Конституционно-правовой статус зак о нодательного (представительного) органа государственной власти субъе к та российской федерации (с использованием опыта краснодарского края)

На правах рукописи

Ирхин Игорь Валерьевич

Конституционно-правовой статус
законодательного (представительного)
органа государственной власти
субъекта Российской Федерации

(с использованием опыта
Краснодарского края)

Специальность 12.00.02 – Конституционное право;

муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону

2012

Диссертация выполнена на кафедре конституционного
и муниципального права ФГБОУ ВПО
«Кубанский государственный университет»

Научный руководитель:	кандидат юридических наук, доцент Колесникова Валентина Ивановна
Официальные оппоненты:	доктор юридических наук, профессор Бутько Людмила Васильевна кандидат юридических наук, доцент Русских Валерий Валерьевич
Ведущая организация:	ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова»

Защита состоится «11» февраля 2012 г. в 10.00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.208.26 по юридическим наукам при ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Максима Горького 88, ауд. 302.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет».

Автореферат разослан «29» декабря 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

доктор юридических наук, профессор И.А. Иванников

общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В современных условиях механизм конституционно-правового регулирования статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации нуждается в качественной системной модернизации, обусловливающейся конституционной ролью данных органов в реализации принципа народовластия, имеющего в системе российской государственности характер одной из фундаментальных основ конституционного строя.

Указанный принцип не может быть полноценно реализован без эффективно организованных и надлежащим образом функционирующих законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. В этой связи выявление проблемных аспектов их конституционно-правового статуса предопределяет значимость и актуальность поставленных научно-теоретических и практических задач.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации характеризуются в целом универсальной правовой природой, вытекающей из требований Конституции и Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Вместе с тем в структуре конституционно-правового статуса Законодательного Собрания Краснодарского края присутствует значительное количество особенностей, полноправно обосновывающих потребность в самостоятельной научной персонификации: институты лоббизма, депутатского запроса, наказов избирателей, законодательной инициативы.

Представляет интерес видовая классификация правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Краснодарского края, в зависимости от их юридической природы, процедуры разработки, принятия и опубликования, правового статуса председателя, аппарата, комитетов, комиссий, политических объединений (фракций).

Кроме того, проведение анализа конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на примере Краснодарского края обосновывается необходимостью обобщения опыта в отдельно взятом регионе с точки зрения его возможного использования другими субъектами РФ.

Цель и задачи исследования. Цель настоящей работы заключается в комплексном исследовании конституционно-пра­вового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с использованием опыта правового регулирования Краснодарского края; выявлении общих и специфических особенностей; выработке предложений по оптимизации правового регулирования механизма организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с целями диссертант ставит в работе следующие задачи:

• проанализировать научные подходы к понятиям народного представительства и представительной демократии, выявить их общие черты и отличия, раскрыть содержание основных используемых определений и терминов;
• исследовать формы воплощения идеи народного представительства в системах региональных представительных органов в зарубежных федеративных государствах;
• проанализировать федеральные конституционно-правовые основы моделирования статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
• проанализировать подходы к определению дефиниции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Краснодарского края);
• исследовать правовые основы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (с использованием опыта Краснодарского края);
• классифицировать принципы деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (с учетом опыта Краснодарского края);
• проанализировать проблемы и пути совершенствования структуры законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Краснодарского края);
• рассмотреть компетенцию законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (на материалах Краснодарского края);
• исследовать функциональные основы деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Краснодарского края).

Объектом исследования являются общественные отношения, характеризующие конституционно-правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (с использованием опыта Краснодарского края).

Предмет исследования составляют теоретико-правовые, нормативные и эмпирические (организационные, функциональные, методические) основы конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (с использованием опыта Краснодарского края).

Теоретические основы исследования и степень научной разработанности темы. Теоретической основой исследования послужили научные труды, посвященные вопросам правового регулирования формирования и деятельности института и органов представительной власти.

В дореволюционный период вопросы представительства нашли свое отражение в трудах В. П. Безобразова, А. Д. Градовского, В. Н. Дьячана, А. И. Елистратова, Б. Н. Калачова, М. М. Ковалевского, Ф. Ф. Кокошкина, С. А. Котляревского, Н. М. Коркунова, С. А. Муромцева, М. А. Рейснера, Г. Л. Розеггера, Л. А. Тихомирова, В. М. Хвостова, Д. Н. Цертелева, Б. Н. Чичерина, С. А. Шапиро, Г. Ф. Шершеневича и др.

