Конституционно-правовой механизм внешней политики австрийской республики
На правах рукописи
Водяницкая Елена Александровна
Конституционно-правовой механизм внешней политики Австрийской республики
Специальность 12.00.02 - Конституционное право; Муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва 2011
Работа выполнена на кафедре конституционного права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД РФ
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Лейбо Юрий Иванович
Официальные доктор юридических наук, профессор
оппоненты: Умнова Ирина Анатольевна
кандидат юридических наук, доцент
Лафитский Владимир Ильич
Ведущая организация: Московская государственная
юридическая академия
Защита состоится « » ______________ 2011 года в ___ час. ___ мин. на заседании Диссертационного совета Д 209.002.05 при Московском государственном институте международных отношений (Университете) МИД РФ по адресу: 119454, Москва, проспект Вернадского, дом 76.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД РФ по адресу: 119454, Москва, проспект Вернадского, дом 76.
Автореферат размещен на официальном сайте МГИМО (У) МИД России в
сети Интернет ________________ 2011 г. (Режим доступа: http://www.mgimo.ru).
Автореферат разослан ____________________ 2011 г.
Ученый секретарь
Диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор ________________ Павлов Е.Я.
Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертационного исследования. Процессы демократизации общественной жизни привлекают все большее внимание к внешней политике государства и механизму ее формирования. В современном мире все более значимую роль приобретает фактор международного общения, следствием чего является совершенствование и возрастание интенсивности международных отношений. Ранее сфера внешней политики была уделом правящих кругов, носила закрытый характер. Во всех государствах мира политические отношения с другими субъектами международного права, прежде всего дипломатические отношения, всегда представляли собой обособленную сферу государственной жизни, реализуемую, как правило, внешнеполитической деятельностью глав государств, глав правительств, а также специализированными дипломатическими органами государства и их должностными лицами.
В настоящее время внешняя политика государства как одна из важнейших сфер его функционирования характеризуется открытостью и подвержена активному влиянию различных общественных сил. Внешнеполитические отношения складываются не только из соответствующей деятельности государственных органов и их должностных лиц – в них участвуют также и ведущие политические партии и общественные организации. Например, программы политических партий могут содержать заявления внешнеполитического характера по вопросам реализации внешнеполитического курса государства или по актуальным событиям международной жизни и т.п.
Возрастающую значимость внешнеполитической сферы деятельности государства обуславливают также процессы глобализации. Глобальные проблемы, возникающие как объективный фактор развития общества, взаимосвязаны, охватывают все стороны жизни людей и касаются всех стран мира. Поэтому для своего решения они требуют объединённых усилий всего мирового сообщества, в том числе и малых государств.
Вместе с тем интеграция в европейском регионе делает актуальными новые проблемы, например, проблему соотношения национальной внешней политики государств-участников Европейского Союза и совместной внешней политики и политики безопасности в рамках ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора появился пост министра иностранных дел ЕС (высокого представителя ЕС по внешней политике и безопасности), в компетенцию которого входят все внешнеполитические вопросы сообщества, а также председательство на встречах глав МИД ЕС. Это делает европейский уровень принятия внешнеполитических решений вполне самостоятельным институциональным звеном осуществления внешней политики государств-участников ЕС.
В свете вышеизложенных факторов, а также ввиду традиционного тяготения внешнеэкономических и внешнеполитических связей России к странам европейского континента, в том числе к германоязычным государствам, становится актуальным исследование процессов формирования и реализации внешней политики, а также структуры внешнеполитического механизма Австрии как одного из перспективных партнеров нашей страны на международной арене.
В результате все большего развития глобализационных и интеграционных процессов результаты осуществления внешней политики сказываются на всех направлениях жизни общества и государства. Отсюда конституционно-правовой механизм внешней политики является неотъемлемой составной частью структуры государственного механизма любого современного государства, в том числе Австрийской республики. Ведущую роль в формировании и реализации внешней политики Австрии, а следовательно, и в конституционно-правовом механизме этой страны играют государственные органы, наделенные законодательством внешнеполитической компетенцией. Именно эти органы призваны определять основные направления внешней политики государства, устанавливать и поддерживать политические отношения с другими государствами и народами, обеспечивать международное сотрудничество в различных областях государственной и общественной жизни.
При этом особое значение приобретает эффективность функционирования государственных органов, наделенных внешнеполитическими полномочиями, четкое разграничение компетенции между ними, а также между органами власти федерации и земель, наличие подробного правового регулирования в данной области, слаженная работа всего механизма осуществления внешней политики государства. Основополагающие начала внешней политики Австрии находят свое отражение, прежде всего, в конституции страны, конституционных законах, а также в текущем законодательстве и в международных договорах.
Теоретическая база и степень научной разработанности темы. Анализ поставленных в диссертации вопросов предопределил необходимость использования широкой информационной и нормативной базы, обращения к обширному кругу источников. Теоретической основой диссертационного исследования стали труды отечественных и зарубежных ученых в области конституционного права.
Проблемы существования, эволюции, функционирования и структуры конституционно-правового механизма внешней политики зарубежных государств в той или иной степени рассматривались в научных трудах отечественных конституционалистов: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, В.Б. Аверьянова, Г.В. Александренко, А.П. Алехина, М.В. Баглая, A.M. Барнашова, B.A. Власихина, В.Ф. Воловича, Л.Я. Дадиани, М.С. Джунусова, Г.В. Игнатенко, И.П. Ильинского, А.И. Ковалева, Ю.М. Козлова, Ф.Ф. Кокошкина, Б.С. Крылова, М.И. Кукушкина, Б.П. Курашвили, В.И. Лафитского, Ю.И. Лейбо, А.И. Лепешкина, А.Е. Лунева, В.В. Маклакова, П.Ф. Мартыненко, А.А. Мишина, М.А. Могуновой, Р.А. Мюллерсона, В.В. Невинского, Е.Я. Павлова, М.И. Пиголкина, В.В. Пустогарова, П.И. Савицкого, Б.А. Страшуна, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина и др.
