет важные онтологические, идеологические, прагматические и другие функции, содержание которых раскрывается в диссертации.
На основе общетеоретических положений формулируется дефиниция «цель электорально-правовой политики». Определены требования, которым должны соответствовать цели электорально-правовой политики как юридически значимые государственные ориентиры: 1) они устанавливаются преимущественно государством; 2) отражают наиболее значимые общественные интересы; 3) характеризуются специфичными способами юридической формализации и осуществления; 4) обладают нормативной обязательностью; 5) обеспечиваются государственными гарантиями; 6) должны быть нравственно обоснованными; 7) адекватно отражать особенности национальной избирательной системы и переживаемого обществом и государством исторического периода; 8) цели должны обладать позитивным правовым потенциалом; 9) быть социально мотивированными, вызывать поддержку и одобрение в общественном мнении и поведении избирателей; 10) обеспечиваться соответствующими юридическими, интеллектуальными, материальными, организационными и иными ресурсами; 11) цели электорально-правовой политики должны быть системно организованными, включать в определённой последовательности стратегические и тактические, общие и частные, главные и производные, конечные и промежуточные (основные и вспомогательные) и другие цели.
Проведена классификация целей электорально-правовой политики. С точки зрения последовательности осуществления они подразделяются на ближайшие (тактические) и перспективные (стратегические); по содержанию – на общественно-политические; идеологические и культурно-просветительские; организационные; информационные; по объёму – на общие и частные; по степени индивидуализации – на предметные (цели-задания) и функциональные (цели-направления); по значимости для субъекта – на основные и неосновные; по характеру – на реальные и нереальные (истинные и ложные), эмпирические и теоретические, индивидуальные и общественные, прогрессивные и реакционные, моральные (нравственные) и аморальные (бесчеловечные), и др.
Значение электорально-правовых политических целей соискатель связывает с функциями, которые эти феномены выполняют в процессе правового регулирования соответствующих отношений. Рассмотрены коммуникативная, консолидирующая (интегрирующая), мотивационная (смыслообразующая), оценочная, побудительная (стимулирующая) и регулятивная функции целей электорально-правовой политики.
Основная (генеральная) цель электоральной политики в современной России – оптимизация правового регулирования электорального процесса, создание правовых условий для поддержания политической стабильности в стране, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Тактическими целями являются: обеспечение незыблемости основ конституционного строя при формировании органов государственной власти и органов местного самоуправления (создание необходимых условий для развития института выборов, гарантирование местного самоуправления, соблюдение принципов политического многообразия и многопартийности при определении параметров избирательной системы в субъектах РФ и установлении конкретных избирательных процедур); регулирование и защита избирательных прав граждан. Тактический комплекс целей электоральной политики проявляется, главным образом, в её правоприменительной, правоинтерпретационной и правообучающей формах.
Исходя из характера решаемых электорально-правовой политикой задач, места и назначения в общественной жизни, в диссертации выделяются и анализируются функции рассматриваемой политики: регулятивная, охранительная, идеолого-воспитательная, прогностическая, организаторская, контрольно-координационная; функция достижения социального компромисса, согласия и разрешения конфликтов. Все функции электоральной политики имеют большое значение с точки зрения осуществления стоящих перед ней задач, достижения её целей. Ослабление какой-либо из них сказывается на эффективности и её самой, и правовой политики в целом.
В шестом параграфе исследуются правовые средства электоральной политики. Рассматриваемые средства: а) по своей природе являются специально-юридическими; б) неразрывно связаны с целями политики; в) выражают информационно-энергетические качества и регулятивные ресурсы права, «юридическую энергию», направленную на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов участников электоральных отношений; г) сочетаясь особым образом, являются ведущими элементами действия права в электоральной сфере, основными работающими частями режимов механизма правового регулирования; д) обеспечиваются государством; е) приводят к юридически значимым последствиям.