В науке советского государственного права проблемами правового статуса представительных органов занимались С. А. Авакьян, А. С. Автономов, К. Ф. Бакурский, А. А. Безуглов, Л. А. Григорян, Г. С. Гурвич, А. Ю. Зулфикаров, В. Т. Кабышев, Д. А. Керимов, А. И. Ким, Е. И. Колюшин, О. Е. Кутафин, Ш. Лакош, А. И. Лепешкин и др.

На современном этапе развития конституционно-правовой науки исследованию особенностей представительных органов власти посвятили свои труды А. В. Андреев, К. В. Арановский, П. А. Астафичев, Н. А. Боброва, Е. К. Бородин, О. Н. Булаков, Л. Д. Буринова, А. А. Гамалей, А. К. Глухарева, К. А. Глухов, Н. В. Джагарян (Шевченко), Н. М. Добрынин, С. Я. Кахраманов, П. Н. Кириченко, С. Д. Князев, Ю. Д. Ковшуро, Т. А. Коломейцева, М. С. Контарчук,  О. А. Кравченко, А. А. Курмаева, В. А. Лебедев, В. В. Маклаков, Д. В. Малкин, А. В. Малько, Р. Б. Мамаев, С. В. Масленникова, Д. М. Мириджанян, Л. А. Нуд-ненко, Ж. И. Овсепян, А. В. Птушенко, Р. М. Романов, А. В. Савоськин, Г. Д. Садовникова, В. И. Фадеев, А. К. Хадипаш, В. Е. Чиркин и др.

Проблемы конституционно-правового статуса региональных представительных органов зарубежных федеративных государств освещены в исследованиях С. Л. Авраменко, Л. А. Ахметшиной, М. В. Глигич-Золотаревой, И.М. Денека, А. И. Ильина, И. А. Конюховой, В. И. Лафитского, А. А. Мишина,  А. Н. Мочалова, А. В. Орехович, М. В. Плеханова.

В работах М. П. Авдеенковой, А. Бланкенагеля, Л. В. Андриченко,  Н. С. Бондаря, Р. Ф. Васильева, Ю. Р. Гайзетдиновой, В. В. Гошуляка, И. В. Гранкина, Н. М. Добрынина, Р. М. Дзидзоева, П. М. Кандалова, В. Г. Карташова, Б. С. Крылова, М. М. Курманова, Р. Б. Мамаева, В. В. Полянского, И. А. Стародубцевой, И. А. Старостиной, В. А. Черепанова, А. Н. Черткова, Э. С. Юсубова рассматриваются проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, правовое положение государственных органов субъектов РФ.

Проблемы народного представительства, федерализма, а также особенности правового статуса региональных представительных органов зарубежных федеративных государств рассматривают в своих трудах М. Аспитарте, Д. К. Баттиста, Д. Беднар, И. Бентам, А. Бриффолт, Л. Бруно, А. Бушер, К. Джанда, Д. Галлиган, В. фон. Гумбольдт, Т. Д. Динан, А. Джимо, Л. Дюги, Г. Еллинек, Р. Иеринг, Ф. Каамано, Ф. Лассаль, К. Левенштейн, Л. Линек, М.А. Камерон, М. Констанцо, Р. Мэиз А. Маламуд, Б. Манен, Д. Марко, Т. Марцик, Л. Массикотт, Г. Мейер, В. Меналдо, Дж. Ст. Милль, Р. Моль, Д. Мэдисон, М. А. Наварро, М. Ориу, В. Орландо, С. С. Патерсон, Х. Питкин, А. Ракусанова, А. Тарр, Сийес, Р. Скулли, Д. Фалетти, Д. Фереджон мл., К. В. Хула, А. Шайо, В.Н. Эскридж, А. Эсмен.

К краеведческим исследованиям относятся работы В. А. Бекетова, Г. Вакулина, В. Ф. Галушко, Ю. Гречко, И. Груба, С. Дементьева, О. А. Ковтун, А. Петрика, А. А. Саурина, Д. М. Степаненко, Н. Д. Терещенко, Е. Д. Фелицына, Ф. А. Щербины, В. Е. Щетнева, Д. Шульгатого.

Нисколько не занижая высокий теоретический уровень и оригинальность научных работ указанных авторов, следует отметить, что в конституционно-правовой науке отсутствуют специальные исследования, посвященные опыту правового регулирования конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти Краснодарского края.

Методологической основой исследования послужила система методов и приемов научного познания: диалектический, исторический, компаративистский, логический, описательный, статистический, структурно-системный, функциональный, метод моделирования.

