Конституционно-правовой статус территориальных коллективов во франции
На правах рукописи
Егорова Марина Владимировна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ КОЛЛЕКТИВОВ ВО ФРАНЦИИ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2012 г.
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина»
| Научный руководитель | заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Страшун Борис Александрович |
| Официальные оппоненты: | Керимов Александр Джангирович доктор юридических наук, профессор, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, профессор кафедры конституционного права Пилипенко Анатолий Николаевич кандидат юридических наук, доцент, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, ведущий научный сотрудник отдела конституционного и административного законодательства иностранных государств |
| Ведущая организация | Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации |
Защита состоится 05 декабря 2012 года в 12:00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02, созданного на базе Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.
Автореферат разослан ____ ____________ года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
Заслуженный деятель науки
Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор Н.А. Михалева
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Местные коллективы и их самоуправление являются важной составляющей любого демократического государства. Публичное управление должно учитывать прежде всего интересы и потребности населения, и именно управление «на местах» наиболее приближено к нуждам населения, позволяет оптимально решать повседневные проблемы. Только сочетание местного самоуправления с управлением, осуществляемым вышестоящими уровнями власти, способствует наиболее эффективному решению возникающих в обществе проблем.
- В течение столетий Франция создавалась как централизованное унитарное государство. Государственное строительство сделало необходимым присутствие в каждой части территории представителя, роль которого заключалась в том, чтобы насаждать верховную волю государства, применять там общенациональные законы и руководить населением. Вместе с тем во Франции с давних пор существовали самоуправляющиеся коммуны. В результате в основе французской системы территориального устройства постепенно пробивал себе дорогу принцип сочетания местного самоуправления с государственным управлением. В разное время во Франции централизация власти либо децентрализация получали преимущество в зависимости от политического режима в стране. Признание естественных границ и право на самоуправление для коммун в сочетании с самоуправлением и присутствием государственной администрации в специально сформированных территориальных образованиях является сегодня основной характерной чертой территориального устройства Франции.
В 1989 году была создана Ассамблея сообществ Франции, которая успешно завершила работу по парламентскому лоббированию законопроекта о реформе территориальных коллективов, рассмотренному Парламентом и вступившему в силу 16 декабря 2010 года1
[1]. Данный закон унифицировал порядок формирования органов местного самоуправления всех уровней и открыл новые возможности развития большим агломерациям. Закон предусмотрел поэтапное реформирование местной власти на 2011-2015 гг. 2012 год знаменует создание сообществ с применением новых правил управления. В 2013 году произойдёт усиление полномочий префектов, присоединение к сообществу последних изолированных коммун. В 2014 году пройдут региональные и генеральные выборы, которые объединятся и дадут рождение новому «территориальному советнику». 2015 год установит новое распределение компетенций и предельную дату, до которой должны быть выработаны схемы региональной взаимопомощи.
Также необходимо отметить, что 2010 г. был годом Франции в РФ и годом РФ во Франции. 18 ноября 2011 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики было подписано соглашение о содействии сотрудничеству между территориальными образованиями Российской Федерации и Французской Республики. Данное соглашение призвано содействовать развитию торгово-экономического, научно-технического, социального, культурного, гуманитарного сотрудничества, а также сотрудничества в сфере образования, здравоохранения, информационных технологий, энергетики, агропромышленного комплекса, городского развития, туризма, энергетической эффективности и в иных сферах между территориальными образованиями России и Франции. В целях развития сотрудничества между территориальными образованиями Россия и Франция создают благоприятные условия для установления прямых контактов между хозяйствующими субъектами. Данное соглашение знаменовало новый этап развития отношений между Францией и Россией. В настоящее время реализуется около пятидесяти различных проектов сотрудничества между французскими и российскими органами местного самоуправления. Некоторые органы местного самоуправления поддерживают проекты, тематика которых непосредственно не входит в их сферу компетенций, например, проекты межвузовского сотрудничества. Кроме того, территориальные образования в целях обмена опытом принимают у себя российские делегации1
[2].