Комплексным исследованием, анализирующим конституционные основы организации и функционирования конституционно-правового механизма осуществления внешней политики в отдельных странах, является коллективная монография под редакцией И.П. Ильинского, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина "Конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики государств" (1986 г.). Кроме того, необходимо особо упомянуть монографию Ю.И. Лейбо "Внешнеполитический механизм буржуазных стран Центральной Европы: Австрия, ФРГ, Швейцария" (1984 г.), монографию Л.М. Энтина "Разделение властей. Опыт современных государств" (1995 г.), монографию А.С. Деева "Современная Франция: механизм формирования внешней политики" (1985 г.), а также учебное пособие под редакцией В.П. Воробьева, Ю.И. Лейбо, А.Г. Орлова "Конституционно-правовой механизм внешней политики" (2004 г.), подготовленное коллективом авторов кафедры конституционного права МГИМО (У) МИД РФ.
Отдельным аспектам организации и функционирования конституционно-правового механизма внешней политики зарубежных государств и, в частности, Австрийской республики посвящены оригинальные научные работы зарубежных государствоведов: Л. Адамовича, К. Берхтольда, К. Грабенвартера, С. Гриллера, К. Земанека, Г. Иеллинека, Ф. Койи, Х. Майера, Т. Маунца, Т. Олингера, А. Пелинки, П. Пернталера, М. Талера, Р. Уолтера, У. Фастенрата, А. Фердросса, Б.-К. Функа, К. Хессе, С. Штадльмайера, Г. Штуржа, Ф. Эрмакоры и др.
Научные работы отечественных правоведов, затрагивающие отдельные элементы конституционно-правового механизма внешней политики Австрии (Л.Я. Дадиани «Государственный строй Австрии» (1958 г.), И.П. Ильинский «Парламент Австрии» (1990 г.), Ю.И. Лейбо «Внешнеполитический механизм буржуазных стран Центральной Европы: Австрия, ФРГ, Швейцария» (1984 г.)), опираются на нормативную основу, которая в настоящее время претерпела существенные изменения, обусловленные назревшей необходимостью проведения конституционных реформ, которые имели место в 1988 и 2008-2009 годах. Данные изменения норм конституционного законодательства еще не являлись предметом научного исследования в работах российских ученых и юристов.
Вместе с тем какое-либо комплексное исследование структуры и функционирования конституционно-правового механизма внешней политики Австрийской республики, а также анализ упомянутых конституционных реформ, непосредственно затронувших данную сферу деятельности государства, в отечественной и в известной автору зарубежной литературе отсутствуют.
Таким образом, необходимость научного исследования современного конституционно-правового механизма внешней политики Австрии определяется как потребностями развития науки конституционного права зарубежных стран, так и практическими задачами по совершенствованию структуры и функционирования внешнеполитической сферы современного государства.
Нормативную основу диссертационного исследования образуют Конституция Австрийской республики – Федеральный конституционный закон Австрии от 10 ноября 1920 года с изменениями и дополнениями 1929, 1991-1994 и 2008 года, Федеральный конституционный закон о нейтралитете, Федеральный конституционный закон о вступлении Австрии в Европейский Союз, а также другие законодательные акты, регулирующие внешнеполитическую сферу деятельности австрийского государства. Кроме того, автор исследовал судебную практику Конституционного суда Австрии и Суда ЕС, затрагивающую данную проблематику.
Объектом диссертационного исследования является конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики Австрии, его главные направления, формы и методы деятельности, а также совокупность правоотношений, возникающих в ходе осуществления внешнеполитических полномочий федеральными государственными органами Австрии, их должностными лицами, органами австрийских земель и общин.
Предметом данного исследования выступают правовые нормы, закрепляющие основные конституционные принципы осуществления внешней политики Австрии, разграничение внешнеполитической компетенции между Федерацией и землями, порядок формирования и компетенцию федеральных органов государственной власти, составляющих конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики Австрии, а также функциональные связи между ними.
Цели диссертационного исследования. Отсутствие в отечественной и зарубежной литературе комплексных исследований, посвященных изучению проблем теории и практики функционирования конституционно-правового механизма внешней политики Австрии, обуславливает не только актуальность, но и новизну данной диссертации, целями написания которой являются: установление отличительных особенностей структуры и функционирования конституционно-правового механизма внешней политики Австрийской республики; выявление его характерных черт, а также способов взаимодействия государственных органов во внешнеполитической сфере на основе анализа конституционно-правовых норм данной страны; оценка результатов проведенных конституционных реформ и их влияния на дальнейшее совершенствование структуры и порядка функционирования исследуемого механизма.
Поставленные цели определяют следующие исследовательские задачи:
- выявление и исследование закономерностей и тенденций в развитии конституционно-правового регулирования механизма осуществления внешней политики Австрии;
- анализ конституционно-правовых принципов внешней политики австрийского государства, таких как принцип постоянного нейтралитета, приверженность принципам международного права, участие в интеграции на европейском континенте, признание приоритета норм международного права над национальным законодательством;
- рассмотрение проблем, связанных с конституционно-правовым закреплением разграничения компетенции между федеральными государственными органами и органами земель;
- анализ конституционно-правовых норм, закрепляющих полномочия отдельных государственных органов, в том числе связанных с членством Австрии в Европейском Союзе, и практики их осуществления;
- введение в оборот науки конституционного права зарубежных стран современного нормативно-правового материала, касающегося регулирования сферы внешних сношений Австрийской республики.