Научная новизна исследования обусловлена необходимостью выработать и предложить способы совершенствования механизма организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Обосновывается необходимость разграничения по структурно-функциональному критерию представительного и законодательного элементов конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Каждый из указанных элементов, находясь в состоянии взаимосвязи и взаимозависимости, имеет самостоятельное значение, что проявляется в реализации в разнообразных формах деятельности компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
2. Аргументируется положение о том, что на нормативном уровне сконструирована дихотомическая модель конституционно-правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, заключающаяся в дифференциации типов партийной и индивидуальной дисциплины депутата. Партийная дисциплина обусловливается одновременным наличием у депутата статуса члена соответствующей политической партии, решениями и указаниями которой он обязан руководствоваться, и мандата, приобретенного по итогам выборов непосредственно от избирателей. Индивидуальная дисциплина характеризуется позитивной и негативной формой реализации депутатом своих полномочий на основе интересов и потребностей населения субъекта Российской Федерации и в соответствии с ними.
3. Использование альтернативного вида голосования наиболее эффективно при условии, что вопросы, выносимые на голосование, имеют конкретный и строго определенный характер, а по формулировкам достигнуто предварительное согласие между депутатами.

При использовании качественного вида голосования следует иметь в виду, что фабула вопросов, выносимых на голосование, является широкой по своему содержанию и неточной по форме, не учитывает огромного массива «серединных» критериев оценки и порождает множественные ошибки.

Рейтинговое голосование позволяет четко дифференцировать мнения членов депутатского корпуса в соответствии с их приоритетами. Данный вид голосования определяет степень актуальности каждого из поставленных на голосование вопросов, а также алгоритм действий, которые необходимо совершить для их решения.

4. В целях обеспечения реализации принципов открытости и гласности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также для установления достоверности результатов голосования на нормативном уровне должны быть сформулированы основания проведения тайного, поименного и электронного видов голосования.

Посредством тайного голосования должны решаться вопросы избрания: а) председателя, заместителя председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ; б) комиссий по расследованию (парламентских расследований) и координационно-управленческого органа законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Проведение поименного голосования оптимально: а) при решении вопроса о вынесении вотума недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ; б) при окончательном голосовании по законодательному акту. Для установления достоверности результатов голосования необходимо использование электронной формы голосования: а) при возникновении сомнений в достоверности результатов голосования, проведенного путем поднятия руки; б) при поименном голосовании.

5. На основе критерия нормативной фиксации полномочий председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ диссертант выделяет: определенный, неопределенный и относительно неопределенный виды полномочий.

Перечень определенных полномочий председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ четко и однозначно сформулирован в виде списка в соответствующем правовом акте субъекта РФ.

Неопределенный вид полномочий председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ характеризуется отсутствием нормативных указаний на какие-либо конкретные правовые акты, в которых они содержатся.

Относительно неопределенный вид полномочий подпадает в категорию иных полномочий, которые прямо в законодательстве не называются, но могут возникнуть в силу самостоятельных правовых оснований, на которые в законе имеется соответствующая ссылка.

В рамках относительно неопределенного вида полномочий председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по критерию правовых источников можно выделить полномочия, возникающие из всех видов правовых актов (нормативного и ненормативного характера), и полномочия, возникающие исключительно из нормативно-правовых актов.

6. Обосновывается вывод о необходимости и целесообразности использования в модифицированном виде закрепленного в законодательстве Краснодарского края института лоббизма в практике правового регулирования форм деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Под институтом лоббизма диссертант предлагает понимать совокупность правовых норм, регулирующих механизм реализации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ интересов различных групп влияния.

В соответствии с указанными положениями предлагается внести изменения в Устав Краснодарского края, Закон Краснодарского края «О Законодательном Собрании Краснодарского края», Закон Краснодарского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Краснодарского края», Регламент Законодательного Собрания Краснодарского края.

Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются выбором и применением научной методологии и комплексным характером исследования, анализом и обобщением практики организации деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ на примере опыта правового регулирования Краснодарского края. Достоверность полученных в ходе исследования результатов подтверждается использованием научных трудов в области конституционно-правовой науки, обширного аналитического и эмпирического материала.

Теоретическая и практическая значимость исследования обосновывается сделанными в ходе работы научными выводами, сформулированными предложениями, направленными на совершенствование правового регулирования конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Результаты проведенного исследования будут полезны в учебном процессе, преподавании специальных курсов, посвященных проблемам федерализма в России. Настоящая работа может представлять интерес для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также для работников аппарата указанных органов.

Апробация результатов исследования проведена на основе сформулированных выводов и предложений, изложенных в опубликованных статьях в общероссийских научных журналах, в том числе в журналах, реферируемых Высшей аттестационной комиссией РФ, в сборниках тезисов международных, общероссийских и региональных научно-практических конференций, в докладах на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета. Основные результаты диссертационного исследования также были использованы в ходе проведения практических и лекционных учебных занятий со студентами юридического факультета Кубанского государственного университета.