Подчёркивается многообразие правовых средств электоральной политики, невозможность их изучения вне научной классификации. Основное внимание уделено характеристике двух групп: а) собственных специальных средств, непосредственным предназначением которых являются совершенствование и развитие электоральной политики как правового феномена, как части правовой системы (концепции, программы, электорально-правовой мониторинг, систематизация правовых актов, планирование, прогнозирование, унификация и специализация законодательства, экспертиза правовых актов и др.); б) инструментов механизма правового регулирования (ограничения, стимулы, поощрения, наказания, субъективные права и юридические обязанности, правоотношения, правовые акты, юридическая ответственность и т. п.).
Выделяются также простые (первичные, элементарные, базовые) и сложные (комплексные, составные) средства (инструменты). Юридические средства электоральной политики могут быть классифицированы и иначе: по значимости – основные и вспомогательные; с учётом функциональной роли – регулятивные и охранительные; в зависимости от вида правового регулирования – нормативные и индивидуальные; в зависимости от характера использования – однократного и многократного использования; в зависимости от периода действия – постоянные и временные. Особое значение имеет такой критерий классификации, как информационно-психологическая направленность (особенности воздействия на сознание, волю и мотивы субъектов). По этому основанию изучаемые средства делятся на стимулирующие и ограничивающие.
Отдельному общетеоретическому анализу подвергнуты наиболее действенные средства электоральной политики, которые, будучи неразрывно связанными с её целями, образуют основу её содержания, выявляют специфику. Это группа средств, в которых воплощены стратегия и тактика электоральной политики: соответствующие концептуальные положения, программы, руководящие директивы, отдельные правоприменительные акты (решения судебных, надзорных, исполнительно-распорядительных органов, органов прокуратуры) и т. п.
Особое внимание уделено анализу такого средства, как цензы. Обосновывается нецелесообразность отказа от некоторых цензов или существенного сужения их действия. Имеет смысл ввести более высокий возрастной ценз, который должен быть выше для граждан, намеренных избираться в представительные и другие государственные органы. Достаточно разумным представляется также высказанное в литературе предложение (А. Д. Керимов) о введении некоторых образовательных цензов, ограничивающих избирательные права безграмотных или малограмотных и предоставлении преимуществ высокообразованным гражданам. Есть резон использовать в электоральной политике и такие правовые средства, как лишение избирательных прав лиц, злоупотребляющих наркотиками и алкоголем, граждан, лишённых родительских прав. Эти признаки вполне могут быть точно юридически установлены и зафиксированы.
Необходима теоретическая разработка и практическое внедрение системы таких правовых средств, которые позволят разумно и гармонично сочетать в электоральной политике преимущества всеобщего и цензового, равного и неравного избирательного права. Только такая система позволит в процессе реализации электоральной политики гарантировать и реализовывать права и законные интересы как всего государства, общества, так и отдельной личности в той мере и в том объёме, в какой и каком это поможет преодолеть препятствия для прихода во власть людей наиболее достойных, способных обеспечить благополучие и эффективное развитие всего социума.
Все институты отечественной государственности должны решительно отвергать тезис о том, что «цель оправдывает средства». Исторический опыт свидетельствует, что применение антигуманных средств, которые унижают человеческое достоинство, попирают права и свободы человека и гражданина, но направлены на реализацию, казалось бы, благовидных целей, неизбежно приводит к обесчеловечению самих целей, к превращению их в ориентиры, которые не воспринимаются и не поддерживаются значительной частью населения. Только обладая качеством социальной ценности, государственно-правовые средства могут быть эффективными, приносить позитивный результат, выступать в качестве критерия эффективности правовой политики.
Седьмой параграф посвящён исследованию механизма выстраивания электорально-правовой политики в Российской Федерации. Основное внимание уделено теоретической характеристике элементов указанного механизма. Деятельность каждого из субъектов гражданского общества и органов государственной власти, указанных в § 2 диссертации, в области правового регулирования избирательных отношений, а также отношений, связанных с правовым обеспечением народовластия, может рассматриваться в качестве элемента механизма выстраивания электоральной политики.
