Николай иванович конституционно-правово й статус федерального и региональных парламентов российской федерации и проблемы его совершенствования : сравнительно-правовое исследование
На правах рукописи
ШАКЛЕИН Николай Иванович
Конституционно-правовой статус
ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ и проблемы его совершенствования:
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Специальность: 12.00.02 —
конституционное право; муниципальное право
автореферат
диссертации
на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва – 2010 г.
Работа выполнена в Государственном научном учреждении "Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации"
| Научный консультант | доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Шахрай Сергей Михайлович | |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Зражевская Татьяна Дмитриевна доктор юридических наук, профессор Мазаев Владимир Дмитриевич доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Миронов Олег Орестович | |
| Ведущая организация: | Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации | |
Защита состоится "16" ноября 2010 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119121 г. Москва, Смоленский бульвар, д.19, зал заседаний Диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.
Автореферат разослан " " 2010 г.
Учёный секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических наук А.А. Васильев
- Общая характеристика диссертационной работы
Актуальность темы исследования. Совершенствование конституционно-правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации обусловлено общим процессом модернизации социально-экономической, политической и правовой систем российского общества. От эффективного функционирования системы российского парламентаризма во многом зависит создание необходимых условий для сохранения целостности и устойчивости государства, единства его конституционно-правового, экономического и социального пространства, реализации права граждан на управление государственными и общественными делами.
Парламент России – Федеральное Собрание, парламенты субъектов РФ способны исполнять свое предназначение представительных и законодательных органов во многом благодаря тому, что их организация и деятельность определяются демократическими и рациональными правилами, в которых отражаются принципы правового государства, учитывается отечественный и международный опыт.
Парламент как орган государственной власти, выполняет две важнейшие функции: во-первых, формирует законодательство, на основе которого развиваются важнейшие сферы общества, гарантируется защита прав и свобод человека и гражданина, и, во-вторых, осуществляет реализацию принципов народовластия, совершенствует формы участия населения в управлении делами государства.
Поиск оптимальных путей реформирования Федерального Собрания РФ и региональных парламентов в последние годы стал одним из магистральных направлений, как федеративной, так и административной реформы в нашей стране[1]. Глава 5 Конституции РФ, в которой закреплено конституционное положение российского парламента – Федерального Собрания, как высшего представительного и законодательного органа государственной власти Российской Федерации, устанавливает конституционно-правовые основы развития российского парламентаризма. Исследование основных направлений, путей совершенствования конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов в современной России представляет научный и практический интерес.
Выбор темы исследования был обусловлен следующими обстоятельствами:
1) историко-правовым значением процесса зарождения и становления парламентаризма в нашей стране, его непосредственной связью с формами российского государства. Изучение истории российского парламентаризма, работы Государственной Думы Российской империи в 1906–1917 гг., Верховного Совета СССР и РСФСР, Верховных Советов союзных и автономных республик представляется особенно значимым ввиду генетической связи российских законодательных представительных органов различных исторических эпох[2] ;
2) недостаточной разработанностью в трудах исследователей идей, отражающих концепцию единого конституционно-правового статуса федерального парламента, который, по мнению автора, включает в себя принципы организации, функции, взаимодействие двух палат Федерального Собрания РФ, региональных парламентов в политическом и законодательном процессе, а также формы участия населения и новых институтов гражданского общества в правотворчестве парламента;
3) развитием гражданского общества в России, которое влечет необходимость развития статуса парламента, поскольку новые экономические, политические, социальные реалии должны найти свое естественное отражение в его деятельности. Формирование институтов гражданского общества способно придать новое направление совершенствованию механизмов осуществления государственной власти с всевозрастающим влиянием общества. В связи с этим анализ места и роли федерального и региональных парламентов в Российской Федерации, организация их деятельности остаются для исследования актуальными проблемами;
4) недостатками в законодательной работе Федерального Собрания РФ и региональных парламентов, которые обусловлены в том числе бурным развитием законотворчества. Оно зачастую сопровождается законотворческими ошибками, пробелами, коллизиями в правовом регулировании различных общественных отношений. Очевидно, что «одной из причин несоблюдения законов является, к сожалению, их не всегда высокое качество. Все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу»[3]. Этого требует и правоприменительная практика;
5) многогранностью законодательного процесса, его постоянным обогащением новыми идеями, формами и методами работы и вместе с тем отсутствием нормативного акта, комплексно регулирующего деятельность Федерального Собрания РФ как единого законодательного и представительного органа федеральной государственной власти. Действующие регламенты палат эту роль выполнять не могут и не являются в настоящее время должной конструктивной правовой основой для системного правотворчества в Федеральном Собрании РФ;
6) потребностями теории и практики совершенствования конституционно-правового статуса парламента Российской Федерации, связанными с проходящими изменениями в экономической, социальной и политической жизни, а также в государственном строительстве на основе положений действующей Конституции РФ;
7) развитием законодательства России, в котором еще слабо используется опыт нормотворчества зарубежных государств, в том числе и стран СНГ. Наряду с главной тенденцией к сближению различных правовых систем возрастает и потребность в использовании многообразных конституционно-правовых институтов функционирующих, в этих странах, на основе учета конкретно-исторических и национально-специфических условий.
Степень научной разработанности темы исследования. В своей работе автор опирался на результаты исследований советских и российских специалистов в области конституционного (государственного) права, истории и теории государства и права, политических и правовых учений, сравнительного правоведения. Среди них труды авторов дореволюционного периода: С. Ю. Витте, В. М. Гессена, Д. Л. Градовского, Ф. И. Дана, Л. Дюги, В. О. Ключевского, М. М. Ковалевского, Ф. Ф. Кокошкина, Н. М. Коркунова, С. Д. Котляревского, Н. И. Лазаревского, В. Н. Латкина, Е. И. Левина, В. А. Маклакова, Ю. О. Мартова, В. Д. Набокова, П. Н. Новгородцева, М. В Родзянко, В. Сперанского, В. А.Тихомирова, Б. Н Чичерина, Г.Ф. Шершеневича; работы современных отечественных государствоведов: С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, М. В. Баглая, К. А. Бякешева, А. В. Васильева, Р. Ф. Васильева, Р. Х. Вильданова, Б. Н. Габричидзе, Г. А. Гаджиева, В. Н. Дурденевского, Б. П. Елисеева, Р. В. Енгибаряна, О. А. Жидкова, С. Э. Жилинского, Д. Л. Златопольского, Т. Д. Зражевской, И. П. Ильинского, И. А. Исаева, В. Т. Кабышева, Н. Г. Кобеца, Е. И. Козловой, О. С. Колбасова, Б. С. Крылова, В. Н. Кудрявцева, В. И. Кузнецова, М. Н. Кузнецова, О. Е. Кутафина, М. И. Кукушкина, Б. М. Лазарева, В. В. Лазарева, В. И. Лафитского, Ю. И. Лейбо, В. О. Лучина, Г. В. Мальцева, В. В. Маклакова, А. З. Манфреда, М. Н. Марченко, А. Н. Медушевского, О. О. Миронова, А. А. Мишина, Н. А. Михалевой, В. Д. Мазаева, А. В. Малько, В. В. Невинского, Г. В. Осипова, А. С. Пиголкина, М. И. Пискотина, А. С. Саломаткина, С. В. Соловьевой, В. Н. Синюкова, Ю. И. Скуратова, С. В. Степашина, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. А. Туманова, Г. И Тункина, Г. Р. Хабибуллиной, В. Е. Чиркина, О. И Чистякова, Т. М. Шамбы, С. М. Шахрая, А. И. Экимова, Л. М. Энтина, Б. С. Эбзеева; научные работы зарубежных авторов: Т. Маунца, К. Хессе, Г. Оберойтера, Э. Хюбнера, Э. Буша, Р. Циппелиуса, Д. Хессельберта, М. Захса, И. Люке, К. Дегенхарта, К. фон Бойме, В. Лабьюда, Б. Вальдмана, А. Алена, Е. Ван Нюэнхове, П. Ван Ореховена, П. Питерса.