Структура диссертации. Диссертация включает в себя введение, 2 главы, состоящие из 8 параграфов, заключение, библиографический список использованной литературы.

Основное Содержание работы

Во введении обосновываются актуальность темы, ее теоретическое и практическое значение, определяются цель и задачи исследования, научная новизна, методологическая и эмпирическая основы работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования.

Глава первая «Теоретико-правовые основы народного представительства и практика его воплощения в современном мире» содержит два параграфа. В первом параграфе «Народное представительство как опосредованная форма реализации народовластия: понятие, проблемы, особенности» рассматриваются доктринальные подходы к определению понятия народного представительства, анализируются его правовая природа, специфика, виды.

Указывается, что сущность народного представительства проявляется прежде всего в содержании и специфике взаимоотношений народа и субъектов народного представительства (органами, должностными лицами, объединениями) с точки зрения характера обусловливающей их взаимосвязи, а также порядка и форм взаимодействия.

Выделяется три подхода к выявлению сущности народного представительства: доктринальный, целевой (телеологический) и практический.

В целях проведения разграничения и систематизации интересов различных консолидированных групп населения предлагается использовать социальный критерий в качестве инструмента идентификации двух предлагаемых автором типов института народного представительства: универсального и специального.

Также рассматриваются научные подходы к определению представительной демократии, проводится сравнительно-правовой анализ с народным представительством, выявляются характерная специфика и концептуальная связь данных категорий.

В работе указывается, что представительная демократия неразрывно и напрямую связана с определяющими сущность демократии универсальными и национальными аксиологическими характеристиками, обусловленными предшествующим, текущим и перспективным конституционным развитием государства и общества.

Для определения и классификации ценностей представительной демократии использованы идентификаторы общих конституционных демократических ценностей, сформулированные Н. С. Бондарем. К ним ученый относит: «ценности свободы и прав человека, социальной справедливости и равенства всех перед законом, правового социального государства, разделения властей, политического, идеологического и экономического плюрализма и др.»^[1].

На этой основе под представительной демократией предлагается понимать политико-правовой режим, основанный на упорядоченной и эффективно функционирующей системе выборных (прямо или опосредованно) публично-правовых органов и должностных лиц, выражающих универсальные и национальные демократические конституционные ценности, являющиеся всеобщим достижением современной человеческой цивилизации.

Во втором параграфе «Воплощение идеи народного представительства в системах региональных представительных органов в федеративных государствах» анализируются проблемы правового регулирования конституционно-правового статуса представительных органов субъектов различных федеративных государств с точки зрения воплощения в их правовой природе идеи народного представительства.

Рассматриваются типы представительных органов, структурированных на субфедеральном уровне в зарубежных федеративных государствах.

Обосновывается дифференцированный характер репрезентативных параметров конституционно-правового статуса представительных органов субъектов в зарубежных федеративных государствах, обусловливающийся формой правления, политическим режимом, ролью политических партий в осуществлении государственной власти, социальными, экономическими, национально-этническими, культурными и иными факторами.

Диссертант указывает на необходимость внесения дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», закрепляющих правомочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ возбуждать процедуру импичмента в отношении должностных лиц, в назначении которых данные органы принимали участие, а также принимать решения о применении к ним мер ответственности.

Во второй главе «Конституционно-правовые основы моделирования представительной системы субъектов Российской Федерации: общее и особенное» исследуются основы правового регулирования конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации согласно действующему федеральному и региональному законодательству. Особое внимание уделяется правовому регулированию конституционно-правового статуса Законодательного Собрания Краснодарского края.

В первом параграфе «Федеральные конституционно-пра­вовые основы статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» выдвигается тезис о том, что репрезентативность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ служит ядром их правового статуса, задающим формат и определяющим условия конструирования модели организации и функционирования остальных элементов: компетенции, ответственности, порядка формирования, структуры и т.д.

Обосновывается необходимость разграничения по структурно-функциональному критерию представительного и законодательного элементов конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Каждый из указанных элементов, находясь в состоянии взаимосвязи и взаимозависимости, имеет самостоятельное значение, что проявляется в реализации в разнообразных формах деятельности компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В диссертации аргументируется положение о том, что на нормативном уровне сконструирована дихотомическая модель конституционно-правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, основанная на дифференциации типов партийной и индивидуальной дисциплины депутата. Партийная дисциплина обусловливается одновременным наличием у депутата статуса члена соответствующей политической партии, решениями и указаниями которой он обязан руководствоваться, и мандата, приобретенного по итогам выборов непосредственно от избирателей. Индивидуальная дисциплина характеризуется позитивной и негативной формой реализации депутатом своих полномочий на основе интересов и потребностей населения субъекта Российской Федерации и в соответствии с ними.