Методологическая основа диссертационного исследования. Методологической основой диссертации являются такие методы научного познания, как историзм, объективность, системность и комплексность. При анализе законодательных актов и теоретических конструкций, раскрывающих структуру и методы деятельности конституционно-правового механизма внешней политики, автором использован формально-юридический метод, традиционный для юридических наук. С помощью данного метода проведен анализ нормативно-правовых источников, что позволило систематизировать конституционно-правовой материал и выявить особенности юридической техники австрийского законодателя.
В работе использован также сравнительно-правовой (компаративистский) метод, который позволил сопоставить конституционно-правовой механизм внешней политики Австрии с аналогичным механизмом соседних германоязычных государств, различающихся историческими традициями и спецификой государственной деятельности в сфере внешних сношений, прежде всего с ФРГ.
Исторический метод помог изучить процессы возникновения, формирования и развития отдельных элементов внешнеполитического механизма в хронологической последовательности, выявить и проанализировать противоречия в развитии отдельных конституционно-правовых институтов.
Кроме того, решение указанных задач предопределяет использование автором таких общенаучных и частнонаучных методов исследования, как структурно-функциональный, аналитический, статистический, юридическое моделирование, метод толкования. Структурно-функциональный метод позволяет выделить в государственном механизме различные государственные органы с точки зрения их назначения, роли, функций, взаимоотношений с другими органами государственной власти, а также раскрыть взаимозависимость и взаимовлияние различных государственных органов, наделенных конституцией внешнеполитической компетенцией. Аналитический метод позволяет обрабатывать сведения о функционировании конституционно-правового механизма внешней политики с целью получения нового знания. Статистический метод призван систематизировать числовую информацию и отражать данные о количественной характеристике явления.
Научная новизна диссертации определяется прежде всего тем, что она является первым комплексным специально-юридическим исследованием конституционно-правового механизма внешней политики Австрийской республики в отечественной науке конституционного права зарубежных стран.
В рамках сформулированных задач и обозначенных целей автором сформулирован ряд новых положений и выводов, которые выносятся на защиту:
1. Вывод о том, что конституционно-правовой механизм внешней политики Австрии является основным каналом формирования и осуществления внешней политики этой страны.
2. Сформулировано понятие «внешней власти», не разработанное в отечественной науке конституционного права зарубежных стран, которое можно охарактеризовать как разновидность государственной власти, выражающуюся в совокупности действий и решений высших органов государственной власти в сфере формирования и проведения в жизнь внешней политики государства. Обосновано деление внешней власти на формальную и материальную. Формальная внешняя власть охватывает действия, посредством которых государство изъявляет свою волю вовне, обращается как субъект международного права к остальным субъектам международного права, заявляет о принятии на себя прав или обязанностей. К сфере материальной внешней власти относится предшествующий формальным действиям процесс принятия решений на внутригосударственном уровне.
3. Положение о том, что закрепленный в конституционном законодательстве Австрии принцип постоянного нейтралитета в современных условиях членства Австрии в ЕС получил новое истолкование и на практике трансформировался в политику неучастия в военных союзах. Об этом свидетельствует и то, что при вступлении в ЕС Австрия не сделала оговорки о своем особом статусе постоянно нейтрального государства. В новой доктрине национальной безопасности и обороны Австрия характеризуется уже не как нейтральное, а как "неблоковое" государство.
4. Вывод о появлении в Австрии ограниченной внешнеполитической компетенции земель вследствие введения в ходе конституционной реформы 1988 года конкурирующей компетенции Федерации и земель во внешнеполитической сфере. Согласно новой редакции ст. 16 п. 1 ФКЗ в вопросах собственного ведения земли могут заключать государственные договоры с пограничными с Австрией государствами или их составными частями (обладающими полномочиями на заключение таких договоров).
5. Тезис о том, что Федеральный парламент в Австрии обладает ограниченными внешнеполитическими полномочиями: его роль ограничивается в основном созданием нормативной основы внешней политики (принятием законов, регулирующих сферу внешних сношений), ратификацией международных договоров и осуществлением контрольных функций за деятельностью исполнительных органов в данной сфере.
6. Вывод о том, что ключевая роль в конституционно-правовом механизме внешней политики Австрии принадлежит Федеральному правительству как коллегиальному органу. Практическое осуществление внешнеполитических полномочий Федерального правительства осуществляет Федеральный канцлер, который располагает для этого соответствующим аппаратом. Вследствие этого глава правительства имеет возможность оказывать решающее влияние на принятие внешнеполитических решений и таким образом контролировать внешнюю политику страны.
7. Выявлено противоречие в том, что согласно Конституции Федеральный президент обладает обширными внешнеполитическими полномочиями, но на практике в его компетенцию попадает в основном только формальная внешняя власть, в то время как материальная внешняя власть сосредоточена в руках Федерального правительства. Сделан вывод о наличии у главы государства в основном репрезентативных полномочий в сфере внешних сношений. Приведена аргументация в поддержку толкования полномочия Федерального президента по «представительству страны за рубежом» согласно ст. 65 п. 1 ФКЗ как осуществления чисто репрезентативных полномочий.
8. Вывод о том, что Конституционный суд Австрии обладает определенными контрольными полномочиями в осуществлении внешней политики страны, но до сих пор он весьма осторожно ими пользовался. Как правило, Конституционный суд избегает давать оценку заключаемым Австрией международным договорам. В частности, Конституционный суд Австрии признал автономность и приоритет права сообществ над собственным конституционным правом, но до сих пор не высказал свою точку зрения в отношении мнения господствующей австрийской доктрины, что основные конституционно-правовые принципы стоят выше европейского права, поскольку при вступлении в ЕС Австрия сделала оговорку против приоритета права сообществ над основными конституционно-правовыми принципами.