В диссертации даётся анализ форм, методов деятельности каждого из субъектов в данном направлении. Отмечается, что вопрос о механизме выстраивания электорально-правовой политики, имеет большое значение. Ответ на него влияет на всю систему формирования и осуществления такой политики в России. Из рассмотренных в главе субъектов на первом плане выступает гражданин РФ, а все остальные субъекты – производные от него. При этом поведенческая реакция граждан РФ и организаций на проводимые органами власти реформы является отражением эффективности общегосударственной электорально-правовой политики.
Глава II – «Электорально-правовая политика. Электорально-правовая культура. Электорально-правовая активность», посвящена изучению взаимосвязи и взаимовлияния электорально-правовой политики, электорально-правовой культуры и электорально-правовой активности, формулированию соответствующих дефиниций, выявлению путей совершенствования взаимосвязей между указанными явлениями.
Стержневыми позициями главы II являются следующие положения.
1. Всесторонняя модернизация российского общества – стратегический курс, нацеленный на качественное преобразование всех сторон жизни общества[7], в том числе – электоральной сферы. Данный курс предусматривает активную электоральную политику, главным стратегическим направлением которой выступает не простое воспроизводство через определённые промежутки времени представительных государственных и муниципальных органов как базовых компонентов механизма государства, а совершенствование системы властвования, её модификация, формирование властных структур, способных адекватным образом реагировать на многообразные проблемы, возникающие в связи с усложнением и ускорением общественных процессов.
2. Для выстраивания и эффективной реализации электоральной политики необходим более высокий по сравнению с нынешним интеллектуальный и духовно-нравственный уровень электората. Эффективная электоральная политика возможна на основе высокой правовой культуры российского общества, его граждан, должностных лиц, являющейся важнейшей частью общей культуры. В конечном счёте, правовая культура – один из основных рычагов формирования дисциплины, организованности, а на их основе – активности в исполнении прав, свобод в электоральной сфере правовой жизни. Недисциплинированное и неорганизованное поведение в электоральных правоотношениях препятствует решению задач, стоящих перед гражданами как субъектами электорально-правовой политики.
3. Электорально-правовая культура личности – конкретное проявление её правовой культуры. Структурными элементами электорально-правовой культуры выступают явления юридической действительности в их особом проявлении как эталонов электорального поведения: избирательное право и соответствующее (электоральное) правосознание; электоральные правоотношения и законность соответствующих действий; упорядоченность электоральной сферы правовой жизни; правомерная деятельность субъектов указанных правоотношений. Электорально-правовая культура выступает одновременно и как цель, и как средство достижения целей электорально-правовой политики, повышения её эффективности. Мероприятия, направленные на повышение уровня электорально-правовой культуры субъектов обязательно должны присутствовать в содержательной части электорально-правовой политики.
4. Электорально-правовая культура личности во многом выступает как определённый уровень правосознания и правового поведения в сфере реализации важнейших политических прав и свобод граждан – тех, что связаны с формированием и деятельностью представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления. Цели электорально-правовой политики могут быть достигнуты только при господстве в обществе активистского правосознания граждан, которые полностью и навсегда избавились от патерналистского правосознания.
5. Высшим принципом активистского правосознания граждан как субъектов электоральной политики является признание независимости каждого члена общества, его права на свободное волеизъявление. Действия власти в электоральных отношениях должны быть регламентированы правом. Гражданам с активистским правосознанием опека не нужна; они не воспринимают государственную заботу главным условием их благополучия. Электоральная политика с учётом такого подхода должна обеспечивать справедливые «правила игры» в электоральных процессах, формирование такой власти, которая защищала бы и охраняла личность, а каждый, соединяясь со всеми, оставался бы таким же свободным, каким был ранее (Ж. Ж. Руссо). Личностью признаётся не только тот, кто способен подчиняться, но в особенности тот, кто действует самостоятельно, независимо, по собственной воле.
