Особенности правового регулирования труда иностранных граждан в российской федерации
На правах рукописи
Гефтер Юлия Александровна
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДА ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.05 – трудовое право;
право социального обеспечения
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва 2008
Диссертация выполнена на кафедре трудового права и права социального обеспечения юридического факультета образовательного учреждения профсоюзов «Академия труда и социальных отношений»
Научный руководитель: Гладков Николай Георгиевич,
кандидат юридических наук, доцент,
заслуженный юрист РФ
Официальные оппоненты: Хныкин Геннадий Валентинович,
доктор юридических наук, профессор
Андреева Лариса Алексеевна,
кандидат юридических наук, доцент
Ведущая организация: ННОУ « Московский гуманитарный университет»
Защита состоится 30 января 2009 года в 14 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 602.001.04 при Академии труда и социальных отношений по адресу: 119454, г. Москва, ул. Лобачевского д. 90.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке образовательного учреждения профсоюзов «Академия труда и социальных отношений».
Автореферат разослан ______ декабря 2008 года
Ученый секретарь диссертационного совета,
канд. юрид. наук Тряков И.В.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью изучения существующих нормативно-правовых и правовых актов, регулирующих труд иностранных граждан в Российской Федерации (далее РФ – прим. автора), с целью дальнейшего их совершенствования, а также формирования комплексного теоретического подхода к определению особенностей трудоправового статуса иностранных граждан в РФ.
После распада СССР и становления РФ как самостоятельного государства трудовая миграция стала серьезной проблемой для нашей страны. С начала 90-х годов в РФ въезжало большое количество трудовых мигрантов, большую часть которых составляли и составляют граждане бывших союзных республик. Следует отметить, что в СССР практически отсутствовали специальные требования, регулирующие труд иностранных граждан. Данная ситуация привела к тому, что когда миллионы соотечественников стали иностранными гражданами, в РФ оказалось весьма сложным осуществлять правовое регулирование труда этой категории лиц. В последние годы происходило активное формирование законодательства в сфере трудовой миграции, однако, правовая система РФ все еще недостаточно разработана для того, чтобы обеспечить эффективное правовое регулирование этого процесса.
Кроме того, в науке трудового права России отсутствует какой-либо комплексный теоретический подход к определению особенностей трудо-правового статуса иностранного гражданина.
Помимо этого, в РФ до сих пор не ратифицированы основополагающие Конвенции МОТ в области трудовой миграции, а именно: Конвенция МОТ №97 «О трудящихся-мигрантах»[1], а также Конвенция МОТ №143 “О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения”[2], что, безусловно, снижает уровень правовой защищенности иностранных граждан в РФ.
Еще одной трудноразрешимой проблемой является наличие высокого уровня незаконной трудовой миграции в РФ.
Следует отметить, что даже по данным Министерства здравоохранения и социального развития РФ количество законно занятых в РФ иностранных граждан не превышает 10-15% от их общего количества[3].
В последние годы заключалось большое количество международных соглашений по вопросам трудовой миграции между государствами – членами Содружества Независимых Государств и государствами – членами Евразийского Экономического Сообщества, ряд соглашений находится в стадии разработки. Таким образом, эти соглашения либо уже действуют на территории РФ, либо будут действовать после их заключения. Кроме того, в результате принятия новейших нормативно-правовых актов был существенно изменен и порядок привлечения в РФ иностранной рабочей силы.
Для эффективного правового регулирования труда иностранных граждан в РФ, обеспечения соблюдения и защиты их прав, а также пресечения незаконной трудовой иммиграции, необходимо выработать единый подход к определению особенностей трудоправового статуса иностранного гражданина, кроме того, требуется изучить международные соглашения РФ в этой сфере, проекты таких соглашений и национальные нормативно-правовые акты РФ. Однако, данная проблема еще не получила достаточного освещения в научной литературе.
Степень разработанности проблемы. В настоящее время проблема правового регулирования труда иностранных граждан в РФ изучалась такими учеными, как И. Я. Киселев, В. В. Глазырин, Г. С. Скачкова, Б. А. Асриян, А. С. Коротаев и др.
А. С. Коротаевым было проведено диссертационное исследование, посвященное анализу нормативно-правовой базы, регулирующей труд иностранных граждан в РФ. Однако, в его работе не затрагиваются особенности трудоправового статуса иностранных граждан в РФ в контексте специфики принципов, регулирующих трудовые отношения с участием иностранных граждан, содержания специальной трудовой правосубъектности иностранных граждан, а также особенностей порядка трудоустройства иностранных граждан в РФ и особенностей регулирования социально-трудовых отношений с участием иностранных граждан в коллективно-договорном порядке.
Данные вопросы еще не получили должного внимания и в других научных работах.
Кроме того, в настоящей работе впервые в истории современной России предпринята попытка проанализировать коллективно-трудовые права иностранных граждан и исследовать роль профсоюзов в процессах международной трудовой миграции, установления и защиты трудовых прав и гарантий иностранных граждан в РФ.
Принципы регулирования трудовых отношений с участием иностранных граждан в РФ рассматривались И. Л. Труновым[4]. При этом принципы регулирования трудовых отношений рассматриваются как принципы регулирования трудовых прав[5].
Трудовая правосубъектность иностранных граждан в РФ изучалась в диссертационных работах А. С. Коротаева, Б. А. Асрияна, М. А. Андриановой, Ю. В. Жильцовой, однако, в данных работах права, обязанности и ограничения, связанные с осуществлением иностранными гражданами трудовой деятельности, рассматривались как самостоятельные институты. Комплексного их исследования, как особенностей содержания специальной трудовой правосубъектности иностранного гражданина, не проводилось.
Безусловно, указанные проблемы требуют более глубокого теоретического осмысления.
Кроме того, в последнее время были приняты такие нормативно-правовые акты, как: Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[6] ; Постановление Правительства РФ «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации»[7] ; и другие нормативно-правовые акты.
Помимо этого, в данной работе внимание уделяется и изменениям в законодательстве субъектов РФ в данной сфере. В настоящем исследовании сделаны иные предложения по совершенствованию действующих нормативно-правовых актов, а также сформулированы предложения по совершенствованию правовых актов (международных соглашений и коллективных договоров).
Предмет и цели исследования. Предметом исследования являются особенности правового регулирования труда иностранных граждан в РФ. Однако, в предмет исследования не включаются особенности правового регулирования труда отдельных категорий иностранных граждан, например, моряков, что обусловлено объемом диссертационной работы. Кроме того, в предмет исследования включается регулирование правового положения трудящихся-мигрантов Содружеством Независимых Государств и Евразийским Экономическим Сообществом, поскольку миграционные процессы между государствами – членами указанных организаций наиболее активны, и их регулирование требует проведения согласованной миграционной политики и выработки унифицированного законодательства.
Целью исследования является разработка комплексного теоретического подхода к определению особенностей трудоправового статуса иностранного гражданина, разработка предложений по совершенствованию законодательства и иных нормативно-правовых актов, регулирующих труд иностранных граждан в РФ, а также подготовка предложений по заключению новых и совершенствованию действующих международных договоров, заключаемых в рамках СНГ и ЕврАзЭС.