9. Обоснован тезис о необходимости трансформации норм международных договоров, участником которых является Австрийская республика, в нормы действующего конституционного права. Выдвинуто положение об упрощении трансформации международных договоров, заключаемых Австрией, в национальную правовую систему в результате конституционной реформы 2008 года.
10. Положение о том, что международные договоры, содержащие конституционные нормы, отныне нуждаются в принятии отдельных конституционных законов. Тезис о том, что международные договоры, закрепляющие или изменяющие основы участия Австрии в ЕС, исключаются из данного правила: они требуют всего лишь одобрения в парламенте квалифицированным большинством голосов в соответствии с процедурой принятия конституционного закона. Сделан вывод, что такие международные договоры в результате реформы сохраняют конституционно-правовой ранг во внутренней правовой системе Австрии.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что ряд теоретических положений и выводов, сформулированных в работе, может быть использован при разработке общих проблем науки конституционного права, а также может служить основой для последующих компаративистских исследований внешнеполитического механизма государств Европы и России. Рассмотренные в диссертации положения могут быть использованы при подготовке учебных пособий, разработке спецкурсов и учебных программ по конституционному праву зарубежных стран в высших учебных заведениях юридического профиля, а также в процессе дальнейшего научного изучения проблем функционирования и структуры конституционно-правового механизма осуществления внешней политики различных государств.
Практическая значимость исследования для совершенствования механизма осуществления внешней политики РФ заключается в том, что сделанные в нем выводы могут быть применены в работе различных государственных органов, наделенных полномочиями в области осуществления внешней политики России, а также при разработке законодательства о внешнеполитической деятельности субъектов Российской Федерации и международных соглашений субъектов РФ.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, нашли отражение в опубликованных автором научных статьях и монографическом исследовании, а также в выступлениях на научно-практических конференциях. Результаты исследования используются в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Конституционное право зарубежных стран» на различных факультетах МГИМО (У) МИД России, а также в практической деятельности отдельных структурных подразделений МИД России. В частности, копия диссертационного исследования включена в стабильное досье Отдела Австрии, Швейцарии и Лихтенштейна Третьего Европейского департамента МИД России для последующего использования в работе, включая подготовку информационно-справочных и аналитических материалов.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения и приложения. Работа содержит также список научной литературы и нормативного материала, изученного автором в процессе разработки темы исследования.
II. Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, устанавливается степень ее научной разработанности; определяются объект и предмет, цели и задачи работы; описывается методологическая основа и теоретическая база диссертации; раскрывается научная новизна работы и положения, выносимые автором на защиту; дается характеристика теоретического и практического значения работы; приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава диссертационного исследования «Конституционно-правовые основы организации и деятельности механизма внешней политики Австрии» состоит из трех параграфов, в которых раскрывается понятие конституционно-правового механизма внешней политики, история развития конституционно-правового механизма и основных направлений внешней политики Австрии, конституционные принципы внешней политики Австрии и их значение, а также конституционно-правовые основы участия Австрии в Европейском Союзе.
В первом параграфе «Понятие конституционно-правового механизма внешней политики» диссертант анализирует подходы к раскрытию данного понятия, приводит точки зрения ведущих российских конституционалистов на сущность конституционно-правового механизма внешней политики, в итоге характеризуя его как систему определенным образом организованных, тесно взаимосвязанных и взаимодействующих органов власти и управления, которые на постоянной основе участвуют в формировании и осуществлении внешней политики государства, и норм права, регламентирующих порядок образования и деятельности таких органов, а также определяющих порядок ведения внешнеполитической деятельности.
Далее автор исследует похожие понятия «внешнеполитический механизм» и «государственно-правовой механизм осуществления внешних сношений» и приходит к выводу, что данные термины не являются тождественными. «Внешнеполитический механизм» можно определить как совокупность приемов и методов, используемых при осуществлении внешней политики государства, а также совокупность сложившихся функциональных связей между государственными органами в области осуществления внешней политики. В свою очередь, «государственно-правовой механизм осуществления внешних сношений», в отличие от вышеупомянутых терминов, по своему содержанию гораздо шире, так как включает в себе не только «конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики», но и «внешнеэкономический механизм», «механизм осуществления научно-технического сотрудничества с иностранными государствами» и т.п.
Диссертант выделяет в конституционно-правовом механизме внешней политики Австрии структурные элементы в соответствии с предложенным российскими конституционалистами делением понятия «конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики» на три составляющие: организационную, регулятивную и функциональную.
1) Организационная составляющая является ядром конституционно-правового механизма осуществления внешней политики, так как ее образует совокупность государственных органов, непосредственно воплощающих в жизнь внешнеполитический курс государства и являющихся одной из важнейших частей государственной организации общества. К числу государственных органов, которые наделены полномочиями по проведению в жизнь основных направлений внешней политики государства, можно отнести, прежде всего, высшие органы государственной власти общей компетенции (парламент, правительство, главу государства), специализированный государственный внешнеполитический орган – МИД, а также государственные органы, специализацией которых не является осуществление внешней политики, но которые наделены законодательством отдельными внешнеполитическими полномочиями.
2) Регулятивная составляющая конституционно-правового механизма осуществления внешней политики – это совокупность взаимосвязанных нормативно-правовых актов, закрепляющих организационную структуру, функции и полномочия государственных органов, в компетенцию которых входит решение внешнеполитических вопросов, а также регулирующих взаимоотношения и деятельность государственных органов в процессе осуществления внешней политики государства. К ним относятся:
- нормативно-правовые акты конституционного характера (ФКЗ 1929г., ФКЗ о государственном нейтралитете и др.);
- обычные законы, регулирующие деятельность государственных органов в области осуществления внешней политики;
- нормативно-правовые акты Федерального канцлера и Федерального правительства;
- ведомственные и внутриорганизационные акты;
- международные договоры, регулирующие отношения во внешнеполитической сфере государственной жизни.