Однако в трудах вышеперечисленных авторов не представлена современная комплексная разработка концепции единого конституционно-правового статуса российского парламента, включающая принципы организации, функции, взаимодействие двух палат Федерального Собрания РФ в законодательном процессе, а также формы участия населения и новых институтов гражданского общества в правотворчестве парламента. Кроме того, в науке конституционного права в недостаточной мере используются переведенные на русский язык и включенные в научный оборот тексты регламентов (законов) парламентов зарубежных стран (в отличие, например, от текстов их конституций). Работы исследователей в области сравнительно-правового анализа парламентской практики зарубежных стран и дореволюционной России, не содержат конкретизации рекомендаций по использованию данного опыта в деятельности Федерального Собрания РФ.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа конституционных и тесно взаимосвязанных с ними социально-политических процессов, происходящих в стране, разработать комплекс научно-теоретических положений, способствующих совершенствованию конституционно-правового статуса Федерального Собрания – парламента Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; раскрыть условия, факторы и методы совершенствования парламентской организации российского государства; исследовать конституционно-правовые и организационные средства обеспечения эффективной законотворческой деятельности указанных органов государственной власти в ходе политической, экономической и правовой реформы.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- конкретизировать сущность, понятие, структуру и функции конституционно-правового статуса парламента Российской Федерации и исследовать принципы деятельности палат Федерального Собрания РФ;
- проанализировать правовое регулирование деятельности Федерального Собрания РФ, включая его функции и различные парламентские процедуры;
- выявить исторические и теоретические закономерности становления и развития российского парламентаризма;
- установить зависимость внутренней организации деятельности парламента от его конституционно-правового статуса и реального положения в политической системе государства, его отношений с другими высшими органами государственной власти страны;
- исследовать законотворческую деятельность, осуществляемую региональными парламентами, и их взаимодействие с федеральными органами власти Российской Федерации, а также показать наиболее эффективные пути реализации права законодательной инициативы субъектами РФ в Государственной Думе;
- провести сравнительный анализ конституционного статуса парламентов и практики парламентских процедур ряда зарубежных государств - Германии, Канады, Индии, Италии, Венгрии, Польши, в сопоставлении с конституционно-правовым статусом Федерального Собрания – парламента Российской Федерации; практики функционирования международных парламентских организаций с учетом возможного совершенствования работы российского парламента (по материалам Парламентской Ассамблеи Совета Европы - ПАСЕ, Межпарламентской Ассамблеи Евразийского Экономического Сообщества – МПА ЕврАзЭС), учета модельного законодательства МПА ЕврАзЭС, а также работы ПАСЕ;
- выявить особенности внутренней организации и порядка функционирования парламентов Республики Казахстан (Сената и Мажилиса), Республики Беларусь (Совета Республики и Палаты Представителей), Республики Молдовы, Киргизской Республики (Жогорку Кенеш), Республики Армении, а также на основе сопоставления конституций и регламентов представительных и законодательных органов власти данных государств – членов СНГ определить меры, способствующие совершенствованию законодательного процесса в Российской Федерации;
- определить современный статус парламентария (депутата, члена парламента), механизм его реализации и совершенствования в Российской Федерации с учетом зарубежного опыта;
- проанализировать правовые позиции, изложенные в решениях Конституционного Суда РФ, касающихся конституционно-правового положения Федерального Собрания РФ, региональных парламентов и законодательного процесса.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе конституционно-правового закрепления и реализации статуса парламента как представительного и законодательного органа власти, внутренней организации его деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах, взаимодействие парламента с другими государственными органами, институтами гражданского общества в законодательном процессе.
Предметом исследования выступают правовые нормы, отражающие конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов Российской Федерации, некоторых зарубежных стран (функции, компетенция, структура, статус парламентария (депутата, члена парламента), законодательный процесс, внутренняя организация деятельности парламента), а также отечественный исторический опыт становления и развития парламентаризма.
Методологическую основу исследования составляют научные методы познания общественных явлений и процессов. Междисциплинарность использованных в данной работе подходов обусловила применение общенаучных методов: диалектического (в аспекте общего и особенного в закреплении и развитии конституционно-правого статуса Федерального Собрания РФ, в частности во взаимосвязи статуса парламента с внутренней организацией его деятельности, динамикой и качеством законодательного процесса на примере Российской Федерации); абстрактного и конкретного (в реализации ряда полномочий парламента, регламентных норм его работы); сравнительно-правовового (в контексте возможности использования зарубежного опыта применительно к функционированию палат Федерального Собрания РФ); внедрения универсальных средств, форм и методов работы парламента, внутренней организации его деятельности в российскую парламентскую практику); системно-структурного, включающего анализ и синтез (понятие «парламент» раскрывается во взаимодействии с другими институтами политической системы, высшими органами власти).
Использованы также методы: функциональный, конкретно-исторический (при обобщении опыта составления и реализации Наказа (регламента) Государственной Думы Российской империи); формально-юридический, социологический и статистический (при исследовании динамики и качества законотворческого процесса в Российской Федерации на протяжении последних 15 лет). Использование данных методов, особенно сравнительно-правового, способствовало выработке автором ряда предложений по оптимизации функционирования российского парламента – Федерального Собрания РФ. Применение конкретно-социологического метода позволило исследовать конституционно-правовой статус парламента и внутреннюю организацию его деятельности с позиций прошлого и настоящего, а также определить меры по его совершенствованию в будущем.
В диссертационном исследовании автор опирается и на свой многолетний опыт работы в качестве депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации ФС РФ, а также губернатора Кировской области. Наряду с этим автор в диссертации использует опыт личного участия в работе ПАСЕ и Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (МПА СНГ), Законодательного Собрания Кировской области. Вышеназванные методы познания, а также исследование зарубежного и отечественного опыта позволили автору подготовить предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, внедрению новых форм, средств и методов в практику работы российского парламента, повышению качества законодательной работы.
Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования. В качестве эмпирического материала использовались: статистические данные законодательной деятельности Федерального Собрания РФ; материалы парламентских слушаний и «круглых столов» по вопросам деятельности парламента и организации законодательного процесса; доклады Совета Федерации ФС РФ за 2004–2008 гг. о состоянии законодательства в Российской Федерации; данные законодательной деятельности представительных органов власти субъектов Российской Федерации, в частности Законодательного Собрания Кировской области; модельные законы и материалы пленарных заседаний и комиссий МПА СНГ и МПА ЕврАзЭС; материалы и издания ПАСЕ; регламенты работы парламентов стран СНГ и других государств; конституции зарубежных государств; Наказ Государственной Думы Российской империи; материалы научно-практических конференций и семинаров по теме исследования, прошедших в 1994–2009 гг.; документальные источники, находящиеся в личном архиве автора, связанные с его участием в законодательной деятельности Федерального Собрания РФ и Законодательного Собрания Кировской области.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые в российской юридической литературе проведено комплексное междисциплинарное сравнительно-правовое исследование теоретических и практических проблем конституционно-правового регулирования деятельности федерального и региональных парламентов в Российской Федерации, а также парламентов некоторых зарубежных стран. Разработаны и системно представлены в качестве самостоятельного направления научных исследований конституционно-правовые основы статуса современного федерального и региональных парламентов в Российской Федерации, организации их деятельности, прежде всего, по совершенствованию законодательства.
Автором предложен принципиально новый подход к пониманию статики и динамики конституционно-правового статуса Федерального Собрания РФ как единого федерального органа государственной власти и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих представительную, законодательную и контрольную функции в системе российского народовластия.
В результате исследования решена крупная научная проблема, связанная с разработкой предложений по оптимизации работы российского парламента, его взаимодействием с другими высшими органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также сформулированы законодательные предложения по совершенствованию законодательства и законодательного процесса в стране.
Элементами научной новизны диссертационной работы являются следующие положения и рекомендации, выносимые на защиту:
1. Конкретизированы для использования в научном обороте такие понятия, как "парламент и парламентаризм", "генезис парламентаризма и парламентской деятельности", "конституирование представительного органа", "конституционно-правовой статус парламента", "парламент как единый представительный и законодательный орган государственной власти", "статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", "толкование законов парламентом", "парламентский мониторинг ".
Предлагается определить конституционно-правовой статус парламента, как закрепленное Конституцией РФ и иными источниками конституционного права положение парламента, как представительного, законодательного и контрольного органа государственной власти страны, характеризующее социально-политическое назначение данного органа государственной власти; его роль, задачи и функции; принципы организации и деятельности; внутреннюю структуру, способствующую реализации функций; взаимоотношения с иными органами государственной власти; компетенцию, обусловленную местом в системе народовластия; процедуры осуществления деятельности парламента, в том числе формы и порядок принятия нормативных правовых актов. При этом практическая реализация конституционно-правового статуса парламента во многом зависит от развития парламентаризма в стране – способности парламента как органа народного представительства формулировать в законе волю избирателей и реализовывать их интересы, используя механизм государственной власти и авторитет парламента в обществе.
2. Новизной отличается объемный историко-правовой и сравнительный анализ эволюции идей о парламенте. Поскольку теоретические воззрения зарубежных и отечественных ученых на природу парламента различны, тем самым до известной степени автором восполнен несомненный пробел в теории конституционного и парламентского права. Предложена современная авторская характеристика этапов становления и развития представительной власти в российском государстве.
3. Выделены непосредственные и опосредованные факторы, воздействующие на конституционно-правовой статус парламента в Российской Федерации. К непосредственным факторам автор относит политический процесс и институты гражданского общества, а также организационные факторы. К опосредованным факторам автор относит конституционный и законодательный процесс, а также процесс взаимодействия Федерального Собрания РФ с законодательными органами государственной власти субъектов РФ и иными государственными органами. Выявлена степень влияния факторов обеих групп на деятельность парламента, его конституционно-правовой статус. Обоснована позиция, согласно которой практическая реализация конституционно-правового статуса парламента во многом зависит от уровня развития парламентаризма в стране.
4. Раскрыты тенденции развития современного парламента в условиях глобализации, влекущей за собой не только позитивные, но и негативные последствия для развития национальных парламентских систем, выступающей порой фактором, влияющим на национальную государственность. Перенимая мировой парламентский опыт, автор полагает необходимым учитывать, что парламент будет эффективно действовать лишь тогда, когда его статус будет создан на основе собственных специфических условий, исторических традиций, особенностей национальной культуры и ее правового менталитета. Возрастающая неспособность парламентов современных государств к регулированию глобальных процессов и, как следствие, ослабление их парламентского контроля – носят достаточно объективный характер. Это ведет к всеобщей трансформации государственности в современном мире, видимыми признаками которой является реновация авторитарных моделей государственного управления и принижение роли парламента, возникновение новых форм разделения полномочий и взаимодействия властей.