6. Именно свободная и ответственная личность выступает, с одной стороны, субъектом выстраивания и реализации электоральной политики, а с другой стороны, – объектом, на формирование активистского правосознания которого такая политика должна быть сориентирована. Изложенные положения дают возможность определить электоральную сферу правовой жизни общества как сферу свободной, автономной активности граждан и созданных ими организаций, которые в этой сфере выступают как самостоятельные и независимые субъекты. Юридически грамотный, культурный, активный гражданин, выстраивающий своё электоральное поведение на основе права и морали, крайне неудобен для манипулирования, независим не только от государства, но и от более сильных людей. Такие граждане в наибольшей степени могут способствовать достижению целей электорально-правовой политики.
7. Электорально-правовая культура может быть подразделена на культуру общества, социальных групп и институтов (политических партий, иных общественных объединений граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих и др.), отдельных граждан.
Показателями уровня развития электорально-правовой культуры общества можно считать следующие её характеристики: 1) степень развития и совершенства избирательного и сопутствующего ему законодательства; 2) степень совершенства юридической практики в электоральной сфере; 3) уровень соблюдения и исполнения субъектами (избирательными органами, избирателями, политическими партиями, кандидатами на выборные должности и др.) предписаний законодательства. 4) уровень сознательной правомерной активности субъектов электоральной сферы правовой жизни общества; 5) качество толкования соответствующих правовых норм; 6) наличие системы правовой подготовки организаторов выборов, а также воспитательной и просветительской работы с избирателями; 7) доступность электорально-правовых знаний, соответствующей информации и т. д.; 8) уровень развития и востребованности правовой науки, научного осмысления электорально-правовых отношений. Электорально-правовая культура общества – важный фактор правопорядка и государственно-правового прогресса общества. В обществе с высоким уровнем электорально-правовой культуры более эффективным и упорядоченным становится процесс правового регулирования соответствующих отношений, электоральная политика становится более результативной. Если же в обществе электорально-правовая культура развита недостаточно, то это является серьёзным препятствием на пути реализации электоральной политики, обеспечения режима законности электоральных процессов, существенно затрудняет правовое регулирование, заставляет законодателя усложнять электорально-правовые механизмы и развивать системы неюридических гарантий законности.
8. В электорально-правовой культуре личности можно выделить три группы элементов: правовую информированность, позитивные правовые чувства и позитивную активность индивида в электоральной сфере. Такая активность проявляется в области познания электорально-правовых явлений, в сфере электорального правотворчества, в правореализующей деятельности, в действиях против нарушений избирательного законодательства, установленного порядка протекания электоральных процессов. Культурный в правовом отношении избиратель может быть охарактеризован, исходя из таких критериев, как: а) уважение к избирательному праву и соответствующим правам других граждан; б) уровень правовой информированности, эрудиции, образования, знание и понимание принципов электоральной политики государства; в) качественные характеристики правосознания; г) привычка соблюдать закон и правопорядок; д) качество практического поведения в электоральной сфере, степень его правомерности.
Электоральная политика, таким образом, в определённой части выступает как государственная стратегия и тактика деятельности по повышению уровня электорально-правовой культуры и общества, и личности.
9. Особого внимания требует электорально-правовая культура должностных лиц государства и местного самоуправления. От этого зависит соответствующая культура всех других субъектов электоральной политики. В наиболее общем виде электорально-правовая культура должностного лица включает элементы, свойственные электорально-правовой культуре всех избирателей (личности в целом). Вместе с тем можно выделить черты культуры должностных лиц, характеризующие особенности их деятельности в электоральной сфере: 1) данная культура должностных лиц неразрывно связана с их общей политической и правовой культурой. Особое значение имеет политическая культура. Политическая культура должностного лица как субъекта электорально-правовой политики означает стиль работы, в котором сочетаются осознание её целей с инициативой, исполнительностью, дисциплинированностью. Принципиальное значение имеют такие качества, как чувство нового, близость к избирателям, готовность брать ответственность на себя, желание постоянно повышать профессиональный (управленческий) уровень, требовательность к себе и другим, внимательное, чуткое отношение к избирателям; 2) высокая электорально-правовая культура должностных лиц означает глубокое, искреннее уважение к личности избирателя, правам, достоинству; уважение прав личности как компонент электорально-правовой культуры должностных лиц неотделимо от признания её достоинства; 3) неотъемлемое свойство электорально-правовой культуры работников государственных и муниципальных органов – соблюдение ими законности в электоральных процессах; 4) электорально-правовая культура означает профессиональную компетентность должностного лица, овладение специальными знаниями, опытом; 5) уровень электорально-правовой культуры должностных лиц обусловлен также их личностными качествами. Должностные лица, чья профессиональная деятельность связана с выстраиванием и реализацией электорально-правовой политики, должны обладать определёнными личными качествами: достаточно высокими интеллектуальными, характерологическими, коммуникативными данными, принципиальностью, самостоятельностью и др.