В работе предлагается модернизировать институт конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации путем:

а) определения в качестве единственного и исключительного основания конституционно-правовой ответственности за нарушение прав и свобод человека и гражданина;

б) формирования «текущего» режима ответственности, базирующегося на общераспространенных, прогнозируемых моделях противоправного поведения;

в) регламентации досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на основании решения регионального референдума.

Во втором параграфе «Понятие, классификация принципов деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (проблемы и особенности конституционно-правовой регламентации на основе опыта Краснодарского края)» анализируются проблемы и особенности конституционно-правового регулирования принципов деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на примере Краснодарского края.

Указывается на диверсифицированный характер понятийных конструкций законодательных (представительных) органов государственной власти различных субъектов Российской Федерации. Акцентируется внимание на необходимости содержательного развертывания в официальных определениях данных органов смысла категории «представительность» как составного определяющего элемента их конституционно-правового статуса.

Диссертантом выдвинут тезис о нормативной фиксации на уровне субъектов Российской Федерации принципов деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: а) законности; б) самостоятельности; в) открытости; г) доступности; д) политического плюрализма; е) идеологического многообразия; ж) равноправия депутатов и их объединений; з) ответственности; и) принципа учета исторических и местных традиций.

В целях исключения возможности возникновения коллизионных явлений в сфере правового регулирования деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательстве субъектов Российской Федерации должно содержаться указание на характер правопреемственности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и его предшественника – Совета народных депутатов.

В третьем параграфе «Формирование законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Краснодарского края)» указывается, что в Краснодарском крае используется смешанная избирательная система.

Половина от указанного в Уставе Краснодарского края количества депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края избирается по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат), образуемым на основе средней нормы представительства избирателей. Другая половина депутатов, согласно Уставу Краснодарского края, избирается по пропорциональной системе по краевому избирательному округу.

Голосование при пропорциональной избирательной системе осуществляется по закрытым спискам при заградительном барьере равном 7%.

В работе подчеркивается необходимость снижения указанного заградительного барьера как минимум до 5%.

По мнению диссертанта, предоставление исключительного права участия политическим партиям в выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ не отражает реальную палитру регионального сообщества. В этой связи целесообразно отказаться от ограничения круга субъектов права на участие в выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти исключительно одними политическими партиями. Так, например, в Ростовской области и Краснодарском крае существуют крупные консолидированные казачьи объединения (Всевеликое Войско Донское, Кубанское казачье войско), которым рационально было бы предоставить право участия в выборах депутатов регионального уровня.

Подчеркивается, что партократизация выборов не гарантирует эффективности осуществления полномочий депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, в том числе в рамках различных форм взаимодействия с населением.

Формулируется вывод, что решение вопроса об обоснованности, достаточности и достоверности оснований для принятия мер ответственности по отношению к депутату законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ находится в исключительном ведении политической партии и обусловливается позицией ее руководства.

Четвертый параграф «Структурная характеристика законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: проблемы и пути совершенствования структуры Законодательного Собрания Краснодарского края» посвящен конституционно-правовому регулированию организационно-функциональной модели внутреннего устройства данных органов.

Специфика организационно-функциональных параметров законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ проявляется сквозь призму инкорпорированных в данный орган элементов. К таким элементам, образующим в системном единстве законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, относятся: председатель, комитеты, комиссии, депутатские объединения (фракции), а также коллегиальный совещательный орган управления и организации законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

На основе критерия нормативной фиксации полномочий председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ автор выделяет: определенный, неопределенный и относительно неопределенный виды полномочий.

Перечень определенных полномочий председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ четко и однозначно сформулирован в виде списка в соответствующем правовом акте субъекта РФ. Неопределенный вид полномочий председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ характеризуется отсутствием нормативных указаний на какие-либо конкретные правовые акты, в которых они содержатся. Относительно неопределенный вид полномочий попадает в категорию иных полномочий, которые прямо в законодательстве не называются, но могут возникнуть в силу самостоятельных правовых оснований, на которые в законе имеется соответствующая ссылка.

В рамках относительно неопределенного вида полномочий председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по критерию правовых источников можно выделить полномочия, возникающие из всех видов правовых актов (нормативного и ненормативного характера), и полномочия, возникающие исключительно из нормативно-правовых актов.