5. Характер и содержание деятельности Федерального Собрания Российской Федерации поставлены законодателем в зависимость не только от главы государства, но и от его Администрации, а также от возглавляемой им системы исполнительной власти. Автором предложены меры по приданию большей самостоятельности и независимости Федерального Собрания от главы государства и исполнительной власти в части выполнения им своих полномочий.
6. Для нахождения баланса сдержек и противовесов законодательной и исполнительной власти на федеральном уровне автором предложено разработать и закрепить в Конституции РФ и в действующем законодательстве различные формы контроля Федерального Собрания РФ над деятельностью главы государства, федеральными и региональными органами исполнительной власти.
Автор предлагает предоставить возможность выражения недоверия (квалифицированным большинством депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации) отдельным руководителям министерств и ведомств с их последующим увольнением. Установить реальную возможность проведения регионального парламентского расследования в отношении деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации) с последующим обращением в судебные органы на предмет проверки конституционности и законности их деятельности, а также к главе государства - с представлением на их удаление в отставку.
Автор указывает на необходимость расширения полномочий Счетной палаты РФ, предоставив ей как органу парламентского контроля возможность осуществлять проверку деятельности и анализ нормативных правовых актов главы государства и правительства страны в области финансового, бюджетного и налогового регулирования.
7. Обоснована роль политических партий в становлении, развитии и реализации конституционных основ парламентской деятельности. Исследована парламентская практика, в том числе и зарубежных государств, которая свидетельствует о том, что политические партии используют парламент для претворения в жизнь своих целей и доктринальных идеологических установок, а парламент, в свою очередь, формируется посредством деятельности политических партий и напрямую зависит от их организационной и финансовой состоятельности.
8. Обоснованы меры по закреплению в Конституции РФ принципа единства законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которые на взгляд автора позволят обеспечить их взаимодействие в сфере законотворчества и осуществление контроля за реализацией принятых законов. Возможными формами закрепления данного принципа являются: введение института совместной законодательной инициативы регионов; предварительная экспертиза проектов федеральных законов, вносимых субъектами РФ; активизация Советов законодателей по федеральным округам и их взаимодействие с парламентом Российской Федерации.
9. Конкретизировано содержание законодательной функции парламента посредством выделения следующих направлений работы: а) с законопроектами по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ путем обязательного рассмотрения отзывов, как от законодательного, так и от исполнительного органа государственной власти ее субъектов (так называемое нулевое чтение); б) с поправками после принятия таких законопроектов в первом чтении; в) с законодательными инициативами субъектов РФ; г) мониторинг законодательства в Российской Федерации.
Выявлен дисбаланс в реализации субъектами права законодательной инициативы их полномочий в данной сфере, когда одни из них не в полной мере реализуют свои законотворческие полномочия, при этом имеют высокий потенциал в сфере законопроектной работы (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения), а другие не наделены правом законодательной инициативы (Уполномоченный по правам человека РФ, Счетная палата РФ, Генеральный прокурор РФ).
Обоснована необходимость введения процедуры толкования федеральных законов как результата совместной деятельности палат Федерального Собрания РФ с целью устранения пробелов и коллизий в правовой системе России.
Сделан вывод о необходимости проведения проверки правовых актов на их коррупциогенность и выявление законотворческих ошибок, учета мнения Общественной палаты РФ на внесенные законопроекты, а также о создании единого Центра мониторинга законодательства при Федеральном Собрании РФ.
10. Предложен правовой механизм эффективной реализации представительной функции парламента. В этих целях предлагается введение обязательных (ежегодных) отчетов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы ФС РФ перед органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, населением субъекта РФ; формирование наказов и их финансовое обеспечение, введение процедуры отзыва депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации ФС РФ. Автор предлагает закрепить в регламентах палат процедуру официальной торжественной присяги при подтверждении полномочий в качестве члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы ФС РФ, а также предусмотреть в качестве основания для досрочного прекращения их полномочий неучастие депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации ФС РФ в работе палаты и ее органов. Отвергается предложение некоторых ученых и политиков о введение в Регламент Совета Федерации ФС РФ единогласного голосования двух членов палаты от одного и того же субъекта РФ, которые должны выражать «консолидированную» позицию, тем самым не перенося свои разногласия в федеральный парламент.
Автор полагает, что применение вышеназванных мер позволит повысить ответственность российских парламентариев, расширить учет многообразных социальных, партийных и других интересов и придать законотворческой деятельности Федерального Собрания РФ общенациональный представительный характер.
11. Обоснована необходимость установления законодательных условий, способствующих повышению качества парламентского корпуса, предотвращению включения в федеральные списки кандидатов лиц, имеющих отношение к преступному миру. Предложены меры по повышению открытости для избирателей процесса формирования политическими партиями списков кандидатов на выборах и установлению четкой процедуры, на основании которой высшее должностное лицо субъекта Федерации будет назначать представителя в Совет Федерации.
12. Уточнено содержание статуса членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания. Сделан вывод о необходимости дальнейшего совершенствования института неприкосновенности парламентария. На уровне федерального закона целесообразно четко разграничить неприкосновенность и неответственность парламентария, установить исчерпывающий перечень случаев, являющихся основанием отказа в даче согласия палатой на лишение неприкосновенности его члена. Особенность неприкосновенности российского парламентария заключается в специальной процедуре его привлечения к уголовной либо административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, с согласия данной палаты федерального парламента или соответствующего регионального законодательного собрания, которая, с одной стороны, позволяет устранить необоснованные обвинения в его адрес, а с другой - препятствует возможности уклониться от ответственности парламентария, виновного в совершении правонарушения.
13. Выявлена зависимость внутренней организации деятельности парламента от его конституционно-правового статуса. Автором предложены опирающиеся на зарубежную и отечественную практику оптимальная модель и параметры структуры палат парламента, а также аппарата парламента и его подразделений. Обосновывается необходимость создания в палатах федерального парламента структурных подразделений, которые бы занимались антикоррупционной экспертизой федеральных законов и проектов нормативно-правовых актов, осуществляли мониторинг последствий законотворчества с привлечением независимых экспертов.
14. Обоснованы меры по укреплению самостоятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части избрания высших должностных лиц субъекта Российской Федерации (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации должны быть наделены полномочиями по избранию руководителей исполнительной власти не только из кандидатур, представляемых главой государства, но и из самостоятельно подбираемых ими кандидатов.
Для эффективного осуществления депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации своих полномочий следует перейти к правилу, при котором не менее половины всех депутатов региональных парламентов будут работать в них на профессиональной постоянной основе.
15. Обосновывается необходимость разработки и принятия федерального закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации – Парламенте Российской Федерации», регулирующего принципы деятельности парламента, его функции и организационную структуру, процедуру толкования законов, взаимодействие между палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, а также его взаимосвязь с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и иными государственными органами. При этом автор полагает, что предмет регулирования такого интегрированного закона целесообразно определить с учетом норм регламентов палат Федерального Собрания РФ, а при разработке концепции и структуры данного закона может быть использован зарубежный опыт.
Обосновывается системная связь, и потребность в установлении единых правил юридико-технического оформления проектов федеральных законов, единых требований к языку закона и юридической терминологии. Поэтому автор с учетом современных реалий предлагает ускорить рассмотрение и принятие Государственной Думой проектов федеральных законов о нормативных правовых актах и о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов.
16. Автором сделаны соответствующие выводы и предложения о развитии парламентаризма в стране, а также о целесообразности изменения некоторых положений Конституции РФ и действующего законодательства.
Новые практические результаты и их значимость. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что выносимые на защиту положения расширяют и углубляют концепцию развития российского парламентаризма, имеют системный и междисциплинарный характер. В работе содержатся новые подходы к совершенствованию конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов, как одному из перспективных направлений развития науки конституционного (государственного) права. Автор в своем исследовании решает поставленные задачи с использованием современных научных разработок в области философии, политологии, социологии, истории государства и права и др.
Выводы автора основаны на его многолетнем практическом опыте работы в государственных, в том числе законодательных органах СССР и Российской Федерации, теоретическом анализе сложных и противоречивых процессов, происходящих в Российской Федерации. Они могут быть использованы для совершенствования законодательства и обоснования практических мер по совершенствованию деятельности Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Результаты исследования и материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании конституционного права России, зарубежных стран, политологических учебных дисциплин, спецкурса по парламентскому праву; они будут полезны для депутатов представительных органов Российской Федерации и государственных служащих. Предложения о совершенствовании конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов могут быть использованы в нормотворческой деятельности депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации ФС РФ, а также депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения работы отражены в научных публикациях, в докладах и выступлениях в Федеральном Собрании РФ и Законодательном Собрании Кировской области, а также апробированы автором при разработке федеральных и региональных законов.
С использованием материалов автора были подготовлены проекты 8 законов Кировской области, более 20 федеральных законов, в том числе Кодекс об административных правонарушениях РФ и Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», а также модельных законов, содержащих механизм реализации конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Автором предложена структура проекта федерального закона «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации», а также проекты изменений в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ.
Автор выступал с докладами и сообщениями на заседаниях Государственного Совета при Президенте РФ, на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, сессий ПАСЕ, на международных, всероссийских и межвузовских конференциях, «круглых столах» и семинарах.
Материалы исследования используются в процессе преподавания курса «Конституционное право Российской Федерации» на юридическом факультете Российского государственного социального университета, а также в ряде других вузов.