Для достижения поставленной цели в диссертационном исследовании необходимо решить следующие задачи:
- проанализировать процесс исторического развития законодательства, регулирующего труд иностранных граждан в России;
- сформулировать и раскрыть содержание принципов правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений с участием иностранных граждан в РФ;
- сформулировать определение понятия «трудящийся-мигрант» для включения его в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а также для дальнейшего использования данного определения при заключении РФ международных договоров, в первую очередь, в рамках МОТ, СНГ и ЕврАзЭС;
- исследовать содержание специальной трудовой правосубъектности иностранных граждан и выявить особенности ее реализации;
- изучить порядок трудоустройства иностранных граждан в РФ;
- определить на основе анализа международных договоров РФ и внутринационального законодательства РФ особенности регулирования труда иностранных граждан в индивидуально-договорном порядке;
- проанализировать особенности правового регулирования социально-трудовых отношений с участием иностранных граждан в РФ в коллективно-договорном порядке;
- разработать примерные положения коллективного договора, касающиеся прав и обязанностей иностранных граждан;
- исследовать существующие соглашения, заключенные в рамках СНГ и ЕврАзЭС, и проекты международно-правовых актов этих организаций для определения степени урегулированности трудовых отношений с участием иностранных граждан в государствах – членах СНГ и ЕврАзЭС, а также определения мер по дальнейшей унификации законодательств государств – членов указанных организаций.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют следующие методы: диалектический, историко-политический, сравнительно-правовой, формально-юридический, системно-структурный, логико-математический и конкретно-социологический.
Теоретическую основу исследования составляют работы следующих ученых: Н. Г. Александрова, М. А. Андриановой, Б. А. Асрияна, Б. К. Бегичева, Н. Г. Гладкова, В. В. Глазырина, Н. Н. Гриценко, К. Н. Гусова, Р. Ш. Давлетгильдеева, И. К. Дмитриевой, Ю. В. Жильцовой, А. Д. Зайкина, О. Б. Зайцевой, Н. Н. Зинченко, И. Я. Киселева, А. С. Коротаева, А. М. Лушникова, М. В. Лушниковой, С. П. Маврина, С. Е.Метелева, Л. Л. Рыбаковского, С. В. Рязанцева, Г. С. Скачковой, В. Н. Скобелкина, О. В. Смирнова, И. О. Снигиревой, С. А. Соболева, Д. В. Солдаткина, Л. А. Сыроватской, Л. С. Таля, В. Н. Толкуновой, И. Л. Трунова, Е. Б. Хохлова и др.
Нормативной основой исследования являются Конституция РФ, Трудовой кодекс РФ, международно-правовые акты ООН, МОТ, СНГ, ЕврАзЭС, иные законы и подзаконные нормативно-правовые акты РФ, законы и нормативно-правовые акты субъектов РФ, а также нормативно-правовые акты некоторых иностранных государств.
Эмпирическую базу исследования составляют статистические данные МИД России, ФМС России, Минздравсоцразвития России, Всеобщей Конфедерации Профсоюзов, Федерации Независимых Профсоюзов России, Профсоюза работников строительства и промышленности строительных материалов Российской Федерации и др.
Научная новизна исследования заключается в комплексном изучении особенностей трудоправового статуса иностранных граждан в РФ и особенностей регулирования трудовых отношений с данной категорией лиц в индивидуально-договорном порядке, а также особенностей регулирования социально-трудовых отношений с участием иностранных граждан в коллективно-договорном порядке. Научная новизна обусловлена также изучением проектов международных правовых актов и новейших внутринациональных нормативно-правовых актов РФ и разработкой предложений по их совершенствованию.
Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:
- на основе анализа общетеоретических подходов к определению принципов трудового права и принципов правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с трудовыми отношений проведена классификация принципов правового регулирования трудовых и непосредственно связанных с трудовыми отношений с участием иностранных граждан в РФ;
- сформулировано определение понятия «трудящийся-мигрант» для возможного его включения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Необходимость легального закрепления этого понятия в законодательстве РФ обусловлена тем, что в международных договорах РФ используется именно термин «трудящийся-мигрант» и его определение отличается от определения понятия «иностранный работник», имеющегося в законодательстве РФ в настоящее время. Сформулированное определение также целесообразно использовать для обозначения указанной категории лиц при заключении международных соглашений в рамках МОТ, СНГ и ЕврАзЭС;
- изучение нормативно-правовых актов и позиций ученых, касающихся вопросов трудовой правосубъектности, позволило сделать вывод о том, что иностранные граждане обладают специальной трудовой правосубъектностью. При этом специальная трудовая правосубъектность иностранных граждан складывается из дополнительных обязанностей, требований и ограничений, возлагаемых и предъявляемых государством. Такие обязанности, требования и ограничения применяются к иностранным гражданам по следующим критериям: виды трудовой деятельности, которыми иностранные граждане могут заниматься на территории РФ и должности, которые они могут замещать; территории, на которых они могут осуществлять трудовую деятельность; возраст иностранных граждан; состояние здоровья;
- на основании исследования порядка трудоустройства иностранных граждан в РФ было установлено, что в настоящее время в РФ отсутствует правовой механизм, позволяющий работодателям – физическим лицам, не являющимся индивидуальными предпринимателями, использовать труд иностранных граждан, прибывших в РФ в порядке, требующем получения визы. Представляется, что работодатели – физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, могли бы использовать труд указанной категории лиц при обязательном соблюдении требований законодательства, распространяющихся на иные категории работодателей.;
- исследование особенностей регулирования трудовых отношений с участием иностранных граждан в РФ в индивидуально договорном порядке позволило выявить, что в отношении некоторых оснований прекращения трудовых договоров с иностранными гражданами по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, законодательство содержит пробел. Так, в соответствии со ст. 5.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в целях обеспечения национальной безопасности РФ, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия приоритетному трудоустройству граждан РФ, а также решения иных задач внутренней и внешней политики Правительство РФ вправе увеличить до 180 суток или сократить на тот же срок продолжительность временного пребывания иностранного гражданина на территории субъекта РФ или РФ – в отношении отдельных категорий временно пребывающих в РФ иностранных граждан. Принятие такого постановления Правительства РФ неизбежно приведет и к прекращению трудовых отношений с указанной категорией иностранных граждан. В связи с изложенным предлагается внести необходимые изменения в ст. 83 Трудового кодекса РФ;
- в результате исследования регулирования социально-трудовых отношений с участием иностранных граждан в РФ в коллективно-договорном порядке в работе был сделан вывод о том, что в национальной правовой системе и отечественной литературе практически не уделяется внимания установлению обязанностей и защите прав иностранных граждан коллективными договорами и соглашениями. Вместе с тем коллективные договоры и соглашения являются эффективным средством защиты прав иностранных граждан, осуществляющих в РФ трудовую деятельность на законных основаниях, и борьбы с незаконной трудовой миграцией. Кроме того, в работе предложены примерные положения коллективного договора, касающиеся прав и обязанностей иностранных граждан, которые могут быть использованы, как профсоюзами, так и работодателями при заключении коллективных договоров и соглашений;
- анализ международных соглашений РФ в рамках СНГ и ЕврАзЭС позволяет вынести на защиту положение о том, что в настоящее время происходит активное формирование нормативно-правовой базы в рамках указанных организаций. Разрабатываемые международные акты и соглашения направлены как на формирование единого рынка труда и облегчения процесса трудоустройства для граждан государств – членов СНГ и ЕврАзЭС, так и на борьбу с незаконной трудовой миграцией. Однако, проекты некоторых соглашений содержат формулировки, которые нельзя признать юридически корректными, в работе сделаны предложения по совершенствованию таких проектов международных соглашений;
- в результате исследования двусторонних и многосторонних договоров о трудовой миграции с участием РФ установлено, что наибольшее внимание при принятии международных соглашений уделяется возможности привлечения иностранной рабочей силы на основании трудовых договоров, хотя возможность заключения иностранным гражданином гражданско-правового договора также предусматривается большинством соглашений. Однако, в некоторых международных договорах РФ стали появляться формулировки, допускающие применение «заемного труда» в РФ (например, в Соглашении между РФ и Республикой Таджикистан «О трудовой деятельности и защите прав граждан Российской Федерации в Республике Таджикистан и граждан Республики Таджикистан в Российской Федерации»), что является недопустимым, поскольку в правовой системе РФ нет норм, регулирующих применение труда лиц, работающих по такой системе, что, безусловно, ущемляет их права. Поэтому следует избегать подобных формулировок в международных договорах РФ, а пункт «а» ст. 2 указанного Соглашения между РФ и Республикой Таджикистан не должен применяться.