Комплексных научно-правовых исследований современных местного самоуправления и управления во Франции, особенно учитывающих законодательные новеллы последнего времени, и рекомендаций для использования этого опыта в России сравнительно мало. Это всё обусловливает актуальность настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Конституционное закрепление самостоятельности территориальных коллективов во Франции было осуществлено сравнительно недавно. Прежде предусматривалось, что представители государства осуществляют административную опеку и следят за соблюдением законов территориальными коллективами при принятии ими решений в целях обеспечения целостности государства. Взаимоотношения органов самоуправления с органами управления были жёстко централизованными. В Пятой республике с 80-х гг. прошлого века происходит процесс децентрализации системы территориального управления, который в 1998, 2003 и 2008 гг. получил конституционное регулирование. В последние десятилетия в Конституцию Франции были внесены изменения, которые коснулись статуса континентальных территориальных коллективов, их взаимоотношений друг с другом и с центральной властью, а также статуса заморских территорий Франции. Изменения также были внесены в Общий кодекс о территориальных коллективах, в Избирательный кодекс и в другие законы.
Наибольшую известность среди работ французских исследователей, посвящённых статусу территориальных коллективов во Франции, приобрели в своё время работы Ж. Веделя «Административное право Франции»1
[3], Г. Брэбана «Французское административное право»2
[4], Э. Деттона «Местная администрация Франции»3
[5], которые были переведены и изданы в нашей стране во второй половине прошлого века. Ещё раньше идеи децентрализации в своих трудах развивали французские исследователи Л. Дюги, М. Ориу. В диссертационном исследовании также использованы труды французских авторов Ж.-Г. Турэ, А. Токвиля, Ж. Доменака, Э. Броссе, М.Л. Каролюса-Барре, Ш. Пети-Дютайи, Н. Дантонела Кор., А. Морина, А. Люшера, П. Дэйона, Ж. Аросена, П. Феррари, Ш. Виера.
Весомый вклад в создание теоретической основы настоящего диссертационного исследования внесли направленные на изучение местного самоуправления и местного управления работы британских, немецких, американских, а также белорусских учёных И. Редлиха, П. Эшли, Р. Гнейста, Л. Штейна, Г. Штимпфля, Х. Шоллера, Г. Еллинека, В.П. Серебренникова и ряда других.
В контексте данной тематики сложно переоценить значение монографических работ российских конституционалистов советского и современного периодов по вопросам местного самоуправления и управления во Франции в целом или отдельных их аспектов. Это труды В.В. Маклакова, В.Е. Чиркина, Е.В. Болотиной, А.Д. Керимова, В.Б. Евдокимова, Я.Ю. Старцева, А.А. Транина, А.Н. Пилипенко, Г.В. Барабашева, О.Е. Кутафина, М.А. Штатиной, А.И. Черкасова, В.Г. Графского, В.И. Фадеева, В.П. Серебренникова, Н.Н. Ефремовой, А.С. Прудникова, М.А. Крутоголова, В.А. Баранчикова и др.
За последние годы в России были защищены несколько диссертаций, посвященных муниципальному управлению Французской Республики. Интерес представляет кандидатская диссертация Л.М. Богорада «Финансово-правовые основы муниципального управления Французской Республики» (Санкт-Петербург, 2011). В данной диссертации исследуется юридическая природа и структура местных финансов Французской республики, а также правовое регулирование финансовой самостоятельности территориальных коллективов Франции. Также стоит упомянуть кандидатскую диссертацию Л.М. Самойловой «Контроль над исполнением бюджета во Франции: эволюция правового регулирования» (Москва, 2008). В данном исследовании диссертант освещает теоретические вопросы бюджетного контроля, устанавливает закономерности развития организационно-правовой структуры контроля над исполнением бюджета во Франции, анализирует современное состояние организации такого контроля. Однако целостным образом конституционно-правовой статус территориальных коллективов в контексте последних конституционных и законодательных изменений не исследовался.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы: последние изменения французской Конституции 1958 г., касающиеся регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления с органами местного управления во Франции, а также нормы текущего законодательства, прежде всего Общего кодекса о территориальных коллективах и Избирательного кодекса, и их реализация.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, в которых проявляется самоуправление территориальных коллективов и их взаимоотношения с органами местного управления Франции и с центральной властью.
Цели и задачи исследования. Целями диссертационного исследования являются комплексный анализ территориального устройства и местной публичной власти во Франции в связи с последними конституционными и законодательными изменениями и в целесообразных случаях внесение предложений по совершенствованию российского законодательства о территориальном устройстве субъектов РФ, о местном самоуправлении и управлении в них.