Структура исследования определена основными целями и задачами, состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения и списка использованной литературы.
II. содержание диссертационной работы
Во введении обоснованы актуальность темы диссертационного исследования, ее научная разработанность, определены ее цели, задачи, теоретическая и методологическая база, сформулирована научная новизна исследования и его основные положения, выносимые на защиту, отмечена научная и практическая значимость, показаны результаты работы и их апробация.
В первой главе «Историко-правовой опыт организации и функционирования российского парламента» исследуется опыт становления и развития отечественного парламентаризма; подробно рассматривается правовой статус первого российского парламента и представительных учреждений советского периода.
В первом параграфе первой главы «Учреждение и Наказ Государственной Думы Российской Империи: первый российский парламент (1906-1917 гг.)» на основе ретроспективного взгляда на историю парламентаризма сделан вывод, о том, что понимание роли и места современного Федерального Собрания – парламента Российской Федерации как органа народного представительства невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории становления и развития представительных учреждений – от вече и боярской думы к дореволюционной Государственной Думе и Государственному совету, а затем и деятельности Советов СССР и РСФСР.
Автор отмечает, что, несмотря на то, что российская практика отличается от западноевропейской, она имеет с ней много общего. Также как в большинстве этих стран российский парламентаризм начинался с органа при монархе, где заседала высшая знать. Исторически Россия дала опыт двух вариантов представительства: один был консультативным органом при государе с небольшим набором полномочий и слабыми элементами представительства, но зато постоянным характером работы и второй – с соборной формой работы, более представительной, но непостоянным характером работы. Громоздкий характер деятельности соборов и укрепление власти российских царей постепенно свели на нет эту форму, а совет при монархе затем стал Государственным советом, превратившись в законосовещательный орган, объединяющий лиц, приближенных к царю.
Автором сделан вывод о том, что становление и формирование в России парламентского органа на государственном уровне в – начале ХХ вв. было связано с решением следующих задач: признание законодательной деятельности как специальной государственной функции, отделенной от главы государства; самостоятельностью парламентского органа или существованием его в виде консультативного органа при государе; способом формирования или прямого избрания парламента с учетом социальных потребностей общества; превращение парламентской деятельности в специальный вид государственной деятельности. Именно, признание того, что законотворчество должно существовать как специальный вид государственной деятельности, следует считать одним из важнейших результатов, как научных усилий, так и реальных политических шагов российского царя и правящих кругов того времени.
В работе дается анализ дореволюционного законодательства, регулирующего деятельность парламента, в котором выделяются следующие направления: значимость для современной России истоков российского парламентаризма, работы в 1906–1917 гг. Государственной Думы четырех созывов после издания Манифеста Императора Николая II «Об усовершенствовании государственного порядка» 17 октября 1905 г.; исследование Наказа Государственной Думы – законодательного акта (регламента), определяющего распорядок работы Государственной Думы, компетенцию, порядок действия ее руководящих и вспомогательных органов (Совещания, Канцелярии, Приставной части); правовой статус членов Думы, прав и обязанностей депутатов в тот период времени; структурирование парламента и его взаимодействие с исполнительной властью; организация законотворческой работы; выработка на основе имеющегося исторического опыта предложений по совершенствованию деятельности парламента, статуса депутата.
Научный интерес представляют практика принятия депутатом «торжественного обещания при вступлении в Думу» (п. 17 Наказа); основания выбытия депутата из состава Думы, если он «не посещал ни одного заседания Думы в продолжение целого года без отпуска» (п. 18 Наказа); отказ от звания депутата, «заявив о сем письменно Председателю Думы или путем отказа от принятия Торжественного обещания при вступлении в Думу» (п. 17 Наказа); вычет из довольствия депутата «за каждый пропущенный день заседаний» без уважительной причины; временное отстранение депутата от участия в заседаниях; поддержание порядка в помещениях Думы Приставом Думы и его помощниками; предложение министрам разработать законопроект, а в случае отказа «образовать для его выработки Комиссию из своей среды» (п. 57 Наказа); «передача дела на рассмотрение императору», ведение Ведомости присутствующих на заседаниях Думы (член Государственной Думы вносит собственноручно свое имя в течение всего заседания); принятие присяги «на верную службу» поступающими на службу в Канцелярию (аппарат) Государственной Думы; ограничение числа Комиссий (Комитетов) Думы до 8–10 (включая бюджетную, Комиссию по запросам, Комиссию по личному составу и др.); введение процедуры «спешного рассмотрения» законопроектов; личном голосовании депутата, запрете на подачу голосов за отсутствующих. Эти и другие положения могут быть, по мнению автора, использованы в работе палат современного российского парламента и включены в Регламент Государственной Думы и Регламент Совета Федерации.
В исследовании отмечается, что истоки российского парламентаризма характеризуются борьбой двух противоречивых тенденций: зарождения, формирования и развития выборного начала в управлении, ведущего к созданию представительного органа, и укрепления неограниченной самодержавной власти, опирающейся на разветвленный государственный аппарат. Другой специфической чертой развития российского парламентаризма является факт наличия конституционных идей и проектов в этой сфере даже в те периоды, когда абсолютная власть в России казалась полностью утвердившейся. В Российской империи ввиду отсутствия развитых демократических традиций, слабости партийной системы, низкого уровня политической культуры населения не мог появиться парламент европейского типа. Любые инициативы парламента зависели не от воли представлявших его граждан, а от воли монарха. Поэтому Государственная Дума, несмотря на трудности становления, определила для себя в тот период конкретные направления своей деятельности: во-первых, это законотворчество и законодательный процесс; во-вторых, вопросы экономической и социальной политики; в-третьих, вопросы контроля над деятельностью правительства. С этими обстоятельствами приходилось считаться и российскому императору.
К сожалению, Государственная Дума Российской империи 1906–1917 гг. не стала настоящим представительным органом государственной власти по социально-экономическим и организационным причинам: ограничения порядка ее формирования различными избирательными цензами; в силу того, что самодержавие не было готово к ограничению своей власти органом парламентского типа, что неизбежно приводило к сложным взаимоотношениям между государем и Государственной Думой в тот период и т. д. Как известно революционные события конца ХIХ в. прервали развитие буржуазного парламентаризма в России.
Во втором параграфе первой главы «Советский опыт деятельности Верховных Советов СССР и РСФСР, Верховных Советов союзных и автономных республик» отмечается, что советские представительные учреждения были образованы в противоположность «буржуазному» парламентаризму и принципу разделения властей. Тем не менее, они обладали основными признаками парламента в современном понимании данного термина. Их функционирование на протяжении почти восьми десятилетий представляет огромное значения для накопления парламентского опыта в России. Поэтому деятельность Советов в СССР (1917–1989 гг.) и короткого периода (1990–1993 гг.) работы Съезда народных депутатов РСФСР (Российской Федерации) явилась важным аспектом диссертационного исследования.
Как известно в советском государстве возобладала концепция «Советы как работающая корпорация». По этой модели депутаты сами должны и принимать решения, и организовывать их исполнение, и проводить решения в жизнь, и контролировать исполнение решений. А чтобы они не отрывались от народа, свои депутатские функции они сочетали с производственной деятельностью, т. е. не порывали с основным местом работы. Автор полагает, что сама по себе идея участия депутатов в организации выполнения принятых ими решений правильна. Но все упирается в то, как и на каком уровне ее осуществлять. В большинстве стран мира депутаты местных представительных органов не являются освобожденными лицами. Они выполняют свои функции в городском или ином местном собрании в сочетании с основной своей работой. Далеко не всегда и не все депутаты представительных органов более высокого уровня переходят на постоянную работу в эти представительные учреждения.
До 1989 г. депутаты Верховного Совета СССР и до 1990 г. депутаты Верховного Совета РСФСР таковыми (освобожденными лицами) не являлись. Сессии этих Советов проводились два раза в год продолжительностью по 2-3 дня. Даже при модели «работающей корпорации» высший представительный орган мог бы заседать гораздо чаще и дольше. Однако регулярно работающий парламент просто не был нужен КПСС и той системе организации власти. Следует подчеркнуть, что после Октябрьской революции 1917 г. и до 90-х гг. именно концепция верховенства представительных органов – Советов – была конституционной основой нашей представительной и в целом государственной системы. Однако фактически деятельность представительных органов, в том числе и высших (т. е. Союза ССР, союзных и автономных республик), определялась в то время КПСС, и к тому же еще Советами фактически правили образуемые ими исполнительные органы. Но, тем не менее, в соответствии с союзной и республиканскими конституциями именно Советы обладали верховенством в государстве.
Как свидетельствует практика работы Верховных Советов СССР, союзных и автономных республик, в их деятельности были элементы демократии, позволявшие поддерживать тесную связь депутатов с избирателями, накапливать элементы парламентской культуры, вносить определенный вклад в развитие и совершенствование законодательной системы.
Политическая доктрина того периода допускала разделение функций органов управления, но полностью отрицала, какое бы то ни было разделение властей. На деле Советы занимали подчиненное положение, уступив приоритет органам партийно-политического руководства обществом и государством. Так, за период с 1930 по 1988 гг. Верховный Совет СССР, принял на сессиях лишь 1% всех действовавших законов; в основном же он утверждал (списком и единогласно) решения, введенные в действие указами Президиума Верховного Совета СССР.