- на основе анализа норм международных договоров, а также части 3 ст. 62 Конституции РФ, был сделан вывод о том, что внутринациональным законодательством могут устанавливаться ограничения на создание иностранными гражданами собственных профсоюзов. В Федеральном законе «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» создание профсоюза предусматривается по производственному (профессиональному) и территориальному признакам, что является основой существования профсоюза именно как профессионального союза. Таким образом, законодательством РФ не предусматривается иных признаков для создания профсоюзов, в связи с чем, иностранные граждане должны состоять в существующих российских профсоюзах.
- в результате исследования содержания Конвенции ООН 1990 г. «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей», Конвенции МОТ №97 «О трудящихся-мигрантах» и Конвенции МОТ №143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения» установлено, что ратификация Конвенции ООН 1990 г. не своевременна для РФ, поскольку данная Конвенция содержит существенные противоречия с подходами к регулированию труда иностранных граждан в российском праве. В то же время, ратификация Конвенций МОТ №97 и №143 необходима для более полной защиты трудовых прав иностранных граждан в РФ;
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в комплексном изучении особенностей трудоправового статуса иностранных граждан в РФ, нормативно-правовых актов РФ, регулирующих порядок осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности в РФ, а также регулированию социально-трудовых отношений с участием иностранных граждан в РФ в коллективно-договорном порядке. Особое внимание в работе уделено проектам международно-правовых актов о трудовой миграции и статусе трудящихся-мигрантов в рамках СНГ и ЕврАзЭС. Сформулированные в работе дефиниции и выводы дополняют теорию трудового права. Содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования законодательства РФ, при заключении международных соглашений, в правоприменительной деятельности, научных дискуссиях, а также при чтении лекций и проведении семинарских занятий.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются предмет, цели и задачи диссертации, анализируется степень разработанности проблемы, излагаются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Глава 1. Трудоправовой статус иностранных граждан в Российской Федерации состоит из четырех параграфов.
Параграф первый посвящен исследованию истории развития законодательства, регулирующего труд иностранцев в России.
Правильное понимание особенностей правового положения иностранных граждан[8] в современной России невозможно без тщательного и всестороннего исследования исторического опыта регулирования труда иностранцев, особенностей их правового статуса в нашей стране, взаимосвязи и взаимозависимости социально-экономической ситуации в государстве и подходов к регулированию трудовых отношений с участием иностранных граждан.
Изучение исторического развития правового положения иностранных граждан целесообразно начать с 19 века, поскольку именно в этот период времени зарождается отрасль науки трудового права, а общая система права уже является достаточно разработанной и носит во многом цельный, а не фрагментарный характер.
Согласно ст. 817 Свода законов «О состояниях», принятого в 1899 г[9]. под иностранцами понимались все подданные других государств, не вступившие в подданство Российской империи.
Данный акт впервые не только закрепил понятие «иностранец», но также сформулировал основы правового статуса этой категории лиц.
По общему правилу иностранцам разрешалось свободно приезжать в Российскую империю и пребывать в государстве. Кроме того, на находящихся в России иностранцев распространялось российское законодательство, и они пользовались общей защитой и покровительством российских законов.
Для пребывания иностранцев на территории Российской империи ими должен был быть получен вид на жительство. Вид на жительство выдавался в соответствии с Уставом «О паспортах» [10].
Для описываемого периода времени характерно, что особенности осуществления трудовой деятельности, в том числе и иностранцами, в различных отраслях экономики регулировались отдельными актами, какого-либо кодифицированного источника не существовало.
Основными актами, регулирующими трудо-правовой статус иностранцев, являлись Свод законов «О состояниях» [11], Свод законов гражданских[12], Устав «О промышленности»[13], Положение «О домашних наставниках и учителях»[14], Высочайше утвержденным мнением Государственного совета «О правилах для найма землевладельцами иностранных рабочих и водворения сих иностранцев в России»[15] и другие акты.
В отношении трудовых прав иностранцев Свод законов о состояниях ограничивался лишь установлением общих положений о том, что иностранцы могут вступать в любые договоры (ст. 833), но им воспрещается поступать на военную и на гражданскую службу, за исключением специально оговоренных законом случаев (ст. 824).
Свод законов гражданских содержал отдельную главу о договорах о личном найме, устанавливая тем самым общие нормы, регулирующие трудовую деятельность, которые в полной мере распространялись и на иностранцев.
На основании исследования законодательства, регулирующего правовое положение иностранцев в Российской империи, в работе был сделан ряд выводов.
Во-первых, законодательство, касающееся статуса иностранцев в Российской империи, формировалось поэтапно, начиная с регулирования порядка их въезда и проживания, и заканчивая цельными инкорпорированными актами, упорядочивающими отдельные стороны пребывания и осуществления иностранцами трудовой деятельности.
Во-вторых, на иностранцев в полной мере распространялись права в сфере труда, закрепленные законодательством России, за исключением некоторых ограничений, обусловленных необходимостью защиты национальных интересов.
В-третьих, необходимо отметить, что, хотя отрасли трудового права еще не существовало, регулирование труда, в том числе и иностранцев, осуществлялось обособленными актами.
В-четвертых, важно подчеркнуть, что многие современные принципы правового регулирования положения иностранных граждан проистекают из норм, принятых в прошлом. Так, требование о получении иностранцем разрешения на проживания в Российской империи, выдаваемое первоначально на 3 месяца, в соответствии с более поздними актами – на 1 год, корреспондирует аналогичному требованию, закрепленному в законодательстве РФ в настоящее время[16].
С установлением Советской власти на территории России подход к регулированию труда принципиально изменился.
«В КЗоТах 1918, 1922 и 1971 гг. ядром правового статуса советского гражданина как трудящегося признавались право на труд и всеобщая обязанность трудиться»[17].
В соответствии с данным принципом регулировалось трудо-правовое положение не только граждан СССР, но и иностранных граждан.
Специальных норм, регулирующих трудовую деятельность иностранных граждан, в КЗоТах не содержалось, также не существовало какого-либо систематизированного законодательства, посвященного данной теме.
В общем виде права иностранцев были закреплены только в Конституции СССР 1977 г. и, принятой на ее основе, Конституции РСФСР 1978 г[18].
С 80-х гг. в стране усилились процессы либерализации и демократизации, учеными начала изучаться проблема трудовой миграции. Для регулирования правового положения иностранных граждан в СССР в 1981 г. был принят Закон «О правовом положении иностранных граждан в СССР»[19].
Закон закреплял понятие «иностранного гражданина» как лица, не являющегося гражданином СССР и имеющего доказательство своей принадлежности к гражданству иностранного государства (ст.1).
После распада СССР и становления РФ как самостоятельного государства начался новый этап развития процессов трудовой миграции и законодательного регулирования этой сферы.
За последние годы было принято большое количество нормативно-правовых актов, касающихся статуса иностранных граждан на территории РФ.