С учетом наличия дифференцирующих функциональных признаков конституционно-правового статуса комитета и комиссии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ сформулировано предложение о разграничении данных понятий в законодательстве субъекта РФ.

На основе исследования структурных характеристик законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ диссертант предлагает исключить из законодательства отдельных субъектов РФ (Краснодарский край, Владимирская область) нормативное предписание о включении аппарата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также его органов в структуру законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Данный тезис основывается на том, что деятельность аппарата и его органов сводится исключительно к обеспечению реализации полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Аппарат в лице своих органов осуществляет обслуживающую функцию, тогда как между структурными элементами должна существовать системная и функционально обусловленная взаимосвязь и взаимодействие.

Вместе с тем диссертантом подчеркивается обоснованность и целесообразность использования в законодательстве субъектов РФ четких нормативных дефиниций, определяющих статус политических объединений (фракций) как элементов структуры законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

В параграфе «Компетенция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: практика Краснодарского края» сквозь призму предусмотренных законодательством субъектов РФ форм деятельности анализируются существующие в данной сфере правового регулирования проблемы и особенности.

В целях оптимизации осуществления правоприменительной практики, совершенствования ее форм и облегчения анализа аспектов конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в законодательстве субъекта РФ необходимо изложить компетенцию данного органа в виде самостоятельных нормативно-правовых блоков: 1) правотворческая деятельность; 2) контроль; 3) представительство населения субъекта РФ; 4) формирование органов государственной власти и их аппарата.

На основе исследования установленного в законодательстве субъектов РФ перечня субъектов права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ сделан о вывод том, что круг указанных субъектов в Краснодарском крае является наиболее широким по своему содержанию.

В работе обращается внимание на установленные в федеральном законодательстве и в нормах международного права ограничения компетенции прокурора субъекта РФ, что предопределяет необходимость исключения его из числа субъектов, обладающих правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, как это установлено, к примеру, в Краснодарском крае, Калининградской области, Мурманской области и других субъектах России. Торгово-промышленную палату субъекта РФ также целесообразно лишить права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, поскольку Федеральным законом «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» запрещается вмешательство данных органов в деятельность органов государственной власти.

В рамках рассмотрения института наказов избирателей на примере Краснодарского края в качестве одного из элементов компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в сфере представительства населения субъекта РФ диссертант к способам выполнения наказов избирателей законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ относит:

1) включение содержащихся в наказах избирателей вопросов в социально-экономические программы, принимаемые на уровне субъекта РФ, а также расположенных на его территории муниципальных образований;

2) отражение актуальных нужд и интересов населения субъекта РФ в программах и проектах софинансирования бюджетом субъекта РФ расходов местных бюджетов на решение социально значимых вопросов.

В ряде субъектов РФ (Краснодарский край, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Свердловская области, Республика Карелия, Республика Татарстан и др.) ни терминологически, ни качественно не разграничиваются понятия депутатского и парламентского запросов, что приводит к размыванию сущностных юридических характеристик этих принципиально различающихся по функциональным и юридическим параметрам институтов. В целях преодоления сложившейся неопределенности и решения возникших в этой связи проблем правового регулирования предложено научное определение понятий «депутатский запрос» и «парламентский запрос».

В параграфе «Функциональные основы деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: опыт Краснодарского края» рассматриваются подходы к конституционно-правовой регламентации форм деятельности данных органов, которым придается значение неотъемлемых качественных признаков их конституционно-правового статуса, отражающих в динамике его многосложную структуру.

Указывается, что в законодательстве субъектов РФ преимущественно используются два способа правового регулирования форм деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ: систематизированный и несистематизированный. В первом варианте формам деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ посвящена самостоятельная статья, в которой они получили развернутое правовое отражение в виде внутренне согласованного и логически взаимоувязанного перечня. Во втором варианте формы деятельности никак не обособляются и не выделяются, а разбросаны по одному или нескольким правовым актам.

В работе исследованы такие формы деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, как пленарные заседания, заседания комитетов и комиссий, парламентские слушания, парламентский контроль.

Диссертантом дана юридическая характеристика наиболее распространенных в практике правового регулирования форм деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ видов голосования: 1) альтернативного; 2) количественного; 3) качественного; 4) рейтингового. Отмечается, что при всех функциональных различиях для голосования в целом характерен единообразный набор универсальных положительных и отрицательных признаков, свойственных производным формам тестирования: потенциальная дефектность формулировок (узость, нечеткость, неясность, многозначность содержания вопроса, категоричность ответов), невозможность выражения смежных, альтернативных позиций.