Особенностью регулятивной составляющей конституционно-правового механизма осуществления внешней политики Австрии является то, что в австрийском конституционном праве нет специального нормативно-правового акта, который являлся бы основой для внешнеполитической деятельности государственных органов и законодательной базой правотворчества и текущего правового регулирования в области осуществления внешней политики.
3) Функциональная составляющая конституционно-правового механизма осуществления внешней политики складывается из совокупности сложившихся устойчивых взаимосвязей между государственными органами – организационными элементами данного механизма. Например, министерство иностранных дел призвано играть координационную роль в осуществлении внешних сношений с другими государствами. Также можно отметить необходимость обязательного рассмотрения в Федеральном совете законов о ратификации и денонсации международных договоров Австрии, принятых Национальным советом.
В ходе проведенного анализа автор приходит к выводу, что конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики включает в себя как органы общеполитического руководства (парламент, правительство, главу государства), так и специализированные органы внешних сношений (различные федеральные министерства и ведомства). Нормативная регламентация организации и порядка деятельности этих органов в сфере внешних сношений обеспечивается нормами конституционного права и отчасти административного права.
При этом, говоря о регулятивной составляющей рассматриваемого понятия, автор обращает внимание на то, что Конституция Австрии не раскрывает понятие «внешние сношения». Для установления смысла не раскрываемых Конституцией понятий Конституционный суд в качестве основного правила толкования разработал так называемую «теорию окаменелостей» (Versteinerungstheorie). Согласно этой теории, понятию, которое четко не определено в Конституции, придается то значение, которое сложилось в австрийском правопорядке и доктрине в отношении данного термина ко времени возникновения этого конституционного положения. Следовательно, термин «внешние сношения» необходимо понимать таким образом, как он трактовался в момент вступления в силу ст. 10 Конституции Австрии. В то время под «внешними сношениями» понималось «представительство прав и общих интересов монархии и регулирование отношений Империи и ее подданных с другими государствами», исходя из § 1 Закона об общих делах всех земель Австрийской монархии и о порядке управления ими от 21.12.1867 г.
Наконец, в первом параграфе автор раскрывает характерное для австрийского конституционного права понятие «внешней власти», которая подразделяется на формальный и материальный уровни. Формальная внешняя власть охватывает те действия, посредством которых государство выражает свою законную волю вне страны, выступая как международно-правовой субъект по отношению к остальным субъектам международного права, заявляя о принятии на себя прав и обязанностей. К сфере материальной внешней власти относится предшествующий формальным действиям процесс принятия решений на внутригосударственном уровне, когда решается вопрос о необходимости осуществления и содержании соответствующих внешнеполитических действий. При этом отмечается, что формальная внешняя власть находится преимущественно в компетенции Федерального президента, в то время как материальная внешняя власть практически исключительно принадлежит Федеральному правительству либо отдельным компетентным федеральным министрам.
Во втором параграфе «История развития конституционно-правового механизма и основных направлений внешней политики Австрии» раскрывается эволюция основных направлений внешней политики и методов ее осуществления на протяжении многовековой истории Австрии. При Габсбургах основными субъектами осуществления внешней политики являлись сами монархи и члены их семей. Основными методами осуществления внешнеполитического курса были такие, как заключение политических союзов, направленных против общего врага, и заключение династических союзов; метод активной завоевательной политики и другие. С провозглашением Австрийской республики внешнеполитические полномочия в разном объеме получили несколько высших органов государственной власти – Федеральный президент, Федеральный канцлер и Федеральное правительство, а также палаты австрийского парламента – Национальный совет и Федеральный совет.
В годы биполярного мироустройства основными направлениями внешней политики Австрии являлись: сотрудничество между Западом и Востоком, западноевропейская интеграция и экономическое сотрудничество, участие Австрии в деятельности международных организаций (ООН, Совет Европы), ближневосточная проблема, страны «третьего мира».
В результате анализа основных направлений и методов осуществления внешней политики Австрии на разных исторических этапах развития государства автор делает вывод о том, что Австрия внесла определенный вклад в разрядку напряженности на европейском континенте. Однако после окончания холодной войны происходит сближение Австрии с Европейским Союзом и последующее вступление в него, что обусловило нарастающее влияние ЕС на внешнюю политику страны, особенно в области безопасности и национальной обороны.
Третий параграф «Конституционные принципы внешней политики Австрии и их значение» посвящен анализу конституционных положений, касающихся разработки, принятия и проведения внешней политики, которые можно условно разделить на три группы:
- положения, содержащие важнейшие принципы внешней политики;
- положения, касающиеся распределения внешнеполитической компетенции между Федерацией и землями;
- положения, касающиеся разграничения внешнеполитических полномочий между федеральными органами.
Вместе с тем автор указывает на то, что в Конституции отсутствует систематизированное изложение целей, задач и принципов внешней политики. Закреплены лишь отдельные внешнеполитические цели и принципы, например, положения о примате норм международного права, о признании норм международного права непосредственно действующими в качестве составной части федерального права, возможности ограничения суверенных прав в пользу межгосударственных образований и др. (ст. 9 ФКЗ).
В Конституции Австрии содержатся положения, закрепляющие важнейшие принципы осуществления внешней политики Австрии, такие как принцип постоянного нейтралитета, приверженность принципам международного права, признание интеграции на европейском континенте и возможности ограничения суверенитета в пользу наднациональных структур, признание приоритета норм международного права над национальным законодательством, приоритет Федерации во внешнеполитической сфере и другие.