Однако, несмотря на активное формирование законодательства в сфере трудовой миграции, правовая система РФ оказалась недостаточно разработанной для того, чтобы обеспечить законодательное регулирование этого процесса.
Проведенное исследование среди основных причин трудовой миграции позволяет выделить «развитие», понимаемое как разницу в экономическом развитии между высокоразвитыми и слаборазвитыми странами, «демографическую ситуацию», вызывающую избыток или, наоборот, нехватку рабочей силы в государстве, и «разницу в уровне демократического развития государств», поскольку очевидно, что люди стремятся работать в более стабильных в политическом отношении странах, где возможность трудоустройства и осуществления трудовой деятельности является предсказуемой и защищенной законодательством.
Также, на основе анализа развития законодательства, регулирующего труд иностранцев в РФ, был сделан вывод о необходимости выделить два основных направления развития законодательства о трудовой миграции в России.
Первое направление касается привлечения квалифицированной иностранной рабочей силы. Включая упрощение порядка получения работы иностранными гражданами, имеющими необходимую для РФ квалификацию, а также обеспечение всесторонней правовой защищенности этой категории лиц в процессе выполнения работы.
Второе направление развития миграционного законодательства должно быть направлено на борьбу с нелегальной трудовой миграцией. В качестве мер противодействия нелегальной трудовой миграции можно выделить следующие: усиление ответственности за нелегальный наем иностранной рабочей силы и незаконное занятие иностранными гражданами трудовой деятельностью, проведение мероприятий по легализации иностранных граждан, не имеющих определенного правового статуса.
Во втором параграфе анализируются принципы правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений с участием иностранных граждан в Российской Федерации.
Поскольку иностранные граждане обладают специальной трудовой правосубъектностью, очевидно, что принципы правового регулирования трудовых и непосредственно связанных с трудовыми отношений с участием иностранных граждан несколько отличаются от общих принципов правового регулирования трудовых и непосредственно связанных с трудовыми отношений в РФ. В связи с этим появляется необходимость изучить особенности содержания принципов, регулирующих трудовые и непосредственно связанные с трудовыми отношения с участием иностранных граждан в РФ. Однако, данная проблема еще недостаточно исследована в науке трудового права РФ, вместе с тем, ее изучение необходимо для дальнейшего совершенствования законодательства РФ в этой области.
Принципы правового регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений с участием иностранных граждан подразделены в работе на пять групп:
- общеправовые принципы;
- принципы правового регулирования привлечения иностранных граждан в целях осуществления трудовой деятельности;
- принципы, определяющие применение труда иностранных граждан и повышение их квалификации;
- принципы, обеспечивающие защиту прав и интересов иностранных граждан в сфере трудовых и непосредственно связанных с ними отношений;
- принципы, определяющие участие иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность, в управлении организацией.
На основе анализа указанных групп принципов в данном параграфе был сделан вывод о том, что принципы правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений с участием иностранных граждан в РФ соответствуют международным стандартам в этой сфере. Кроме того, существующие принципы служат основой для реализации прав иностранных граждан, участвующих в соответствующих правоотношениях.
Однако, в российской правовой системе недостаточно четко обозначенными остаются принципы, определяющие право иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность, участвовать в управлении организацией.
Исходя из смысла ст. 53 Трудового кодекса РФ[20] работники участвуют в управлении организацией, главным образом, через свой представительный орган (профсоюз). В связи с этим, возможность участия иностранных работников в управлении организацией должна рассматриваться исходя из возможности иностранных граждан находиться под защитой профсоюзов.
Основополагающие международно-правовые акты, как ратифицированные, так и не ратифицированные РФ, предусматривают, что возможность создания иностранными гражданами собственных профсоюзов в государстве трудоустройства может быть ограничена законодательством государства трудоустройства в целях защиты национальных интересов. Например, Конвенция ООН «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей», пакты «О гражданских и политических правах» (ст. 22) и «Об экономических, социальных и культурных правах» (ст. 8) хотя и закрепляют право каждого создавать профсоюзы, в то же время, содержат оговорку, что такое право может быть ограничено в интересах национальной безопасности и общественного порядка.
Согласно ст. 30 Конституции РФ каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Однако, данное положение ст. 30 Конституции РФ должно рассматриваться в совокупности с частью 3 ст. 62 Конституции РФ, в соответствии с которой федеральными законами и международными договорами РФ могут устанавливаться случаи, когда права и обязанности иностранных граждан будут отличаться от прав и обязанностей граждан РФ.
В то же время, Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантия деятельности»[21] - основной акт, регулирующий правовое положение профсоюзов, устанавливает, что профсоюзом является добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов.
Особенно важно подчеркнуть, что исходя из определения профсоюза, это организация, создаваемая по производственному либо профессиональному признаку, а не по признаку гражданства лица.
Кроме того, создание иностранными гражданами собственных профсоюзов привело бы к разделению работников на граждан и не граждан в рамках одного предприятия и, следовательно, неизбежным конфликтам между работниками, что не способствовало бы более полной защите трудовых прав иностранных граждан.
На основе изложенного в исследовании был сделан вывод о том, что иностранные граждане должны состоять в российских профсоюзах.
В третьем параграфе исследуются определения понятий «иностранный работник» и «трудящийся-мигрант» в правовой системе Российской Федерации.
В Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» впервые дано определение понятия «иностранного работника», то есть иностранного гражданина, временно пребывающего в Российской Федерации и осуществляющего в установленном порядке трудовую деятельность.
Однако, определенная сложность в регулировании правового положения иностранных граждан в сфере труда на территории РФ заключается в том, что в законодательстве РФ нет определения понятия «трудящийся-мигрант». Хотя в международно-правовых актах, в том числе международных договорах с участием РФ, употребляется термин «трудящийся-мигрант», а не «иностранный работник».
Конвенция ООН «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей», «Конвенция МОТ №143 “О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения”[22], Конвенция МОТ №97 “О трудящихся-мигрантах”[23] Соглашение государств – участников СНГ «О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов»[24] и ряд других международно-правовых актов содержат определения понятия «трудящийся-мигрант».
Анализ положений указанных конвенций, а также двусторонних международных договоров с участием РФ, позволяет сделать вывод о том, что международные организации придерживаются различных позиций при определении круга лиц, относимых к «трудящимся-мигрантам».
Однако, следует отметить не только отсутствие единообразия в понимании понятия «трудящийся-мигрант», но и постараться выделить общие черты.
По-видимому, общим в определении трудящихся-мигрантов является то, что, во-первых, к этой категории лиц относятся лица, перемещающиеся из одной страны в другую, во-вторых, целью такого перемещения является трудоустройство в иностранном государстве, в-третьих, в качестве трудящихся-мигрантов допускаются лица, законно проживающие в стране трудоустройства.
Исключением является лишь Конвенция ООН 1990 г., предлагающая принципиально иной подход и распространяющая понятие «трудящийся-мигрант» и на нелегально занятых иностранных граждан.
На основании изложенного, предлагается следующее определение понятия «трудящийся-мигрант», для включения его в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Трудящийся-мигрант – гражданин иностранного государства или лицо без гражданства, постоянно проживающее на территории иностранного государства, мигрирующее в Российскую Федерацию с целью осуществления трудовой деятельности и имеющее, в случае необходимости, доказательство наличия договоренности об осуществлении трудовой деятельности на территории Российской Федерации (трудовой или гражданско-правовой договор), а также иностранный гражданин (или лицо без гражданства), мигрировавший в Российскую Федерацию, временно или постоянно проживающий в Российской Федерации и осуществляющий трудовую деятельность на законном основании[25].