Исходя из указанной цели диссертационного исследования, автор поставила следующие задачи:
- определить понятие «территориальный коллектив», выявить его признаки и отделить его от понятия «административно-территориальная единица»;
- определить применительно к Франции содержание и различие понятий «местное самоуправление» и «местное управление», рассмотреть их историческое развитие и основные концепции местного самоуправления;
- рассмотреть основные направления конституционного и законодательного развития территориального устройства, местного самоуправления и местного управления во Франции, выявить их специфику и взаимоотношения.
Методологической основой диссертационного исследования послужили общенаучные методы и специальные юридические методы. В частности применялись: метод системного анализа, метод синтеза, исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический методы.
Эмпирическую и нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Франции от 4 октября 1958 г., Общий кодекс о территориальных коллективах, Избирательный кодекс, закон № 82-813 от 2 марта 1982 г. «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов», закон № 83-8 от 7 января 1983 г. «О распределении компетенций между государством и коммунами, департаментами и регионами», конституционный закон № 2003-276 от 28 марта 2003 г. «О децентрализованной организации Республики», конституционный закон № 2008-724 от 23 июля 2008 г. «О модернизации институтов Пятой Республики», закон № 2010-1563 от 16 декабря 2010 г. «О реформе территориальных коллективов», прочее относящееся к рассматриваемой теме текущее французское законодательство, а также информация о его реализации. Среди международных документов особую ценность для анализа проблематики настоящего диссертационного исследования представляет Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. При подготовке диссертации выполнены перевод, анализ и сравнение ряда актов текущего законодательства Франции.
Научная новизна настоящего диссертационного исследования заключается в том, что впервые исследовано целостным образом конституционно-правовое регулирование территориального устройства Франции, её органов местного самоуправления и местного управления с учётом последних конституционных и законодательных изменений во Франции, касающихся территориальных коллективов, выделены основные направления развития местного самоуправления и местного управления во Франции, рассмотрены результаты децентрализации власти, осуществляемой с 80-х гг. XX века и продолжающейся поныне, проанализировано современное конституционно-правовое регулирование территориальных коллективов. В частности, подчёркнуто, что в рамках проведённой децентрализации власти во Франции, что нашло отражение в статье 1 Конституции, территориальным коллективам были переданы новые компетенции, что способствовало увеличению их ответственности. В ходе конституционных реформ во Франции были созданы институты местной демократии, такие как референдум и народная законодательная инициатива, что способствовало более активному участию населения в жизни территориального коллектива. Территориальные коллективы получили необходимую им самостоятельность в вопросах местного значения, в том числе финансовую автономию, что было закреплено на конституционном уровне. Была установлена новая единая избирательная система для советников и введён единый статус «территориального советника», а также образованы новые формы объединений, такие как метрополия и метрополитанский полис. Это знаменовало собой создание крупных агломераций, способных оказывать экономическое влияние в международном масштабе. Также необходимо отметить тенденцию, связанную с предоставлением автономии многим заморским территориям Франции, что также находит своё отражение во французской Конституции.
Научная новизна диссертации проявляется также в общих выводах, которые сконцентрированы в основных положениях, выносимых на защиту:
1.Территориальные коллективы, существующие в подавляющем большинстве современных государств, являются преемниками и наследниками догосударственных общин, которые со временем из родо-племенных объединений превратились в объединения жителей определённых земель и на протяжении всей своей истории вели борьбу с центральной властью возникших государств, на территории и под суверенитетом которых эти земли оказались, за свои интересы и гарантирующее эти интересы самоуправление.
Системы этого самоуправления, его взаимоотношения с местными агентами центральной власти соответствующей страны всегда разнились от страны к стране в зависимости от особенностей политической истории страны, социально-политической психологии её населения и множества других факторов.
2. Небывалое усложнение общественной жизни в странах мира во второй половине прошлого века и в начале нынешнего выявило настоятельную необходимость не только деконцентрации, но и децентрализации властных полномочий, традиционно осуществляемых центральной властью в современных государствах. Следствием этого является учреждение новых уровней управления (регионов, федеральных единиц и т.п.) и создание в них систем самоуправления с дополнением их агентами центральной власти, обладающими общей компетенцией (префектами, губернаторами и т.п.), или без этого дополнения. Одновременно расширяются полномочия самоуправления и на средних и низших уровнях управления. Это требует адекватного финансового обеспечения, что зачастую получает отражение даже на конституционном уровне. Современные территориальные коллективы имеют, таким образом, в большинстве стран сложную, многоступенчатую структуру, причём более широкие коллективы (например, регионы) обычно не имеют административных прав в отношении входящих в их состав более узких коллективов (например, городов, общин).