10. Электорально-правовая культура проявляется в реальном поведении, активной деятельности в сфере выстраивания и реализации электоральной политики. Электорально-правовая активность – один из важнейших видов правовой и социальной активности. Это интенсивная деятельность гражданина в сфере выстраивания и реализации электоральной политики, одна из форм юридически значимого бытия граждан, связанного с воплощением в жизнь их права на участие в управлении делами общества и государства. Одним из главных условий развития гражданского общества и правового государства в России является активное участие граждан в общественно-политических процессах российских регионов. В диссертации данному аспекту уделено особое внимание. Выдвигается ряд предложений по повышению такой активности.
Глава III – «Виды электорально-правовой политики и формы её реализации: пути совершенствования», посвящена обоснованию необходимости и критериев выделения элементов структуры (видов) электоральной политики, общетеоретической характеристике её разновидностей, установлению и анализу форм её реализации, а также путей их совершенствования.
На основе анализа существующих подходов к вопросу о структуризации правовой политики (С. С. Алексеев, А. П. Коробова, А. В. Малько, С. И. Орешкин, П. Н. Панченко, В. А. Рудковский, В.В. Субочев, К. В. Шундиков и др.) и исходя из положений первой главы диссертации формулируются позиции о том, что: а) не следует противопоставлять разные подходы, т. к. каждый из них отражает реальные аспекты правовой политики, а потому имеет право на существование; б) любая разновидность (как и правовая политика в целом) отличается сложностью и многообразием структуры; в) особенности строения и внутренней организации электорально-правовой политики обусловлены её функциональным назначением в системе средств государственного руководства электоральными процессами, той ролью, которую она призвана выполнять в политико-правовой системе общества; указанные особенности, следовательно, имеют не случайный и произвольный, а необходимый и закономерный характер, здесь действуют те же зависимости в соотношении структуры и функций, что и в других системных объектах; г) чтобы электоральная политика могла осуществлять своё социальное назначение, решать стоящие перед ней задачи, она должна обладать определённой структурой; любые искажения в структуре отражаются на эффективности её функционирования, снижают социальную отдачу. По мере того как перед рассматриваемой политикой встают новые задачи и возникает необходимость реализации новых функций, усложняется и её структурная организация.
Делается вывод, что строение электоральной политики может быть представлено в виде ряда взаимосвязанных компонентов, каждый из которых характеризуется особым системообразующим началом (принципом, критерием). В одних случаях это исторически сложившаяся система права, в других – федеративная форма государственного устройства, в третьих – особенности механизма правового регулирования и т. д. Это позволяет, соответственно, выделять отраслевую (институциональную), федеративную и некоторые другие подсистемы в структуре электорально-правовой политики как целостного образования.
Последовательно анализируются компоненты (разновидности) электоральной политики. В зависимости от исторически сложившейся системы права она содержит такие направления, как конституционная (избирательно-правовая), уголовно-правовая, административная, финансово-правовая, информационно-правовая политика в электоральной сфере. Каждый из названных элементов электоральной политики сориентирован на «обслуживание» соответствующей отрасли (института) права, а в совокупности они призваны обеспечить политико-управленческие предпосылки для эффективного функционирования и развития соответствующих отраслей (институтов) права, улучшения их регулятивного и охранительного воздействия на электоральную сферу правовой жизни общества. Это сказывается и на развитии всей системы права.