В результате исследования международных правовых актов также было установлено, что РФ до сих пор не были ратифицированы основополагающие международные договоры в сфере трудовой миграции и защиты прав трудящихся-мигрантов. Анализ содержания этих договоров позволяет сделать вывод, что ратификация Российской Федерацией Конвенций МОТ №97 и №143 желательна и даже необходима в ближайшем будущем, поскольку это позволит в более полной мере защитить права иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность в РФ. Однако, ратификация Конвенции ООН «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей» не своевременна для РФ, поскольку некоторые нормы Конвенции содержат существенные расхождения с подходами к регулированию труда иностранных граждан в российском праве (например, даже незаконным мигрантам предоставляется право вступать в профсоюзы).
Кроме того, при анализе содержания норм международного договора между РФ и Республикой Таджикистан «О трудовой деятельности и защите прав граждан Российской Федерации в Республике Таджикистан и граждан Республики Таджикистан в Российской Федерации»[26] было установлено, что согласно пункту «а» ст. 2 данного Соглашения граждане договаривающихся государств могут осуществлять временную трудовую деятельность в соответствии с договорами на выполнение работ или оказание услуг, заключенными между юридическими или физическими лицами принимающего государства (далее именуются – заказчики) и юридическими лицами государства постоянного проживания, с которыми работник находится в трудовых отношениях (далее именуются – договоры на выполнение работ). Данная формулировка может подразумевать под собой так называемый «заемный труд», что недопустимо по законодательству РФ, поскольку применение «заемного труда» никак не регулируется российским законодательством, и такая форма трудоустройства, безусловно, ущемляет права работников, особенно в вопросах охраны труда.
На основании изложенного, можно утверждать, что пункт «а» ст. 2 указанного Соглашения не должен применяться в РФ.
В четвертом параграфе исследуется трудовая правосубъектность иностранных граждан.
Исследование особенностей трудоправового положения иностранных граждан в РФ невозможно без изучения особенностей трудовой правосубъектности иностранных граждан.
В работе под трудовой правосубъектностью понимается совокупность прав и обязанностей, а также мера ответственности, которую имеет и может реализовывать субъект трудовых правоотношений в соответствии с законодательством, при том условии, что субъект достиг определенного законом возраста и по состоянию здоровья способен к осуществлению трудовой деятельности.
Однако, наряду с общей трудовой правосубъектностью в науке также выделяется и специальная трудовая правосубъектность.
На основе изучения позиций ученых по данному вопросу в работе был сделан вывод о том, что к лицам, обладающим специальной трудовой правосубъектностью, могут относиться лишь лица, на которые государством возложены дополнительные обязанности, к которым предъявляются дополнительные требования, и на которых налагаются дополнительные ограничения, связанные с реализацией ими трудовых прав и исполнением трудовых обязанностей[27].
Таким образом, можно утверждать, что иностранные граждане обладают специальной трудовой правосубъектностью, как категория лиц, на которую государством возложены дополнительные обязанности, к которой предъявляются дополнительные требования, и на которую налагаются дополнительные ограничения.
Во-вторых, необходимо подчеркнуть, что трудовая правосубъектность должна быть отграничена от гражданской правосубъектности, поскольку является самостоятельным видом юридической правосубъектности.
В-третьих, можно сделать вывод о том, что специальная трудовая правосубъектность иностранных граждан складывается из особых требований и ограничений, применяемых к ним по следующим критериям: виды трудовой деятельности, которыми они могут заниматься на территории РФ и должности, которые они могут замещать; территории, на которых они могут заниматься трудовой деятельностью; возраст иностранных граждан; состояние их здоровья.
Глава 2. Правовое регулирование трудовых отношений с иностранными гражданами в Российской Федерации состоит из трех параграфов.
Первый параграф посвящен особенностям порядка трудоустройства иностранных граждан в РФ. Поскольку трудоправовой статус иностранных граждан имеет ряд особенностей, которые были освещены в Главе 1, порядок трудоустройства иностранных граждан в РФ также имеет определенные особенности. В последнее время в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» были внесены существенные изменения, на основе которых был принят целый ряд подзаконных нормативно-правовых актов. В результате принятия указанных изменений кардинальным образом изменился и порядок трудоустройства иностранных граждан в РФ.
Порядок трудоустройства иностранных граждан в РФ зависит от того, в каком порядке прибыли иностранные граждане в РФ, в порядке, требующем или не требующем получения визы.
Для использования труда иностранных работников, прибывающих в РФ в порядке, требующем получения визы, работодатель должен выполнить несколько предусмотренных законодательством процедур.
В соответствии с пунктом 2 ст. 18 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» работодатель должен подать в орган миграционной службы:
- ходатайство о выдаче приглашения в целях осуществления трудовой деятельности;
- разрешение на привлечение и использование иностранных работников;
- документы, необходимые для выдачи разрешения на работу для каждого иностранного работника.
В результате исследования многочисленных нормативно-правовых актов, регулирующих порядок трудоустройства иностранных граждан, прибывших в РФ в порядке, требующем получения визы, в работе было установлено, что физические лица, не имеющие статуса индивидуального предпринимателя, не могут использовать труд указанной категории иностранных граждан. Вместе с тем, представляется, что физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, могли бы использовать труд иностранных граждан, прибывающих в РФ в порядке, требующем получения визы. Возможность выступать в качестве работодателя для физического лица, в том числе, не являющегося индивидуальным предпринимателем, закреплена в главе 48 Трудового кодекса РФ. В настоящее время у работодателей – физических лиц пользуются спросом такие профессии, как повара, преподаватели и т. д. При этом, однако, такой работодатель – физическое лицо должен выполнять все требования в отношении привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан, предъявляемые законодательством к иным категориям работодателей.
Процедура трудоустройства иностранных граждан, прибывших в РФ в порядке, не требующем получения визы, существенно отличается от процедуры трудоустройства иностранных граждан, которым требуется получение визы.
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»[28] внес существенные изменения в трудо-правовой статус иностранных граждан, прибывающих в РФ в безвизовом порядке, значительно упростив порядок их трудоустройства.
Так, в соответствии с указанным Федеральным законом, а также принятым в целях его исполнения Постановлением Правительства РФ «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации»[29] иностранный гражданин, прибывший в РФ в порядке, не требующем получения визы, может самостоятельно подать заявление о выдаче ему разрешения на работу. Кроме того, ему не может быть отказано в выдаче такого разрешения, если он представил все необходимые документы, и еще не исчерпана квота на выдачу разрешений на работу.
Принятие новых нормативно-правовых актов – важный шаг в процессе совершенствования законодательства РФ, регулирующего труд иностранных граждан. Однако, в ходе исследования были выявлены некоторые проблемы. Наряду с невозможностью использовать труд иностранных граждан, прибывших в РФ в порядке требующем получения визы, физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, одной из проблем является недостаточная правовая обеспеченность участия профсоюзов в определении возможностей субъекта РФ по обустройству иностранных граждан, желающих осуществлять в РФ трудовую деятельность. Еще одной серьезной проблемой является отсутствие правового механизма, обеспечивающего надлежащую защиту от проникновения в РФ иностранных граждан, являющихся носителями опасных инфекционных заболеваний. В параграфе предложены некоторые правовые меры, направленные на решение указанных проблем.
Во втором параграфе рассматриваются особенности регулирования трудовых отношений с участием иностранных граждан в Российской Федерации в индивидуально-договорном порядке.
Наиболее распространенной формой найма иностранных граждан является заключение с ними трудовых договоров.