Автор считает, что было бы неправильно видеть в советском периоде только отрицание парламентаризма. Избрание и периодическое обновление Советов, построенных и действующих на базе единых принципов, способствовало укоренению идеи прямого народного представительства, укреплению государства. Депутаты, сколь бы высокий пост они ни занимали, были обязаны регулярно отчитываться перед избирателями, отвечать на их ходатайства и просьбы. За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей депутат мог быть отозван, и такие случаи имели место.
В ходе политических реформ в период перестройки и демократизации общества, начатых в стране в середине 80-х гг. вместо прежнего Верховного Совета СССР учреждаются два органа – Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Последний, сохранив прежнее название и деление на палаты Совет Союза и Совет Национальностей, на самом деле стал в значительной мере новым органом по своему статусу и организации работы.
Съезд стал "наследником" прежнего Верховного Совета, правда, последний состоял из 1500 депутатов, а Съезд – из 2250 (750 - избирались от территориальных избирательных округов, 750 – от национально-территориальных избирательных округов, еще 750 избирались общественными организациями). Очередные заседания Съезда проводились один раз в год (по реформе 14 марта 1990 г. – не реже одного раза в год).
В РСФСР 27 октября 1989 г. также учреждается «тандем» Съезд народных депутатов – Верховный Совет. Конструкция его сходна с союзным уровнем, хотя и с некоторой спецификой. Съезд – высший орган государственной власти, состоящий из 1068 депутатов ( в Верховном Совете РСФСР было 975 депутатов). Верховный Совет РСФСР, впервые представляет собой двухпалатную структуру (Совет Республики и Совет Национальностей), до этого, хотя РСФСР и считалась федеративным государством, Верховный Совет был однопалатным. Следует отметить, что РСФСР оказалась единственной из 15 союзных республик, входивших в СССР, которая пошла на создание модели «Съезд народных депутатов – Верховный Совет».
В концепции Съезда предполагалось как бы учесть мудрость народа через его достойных представителей в исторических решениях о путях дальнейшего развития. На съездовскую систему была своя надежда и у Коммунистической партии. Она отводила ему роль органа, где будет выпускаться «демократический пар», и это мало помешает прежнему стилю руководства государством и обществом.
Однако создание «двухголового» парламента породило проблему взаимоотношений Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Ведь по Конституции РСФСР Съезд не только мог принять к своему ведению любой вопрос компетенции Российской Федерации, но и отменить решение Верховного Совета. Законы России могли исходить как от Верховного Совета, так и от Съезда, что не исключало дублирования.
Острый политический кризис сентября – октября 1993 г., привел к известным драматическим событиям и затем принятию 12 декабря 1993 г. ныне действующей Конституции РФ. При этом накануне принятия Конституции РФ произошел демонтаж советских органов на федеральном уровне, а затем и на уровне субъектов России. Возникла новая модель федеральной государственной власти, звеньями которой стали президент, парламент, правительство и другие федеральные органы исполнительной власти, судебные органы.
Современная система представительных органов в Российской Федерации создана на совершенно новой социально-правовой основе. Совершенствования этой системы требует глубокого научного осмысления и анализа. Представительные органы власти функционируют в принципиально новых условиях, для которых характерно развитие рыночной экономики, многопартийности, профессиональных начал в депутатской деятельности. Произошел отказ от идеи верховенства представительного органа, которую сменили принципы верховенства Конституции РФ и разделения властей. Подверглись существенной корректировке конституционно-правовые основы федеративного устройства и организации власти, актуализировались проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, разделения компетенции между органами публичной власти.
Таким образом, российский парламентаризм, как и в большинстве стран мира, развивается в качестве особой системы/подсистемы государственного руководства обществом, которая сегодня характеризуется разделением труда законодательного, исполнительного и судебного при существенной политической, идеологической и организационной роли парламента, основанной на верховенстве закона.
Во второй главе «Современный зарубежный опыт конституирования парламента» автором на основе сравнительно-правового анализа конституционного статуса парламента в зарубежных государствах рассматривается их опыт конституирования парламента, в том числе применительно к статусу и практике работы Федерального Собрания РФ. Исследуются разнонаправленные тенденции в современном мире, связанные с повышением либо принижением социальной роли парламента в жизни общества; «ресурсы», обеспечивающие совершенствование его работы в области законодательной деятельности.
В настоящее время в мире насчитывается более 200 стран, где приняты парламентские формы правления, а около 50 стран имеют двухпалатные парламенты. Поэтому необходим выбор наиболее оптимальных форм работы парламента (как в области конституционного статуса, так и внутренней организации его деятельности применительно к современным реалиям), и их закреплении в нормативных правовых актах, регулирующих основы деятельности Федерального Собрания РФ.
В первом параграфе второй главы «Особенности конституционно-правового статуса парламента современного федеративного государства (на примере ФРГ, Канады и Индии)» отмечаются особенности реализации правового статуса парламентов данных федеративных государств, которые могут быть использованы и для российского парламента.
Так в Основном законе Федеративной Республики Германии имеется ряд положений, которые могли бы быть полезны при совершенствовании представительства субъектов РФ в парламенте. Так, например Бундесрат состоит из членов – представителей земель. Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса, земли с населением свыше шести миллионов жителей – пять голосов; земли с населением свыше семи миллионов – шесть голосов. Каждую землю может представлять столько членов, сколько она имеет голосов.
В ФРГ подготовленные Федеральным правительством законопроекты принимаются Бундестагом. Принятые законы должны немедленно передаваться Бундесрату. Закрепление такой практики в Основном законе ФРГ является серьезным подтверждением наличия у Бундесрата функций контроля над деятельностью правительства. На основании Основного закона ФРГ законопроекты Федерального правительства предварительно представляются в Бундесрат. Бундесрат имеет право, но не обязан давать по ним свое заключение в течение 6 недель. Федеральное правительство может передать законопроект в Бундестаг и по истечении 3 недель, если законопроект в порядке исключения был обозначен при передаче в Бундесрат как особо срочный, даже если заключение Бундесрата еще не поступило в правительство. После поступления заключения Бундесрата правительство должно немедленно представить его в Бундестаг.
Бундесрат очень активно пользуется этим правом, предоставленным ему Основным законом. Законопроект проверяется Бундесратом на предмет его конституционно-правового качества и допустимости; устанавливается, идет ли речь о законе, требующем одобрения Бундесрата, или о протестном законе; эксперты из земельных министерств изучают практическую полезность закона. Бундесрат может запросить любую необходимую ему для заключения информацию как у самого Федерального правительства, так и у земельных администраций, а также у экспертов. Заключение Бундесрата может содержать положительную либо отрицательную оценку, а также требование о внесении изменений в законопроект Федерального правительства. Ситуация усложняется, когда Федеральное правительство, объявив законопроект срочным, в соответствии с Основным законом сокращается срок для подачи заключения до 3 недель и таким образом лишает Бундесрат возможности подготовить основательное и всеобъемлющее заключение. Думается, что практика, когда законопроекты Федерального правительства вносятся в Бундестаг в качестве законодательной инициативы одной или нескольких правительственных фракций либо одновременно с передачей законопроекта в Бундесрат, либо вообще как предложение фракции является со стороны Бундестага злоупотреблением своим правом законодательной инициативы и может расцениваться как «уклонение» от критики Бундесрата, пренебрежение парламентскими формами.
Вместе с тем, как полагает автор, включение второй палаты в процесс законотворчества на этапе предварительного рассмотрения законопроекта не является излишним, более того, оно целесообразно и желательно с политической точки зрения, поскольку тем самым удается сгладить или предотвратить возможные конфликты с Бундестагом. Это важно еще и потому, что некоторые положения Основного закона ФРГ предоставляют Бундесрату право вмешательства в сферу мер, принимаемых правительством в связи с чрезвычайными ситуациями. В частности, речь идет о следующих правах: требовать отмены полицейских мер, принимаемых Федеральным правительством в отношении земель в условиях стихийных бедствий и нарушения общественного порядка; требовать прекращения действий вооруженных сил в революционных ситуациях; требовать отмены чрезвычайных мер в условиях состояния обороны или, по меньшей мере, принятия Бундестагом решения по этому поводу; совместного с Бундестагом объявления об окончании состояния обороны.
В Конституции Канады закрепляется положение о том, что сенатор может быть дисквалифицирован, если он в течение следующих одна за другой сессий Парламента не присутствовал на заседаниях Сената; присягает на верность или становится гражданином другого государства; будет признан банкротом или несостоятельным должником или если он воспользуется выгодами, предоставляемыми каким-либо законом несостоятельным должникам, или если он будет признан виновным в хищении денежных средств с использованием служебного положения; осужден за измену или признан виновным в тяжком позорном преступлении; перестав обладать квалификациями в отношении имущества или места жительства (за исключением проживания в месте пребывания правительства Канады, «занимая такую должность при этом Правительстве, которая требует его присутствия там». Вопрос о квалификации сенатора решается самими Сенатом.
Число членов Палаты общин канадского парламента корректируется каждые 10 лет (представительство провинций) и может быть увеличено (при условии, что этим не будет нарушаться пропорциональность представительства провинций). Каждый член Сената или Палаты общин Канады перед вступлением в должность «должен принести и подписать присягу» на верность.
В соответствии с Конституцией Индии «Президент может направлять послания любой Палате Парламента либо в связи с законопроектом, находящимся на рассмотрении, либо по другому поводу. Палата, которой направлено такое послание, в возможно короткий срок рассматривает любой вопрос, который подлежит рассмотрению в связи с посланием» (п. 2 ст. 86).