Наряду с этим территориальные коллективы, причём не обязательно одного уровня, могут объединяться для решения общих задач их компетенции. Более того, они подчас могут вступать в международные (приграничные и др.) объединения. Это способствует углублению международного сотрудничества государств.
3. Исторически территориальное устройство Франции характеризовалось устойчивым тяготением к централизации, но за последние 30 лет оно претерпело значительные изменения. В рамках децентрализации власти во Франции территориальным коллективам были переданы новые компетенции. Территориальные коллективы получили необходимую им самостоятельность в вопросах местного значения, в том числе финансовую автономию. Были созданы институты местной демократии, такие как референдум и народная законодательная инициатива. Была установлена новая единая избирательная система для советников и введён единый статус «территориального советника», а также образованы новые формы объединений, способные оказывать экономическое влияние в международном масштабе. Система местного самоуправления во Франции в последние годы серьёзно реформируется, законодательно запланировано на ближайшие годы дальнейшее развитие децентрализации, которая включает в себя целый комплекс мероприятий.
4. Самостоятельное решение вопросов местного значения территориальными единицами находит выражение в принципе субсидиарности. Принцип субсидиарности включён в Договор о Европейском Союзе, а также провозглашён в Европейской хартии местного самоуправления 1985 года. Европейская хартия местного самоуправления установила, что публичные обязательства должны реализовываться на наиболее близком населению уровне, а передаваться на более высокий административный уровень только в том случае, если решение таких задач силами местных администраций неэффективно или невозможно. Хартия явилась первым юридическим документом, гарантирующим соблюдение принципа субсидиарности государствами — членами Совета Европы. В соответствии с ней местные власти должны осуществлять самоуправление и контролировать значительную часть публичных обязательств в интересах местного населения и под свою ответственность.
В целях реализации принципа субсидиарности в статье 72 Конституции Франции предусмотрено, что территориальные коллективы призваны принимать решения по совокупности полномочий, которые могут быть наилучшим образом осуществлены на их уровне. Никакой территориальный коллектив не может осуществлять опеку над другим. Однако когда осуществление какого-либо полномочия требует участия нескольких территориальных коллективов, то закон может разрешить одному из них или одному из их объединений организовать формы их общей деятельности. То есть имеется законодательство, определяющее характер, объём и способы осуществления помощи со стороны других коллективов. У каждого территориального коллектива есть свои способы реализации принципа субсидиарности.
5. Важным элементом реформы явилось упразднение финансовой опеки над территориальными коллективами. Отныне подготовка их бюджетов возлагается на председателей выборных советов, а не префектов, как было раньше. Местные органы стали более самостоятельны по вопросам подготовки, принятия и исполнения бюджета. Вместо целевых государственных дотаций территориальная единица получает глобальную финансовую субсидию, которой свободно распоряжаются выборные органы. Одновременно с передачей некоторых компетенций от государства местному самоуправлению переданы финансовые, кадровые и технические средства, необходимые для их реализации. Передача компетенций проводилась по частям и в соответствии с назначением, свойственным каждому уровню административной власти.
Принцип автономии, в том числе финансовой, представляет собой один из основополагающих аспектов свободного самоуправления территориальных коллективов. Автономия предполагает опредёленную самостоятельность в принятии собственными органами самоуправления территориальной единицы решений, которые не подлежат отмене государством, если не нарушают закон, а также наличие необходимых для реализации этих решений собственных средств.
6. Территориальное устройство Франции весьма сложное и включает как трёхуровневую систему самоуправляющихся территориальных коллективов, так и управляемые из центра административно-территориальные единицы, в задачу администрации которых входит главным образом надзор за законностью актов и действий органов местного самоуправления, а также координация деятельности на местах подразделений центральных ведомств. Институт префектов и супрефектов, несмотря на существенное ослабление, начиная с 1982 г., их полномочий, сохраняет значительное влияние, отражая традицию французского унитаризма. То же можно сказать и об институте мэров.