В соответствии со ст. 6 Соглашения государств - участников СНГ «О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защите трудящихся-мигрантов», а также нормами двусторонних международных договоров о трудовой миграции, заключенных с участием РФ, заключение трудового договора с иностранными гражданами допускается только в письменной форме.
Международными правовыми актами и Трудовым кодексом РФ предъявляются идентичные требования к содержанию трудовых договоров.
Обязательным для включения в трудовой договор является также условия о трудовой функции работника. Однако, необходимо помнить, что работодатель вправе использовать труд иностранных работников только по тем профессиям и специальностям, которые указаны в выданном ему разрешении на привлечение и использование иностранной рабочей силы. Таким образом, трудовая функция иностранного гражданина, осуществляющего трудовую деятельность, должна указываться в соответствии с разрешением на привлечение и использование иностранной рабочей силы (при условии, что такое разрешение является необходимым).
Важно отметить, что в соответствии со ст. 61 Трудового кодекса РФ работник обязан приступить к исполнению трудовых обязанностей со дня, определенного трудовым договором. Если же в трудовом договоре не определен день начала работы, то работник должен приступить к исполнению обязанностей на следующий день после вступления трудового договора в силу.
Однако, поскольку при заключении трудового договора с иностранным гражданином, может возникнуть ситуация, когда этот иностранный гражданин еще будет находиться в государстве своего гражданства, тогда на его переезд в РФ может потребоваться некоторое время.
В связи с этим, в трудовом договоре с иностранным гражданином целесообразно указывать, что работодатель не будет аннулировать трудовой договор до выяснения причин по которым иностранный гражданин не приступил к выполнению работы в день, оговоренный трудовым договором. Также в трудовом договоре целесообразно указывать причины невыхода иностранного гражданина на работу в указанный в трудовом договоре день, которые будут считаться уважительными.
Такая мера необходима, если, допустим, у иностранного гражданина в пути возникли непредвиденные обстоятельства, которые мешают ему прибыть к месту выполнения работы в срок. К таким обстоятельствам можно отнести, например, стихийные бедствия, задержки рейсов соответствующих видов транспорта и т. д.
Также в работе был сделан вывод о том, что на иностранного гражданина распространяются общие положения Трудового кодекса РФ, кроме того, условия трудового договора, заключаемого с иностранным гражданином, не могут быть хуже, чем условия трудового договора, заключаемого с гражданином РФ, при условии выполнения ими аналогичной работы в аналогичных условия у одного и того же работодателя. Однако, вместе с тем, к иностранным гражданам в определенных случаях могут предъявляться дополнительные требования при заключении трудового договора. Например, при допуске иностранных граждан к государственной тайне, если это необходимо для осуществления ими трудовой деятельности.
В ряде случаев некоторые особенности имеет и прекращение трудовых договоров с иностранными гражданами.
Так, в соответствии со ст. 5.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в целях обеспечения национальной безопасности РФ, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия приоритетному трудоустройству граждан РФ, а также решения иных задач внутренней и внешней политики Правительство РФ вправе увеличить до 180 суток или сократить на тот же срок продолжительность временного пребывания иностранного гражданина на территории субъекта РФ или РФ. Данная мера может быть принята в отношении отдельных категорий временно пребывающих в РФ иностранных граждан. В случае принятия решения о сокращения срока временного пребывания соответствующие категории временно пребывающих в РФ иностранных граждан обязаны выехать из РФ.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что принятие Постановления Правительства РФ о сокращении срока временного пребывания для отдельных категорий иностранных граждан также неизбежно приведет к прекращению трудовых отношений с этими категориями граждан.
Для устранения существующего пробела представляется необходимым дополнить пункт 12 ст. 83 Трудового кодекса РФ, положением, предусматривающим прекращение трудового договора с иностранным гражданином в связи принятием Постановления Правительства РФ о сокращении срока временного пребывания для отдельных категорий иностранных граждан.
Третий параграф посвящен регулированию социально-трудовых отношений с участием иностранных граждан в Российской Федерации в коллективно-договорном порядке.
Особенности регулирования социально-трудовых отношений с участием иностранных граждан в коллективно-договорном порядке недостаточно исследованы в отечественной научной литературе.
На основе исследования нормативно-правовых и международных актов в работе был сделан вывод о том, что в правовой системе РФ для иностранных граждан, являющимся членами российских профсоюзов и осуществляющим трудовую деятельность, предусмотрена возможность участвовать в ведении коллективных переговоров. Вместе с тем, в соответствии с пунктом 2 ст. 32 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», если иностранный гражданин нарушил условия трудового или гражданско-правового договора, то выданное ему разрешение на работу может быть аннулировано органом миграционной службы по ходатайству работодателя или заказчика работ (услуг). Представляется, что данная норма закона нарушает право иностранных граждан на участие в отношениях социального партнерства, поскольку работодатель может легко воспользоваться указанной процедурой для прекращения трудовых отношений с иностранным гражданином, являющимся членом профсоюза. Кроме того, при использовании работодателем данной процедуры, формально расторжение трудового договора должно производиться по основаниям, не зависящим от воли сторон, так как изъятие органами миграционной службы у иностранного гражданина разрешения на работу автоматически приведет к прекращению трудовых отношений. Хотя, очевидно, что в данной ситуации инициатива прекращения трудовых отношений принадлежит именно работодателю.
В связи с изложенным, в целях защиты трудовых прав иностранных граждан (в том числе права на членство в профсоюзе) вместо существующего порядка предлагаются следующие изменения.
Представляется правильным, чтобы работодатель при использовании труда иностранного гражданина оговаривал в самом договоре, какие именно нарушения условий трудового договора работником могут повлечь подачу работодателем в орган миграционной службы ходатайства об аннулировании разрешения на работу данного работника.
Кроме того, представляется целесообразным, чтобы такое ходатайство работодателя дополнялось трудовым договором, заключенным с данным иностранным гражданином, а также доказательствами нарушения иностранным гражданином условий трудового договора (актами, справками, объяснительными записками и т. д.). После чего орган миграционной службы вправе будет рассмотреть правомерность ходатайства работодателя об аннулировании разрешения на работу иностранного гражданина и, в случае признания ходатайства правомерным, изъять у иностранного гражданина разрешение на работу.
Также в работе было установлено, что одной из наиболее эффективных форм коллективно-договорного регулирования труда иностранных граждан является заключение соглашений между профсоюзами различных государств по вопросам защиты и представительства прав трудящихся-мигрантов. В настоящее время такие договоры действуют между Профсоюзом работников строительства и промышленности строительных материалов Российской Федерации и аналогичными профсоюзами Республики Таджикистан, Республики Кыргызстан, Республики Казахстан и Республики Молдова.
Глава 3. Международное сотрудничество Российской Федерации в области правового регулирования рынка труда и противодействия нелегальной трудовой миграции состоит из трех параграфов.
Первый параграф посвящен особенностям правового регулирования рынка труда и противодействия нелегальной трудовой миграции в рамках Содружества Независимых Государств.
Сотрудничество РФ с другими государствами в области трудовой миграции наиболее активно реализуется в рамках международных организаций и, в первую очередь, СНГ.
Наиболее значимыми актами в данной сфере, принятыми в рамках СНГ, являются Соглашение Государств-участников СНГ 1994 г. «О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защите трудящихся-мигрантов», рекомендательный законодательный акт «Миграция трудовых ресурсов в странах СНГ»[30], «Концепция поэтапного формирования общего рынка труда и регулирования миграции рабочей силы государств – участников СНГ»[31] и др.