Важнейшим конституционным принципом Австрии следует признать принцип постоянного нейтралитета, закрепленный Федеральным конституционным законом о нейтралитете от 26 октября 1955 года. В ходе анализа рассматриваемого принципа автор приходит к выводу о том, что участие Австрии в политико-экономическом союзе, каковым является ЕС, вступает в противоречие с классической концепцией нейтралитета, поскольку членство на равных правах с остальными его участниками серьезно осложняет проведение политики нейтралитета. Кроме того, при вступлении в ЕС Австрия не сделала оговорки о своем особом статусе постоянного нейтрального государства.
Со вступлением в ЕС конституционно-правовое обязательство постоянного нейтралитета было ограничено военной сферой, приобрело черты политики неприсоединения к военным союзам, проводимой в настоящее время Финляндией и Швецией. При этом данные перемены не повлекли за собой автоматической отмены конституционного закона о постоянном нейтралитете.
Обращаясь к новой доктрине национальной безопасности и обороны Австрии 2006 года, автор отмечает, что в ней Австрия характеризуется уже не как нейтральное, а как "неблоковое" государство, а значит, традиционная форма нейтралитета потеряла свое значение в изменившихся условиях европейской безопасности. Внешнеполитическим курсом Австрии в настоящее время является отказ от нейтралитета и постепенная интеграция Австрии в замкнутые военно-политические структуры.
Исходя из вышеизложенного автор констатирует, что ст. 23f Конституции, закрепившая принципиальное участие Австрии в совместной внешней политике и политике по обеспечению безопасности ЕС, в объеме сферы своего применения с материальной точки зрения отменила положения ФКЗ о постоянном нейтралитете.
Далее автор рассматривает конституционные положения, связанные с вступлением Австрии в Европейский Союз. Конституционную основу членства Австрии в ЕС образует Федеральный конституционный закон «О вступлении Австрии в Европейский Союз» от 5 мая 1994 года, а также новая глава В «Европейский Союз» (23а-23f), принятая в 1994 году как поправка к Конституции. Данная глава содержит положения о выборах в Европейский парламент, права участия земель и общин, а также Национального совета и Федерального совета в мероприятиях в рамках ЕС, положения об участии Австрии в совместной внешней политике и политике безопасности, а также положения о несовместимости постов в представительных учреждениях сообщества.
В ходе проведенного анализа автор высказывается в пользу единого мнения австрийской правовой доктрины, что вступление Австрии в ЕС существенно затронуло основные принципы Конституции, а следовательно, связанное со вступлением в ЕС принятие права сообществ в национальную правовую систему повлекло за собой полный пересмотр Конституции, который потребовал проведения всенародного референдума. Кроме того, рассматривается участие в принятии решений на наднациональном уровне как австрийских представителей в институционных органах, так и избираемых от Австрии депутатов Европейского парламента. Право на участие Австрии в формировании перечисленных органов ЕС принадлежит Федеральному правительству. Автор обращает внимание на положение Договора о вступлении, согласно которому позиция малых государств в процессе принятия решений должна быть сохранена также и в случае дальнейшего расширения ЕС.
Вторая глава диссертационного исследования «Конституционное разграничение внешнеполитической компетенции между Федерацией и землями» состоит из пяти параграфов.
Первый параграф «Общие положения» посвящен рассмотрению концепции «кооперативного федерализма», согласно которой земли совместно осуществляют представительство своих интересов перед Федерацией, и методы осуществления такого представительства: Федеральный совет и конференции губернаторов земель.
В результате анализа внешнеполитических полномочий Федерации и земель автор приходит к выводу, что, несмотря на концепцию «кооперативного федерализма» политическая практика Австрии четко обозначила тенденцию к концентрации внешнеполитических полномочий в руках Федерации. Основу для централизации сферы внешних сношений в руках Федерации создает Конституция, в принципе относя внешние сношения к компетенции Федерации. Земли в виде исключения могут быть управомочены на внешние сношения, но с определенными ограничениями:
- круг вопросов, по которым они имеют такое право, строго определен в самой Конституции;
- разрешена только договорная деятельность земель;
- установлен контроль со стороны федеральных органов за договорной деятельностью земель.
Второй параграф «Заключение и исполнение государственных договоров» посвящен понятию «государственного договора» в австрийском правопорядке, аналогичному общепринятому понятию «международного договора», и их классификации, согласно которой различают следующие государственные договоры:
- изменяющие или дополняющие Конституцию;
- изменяющие или дополняющие законы;
- облекающиеся в форму постановления, то есть не требующие одобрения парламента.
Изменяющими Конституцию являются государственные договоры, которые противоречат существующему конституционно-правовому регулированию. Изменяющие законы государственные договоры – это те, которые отступают от предписаний действующих законов. Наряду с этим проводится различие между дополняющими Конституцию и дополняющими законы государственными договорами. Государственные договоры, облекаемые в национальном праве в форму постановления, стоят на той же ступени в иерархии правовых норм, что и подзаконные правовые акты (постановления, распоряжения).
В результате проведенного анализа автор пришел к выводу, что, несмотря на примат международного права над национальным правом, заключенные Австрией государственные договоры не создают права и обязанности непосредственно для граждан, а подлежат обязательной трансформации в систему норм австрийского национального права. Это осуществляется либо в форме различных внутригосударственных нормативно-правовых актов (конституционный закон, закон либо постановление) и называется специальной трансформацией; либо норма международного права может быть возведена в ранг внутригосударственной без специального принятия соответствующей внутренней нормы, что носит название общей (генеральной) трансформации.