Сложность территориального устройства Франции обусловлена, помимо чисто внутренних причин, также тем, что конституционно-правовую связь с Францией сохраняют некоторые бывшие её колонии. Их территория считается частью территории бывшей метрополии. К настоящему времени сообщества жителей бывших колониальных владений приобрели тот же статус, какой имеют сообщества жителей европейской континентальной части страны, т.е. статус территориальных коллективов.
7. Концепция местного самоуправления исходит из того, что местные сообщества представляют собой один из основных элементов демократического режима. В последнее время к участию в местном самоуправлении также всё чаще допускаются постоянно проживающие неграждане, поэтому правильнее теперь говорить о самоуправлении жителей. Принцип местного самоуправления исходит из того, что участие жителей в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне.
8. Местное самоуправление имеет непосредственную связь с гражданским обществом. В 2003 г. во Франции в результате конституционной реформы был принят Органический закон о местной демократии, который был включён в Общий кодекс о территориальных коллективах. Этой реформой были предусмотрены референдум и народная законодательная инициатива на местах. Благодаря этому население во Франции является активным участником политической жизни территориального коллектива, участвует в выборах и референдумах, осуществляет народную законодательную инициативу, формирует органы местного самоуправления, имеет право запрашивать необходимую информацию о том, что происходит в территориальном коллективе, в случае необходимости выражать своё мнение по тем или иным вопросам местного значения. Чем активнее население участвует в политической жизни, тем с большей уверенностью можно утверждать, что данное общество является гражданским. Так, в 2008 и 2009 гг. были проведены 6 местных референдумов в коммунах и 17 коммун организовали консультации с жителями по местным вопросам.
Таким образом, правильно организованное местное самоуправление является институтом демократического государства и гражданского общества, способным реально осуществлять публичную власть, обладающим большим созидательным общественным потенциалом.
9. Местное самоуправление осуществляется на определённой территории. Территориальный коллектив, в котором действует местное самоуправление, является сложившимся, устойчивым и постоянным объединением жителей. Он создаётся на основе общественных интересов особого рода. Это интересы, связанные с повседневной жизнью людей. Территориальные коллективы являются уже не просто географическими понятиями, а образуют определённые политические единства, форму политической организации общества, исторически связанную с данным участком государственной территории.
Таким образом, под территориальным коллективом понимается не любое объединение людей по территориальному признаку, а такое объединение, которое основано на самоуправлении. Местное самоуправление, территориальные границы и юридически оформленный персональный состав членов территориального коллектива являются его важнейшими признаками.
10. Для более эффективного осуществления своей компетенции территориальные коллективы создают различные объединения. В 2010 году в результате крупной реформы во Франции были созданы наряду с существовавшими ранее синдикатами коммун новые формы объединений, такие как метрополия и метрополитанский полис.
11. Статус некоторых территориальных единиц Франции также изменился. Произошло расширение автономии ряда территорий с учётом их исторического развития. Так, Корсике была предоставлена государственная автономия. При организации современного статуса Корсики были учтены её специфические особенности, в частности географического и исторического характера. Примечателен статус Новой Каледонии, особо отражённый в Конституции. В 2014 г. её жители примут участие в референдуме о полном суверенитете. Расширение полномочий заморских территориальных единиц Франции является тенденцией последних лет.
12. Сочетание местного самоуправления территориальных коллективов с подчинённым Правительству местным управлением, осуществляющим административный надзор за законностью самоуправленческих решений, позволяет населению территориальных единиц самостоятельно и демократически решать свои внутренние проблемы и вместе с тем вполне надёжно гарантировать территориальную целостность и управляемость французского государства. При этом учитываются особенности отдельных территорий, в частности отдалённых от европейской континентальной части Франции.
13. Опыт территориального устройства Франции представляет определённый интерес для России, хотя Франция – унитарное, а Россия - федеративное государство. Речь идёт, в частности, о применении принципа субсидиарности, об обеспечении финансовой автономии самоуправляющихся территориальных единиц и, может быть, о большем разнообразии их статусов, позволяющем лучше отражать интересы местных сообществ в сочетании с интересами общегосударственными.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования - общетеоретические выводы и практические рекомендации - могут быть полезными для более глубокого осмысления местного самоуправления и управления в современном государстве, в частности во Франции, и применены при разработке и совершенствовании правовых актов в сфере местного самоуправления, взаимоотношений центра с местной властью в России, а также могут быть учтены в правоприменительной практике. Кроме того, данный материал может быть полезен для преподавания конституционного и муниципального права, спецкурсов и спецсеминаров по данной дисциплине, при подготовке учебных программ, учебников, учебных пособий и методических рекомендаций.