Формулируются определения понятий «конституционно-правовая электоральная политика», «уголовно-правовая электоральная политика», «административно-правовая электоральная политика», «финансово-правовая электоральная политика», «информационно-правовая электоральная политика»; выявляются их особенности.
Следующим критерием структуризации электоральной политики является устройство государства. На основе анализа существующих теоретических положений (Р. Г. Абдулатипов, М. Х. Гукепшоков, А. В. Дунаев, М. В. Дышеков, К. Л. Иванова, Ю. А. Крохина, А. Ю. Лаврик, А. В. Малько, М. П. Петров, В. А. Рудковский, И. Н. Сенякин и др.) доказывается, что рассматриваемая политика может быть подразделена на а) федеральную (обеспечивающую общегосударственный интерес); б) региональную (политику федерального центра по созданию действенного механизма правового регулирования электоральных процессов в субъектах РФ, федеральных округах с учётом региональных интересов); в) муниципальную (то же – в муниципальных образованиях; г) политику субъектов РФ («политику регионов» как самостоятельное явление); д) политику органов местного самоуправления (политику муниципалитетов).
Характеризуя специфику данных разновидностей, соискатель исходит из того, что все они – составные части (компоненты) электоральной политики как целостного образования. Они не существуют в обособленном виде, а взаимно дополняют друг друга.
Отметив, что к числу факторов, обусловливающих дифференциацию электоральной политики на виды, относятся механизм правового регулирования и своеобразие основных направлений юридической практики в электоральной сфере, диссертант констатирует, что в структуре рассматриваемой политики формируются такие относительно самостоятельные направления, как правотворческое, правоприменительное, правоинтерпретационное, правореализационное, информационно-воспитательное, организационно-техническое. Они могут рассматриваться и как виды электорально-правовой политики, и как формы её реализации. Далее последовательно раскрываются названные формы, анализируются способы их воплощения в реальные отношения, пути оптимизации. Основными являются следующие позиции:
1) федеральные государственные органы должны идти не в направлении дальнейшей централизации избирательного законодательства (и как следствие – электоральной политики), а по пути выстраивания системы организационной и методической помощи субъектам РФ;
2) специфика правоприменительной деятельности в электоральной сфере состоит в её ярко выраженном личностном характере, который проявляется в двух аспектах. С одной стороны, речь идёт о субъекте электорального правоприменения – лице, обладающем согласно законодательству возможностью применения права, а с другой стороны, каждый акт применения соответствующих норм затрагивает прямо или опосредованно личность, её права, свободы, законные интересы, обязанности, электорально-правовой статус, а зачастую и политическое будущее. Важно помнить, что персонифицированность правоприменительной формы реализации электоральной политики не исключает, не игнорирует общественной значимости данной деятельности;
3) электоральное правоприменение связано с разделением государственной власти и наличием законодательных гарантий для избирательных органов как основных субъектов реализации электорально-правовой политики. В процессе правоприменительной деятельности избирательные комиссии призваны обеспечивать реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, осуществлять подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации;
4) электоральное правоприменение во многом обусловлено наличием конституционных гарантий для судебной власти. Эффективность судебного правоприменения может определяться следующими критериями: а) доступностью правосудия для всех участников электоральных правоотношений; б) качеством рассмотрения соответствующих дел; в) оперативностью; г) чёткостью исполнения судебных актов;
5) общетеоретический анализ решений органов конституционной юстиции РФ, принятых по вопросам избирательного права и избирательного процесса, а также научной литературы свидетельствует о той роли, которую в процессе выстраивания и реализации электоральной политики, в становлении и развитии института выборов играют конституционные и уставные суды. Они уделяют серьёзное внимание правовым проблемам организации и проведения выборов, участия граждан в управлении делами государства на всём протяжении своей деятельности. Особо значима практика Конституционного Суда РФ. Его решения оказывают заметное влияние на развитие и применение избирательного и сопутствующего ему законодательства в период действия Федеральных законов: от 6 декабря 1994 г. « Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»; от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; от 12 июня 2002 г. « Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Нет оснований полагать, что это влияние ослабнет;