В рамках рассмотрения данного вопроса обосновывается вывод о том, что альтернативный вид голосования обеспечивает дифференциацию мнений членов депутатского корпуса по каждому из сформулированных в повестке для голосования вопросов. Его использование наиболее эффективно, если вопросы, выносимые на голосование, имеют конкретный и строго определенный характер, а по формулировкам имеется предварительное согласие между депутатами.

Количественный вид голосования обладает идентичным набором признаков, которыми характеризуется альтернативное голосование, однако вопрос, выносимый на данное голосование, предлагается в единственном экземпляре, соответственно исключается возможность выбора одного из нескольких предлагаемых вариантов.

При использовании качественного вида голосования существенно ограничиваются параметры методики оценки вопросов, выносимых на голосование, поскольку сама оценка не имеет четких и устойчивых идентификаторов. Фабула вопросов, выносимых на качественное голосование, настолько широка, объемна по своему содержанию и неточна по форме, что не учитывает огромного массива «серединных» критериев оценки, а это неизбежно влечет множественные ошибки.

Рейтинговое голосование позволяет четко дифференцировать мнения членов депутатского корпуса в соответствии с их приоритетами. Данный вид голосования выполняет функцию своеобразного ретранслятора, с помощью которого определяется степень актуальности каждого из поставленных на голосование вопросов, а также служит алгоритмом действий, которые необходимо совершить для их решения.

В целях обеспечения реализации принципов открытости и гласности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также установления достоверности результатов голосования указывается на необходимость нормирования оснований проведения тайного, поименного и электронного видов голосования.

Посредством тайного голосования должны решаться вопросы избрания: а) председателя, заместителя председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ; б) комиссий по расследованию (парламентских расследований) и координационно-управленческого органа законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Проведение поименного голосования оптимально: а) при решении вопроса о вынесении вотума недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ; б) при окончательном голосовании по законодательному акту. Для установления достоверности результатов голосования необходима электронная форма голосования: а) при возникновении сомнений в достоверности результатов голосования, проведенного путем поднятия руки; б) при поименном голосовании.

Обосновывается вывод о необходимости и целесообразности использования в модифицированном виде закрепленного в законодательстве Краснодарского края института лоббизма в практике правового регулирования форм деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Под институтом лоббизма диссертант предлагает понимать совокупность правовых норм, регулирующих механизм реализации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ интересов различных групп влияния.

Обосновывается вывод о необходимости внесения дополнений в законодательство субъектов РФ, в соответствии с которыми формирование персонального состава комитетов (постоянных комиссий) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ должно осуществляться согласно письменным заявлениям депутатов с учетом их принадлежности к определенному роду профессиональной деятельности. Если депутат не имеет специализации или выражает свое несогласие относительно его определения в соответствующий комитет, данный вопрос решается на пленарном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по личной инициативе депутата или фракции, в которой он состоит.

На нормативном уровне субъекта РФ следует сформулировать перечень вопросов, подлежащих обязательному вынесению на парламентские слушания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. К их числу следует отнести: определение основных направлений политики в области социально-экономического развития субъекта РФ, формирование бюджета субъекта РФ, вопросы экологии и охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, здравоохранения и социального обеспечения населения субъекта РФ, налогообложения, административно-территориального устройства и др.

В заключении диссертации формулируются основные выводы диссертационного исследования.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

Статьи, опубликованные в ведущих научных журналах,
указанных в перечне ВАК РФ:

1. Ирхин И.В. К вопросу о воплощении идеи народного представительства в системах региональных представительных органов зарубежных федеративных государств // Конституционное и муниципальное право. – 2011. – № 11.  0,5 п.л.
2. Ирхин И.В. К вопросу о конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2011. – № 6. 0,4 п.л.
3. Ирхин И.В. Проблемы правового статуса народа как суверенного носителя власти в государстве (в контексте народного представительства) // Конституционное и муниципальное право. – 2010. – № 3. 0,5 п.л.
4. Ирхин И.В. Конституционное измерение сознания народа – фундаментальная основа представительной демократии // Государственная власть и местное самоуправление. – 2009. – № 8. 0,3 п.л.
5. Ирхин И.В. Законодательные подходы к определению правового статуса депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ (компаративистское исследование на основе отдельных теоретических составляющих официальной дефиниции депутата Законодательного Собрания Краснодарского края) // Общество и право. – 2009. – № 4/26. 0,5 п.л.
6. Ирхин И.В. Институт запроса депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации как форма осуществляемых контрольных полномочий (на примере Краснодарского края) // Общество и право. – 2009. – № 4 (22). 0,2 п.л.
7. Ирхин И.В. Некоторые особенности правовой регламентации института программ развития регионов (на примере Краснодарского края) // Общество и право. – 2009. – № 2 (24). 0,5 п.л.