Правила процедуры каждой из палат определяют, сколько времени должно быть отведено на обсуждение вопросов, о которых говорится в этом обсуждении. Индийские министры имеют право не только выступать в любой палате парламента, но и быть членом комитета парламента, правда без права голоса. Каждая палата имеет свой секретариат. Парламент может законом регулировать прием на работу и условия работы лиц, назначенных в штат секретариата каждой из палат парламента.
Каждый член любой палаты парламента до вступления в должность приносит и подписывает перед Президентом или лицом, им для этого назначенным, присягу или заявление по форме, установленной для этой цели в Приложении третьем к Конституции; член Палаты может быть дисквалифицирован, если он занимает должность (оплачиваемую) в органах Правительства Индии или правительства любого штата (за исключением должностей, разрешенных по закону).
Член палаты может отказаться от своего места, предоставив собственноручно написанное заявление на имя Председателя или, соответственно, спикера. Последний должен убедиться в том, что такой отказ от должности является «добровольным или подлинным» (иначе он не принимается). Член палаты может быть дисквалифицирован и в случае, если он «отсутствует без разрешения Палаты на всех ее заседаниях» в течение 60 дней[4].
В Индии действует и такое правило: Парламент не может обсуждать поведение какого-либо судьи Верховного Суда или Высшего Суда в связи с исполнением ими своих обязанностей. В свою очередь, Суды не рассматривают вопросы, связанные с деятельностью Парламента. Это означает, что «деятельность каких-либо актов Парламента не может быть оспариваема на том основании, что якобы имели место нарушения процедуры». Более того, «ни одно должностное лицо или член парламента, которые настоящей Конституцией или на ее основании наделены полномочиями регулировать процедуру или ведение дел, или поддержание порядка в Парламенте, не подлежат юрисдикции какого-либо суда в связи с осуществлением ими своих полномочий».
Во втором параграфе второй главы «Особенности конституционно-правового статуса парламента современного унитарного государства (на примере Италии, Венгрии и Польши) исследуется статус парламентов унитарных государств и их законодательная деятельность с целью выявления положительного опыта пригодного для организации и совершенствования деятельности региональных парламентов в Российской Федерации.
Так, в Конституции Италии закреплено, что если палаты, каждая абсолютным большинством голосов своих членов, объявляют закон срочным, то он промульгируется в срок, указанный в этом законе. Далее говорится: «Когда того потребуют пятьсот тысяч избирателей или пять областных советов, назначается народный референдум для отмены полностью или частично закона, или акта, имеющего силу закона. Референдум не допускается в отношении законов о палатах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров».
Любой правительственный законопроект в Италии первоначально рассматривается в одной из палат парламента и в случае его одобрения направляется для прохождения аналогичной процедуры в другую палату. Особого внимания заслуживает возможность осуществления итальянским правительством прямых законодательных функций. В случае необходимости и срочности правительство под свою ответственность принимает временные положения, наделяемые силой закона. Однако такие срочные декреты должны быть представлены в тот же день в парламент для их последующего утверждения. Если правительственный декрет не получит законодательного утверждения в течение 60 дней, то он теряет силу уже с момента опубликования. Тем не менее палаты парламента могут регулировать законом правовые отношения, возникшие на основе декрета, даже не получившего силу закона.
В соответствии с Конституцией Венгерской Республики Государственное Собрание - парламент - «осуществляет все вытекающие из народного суверенитета права, обеспечивает конституционный строй общества, определяет организацию, направления и условия управления».
Парламент страны обладает широкими полномочиями, наряду с традиционными (принимает законы, объявляет амнистию, осуществляет ратификацию международных договоров) Государственное Собрание определяет план социально-экономического развития страны, «принимает решение о программе Правительства»[5], создает Совет Обороны, по предложению Правительства и после получения заключения Конституционного Суда распускает местный представительный орган, деятельность которого противоречит Конституции, назначает общенациональный референдум.
Cогласно Основному закону страны, депутаты Государственного Собрания «действуют в соответствии с интересами общества», обладают неприкосновенностью. В плане материального обеспечения депутату Государственного Собрания предоставляются обеспечивающие его независимость оклад, а также определенные льготы и возмещение расходов. Закон, устанавливающий размер оклада и возмещения расходов депутата, а также предоставляемые ему льготы, принимается большинством не менее двух третей голосов присутствующих депутатов.
Конституция Республики Польша устанавливает, что одной из форм правотворческой деятельности в Польше является издание постановлений «указанными в Конституции органами на основании особого уполномочия, содержащегося в законе, и с целью его исполнения. Уполномочие должно определять орган, компетентный издать постановление, и круг вопросов, переданных для урегулирования, а также директивы, касающиеся содержания акта».
Конституция Польши содержит целый «набор» запретов и ограничений на совмещение должности депутата с иными занятиями. Депутаты являются представителями народа. Наказы избирателей их не связывают. До начала осуществления мандата депутаты принимают перед Сеймом присягу. Отказ от принятия присяги означает отказ от мандата. В польской Конституции также говорится, что депутат не может вести хозяйственную деятельность с извлечением выгоды из имущества Государственного Казначейства или территориального самоуправления, приобретать имущество. За нарушение этих запретов депутату грозит привлечение «к ответственности перед Государственным Трибуналом, который принимает решение по вопросу о лишении мандата.
Сейм может образовать следственную комиссию для исследования определенного дела. Порядок ее деятельности определяется законом. В случае совместных заседаний Сейма и Сената парламент страны «действует как Национальное Собрание».
Национальное Собрание принимает свой регламент. Председатель Совета Министров и остальные члены Совета Министров обязаны давать ответы на интерпелляции и запросы депутатов в течение 21 дня. Указанные выше лица обязаны давать ответы по текущим делам на каждом заседании Сейма. Право законодательной инициативы в Польше принадлежит не только депутатам, Сенату, Президенту Республики и Совету Министров, но и группе граждан численностью не менее 100 тысяч человек, имеющих право избирать в Сейм.
В третьем параграфе второй главы «Становление конституционно-правового статуса и совершенствования деятельности парламентов стран СНГ» представлен ряд важных конституционно-правовых норм по исследуемой тематике.
В Республике Беларусь имеется двухпалатный парламент, состоящий из Совета Республики и Палаты Представителей. Каждая из палат имеет свой Регламент и свои особенности работы. Так, например, Совет Палаты представителей в целях содействия депутатам в выполнении ими своих полномочий осуществляет контроль за своевременным рассмотрением и реализацией государственными органами, политическими партиями, общественными объединениями и профсоюзами, должностными лицами предложений и замечаний депутатов; исполнением поручений и рекомендаций Палаты представителей; деятельностью по запросам и обращениям депутатов и информированием об этом депутатов Палаты представителей. Совет Палаты также принимает решения о направлении депутатов, работников Секретариата Палаты представителей и иных лиц в зарубежные командировки; утверждает отчеты депутатов Палаты о результатах зарубежных командировок, в которых они находились в связи с их депутатскими полномочиями. Таким образом, Совет Палаты является ключевым органом в деятельности Палаты представителей Национального Собрания Республики Беларусь и обладает обширными полномочиями.
В Республике Казахстан парламент состоит из двух палат - Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе. Срок полномочий депутатов Сената – шесть лет, срок полномочий депутатов Мажилиса – пять лет. Избрание депутатов Сената осуществляется на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании. Половина избираемых депутатов Сената переизбирается каждые три года. При этом их очередные выборы проводятся не позднее чем за два месяца до окончания срока их полномочий. Избранным считается кандидат, набравший более пятидесяти процентов голосов избирателей или выборщиков, принявших участие в голосовании по одномандатному территориальному избирательному округу, на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответственно области, города республиканского значения и столицы республики». Депутат парламента принимает присягу народу Казахстана.
Депутат парламента не связан каким-либо императивным мандатом. Депутаты парламента обязаны принимать участие в его работе. Голосование в парламенте осуществляется депутатом только лично. Отсутствие депутата без уважительной причины на заседаниях палат и их органов более трех раз, как и передача голоса, влечет за собой применение к депутату установленных законом мер взыскания.
В Конституции Киргизской Республики, а также в Регламенте Жогоргу Кенеша – парламента Киргизской Республики, принятом Законодательным Собранием Жогорку Кенеша КР 14 июля 2004 г. и имеющем силу закона, выделяется ряд значимых норм, касающихся статуса высшего законодательного и представительного органа власти страны. Среди них можно выделить следующие полномочия Жогорку Кенеша: внесение изменений и дополнений в Конституцию Киргизской Республики в установленном порядке; принятие законов Республики; официальное толкование Конституции КР и принятых им законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении, общегосударственных программ социально-экономического развития, внесенных Правительством КР; заслушивание ежегодных докладов Конституционного суда КР о состоянии конституционной законности в стране, отчетов Омбудсмена (Акыйкатчы) КР о положении дел в стране в сфере соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Жогорку Кенеш жестко определяет количество своих органов. Так парламент из числа своих депутатов образует не более семи комитетов, избирает их председателей. Депутаты приносят перед Жогорку Кенешем присягу. Парламент обладает правом официального толкования Конституции по процедуре общего порядка принятия законопроекта. При этом отдельный закон о порядке введения в действие закона об официальном толковании не принимается.
В соответствии с Конституцией Республики Армения и Регламентом Национального Собрания Республики Армения депутат обязан соблюдать правила безопасности, действующие на территории и в здании резиденции Национального Собрания; его запрос должен быть рассмотрен в 10-дневный срок и получен письменный ответ[6].