6) реализация электорально-правовой политики имеет процессуальный характер. Вся реализационная деятельность делится на два этапа: а) довыборный (поствыборный, межвыборный), в ходе которого осуществляются совершенствование электорального законодательства, подготовка и переподготовка субъектов, мероприятия по политико-правовому воспитанию избирателей и проч.; б) избирательный процесс, который образуют нормативно установленные формы упорядочивания юридической деятельности. Обосновывается, что «избирательный процесс» и «электоральный процесс» – неравнозначные понятия и явления; первое является более узким, а соотносятся они между собой как часть и целое. В этом смысле избирательный процесс – только часть механизма реализации электорально-правовой политики. Своё же законченное выражение данный механизм находит в электоральном процессе. В то же время избирательный процесс – основная, определяющая часть механизма реализации электоральной политики. Будучи объективированным в специфической процедурной форме, указанный процесс имеет огромное значение для обеспечения права граждан РФ участвовать в управлении делами государства;
7) особое значение имеет информационная форма реализации электоральной политики. Все задействованные в электоральной сфере организационные, материальные ресурсы государства, призванные реагировать и обеспечивать соответствующие процессы социальной жизни, связаны с информацией. Поиск путей её наиболее рациональной организации и использования, формирование и обеспечение качества той её части, которая оформляет направления государственной, публичной организации, – прежде всего правовой информации, – важнейшая задача;
8) не менее важна правовоспитательная форма. Основная её задача состоит в ликвидации юридической неграмотности электората, повышении уровня подготовленности организаторов выборов, должностных лиц органов государственной и муниципальной власти, преодолении правового нигилизма и прочих негативных проявлений электорально-правовой жизни общества, в формировании у граждан и должностных лиц уважительного отношения к избирательным процедурам. Научно организованная правовоспитательная деятельность может рассматриваться в качестве важнейшего средства минимизации правовой антикультуры в обществе. Электорально-правовое воспитание – часть идеологической функции государства, необходимость восстановления которой в России обосновывается в диссертации;
Нужна научно обоснованная, опирающаяся на гуманистические ценности и национальные традиции правовоспитательная электоральная политика, представляющая собой стратегию и тактику государственной деятельности в сфере электорально-правовой социализации личности и различных социальных групп (становления граждан как активных избирателей, субъектов политико-правового взаимодействия с органами власти всех уровней). Такая политика должна решать следующие задачи: 1) определять общегосударственные приоритеты в сфере электорально-правового воспитания граждан и их объединений, ориентировать государственные органы, общественные организации, СМИ и иные институты государства и гражданского общества на их проведение в жизнь; 2) закреплять систему принципов взаимодействия государства, общества и граждан в правовоспитательной сфере, осуществлять координацию указанной деятельности; 3) вырабатывать систему мер, направленных на стимулирование правовоспитательной деятельности в электоральной сфере, совершенствование её форм, методов и средств; 4) формулировать научно обоснованные критерии эффективности данной деятельности; 5) обеспечивать единство электорально-правового информационного пространства, развитость электорально-правовых коммуникаций, доступность соответствующей информации; и др. Главная же цель электоральной правовоспитательной политики состоит в создании должных правокультурных условий для формирования и эффективного функционирования системы государственного и муниципального властвования, развития политической системы России;
10) организационно-техническая форма реализации электорально-правовой политики воплощается в проведении субъектами, прежде всего государственными и муниципальными органами власти, текущих организационных мероприятий, связанных с принятием управленческих решений, с вопросами кадрового, материального, финансового, информационного и иного обеспечения реализации электорально-правовой политики. В диссертации определены основные направления, на которых должна быть сосредоточена организационно-техническая деятельность по реализации электорально-правовой политики в современной России.