Статьи в иных изданиях:

8. Ирхин И.В. К вопросу о репрезентативной функции народных представителей законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (на материалах Краснодарского края) // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: материалы Междунар. науч. конф. / отв. ред. С. А. Авакьян. – М. : Изд-во «РоЛиКС», 2010. 0,4 п.л.
9. Ирхин И.В. Заседания комитета как одна из форм деятельности Законодательного Собрания Краснодарского края. Сб. межвуз. конф. / Конституция и конституционные преобразования в России : отв. ред. Р. М. Дзидзоев. – Краснодар : Изд-во «Аметист и К», 2010. 0, 4 п.л.
10. Ирхин И.В. Конституционный Суд Российской Федерации – конституционная линза деятельности органов народного представительства // Публичная власть: политико-правовые проблемы эффективности : материалы V Междунар. науч.-практ. конф. / под ред. В. В. Полянского, В. Э. Волкова. – Самара : Изд-во «Универ групп», 2010. 0,3 п.л.
11. Ирхин И.В. К вопросу об институтах самоуправления и народного представительства в Черноморском казачьем войске (в свете положений «Порядка общей пользы» 1794 г.) // Северный кавказ: история, политика, экономика, культура : материалы межвуз. науч.-практ. конф. – Ростов н/Д : изд-во СКАГС, 2011. 0,2 п.л.
12. Ирхин И.В. К вопросу о народовластии в Российской Федерации // Правовая система и вызовы современности : материалы VI Междунар. науч. конф. студентов, аспирантов и молодых ученых. Уфа : РИО БашГУ, 2009. Ч. 2. 0,1 п.л.
13. Ирхин И.В. Некоторые особенности оснований досрочного прекращения полномочий депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем отзыва как условие участия граждан в управлении делами государства // Конституция и избирательное право: настоящее и будущее: материалы IV Всерос. науч.-практ. конф. / под ред. В. В. Полянского. Самара : Изд-во «Универ групп», 2009. 0,2 п.л.
14. Ирхин И.В. Праксиологическое измерение института народного представительства: конституционно-правовой аспект // Достижение социальной гармонии на рынке труда в современных условиях: российский и международный опыт : кол. монография / под ред. В. В. Момотова. – Краснодар : Изд-во «Краснодарский ЦНТИ – филиал ФГУ», 2010. 0,3 п.л.
15. Ирхин И.В. Социокультурный аспект представительной демократии сквозь призму конституционной аксиологии прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Права и свободы человека и гражданина: актуальные проблемы науки и практики : материалы I Междунар. науч.-практ. конф. / под общ. ред. Н. А. Щеголевой, О. В. Ефремовой, Н. А. Внукова. – Орел : Издательство ОРАГС, 2009. 0,2 п.л.
16. Ирхин И.В. Социотелеологический аспект правового статуса народных представителей // Актуальные проблемы совершенствования экономико-правовых и социально-политических сфер общества в современной России (Ч. 2) : сб. науч. тр. молодых ученых по материалам межвуз. науч.-практ. конф. / под ред. А. М. Старостина, Т. П. Черкасовой, Л. А. Лозовова. Ростов н/Д : Изд-во СКАГС. 0,3 п.л.
17. Ирхин И.В. Ценностные параметры народного представительства и представительной демократии как факторы, стимулирующие реализацию конституционных прав гражданами Российской Федерации // Права человека в условиях модернизации общества: проблемы и перспективы развития: материалы Всерос. науч.-практ. конф. / под ред. Б. М. Магомедова, М. А. Исмаилова, А. А. Пирмагомедова, Р. М. Сайпудинова, З. А. Махуловой, Н. Ш. Акаевой, К. И. Идирисовой. Махачкала : ГУКП РГЖТ, 2009. 0,3 п.л.
18. Ирхин И.В. Юридическая модель советского депутата – возможный источник ценностей для современного института народного представительства?.. // Актуальные вопросы развития юридической науки и практики в современных условиях : материалы Междунар. науч.-практ. конф. – Уфа : РИО БашГУ, 2009. Ч. 1. 0,2 п.л.
19. Колесникова В.И., Ирхин И.В. Законодательная интерпретация правового статуса депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ (на примере Краснодарского края, Ростовской области) // Юридический вестник Кубанского государственного университета. – 2010. – № 3 (4). 0,5 п.л.

---

^[1] Бондарь Н. С. Конституционные ценности – категория действующего права (в контексте практики Конституционного Суда России) // СПС «КонсультантПлюс».