Кроме того, в рамках СНГ планируется принятие и иных актов, регулирующих трудовую миграцию.
Так, в 2007 г. был принят Проект Концепции миграционной политики государств – участников СНГ[32]. Основной целью Проекта является обеспечение проведения согласованной миграционной политики государствами – участниками СНГ. Также в соответствии с Проектом признается, что для реализации Концепции необходимо обеспечить совершенствование и гармонизацию национальных законодательств государств – участников СНГ в вопросах: учета и регистрации трудовых мигрантов; уголовной и административной ответственности за организацию незаконной миграции; укрепления правовой основы борьбы с транснациональной организованной преступностью, связанной с незаконной миграцией.
Кроме того, в 2007 г. были приняты Рекомендации «О законодательном обеспечении регулирования миграционных процессов в государствах – участниках Содружества Независимых Государств»[33].
Данным документом даны рекомендации Межпарламентской Ассамблее государств – участников СНГ, Постоянным комиссиям Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ, а также Исполнительному комитету СНГ, направленные на формирование единого миграционного пространства и унификацию законодательств в области трудовой миграции.
Особую группу правовых актов, принятых в рамках СНГ, составляют акты, направленные на борьбу с незаконной трудовой миграцией.
Основополагающим документом в данной сфере является принятое в 1998 году Соглашение «О сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с нелегальной миграцией»[34].
Данным Соглашением впервые было закреплено понятие «незаконные мигранты», под которым понимаются граждане третьих государств и лица без гражданства, нарушившие правила въезд, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории Сторон, а также граждане Сторон, нарушившие правила пребывания на территории одной из Сторон, установленные ее национальным законодательством.
Благодаря усилиям российской стороны в 2006-2007 гг. Правительством РФ был подписан ряд соглашений о реадмиссии и достигнуты договоренности о заключении еще нескольких. При этом, под реадмиссией понимается передача запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих государств или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными в соответствии с соглашением о реадмиссии.
В настоящее время действуют Соглашение между РФ и Европейским Сообществом «О реадмиссии»[35], Соглашение между Правительством РФ и Кабинетом Министров Украины «О реадмиссии»[36], Соглашение между Правительством РФ и Правительством Литовской Республики «О приеме и возврате лиц, незаконно находящихся на территории РФ и территории Литовской Республики (соглашение о реадмиссии)»[37]. Также в работе был сделан вывод о том, что заключение аналогичных соглашений необходимо со всеми государствами – участниками СНГ.
Среди иных актов, направленных на борьбу с незаконной миграцией следует отметить Решение Совета глав правительств СНГ «Об общей базе данных о незаконных мигрантах и лицах, въезд которым в государства – участники соглашения о сотрудничестве государств – участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией закрыт в соответствии с их действующим национальным законодательством, и порядке обмена информацией о незаконной миграции»[38], Решение Совета глав государств СНГ «О программе сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2006-2008 годы»[39], а также Решение «О положении о единой систем учета граждан третьих государств и лиц без гражданства, въезжающих на территории государств – участников Содружества Независимых Государств»[40].
На основе проанализированных правовых актов в работе был сделан вывод о том, что в последние годы в государствах – участниках СНГ активизируется сотрудничество в сфере регулирования миграционных процессов. При этом работа проводится в двух направлениях: облегчение доступа граждан государств – участников СНГ на рынки труда государств – участников; и усиление борьбы с незаконной миграцией, путем принятия согласованных мер по выявлению и пресечению незаконной миграции.
В третьем параграфе исследуется правовое регулирование рынка труда и противодействие нелегальной трудовой миграции в рамках Евразийского Экономического Сообщества.
Евразийское Экономическое Сообщество было учреждено в соответствии с Договором между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, РФ и Республикой Таджикистан от 10.10.2000[41].
В соответствии со ст. 1 и 2 Договора ЕврАзЭС является международной организацией, созданной в целях формирования единого экономического пространства, углубления интеграции договаривающихся государств в экономической и гуманитарной областях.
В последнее время в рамках ЕврАзЭС принимались акты, направленные на регулирование трудовой миграции.
Среди таких актов следует выделить Предложения по законодательному регулированию миграционной политики[42], принятые Бюро межпарламентской ассамблеи государств – участников ЕврАзЭС, Проект Соглашения «О временной трудовой деятельности граждан государств – членов Евразийского экономического сообщества»[43], Типовой проект законодательного акта «О трудовой миграции в государствах – членах ЕврАзЭС» (далее – Законодательный акт – прим. автора)[44].
Принятие правовых актов, проекты которых были приняты, позволит обеспечить надлежащую правовую защиту для граждан государств – участников ЕврАзЭС. Однако, указанные проекты содержат положения, требующие дальнейшей проработки. Например, часть 2 ст. 8 Проекта Соглашения «О временной трудовой деятельности граждан государств – членов Евразийского экономического сообщества» предусматривает, что в случае расторжения договора в связи с ликвидацией или реорганизацией предприятия (учреждения, организации), сокращением численности или штата работников, изменением существенных условий труда, на трудящегося-мигранта распространяются льготы и компенсации согласно законодательству государства трудоустройства, предусмотренные для высвобожденных по указанным основаниям работников.
Представляется, что формулировка части 2 ст. 8 требует некоторых уточнений. Во-первых, льготы и компенсации должны распространяться не только в случае расторжения договора между трудящимся-мигрантом и предприятием (учреждением, организацией), но также и между трудящимся-мигрантом и работодателем (нанимателем) – индивидуальным предпринимателем, не являющимся юридическим лицом. Во-вторых, словосочетание «существенных условий труда» является юридически некорректным, и данное словосочетание уже не используется в Трудовом кодексе РФ. Некорректность обусловлена тем, что все условия трудового договора вносятся в договор только по согласию обеих сторон, в связи с чем, невозможно разделить их на существенные и несущественные. Таким образом, словосочетание «существенных условий труда» необходимо заменить на: «условий труда, обязательных для включения в трудовой договор».
В диссертации предложены и иные поправки к правовым актам, принятие которых ожидается в рамках ЕврАзЭС.
В заключении сформулированы основные предложения по совершенствованию законодательства, а также разработанный теоретический подход к особенностям трудоправового статуса иностранного гражданина.
В приложениях к диссертации приведены разработанные автором положения коллективного договора, касающиеся социально-трудовых прав иностранных граждан, а также договоры о сотрудничестве между российским профсоюзом и профсоюзами Республики Молдова и Кыргызской Республики по защите прав трудящихся-мигрантов.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
- Развитие понятий «иностранный работник» и «трудящийся-мигрант» // Кадровик. – 2008 - №1. (0,6 п. л.).
- Порядок трудоустройства иностранных граждан в Российской Федерации // Кадровик. – 2008 - №3. (1,0 п. л.).
- Вопросы трудоустройства иностранных граждан на территории России // Труд и социальные отношения. – 2008. - №12. (0,4 п. л.)
- Иностранцы в Российской империи // Ваше право. Миграция. – 2008. - №19. (51). (0,3 п. л.).
[1] Конвенция МОТ №97 «О трудящихся-мигрантах», пересмотренная в 1949 г. Женева, 08.06.1949 г. Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда, 1919 – 1956. Том 1. Международное бюро труда. Женева, 1991.