Апробация результатов исследования. Различные аспекты диссертационного исследования получили отражение в публикациях автора по теме исследования. Основные положения диссертации опубликованы в двух статьях общим объёмом 1,2 п.л. в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации. Отдельные положения были использованы автором во время участия в круглом столе, который проводила кафедра конституционного права зарубежных стран МГЮА имени О.Е. Кутафина.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.
- Основное содержание работы
Во введении обосновывается выбор и актуальность темы исследования, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, излагаются методологические и теоретические основы диссертации, обосновывается научная новизна исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрываются теоретическая и практическая значимость и апробация результатов проведенного исследования.
В первой главе диссертации «Теоретические основы организации местной власти в мире и её история во Франции», состоящей из двух параграфов, раскрывается понятие и теории местного самоуправления, эволюция местного самоуправления, а также основные модели местного самоуправления.
В первом параграфе «Возникновение и развитие местного управления и самоуправления» приведен анализ понятия и сущности местного самоуправления, исследованы содержащиеся в зарубежной и российской литературе подходы к его пониманию, рассмотрены его основные признаки. Автор указывает на то, что в настоящее время имеется несколько десятков различных определений местного самоуправления, показывает широту контекста смежных понятий.
В данном параграфе также рассмотрены основные философские концепции местного самоуправления, среди них либеральная концепция А. Токвиля, теория свободной общины К.-Ф. Гербера, Г. Аренса и др., общественная теория О. Ресслера, Р. Моля, В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова, государственная теория самоуправления выдающихся немецких ученых Л. Штейна и Р. Гнейста, доктрина английского экономиста Дж. М. Кейнса.
- Рассмотрена эволюция местного самоуправления. Указано, что в своём современном виде местное управление в развитых демократических государствах сложилось в основном в результате муниципальных реформ XIX века. Его становление было связано с процессами перехода от феодализма к современному индустриальному обществу.
- Проанализированы различные модели местного самоуправления (англосаксонская, континентальная и др.). Указано, что Франция является родиной классического административного права. Французская конституционная доктрина, признавая существование национального суверенитета, наделяет центральные государственные органы определёнными прерогативами, выходящими за пределы общего права, причем эти прерогативы дают администрации исключительные полномочия. Отмечено, что в последние десятилетия прослеживается сближение англосаксонской модели местного управления с континентальной моделью.
Проанализирована Европейская хартия местного самоуправления, в рамках которой замечена тенденция сближения систем местного самоуправления. Отмечено, что Хартия установила необходимость конституционного регулирования автономии местного самоуправления и явилась первым юридическим документом, гарантирующим соблюдение принципа субсидиарности государствами — членами Совета Европы.
- Второй параграф первой главы именуется: «История территориального устройства, местного самоуправления и управления во Франции». В данном параграфе выделены основные направления развития местного самоуправления и управления во Франции. В частности указано, что Франция является страной, которая создавалась как сильное централизованное государство, и административная система которой строилась в соответствии с этим принципом. Вместе с тем во Франции всегда весьма сильным было коммунальное движение. Признание естественных границ и право на самоуправление для коммун в сочетании с самоуправлением и присутствием государственной администрации в специально сформированных территориальных образованиях является характерной чертой территориального устройства Франции.
Отмечено, что первоначально во Франции существовала система интендантов - чиновников, посылаемых королевской властью на места для осуществления функций управления. Впоследствии институт интендантов был заменён институтом префекта, который надолго укоренился в системе органов управления во Франции, в том числе с целью обеспечить жёсткие рамки для коммунального самоуправления. Рассмотрено становление и развитие коммунального самоуправления, история появления департаментов.