Правительство заблаговременно ставит в известность Национальное Собрание о дне, времени проведения и повестке дня открытого заседания Правительства. Депутатам предоставляются места в зале заседаний Правительства.
Регламентом парламента предусмотрено приглашение на первое заседание представителей церквей Католикоса Всех Армян, который имеет право выступить с приветственной речью, а также предоставление правительством страны программы своей деятельности.
Регламент предъявляет ряд требований, которые касаются дисциплины депутатов Национального Собрания Республики Армения. Так, депутат регистрируется лично. Регистрация равносильна голосованию, и отсутствие депутата при этом может считаться неуважительной. Регламент четко установленную процедуру предоставления годового отчета Правительства РА парламенту об исполнении бюджета республики, порядок осуществления законодательной инициативы в Национальном Собрании. Важным является и положение о том, что в парламент наряду с проектом закона представляется прогноз социально-экономических и иных последствий его принятия. При этом должны быть указаны авторы, участвовавшие в подготовке проекта закона. К проекту закона, реализация которого требует материальных и иных затрат, прилагается финансово-экономическое обоснование.
Согласно Конституции Республики Молдовы Парламент обладает следующими основными полномочиями: принимает законы, постановления и резолюции; дает толкование законов и обеспечивает единство законодательного регулирования на всей территории страны; осуществляет парламентский контроль за исполнительной властью в формах и пределах, предусмотренных Конституцией; утверждает государственный бюджет и осуществляет контроль за его использованием; осуществляет контроль за предоставлением государственных займов, экономической и иной помощи другим государствам; организует изучение и заслушивание любых вопросов, касающихся интересов общества; приостанавливает деятельность органов местного публичного управления в случаях, предусмотренных законом». Проекты законов рассматриваются Парламентом в том числе в срочном порядке.
В Регламенте работы Парламента Республики Молдовы нашла отражение и деятельность парламентских адвокатов, которые «имеют право присутствовать на заседаниях Парламента. При наличии достоверной информации о массовых или грубых нарушениях конституционных прав и свобод человека парламентский адвокат вправе выступить по этому поводу с докладом на заседании Парламента, а также предложить создать парламентскую комиссию по расследованию таких фактов. Депутат, который не может участвовать в заседании по уважительным причинам, должен уведомить об этом Постоянное бюро, указав причины отсутствия [7].
В завершение данного параграфа автором делаются выводы и предложения по возможному использованию отдельных положений законодательства и регламентов палат парламентов государств – членов СНГ применительно к статусу и регламентам палат Федерального Собрания РФ.
В четвертом параграфе второй главы «Регламент Парламентской Ассамблеи Совета Европы – основа порядка работы в области межпарламентского сотрудничества» автором исследуется правовая основа деятельности Парламентской Ассамблеи Совета Европы, также вносятся предложения по использованию отдельных ее положений для организационного и правового регулирования деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Так, например, автор обращает особое внимание на отработанный годами в ПАСЕ статус «специально приглашенных делегаций» (Россия, ее парламентская делегация, находилась, например, в этом статусе с 1992 по 1996 гг. и выполнила определенные требования по подготовке к вступлению в Совет Европы). Данный статус предоставляется национальным парламентам европейских стран решением Бюро ПАСЕ после соответствующего обращения в ПАСЕ с официальным запросом председателя парламента страны. Члены делегации со статусом «специально приглашенного» вправе участвовать в заседаниях Ассамблеи, но без права голоса. Они могут выступать по разрешению Председателя Ассамблеи, принимать участие в заседании комиссий, подписывать предложения по проектам резолюций и рекомендаций и письменные заявления, участвовать в работе политических групп в соответствии с условиями, установленными самими группами.
В условиях сближения различных парламентских систем и возрастания многообразия конституционно-правовых институтов приобретается конкретно-исторический и национально-специфический потенциал отечественного парламентаризма, находящий отражение в конституционно-правовом статусе российского парламента.
Анализируя государственно-правовую практику парламентской организации зарубежных стран, автор пришел к выводу, что общепризнанных, окончательных и, главное, универсальных решений каким быть российскому парламенту не существует. В нашей стране формы, средства и методы работы парламента должны складываться в процессе длительных эволюционных преобразований, на основе собственного исторического опыта и традиций, с учетом политических, социальных и экономических реальностей и с весьма осторожным использованием опыта других стран.
Третья глава «Современный российский парламент: федеральный и региональный аспекты» посвящена исследованию статуса современного федерального и региональных парламентов в России, а также практики законотворческого процесса в Российской Федерации.
Первый параграф третьей главы «Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания как институты законодательной и представительной власти» посвящен исследованию полномочий палат Федерального Собрания РФ, формированию оптимальной структуры и содержанию деятельности палат и их органов, о взаимодействии с другими государственными и общественными органами, в условиях реализации доктрины разделения властей, народного представительства. Исследуются разнонаправленные тенденции в современном мире, связанные с повышением либо принижением социальной роли парламента в жизни общества, а также «ресурсы», обеспечивающие совершенствование его работы в области законодательной деятельности. При этом акцент делается на выявлении эволюции статуса и функций Федерального Собрания РФ с учетом отечественного и зарубежного опыта. Подробно рассматривается работа палат Федерального Собрания РФ, внутренняя организация их работы, статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, механизм реализации гарантий их деятельности.
Обосновывается развернутое авторское определение понятий «парламент Российской Федерации», «конституционно-правовой статус парламента». Отмечается, что его практическая реализация во многом зависит от развития парламентаризма в стране и других факторов. Конституционно-правовой статус парламента – это закрепленное Конституцией РФ и иными источниками конституционного права положение парламента как представительного и законодательного органа государственной власти страны, характеризующее: а) социально-политическое назначение данного органа государственной власти; б) его роль, задачи и функции; в) принципы организации и деятельности; г) внутреннюю структуру, способствующую реализации функций; д) взаимоотношения с иными органами государственной власти; е) компетенцию, обусловленную местом в системе народовластия; ж) процедуры осуществления деятельности парламента, в том числе форма и порядка принятия нормативных правовых актов.
Статус парламентария (депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации) является одним из центральных элементов конституционно-правового статуса парламента. От его содержания (объема прав и обязанностей парламентария, обеспечения его деятельности и т. д.) во многом зависит функционирование парламента, его дееспособность, развитие парламентаризма в стране. Статус включает в себя гарантии беспрепятственного и эффективного осуществления прав и обязанностей парламентария, его неприкосновенность на основе Конституции РФ и законов страны. Автором вносятся предложения по его совершенствованию.
Автор полагает, что отсутствие в Конституции РФ отдельно «выделенной» компетенции Федерального Собрания РФ не препятствует возможности организационно осуществлять парламентские функции обеими палатами одновременно и тем более не дает основания полагать, что палаты Федерального Собрания полностью являются самостоятельными и независимыми друг от друга органами государственной власти. Делается вывод о том, что Федеральное Собрание РФ является единым федеральным законодательным и представительным органом государственной власти – парламентом, компетенция которого складывается из компетенции его палат – Совета Федерации и Государственной Думы.
По мнению автора, в настоящее время необходимо уточнение статуса палат Федерального Собрания РФ в Конституции РФ, федеральных законах и регламентах палат и поэтому требуется принятие комплексного законодательного акта о Федеральном Собрании РФ. До его принятия федеральный законодатель должен развивать и конкретизировать положения Конституции РФ о статусе и взаимоотношениях Совета Федерации и Государственной Думы, в частности в области федерального законодательного процесса в отдельных федеральных законах, например в федеральном законе о порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов. Кроме того, автором предлагается внесение изменений в Конституцию РФ, которые отражены выше при раскрытии научной новизны исследования.
В работе анализируются особенности становления и развития федерального законодательного процесса. Обращается внимание на то, что за прошедшие годы (включая советский период) в стране не только накоплен первичный парламентский опыт (практика работы первых четырех Государственных Дум Российской империи), но и произошла новация идей парламентаризма в России. Сегодня усилиями ученых и практиков идет поиск современной и эффективной модели функционирования Федерального Собрания РФ.
Автор отмечает, что законодательный процесс (разработка закона, его принятие, одобрение, обнародование) строится на принципах: соблюдения Конституции РФ, действующего законодательства, общепризнанных принципов и норм международного права, регламента, демократизма и политической ответственности, гласности и плюрализма мнений в ходе рассмотрения проектов законов, научности и объективности, плановости и предсказуемости (прогноза его результатов), экономичности и стабильности, непрерывности совершенствования, гласности и профессионализма, целесообразности и оперативности. Важная роль в его осуществлении, по мнению автора, отводится законодательной технике, представляющей собой совокупность специально-юридических и организационно-технических средств, посредством которых законодательный орган обеспечивает составление (разработку), принятие, обнародование законов, а также достижение необходимых целей и результатов правового регулирования.
Автор не поддерживает идею так называемого челночного законодательного процесса, когда палаты равным образом ведут себя в законодательном процессе, и полагает, что для федерального законодательного процесса особое значение имеют четкие парламентские процедуры. При этом, как указывалось выше, особая роль в данном процессе должна принадлежать трем федеральным законам: «О нормативных правовых актах», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации». Такие законопроекты уже имеются. Автор принимает участие в составе рабочей группы Совета Федерации по их доработке и продвижению.