[2] Конвенция МОТ №143 «О злоупотребления в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения». Женева, 04.06.1975 г. Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда, 1919 – 1956. Том 2. Международное бюро труда. Женева, 1991
[3] Информационный материал Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Совет Федерации. Парламентские слушания. Миграционные политика и связи с соотечественниками. 04.12.2006. Издание Совета Федерации. С. 51
[4] См.: Права иностранных работников в России / под ред. Трунова И. Л. – М.: Эксмо, 2006. с. 105,106
[5] См. там же с. 105
[6] Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Собрание законодательства РФ, 2002, №30, ст. 3032
[7] Постановление Правительства РФ от 15.11.2006 №681 «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации» Собрание Законодательства РФ от 20.11.2006. №47. ст. 4911
[8] Здесь и далее в понятие «иностранный гражданин» включается и понятие «лицо без гражданства», если иное прямо не указывается в тексте – прим. автора.
[9] Свод законов о состояниях. Раздел 6. о состоянии иностранцев. Свод законов Российской империи. Т. 9. часть 1 СПб. 1899. с. 165
[10] Устав о паспортах. Отделение 3. О видах для иностранцев. Свод законов Российской империи. Т. 14. СПб. 1903. с. 30-34
[11] Свод законов о состояниях. Раздел 6. о состоянии иностранцев. Свод законов Российской империи. Т. 9. часть 1 СПб. 1899. с. 165
[12] Свод законов гражданских. Об обязательствах личных по договорам в особенности. Свод законов Российской империи. Т. 10. Ч.1 изд. 1913 г. Петроград. 1914, ст. 2201-2248
[13] Устав «О промышленности». Продолжение 1906 г. Статьи ко Второй части 11 тома Свода законов. Т. 11. Часть 2 СПб 1906. 106 с.
[14] Высочайше утвержденное положение Комитета Министров от 01.07.1834 «О домашних наставниках и учителях» Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Том девятый. Отделение первое. 1834. СПб 1835. Ст. 7240
[15] Высочайше утвержденное мнение Государственного совета от 18.12.1861 «О правилах для найма землевладельцами иностранных рабочих и водворения сих иностранцев в России». Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Т. 36. Отделение второе. СПб 1866. Ст. 37760
[16] Особо примечательно то, что даже сроки пребывания во многом схожи. Так, в соответствии с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» срок временного пребывания иностранного гражданина приехавшего в РФ в порядке, не требующем получения визы, не более 90 суток, а в случае заключения трудового (гражданско-правового) договора срок пребывания продлевается до 1 года с момента въезда (пункты 1, 5 ст.5).
[17] Лушникова М. В., Лушников А. М. Очерки теории трудового права. – СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2006. с. 146
[18] Конституция РСФСР, принята Верховным Советом РСФСР 12.04.1978. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. №15. ст.407
[19] Закон СССР от 24.06.1981 «О правовом положении иностранных граждан в СССР». Ведомости Верховного Совета СССР 1981. №26. ст. 836
[20] Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ Российская Газета №256. 31.12.2001
[21] Федеральный закон от 12.01.1996 №10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» Российская Газета, №12, 20.01.1996.
[22] См. ст. 11 Конвенции Международной организации труда №143 “О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения” Женева, 04.06.1975 г. Документ официально не опубликован. Текст из системы Гарант
[23] Конвенция Международной организации труда №97 “О трудящихся-мигрантах”, пересмотренная в 1949 году. Женева, 08.06.1949 г. Документ официально не опубликован. Текст из системы Гарант
[24] Соглашение государств – участников СНГ от 15.04.1994 г. «О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов». Бюллетень Международных Договоров. 1997. №2. Стр. 3
[25] При этом для целей данного определения под термином «мигрировать» понимается перемещение физического лица из одного государства в другое. – прим. автора.
[26] Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Таджикистан 16.10.2004 «О временной трудовой деятельности и защите прав граждан Российской Федерации в Республике Таджикистан и граждан Республики Таджикистан в Российской Федерации». Бюллетень Международных Договоров №6, 2006
[27] Например, несовершеннолетние и женщины не должны рассматриваться как лица, имеющие специальную трудовую правосубъектность, поскольку особенности их трудовой правосубъектности обусловлены исключительно особой заботой государства об этих категориях лиц. – прим. авт.
[28] Федеральный закон от 18.07.2006 №110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» В данном виде документ не опубликован, первоначальная редакция: Российская Газета №156, 20.07.2006
[29] Постановление Правительства РФ от 15.11.2006 №681 «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации» Собрание Законодательства РФ от 20.11.2006. №47. ст. 4911
[30] Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ от 13.05.1995 «Миграция трудовых ресурсов в странах СНГ» Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ, 1995, №8, с. 96-105
[31] Решение Экономического совета СНГ от 15.12.2000 «О концепции поэтапного формирования общего рынка труда и регулирования миграции рабочей силы государств – участников СНГ» Документ официально не опубликован. Текст из системы «Консультант+»
[32] Проект Концепции миграционной политики государств – участников Содружества Независимых Государств. Информация предоставлена Правовым департаментом Аппарата Федерации Независимых Профсоюзов России.
[33] Рекомендации от 31.10.2007 «О законодательном обеспечении регулирования миграционных процессов в государствах – участниках Содружества Независимых Государств» Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств. №41. 2007
[34] Соглашение от 06.03.1998 «О сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с нелегальной миграцией» Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1998. №1 с. 81-86
[35] Соглашение между РФ и Европейским Сообществом от 25.05.2006 «О реадмиссии». Бюллетень международных договоров. 2007 №8. с. 42-61
[36] Соглашение между Правительством РФ и Кабинетом Министров Украины от 22.12.2006 «О реадмиссии». Документ официально не опубликован. Текст из системы «Консультант+».
[37] Соглашение между Правительством РФ и Правительством Литовской Республики от 12.05.2003 «О приеме и возврате лиц, незаконно находящихся на территории РФ и территории Литовской Республики (соглашение о реадмиссии). Бюллетень международных договоров. 2003 №11. с. 72-80
[38] Решение Совета глав правительств СНГ от 25.01.2000 г. о Положении «Об общей базе данных о незаконных мигрантах и лицах, въезд которым в государства – участники соглашения о сотрудничестве государств – участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией закрыт в соответствии с их действующим национальным законодательством, и порядке обмена информацией о незаконной миграции». Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ №1 (34) с. 127-132
[39] Решение Совета глав государств СНГ от 26.08.2005 «О программе сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2006-2008 годы» Документ официально не опубликован. Текст из системы «Консультант+»
[40] Решение Совета глав правительств СНГ от 03.06.2005 «О положении о единой систем учета граждан третьих государств и лиц без гражданства, въезжающих на территории государств – участников Содружества Независимых Государств» Документ официально не опубликован. Текст из системы «Консультант+»
[41] Договор от 10.10.2000 «Об учреждении Евразийского Экономического Сообщества» Собрание Законодательства РФ. 18.02.2002 №7. ст. 632
[42] Бюро межпарламентской ассамблеи государств – участников ЕврАзЭС «Предложения по законодательному регулированию миграционной политики государств – членов ЕврАзЭС» от 14.11.2003 №5. Межпарламентская ассамблея ЕврАзЭС. Тематический сборник. №2 (8.1). Миграционная политика государств – членов ЕврАзЭС: унификация принципов правового обеспечения. СПб. 2004 с. 48,49
[43] Проект Соглашения «О временной трудовой деятельности граждан государств – членов Евразийского экономического сообщества». Информация предоставлена Правовым департаментом Аппарата Федерации Независимых Профсоюзов России.
[44] Бюро межпарламентской ассамблеи Евразийского Экономического Сообщества Типовой проект законодательного акта «О трудовой миграции в государствах – членах Евразийского Экономического Сообщества». Информация предоставлена Правовым департаментом Аппарата Федерации Независимых Профсоюзов России.