В заключении делается вывод, что важнейшим результатом работы является концептуализация научного знания о стратегии и тактике правового регулирования электоральных правоотношений.
Основные положения диссертации содержатся в следующих публикациях:
научные статьи, опубликованные в изданиях,
рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ
1. Шахназарян Т. Г. Электорально-правовая политика, активность граждан и эффективность государства // Современное право. М.: ЗАО Изд-во «Новый индекс», 2009. № 12 (0,33 п. л.);
2. Шахназарян Т. Г. Избирательные технологии как средство реализации электоральной политики: историко-правовой аспект // История государства и права. М.: ИГ «Юрист», 2009. № 20 (0,5 п. л.);
3. Шахназарян Т. Г. Субъектный состав электоральной политики: теоретико-правовой аспект // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия «Юридические науки». 2011. № 1 (4). (0,6 п. л.);
4. Шахназарян Т. Г. Электорально-правовая культура государственных и муниципальных служащих // Современное право. М.: ЗАО Изд-во «Новый индекс», 2011. № 3 (0,38 п. л.);
статьи, опубликованные в иных научных изданиях
5. Шахназарян Т. Г. Гражданин и государство – взаимообязанные субъекты электорально-правовой политики // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Специальный выпуск «Правоведение». 2009. № 5 (8) (0,3 п. л.);
6. Шахназарян Т. Г. Электорально-правовая политика как особая разновидность правовой политики // Актуальные проблемы правоведения. Научно-теоретический журнал. Самара: СГЭУ, 2009. № 2–3 (23–24) (0,4 п. л.);
7. Шахназарян Т. Г. Государственная политика в области СМИ как неотъемлемая часть электорально-правовой политики // Новая правовая мысль. Научно-аналитический журнал. Волгоград: ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы», 2009. № 6 (37) (0,43 п. л.);
8. Шахназарян Т. Г. Электорально-правовая политика как фактор повышения эффективности отечественной государственности // Научные труды кафедры государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета. Пятигорск: «РИА-КМВ», 2010. № 4 (0,4 п. л.);
9. Шахназарян Т. Г. Приоритеты электорально-правовой политики современного Российского государства // Новая правовая мысль. Научно-аналитический журнал. Волгоград: ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы», 2011. № 1 (44) (0,46 п. л.).
Подписано в печать 7 марта 2012 г. Формат 60ґ84 1/16
Тираж 100 экз. Усл. печ. л. 1,5
Отпечатано в множительном центре
Института истории АН РТ
г. Казань, Кремль, подъезд 5
Тел. (843) 292-95-68, 292-18-09
[1] См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации: текст выступления Президента РФ Д. А. Медведева перед депутатами Федерального Собрания в Кремле 12 ноября 2009 г. // Российская газета. 2009. 13 ноября; Выступление Президента РФ Д. А. Медведева на заседании Государственного совета // Стенографический отчёт о заседании Государственного совета по вопросам развития политической системы России, 22 января 2010 г. // URL: http://www.kremlin.gov.ru (Дата обращения: 25.01.2010); Медведев Д. А. Россия, вперёд! // URL: blog.kremlin.ru (Дата обращения: 15 сентября 2009 г.).
[2] Подробное обоснование см.: Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2003. С. 309–346.
[3] Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ РФ). 2008. № 47. Ст. 5489.
[4] URL: blog.kremlin.ru/post/199/transcript (Дата обращения: 18 января 2012 г.).
[5] URL: http://www.consultant.ru/online/base/?reg=doc;base=law;n=123798 (Дата обращения: 18 января 2012 г.).
[6] См.: Проект Концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года / под ред. А.В. Малько. М., 2008; Правовая политика: словарь и проект концепции / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2010.
[7] Медведев Д. А. Россия, вперёд! // URL: blog.kremlin.ru (Дата обращения: 15 сентября 2009 г.).