В третьем параграфе «Конституционная реформа 1988 года» анализируются основные положения данной реформы, принципиальной новеллой которой явилось то, что в вопросах собственного ведения земли могут заключать государственные договоры с пограничными с Австрией государствами или их составными частями. При этом процесс заключения таких договоров был полностью поставлен под контроль федеральных органов:
1) До заключения договора губернатор земли должен получить согласие Федерального правительства;
2) Полномочие к ведению переговоров и заключению государственного договора принадлежит Федеральному президенту по предложению правительства земли и при подписании его губернатором земли;
3) По требованию Федерального правительства государственные договоры расторгаются землей.
В результате подробного рассмотрения положений данной конституционной реформы автор пришел к выводу, что в Австрии появилась конкурирующая компетенция Федерации и земель во внешнеполитической сфере, поскольку федеральным землям была предоставлена ограниченная компетенция по заключению государственных договоров.
Четвертый параграф «Процедура заключения государственного договора землями» посвящен характеристике отдельных стадий заключения государственных договоров федеральными землями, а именно: подготовке переговоров, уведомлении Федерального правительства о начале переговоров, уполномочии на ведение переговоров, проведении переговоров, подписании государственного договора, одобрении государственного договора ландтагом земли и Федеральным правительством либо Федеральным советом, расторжении государственного договора.
Конституционное положение о том, что Федеральный президент может уполномочить правительство земли на заключение государственных договоров, которые не вносят ни изменения, ни дополнения в законы, подтверждает вывод автора, что в течение многих лет австрийские земли осуществляют внешнюю политику, хотя согласно Конституции внешние сношения относятся к компетенции Федерации и в законодательстве, и в исполнительной деятельности. Для того чтобы с правовой точки зрения более четко закрепить такую деятельность земель и одновременно ее контролировать, конституционная новелла 1988 года предоставила землям возможность в вопросах собственного ведения заключать государственные договоры с пограничными с Австрией государствами или их составными частями. В то же время такие договоры были подвергнуты строгому надзору со стороны Федерации.
В пятом параграфе «Участие австрийских земель в принятии решений на уровне ЕС» рассматриваются конституционно закрепленные возможности федеральных земель участвовать в решении вопросов на уровне Европейского Союза. Данные положения были закреплены в ст. 23d ФКЗ и включают требование информировать земли обо всех планируемых мероприятиях в рамках ЕС; требование дать им возможность выразить собственное мнение или так называемое «единое мнение» всех земель, которое связывает Федерацию на уровне ЕС; а также возможность непосредственного участия в принятии решений на уровне ЕС, когда Федеральное правительство может передать назначенному представителю земли право на участие в принятии решения в Совете ЕС.
Включение в Конституцию Австрии подобных положений свидетельствует, по мнению автора, о стремлении законодателя гарантировать участие земель и общин во внутригосударственном принятии решений по планируемым мероприятиям в рамках ЕС и в разработке права сообществ в рамках предоставленных им по Конституции полномочий в качестве компенсации за понесенные «потери» в их компетенции (так называемое «компенсаторное участие»). Это обусловлено тем, что Европейский Союз создал новый уровень принятия решений, что сделало излишним наличие двух уровней внутри государства – федерального и земельного. При этом земли потеряли часть полномочий в сфере их собственного ведения как из-за передачи отдельных полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти органам ЕС, так и по причине того, что они лишены возможности через своих представителей непосредственно участвовать в законотворчестве на уровне ЕС.
Третья глава «Конституционное разграничение внешнеполитической компетенции между органами федерации» состоит из шести параграфов, посвященных рассмотрению внешнеполитических полномочий высших федеральных органов государства, а также новелл конституционной реформы 2008 года, затронувшей правовое регулирование внешнеполитической сферы.
В первом параграфе «Участие парламента в формировании и проведении внешней политики Австрии» анализируются формы парламентского контроля за внешней политикой, к которым можно отнести обсуждение ежегодного внешнеполитического доклада Федерального правительства в Национальном совете и Федеральном совете; дача одобрения на политические государственные договоры, а также на договоры, изменяющие либо дополняющие законы; «оговорка об исполнении»; решение вопроса об отправлении австрийских военных подразделений для оказания помощи за границей.
Кроме того, за палатами федерального парламента конституционно закреплена возможность участия в принятии решений на уровне ЕС. Федеральное правительство обязано незамедлительно сообщать Национальному Совету и Федеральному Совету обо всех планируемых мероприятиях в рамках Европейского Союза и давать им возможность высказать свое мнение. Данное мнение связывает члена Федерального правительства при голосовании в органе ЕС.
Таким образом, австрийский парламент обладает действенными инструментами, посредством которых он участвует в правотворчестве на уровне ЕС.
Второй параграф «Внешнеполитическая роль Федерального президента» посвящен анализу участия Федерального президента в осуществлении формальной и материальной внешней власти. Согласно Конституции, за Федеральным президентом закреплено полномочие представлять Республику во внешних сношениях. Рассмотрев различные точки зрения австрийских конституционалистов на содержание данного полномочия, автор приходит к выводу, что под правом Федерального президента представлять страну во внешних сношениях следует понимать чисто представительские функции, совершение определенных «декоративных актов».
С одной стороны, Федеральному президенту вверены уже упомянутое полномочие представлять Республику во внешних сношениях, полномочие заключать государственные договоры, а также верховное командование федеральной армией. С другой стороны, глава государства связан так называемой «обязанностью быть лояльным» (Loyalittspflicht), которая означает, что Федеральный президент не может самостоятельно решать, будет ли он участвовать в действии, которое по Конституции требует от него такого участия, или нет. Поэтому практически все внешнеполитические акты Федерального президента нуждаются в участии Федерального правительства, что делает возможным косвенное влияние Федерального президента и на материальную внешнюю власть.