При анализе развития местного самоуправления использованы Конституции Франции различных годов. Отмечена особая роль реформы децентрализации 1982 года, которая открыла путь для глубоких преобразований в распределении полномочий в пользу местных властей. В ходе данной реформы были заложены три основных принципа: регион стал полноправным территориальным коллективом, управляемым избираемым советом. Исполнительная власть на департаментском и региональном уровнях перешла от представителя государства – префекта к избранному председателю департаментского и регионального совета. Опека в лице префекта априори над законодательными решениями совета преобразовалась в инициируемый префектом контроль апостериори.
Отмечено, что в последние годы во Франции были проведены конституционные реформы местного самоуправления. В 2003 г. в результате конституционной реформы были предусмотрены референдум и народная законодательная инициатива на местах. В области территориального устройства были предоставлены новые права заморским территориям Франции. Закон от 16 декабря 2010 года установил новую единую избирательную систему для советников, ввёл единый статус «территориального советника», а также создал новые формы объединений (метрополию и др.).
Вторая глава «Современный конституционно-правовой статус территориальных коллективов во Франции» состоит из двух параграфов и посвящена непосредственно раскрытию современного правового статуса территориальных коллективов Франции, органов местного самоуправления и управления территориальных коллективов, форм их объединений, а также проанализирован институт административной опеки во Франции.
Первый параграф именуется: «Понятие и виды территориальных коллективов во Франции». Проанализировано понятие территориального коллектива, выделены его основные признаки. Отмечено, что традиционное определение территориального коллектива включает в себя статус юридического лица, территориальную подведомственность и общее целевое назначение. Отличительным признаком территориального коллектива является наличие в нём самоуправления.
Выделены принципы, которые являются общими для всех территориальных коллективов и которые нашли своё отражение в Конституции. Среди них основополагающими являются: законодательное закрепление правового статуса территориальных коллективов, принцип субсидиарности, принцип выборности руководящих органов, принцип автономии и наличие системы контроля. Отдельно следует выделить принцип финансовой автономии, который был провозглашён в ходе конституционной реформы 2003 года.
Рассмотрен правовой статус различных видов территориальных коллективов. Отмечено, что коммуна во Франции является единственной административно-территориальной единицей, в которой нет отдельного государственного властного органа, то есть мэр в своём лице сочетает главное должностное лицо местного самоуправления и представителя государственной власти. Во Франции существует огромное количество коммун, в связи с чем очевидна потребность в создании законодательства, регулирующего различные формы их объединений. Рассмотрены основные полномочия коммун. Выделен особый статус коммун Парижа, Марселя и Лиона.
Рассмотрен правовой статус таких административно - территориальных единиц как округ и кантон. Отмечено, что до 1940 года округа были территориальными коллективами с избранным законодательным органом, но в 1946 году они были окончательно отменены. Исторически кантоны были также территориальными коллективами со своими избранными законодательными органами. Проанализирован статус супрефекта.
Проанализирован правовой статус департамента. Отмечено, что департамент является основой проведения государственной экономической и социальной политики. Он является одновременно и административной единицей, во главе которой стоит префект, представляющий государство и выступающий руководителем его разукрупненных служб на территории департамента, и автономный местный коллектив, управление которым осуществляет выборный орган – генеральный совет, возглавляемый председателем. Департамент является инстанцией, обеспечивающей присутствие государства и государственное управление на местном уровне.
Рассмотрен правовой статус регионов. В 1982 году регионы наряду с департаментами и коммунами стали полноценными территориальными коллективами Франции. Отмечено, что регионы являются самыми крупными и «молодыми» единицами территориального деления Франции. Они призваны обеспечить комплексное социально-экономическое развитие крупных территорий. Регионы являются центрами планирования, базой проведения всех социально-экономических мероприятий, выходящих за рамки одного департамента. Указано, что в каждом регионе имеется свой план развития, который устанавливает схему регионального обустройства и развития территории.
Отдельно выделен институт административной опеки во Франции. Термин «опека» служит обозначением контроля, осуществляемого представителями государства во Франции за деятельностью территориальных коллективов. Данный институт уходят корнями в историю Франции и связан со становлением Франции как сильного централизованного государства с построением вертикали власти. Этот институт являлся характерной чертой административной системы Франции. В настоящее время данного института не существует. Ему на смену пришёл институт контроля на соответствие законности.