В результате анализа отдельных внешнеполитических полномочий Федерального президента и возможностей его влияния на принятие решений в сфере внешней политики автор обращает внимание на то, что внешнеполитическая роль Федерального президента в Австрии несомненно выше, чем в других парламентских республиках (в частности, в ФРГ или Италии).
В третьем параграфе «Конституционные основы внешнеполитической деятельности Федерального правительства» автор отмечает, что все существенные компетенции в сфере внешней политики принадлежат Федеральному правительству как коллегиальному органу, а отдельные полномочия Федерального канцлера в данной сфере можно назвать скорее скромными. Несмотря на это австрийские Федеральные канцлеры сумели утвердить и даже развить свое доминирующее внутриполитическое положение также и во внешнеполитическом механизме.
По мнению автора, это стало возможным прежде всего потому, что со вступлением Австрии в ЕС положение Федерального канцлера как ведущего лица во внешней политике особенно усилилось, поскольку он представляет страну в Европейском совете, а основополагающие вопросы участия Австрии в ЕС входят в компетенцию Ведомства Федерального канцлера. Одновременно автор отмечает усиление позиции Федерального канцлера по отношению к министру иностранных дел.
Четвертый параграф «Судебный контроль внешней политики» посвящен контрольным полномочиям Конституционного суда за внешнеполитической деятельностью Федерального правительства, поскольку Конституционный суд может подвергать контролю заключаемые Австрией международные договоры. Однако конституционному контролю подлежат только международные договоры, но не остальные внешнеполитические акты. Как правило, Конституционный суд избегает давать оценку заключаемым Австрией международным договорам. Поэтому возможности влияния Конституционного суда на внешнюю политику Австрии автор оценивает как небольшие.
В пятом параграфе «Специализированные органы внешних сношений Австрии» рассматриваются задачи, полномочия и назначение данных органов, которое состоит в практической реализации внешнеполитического курса Австрии на международной арене, проведении в жизнь разработанных и принятых органами общеполитического руководства внешнеполитических решений. В ходе данного анализа автор отмечает тенденцию к возрастанию числа специализированных органов внешних сношений, а также тенденцию к расширению компетенции министерства иностранных дел в связи с усилением активности Австрии на международной арене и развитием интеграционных процессов.
Вынесение основных тезисов недавно проведенной конституционной реформы в шестой параграф «Конституционная реформа 2008 года» обусловлено важностью осуществленных изменений Конституции, коснувшихся внешнеполитической сферы, а именно правового регулирования государственных договоров, передачи суверенных прав и изменения государственных границ.
В результате анализа конституционных новелл автор пришел к некоторым выводам. Во-первых, вовлечение Австрии в европейские интеграционные процессы обусловило конституционное закрепление расширения возможности передачи суверенных прав Федерации – в новой редакции соответствующего конституционного положения предусмотрена передача суверенных прав не только межгосударственным учреждениям и их органам, но также и иностранным государствам.
Во-вторых, в результате реформы государственные договоры Австрии больше не могут создавать новые или изменять существующие конституционные нормы, что делает возможным более оперативно принимать решения на международном уровне, а также упрощает трансформацию международных договоров, заключаемых Австрией, в национальную правовую систему.
В-третьих, появилась процедура упрощенного внесения изменений в многосторонние договоры, в частности в политические государственные договоры и государственные договоры, которые изменяют или дополняют законы - такие изменения более не требуют одобрения Национального совета. Данное нововведение, по мнению автора, обусловлено быстро изменяющейся обстановкой в сфере международных отношений, которая требует оперативного правового регулирования взаимоотношений между государствами, а предусматриваемые международно-правовыми договорами сроки ратификации зачастую настолько малы, что своевременное одобрение таких договоров австрийским парламентом представляется чрезвычайно затруднительным.
Наконец, в данных нововведениях автор видит также включение элементов «жесткости» в австрийскую Конституцию, поскольку международные договоры более не могут создавать новые конституционные нормы или изменять существующие, а следовательно, конституционные положения не могут быть изменены путем заключения международного договора.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, приводятся основные выводы и обобщения, сделанные в работе, вносятся соответствующие предложения.
III. Список публикаций по теме диссертации (12, 5 п.л.)
1) Водяницкая Е.А. Конституционно-правовые основы осуществления внешней политики Австрии: Статья // Сборник работ победителей конкурса ректорских грантов «Международная мозаика». Выпуск 2. - М.: МГИМО. - 2008. – 0,5 п.л.
2) Водяницкая Е.А. Конституционные основы Второй республики Австрии: Статья // Московский журнал международного права. – 2009. - № 2 (74). – 0,5 п.л. Издание из списка, рекомендованного ВАК.
3) Водяницкая Е.А. Австрия: роль Федерального президента во внешних сношениях: Статья // Право и управление. XXI век. - 2009. - № 3 (12). – 0,5 п.л. Издание из списка, рекомендованного ВАК.
4) Водяницкая Е.А. Конституционно-правовые основы участия Австрии в ЕС: Статья // Вестник МГИМО-Университета. – 2009. - № 6 (9). – 0,5 п.л. Издание из списка, рекомендованного ВАК.
5) Водяницкая Е.А. Австрийская Конституция и международное право: Статья // Московский журнал международного права. – 2009. - № 4 (76). – 0,5 п.л. Издание из списка, рекомендованного ВАК.
6) Водяницкая Е.А. Австрия: конституционно-правовое разграничение внешнеполитической компетенции: Монография в рамках конкурса ректорских грантов на разработку инновационных исследовательских проектов // М.: «Университетская книга». – 2010. – 10 п.л.