Отмечена особенность существования многочисленных форм объединений во Франции и создание их новых форм (метрополия и др.). Обусловлено это многочисленностью территориальных коллективов, в частности коммун, незначительной их заселённости, слабой материальной и финансовой базой многих из них. Крупные объединения располагают более значительными средствами для решения своих задач.
Указано, что ряду заморских территорий Франции, таким как Гваделупа, Французская Гвиана, Мартиника, Реюньон, Майотта, Сен-Бартельми, Сен-Пьер и Микелон, острова Уоллис и Футуна, и Французская Полинезия были предоставлены новые права. Они все теперь имеют статус заморских департаментов и регионов Франции.
Второй параграф второй главы диссертационного исследования посвящен органам местного самоуправления и управления территориальных коллективов Франции и носит название «Органы управления и самоуправления в территориальных коллективах Франции».
Рассмотрены органы местного самоуправления коммуны, департамента и региона. Проанализирована процедура избрания их советов. Отмечено, что на выборах членов муниципальных, генеральных и региональных советов активным и пассивным избирательным правом пользуются французы и француженки, достигшие 18 лет, обладающие гражданскими и политическими правами и не подпадающие под случаи недееспособности, установленные законом. Отмечено, что граждане Европейского союза, проживающие во Франции, но не являющиеся французскими гражданами, могут при определённых условиях участвовать в выборах муниципальных советников, также как и французские избиратели. Во Франции законодательно закреплён перечень лиц, которые могут голосовать по доверенности. Освещены процедуры избрания советников, условия их неизбираемости и несовместимости мандатов.
Рассмотрено функционирование органов местного самоуправления коммуны, департамента и региона, их компетенция, а также финансовая составляющая их деятельности. Указано, что мэр коммуны является единственным из государственных служащих, представляющих на местах государство, кто одновременно руководит органами местного самоуправления. Отдельно отмечено, что местная власть в городах Париж, Лион и Марсель функционирует на основе особых положений. На территории Парижа действует единый выборный орган – Совет Парижа, - объединяющий функции муниципального и генерального советов.
Отмечено, что центральное место в системе чиновников, представляющих государство на местах, занимает представитель государства в департаменте и регионе - префект. В настоящее время префект обеспечивает национальные интересы, осуществляет административный контроль и соблюдение законов. Проанализированы органы местного самоуправления и управления территориальных коллективов с особым статусом, заморских департаментов и регионов, в которых власть Франции представляют префекты и верховные комиссары. Особо выделено, что в составе Франции имеется две территориальные единицы, имеющие особый статус - Корсика и Новая Каледония. Корсика обладает политической автономией. Новая Каледония, являвшаяся ранее колонией Франции, имеет ныне статус ассоциированного с Францией государства.
Отмечено, что в соответствии с законом от 16 декабря 2010 года № 2010-1563 была изменена процедура выборов членов советов территориальных коллективов, и все советники обрели единый статус «территориального советника». В соответствии с действующим французским законодательством территориальные советники избираются униноминальным голосованием в два тура. Впервые территориальные советники будут избраны в марте 2014 г.
В заключении подведены итоги проведенного научного исследования и высказаны рекомендации к возможному использованию французского опыта в России.
Основные положения диссертации опубликованы в двух статьях общим объемом 0,12 п.л.
Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1) Егорова М.В. Конституционно-правовой статус территориальных коллективов во Франции // Конституционное и муниципальное право, 2010 г., № 11. C. 65-69 (0,5 п.л.)
2) Егорова М.В. Сочетание местного самоуправления с местным управлением во Франции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения, 2011 г., № 2 (27). C. 159-165 (0,7 п.л.)
[1] См.: Loi № 2010-1563 du 16 decembre 2010// Journal Officiel de la Republique Francaise du 17 decembre 2010.
[1] См.: http://www.coopregion.ru.
[1] См.: Ведель Ж. Административное право Франции. Перевод с французского / Под ред.: Крутоголов М.А.; Пер.: Энтин Л.М. – М.: Прогресс, 1973.
[2] См.: Брэбан Г. Французское административное право. Перевод с французского / Пер.: Васильев Д.И., Карпович В.Д., под ред. и со вступ. ст.: Боботов С.В. - М.: Прогресс, 1988.
[3] См.: Деттон Э. Местная администрация Франции. Перевод с французского / Под ред.: Крутоголов М.А.; Пер.: Алексеев Л.Б. – М.: Госюриздат, 1957.