Как полагает автор, пакетное принятие законов и подзаконных правовых актов позволит устранить ряд проблем отечественного законодательного процесса: противоречивость, мелкотемье, неполноту, нарушения в системе видов нормативных правовых актов и др. Принятие ключевого закона одновременно с производными от него правовыми актами способно существенно рационализировать правотворческую деятельность.
Всесторонняя экспертиза должна стать действенным фактором федерального законодательного правотворчества. Создание множества экспертных советов при палатах Парламента РФ, его комитетах и комиссиях, однако, еще не дало существенного улучшения. Такое положение дел должно быть преодолено. Качественные и, главное, независимые экспертные оценки законопроекта на всех этапах его движения в Федеральном Собрании РФ должны стать необходимостью и реальностью.
В диссертационной работе приводится анализ статистического материала о состоянии законодательной работы в Российской Федерации за последние годы.
В этом же параграфе рассматриваются «Регламенты палат Федерального Собрания как нормативно-процессуальная основа их деятельности». Регламент палаты, это нормативный акт, который регулирует не только организационные отношения внутри палаты, но и складывающиеся как в процессе законотворчества, так и при осуществлении иных ее полномочий, определённых Конституцией РФ, действующим законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Наряду с установлением подробных четких и юридически обязательных для всех участников законодательного процесса процедурных правил регламент, это еще и важнейший элемент парламентской культуры.
Автором отмечается, что переход на пропорциональную систему формирования Государственной Думы ФС РФ повлек значительные изменения и в Регламенте Государственной Думы, привел к увеличению объема полномочий депутатских объединений (фракций) по формированию руководящих органов палаты, подготовке ряда процедурных вопросов, законодательному процессу, решению вопросов, отнесенных в соответствии с Конституцией РФ к ведению Государственной Думы, использованию новых форм работы с избирателями и др.
Сегодня Регламент Совета Федерации предусматривает сессионный принцип работы: в течение года заседания палаты группируются в две сессии - весеннюю (с 25 января по 15 июля) и осеннюю (с 16 сентября по 31 декабря). В течение сессии заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц, а членам Совета Федерации ежемесячно предоставляется до десяти дней для работы в субъектах Российской Федерации, представителями от которых они являются.
Автор поддерживает практику, когда Советом Федерации в безусловном порядке рассматриваются все принятые Государственной Думой федеральные законы, в том числе не подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции РФ. Совет Федерации взял на себя обязательство по рассмотрению всех федеральных законов, принимаемых Государственной Думой, с соблюдением установленного ч. 4 ст. 105 Конституции РФ 14-дневного срока их рассмотрения. Этот шаг автор признает логичным и ответственным с точки зрения перехода членов Совета Федерации на профессиональную работу.
В работе исследуется деятельность комитетов и комиссий Государственной Думы и Совета Федерации, на которые возлагается основной объем работы, связанный с законотворческой деятельностью парламента. В настоящее время в Государственной Думе работает более 30 комитетов, комиссий и процесс их создания не прекращается. По мнению автора, оптимальное их количество должно составлять 14-16 комитетов. При этом в Регламенте палаты следовало бы предусмотреть положение о том, что при численном составе комитета менее 12 депутатов он преобразуется в подкомитет, соответствующий профилю деятельности комитета. Автор полагает, что парламентские слушания и «круглые столы» как форма работы нуждаются в совершенствовании как в части более широкого и детального изучения спектра мнений по обсуждаемой теме, так и социальных ожиданий (последствий), связанных с подготовкой и принятием закона. В работе проанализированы вопросы взаимодействия Государственной Думы и Совета Федерации с органами, в формировании которых она принимает участие.
По мнению автора, существенным недостатком Регламентов Государственной Думы и Совета Федерации является его многочисленные и постоянные изменения. При этом больше внимания необходимо уделять анализу необходимости принятия закона, исследованию-прогнозу возможных последствий его принятия.
Автором обосновывается создание в Государственной Думе и Совете Федерации структурных подразделений их аппаратов, которые бы занимались исследованием нормативных правовых актов на предмет их коррупциогенности, осуществляли мониторинг последствий законотворчества с привлечением независимых экспертов.
В диссертационном исследовании приведена авторская позиция о необходимости формирования в Российской Федерации системы законодательства, регулирующего конституционно-правовой статус парламента, порядок его формирования, и закона о нормативных правовых актов в Российской Федерации. Автор полагает, что при их разработке можно использовать существующую так называемую модель рационализированного парламентаризма. То есть, когда в конституции или законе устанавливается исчерпывающий перечень предметов законодательного регулирования, а по вопросам, не отнесенным к данной сфере регулирования, принимаются регламентные акты исполнительной власти. Применительно к предмету исследования интересен также и опыт белорусского парламента[8].
Автор рассматривает внутреннюю организацию работы парламента в широком и узком смысле (характеризуя при этом каждый из подходов). Внутренняя организация деятельности парламента обусловлена: объемом полномочий, которыми обладает (наделен) парламент в соответствии с Конституцией и текущим законодательством, регламентом его работы, местом и ролью высшего законодательного и представительного органа власти в политической системе страны; сложившейся практикой функционирования парламентских органов, опытом работы, накопленным в целом парламентом и отдельными его комитетами, комиссиями, депутатскими объединениями, депутатами; профессиональной подготовкой депутатского корпуса и работников аппарата парламента; степенью развития и активности политических партий, общественных объединений, других институтов гражданского общества, их способности влиять на положение дел в парламенте; компетенцией и сложившейся практикой взаимодействия парламента с другими высшими органами государственной власти страны, региональными и местными властями.
Организация деятельности парламента также обусловлена: местом и ролью парламента, которую он занимает в политической системе страны, структуре высших органов государственной власти и порядке их взаимодействия; объеме полномочий, которым наделен (обладает) на основе Конституции, законодательства парламент страны; динамике и качестве законотворческой работы субъектов права законодательной инициативы; преемственности в работе депутатских объединений, комитетов и комиссий различных созывов парламента; наличии «обратной связи» депутатов, парламента в целом с избирателями, реализации им своих функций как представительного органа и др.
В соответствии с ч. 4 ст. 101 Конституции РФ каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности, что, по мнению автора, нарушает принцип единства деятельности парламента и этим также обусловливается необходимость принятия федерального закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации». В работе обосновывается необходимость внесения ряда поправок в Регламент Государственной Думы и Регламент Совета Федерации ФС РФ.
Во втором параграфе третьей главы «Парламенты субъектов Российской Федерации: правовой статус и совершенствование деятельности» исследуется правовой статус региональных парламентов, отмечаются особенности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.
Автор исходит из того, что конституционные основы правового статуса парламентов субъектов Российской Федерации представляют собой закрепленные в Конституции Российской Федерации исходные начала, составляющие основу для конструирования правового статуса законодательных (представительных) органов субъектов РФ. К такой основе автор относит закрепленные в Конституции Российской Федерации принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1, ч. 2, 3 ст. 3, ч. 2, 3 ст. 5), прежде всего находящийся в их системе принцип разделения государственной власти в Российской Федерации (ст. 10), во взаимосвязи с нормой об осуществлении государственной власти в субъектах РФ образуемыми ими органами государственной власти (ч. 2 ст. 11) институализируют законодательную власть субъекта РФ в форме самостоятельного органа законодательной власти субъекта Российской Федерации. Статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ характеризуется двумя основными признаками: участием в региональном законодательном процессе (функциональный аспект) и представительным характером формирования парламента (организационный аспект).
Региональный парламент обладает исключительными полномочиями по принятию, изменению и дополнению конституции или устава соответствующего субъекта. Кроме того, орган законодательной власти субъекта РФ - это единственный орган, уполномоченный в соответствии с принципом разделения властей принимать региональные законы по вопросам государственного строительства субъекта РФ, финансово-экономическим вопросам регионального уровня, вопросам социальной сферы, обеспечения безопасности в том числе экологической и другим вопросам, составляющим предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также исключительного ведения субъектов РФ.
Другая важная черта регионального органа законодательной власти - его представительный характер. Применительно к региональному уровню суть представительства заключается в выборном характере приобретения полномочий представителей населения (депутатов) в органах законодательной власти соответствующих субъектов.
Однако при сопоставлении признаков регионального парламента с российским Федеральным Собранием и зарубежными парламентами, автором выделяется некоторое несоответствие отечественного парламентаризма теоретическим конструкциям, в частности, по критериям надлежащего представительства всех групп общества, широкой дискуссионности и многопартийности.
По мнению автора, в настоящее время мы имеем дело с неполноценной представительной властью в субъектах РФ и эта власть, является фактически придатком исполнительной власти. Наряду с указанным обстоятельством негативное воздействие на региональный парламентаризм оказывает политика федерального центра, направленная на централизацию государственности, что в свою очередь приведет к резкому сокращению законотворческой деятельности.
Анализируя законодательный процесс в субъектах РФ, среди причин низкого качества законопроектов субъектов РФ автор отмечает недостаточную степень профессионализма их разработчиков при составлении законопроектов, запаздывание с выдвижением инициатив и длительный срок их рассмотрения в парламенте (от 14 до 3710 дней). Автор полагает, что более качественному решению данных вопросов может способствовать деятельность Совета законодателей (Совета по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами субъектов РФ), проведение (включая выездные) парламентских слушаний, «круглых столов» по различной тематике законодательного обеспечения жизнедеятельности страны, организация мониторинга законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях, публичного обсуждения докладов о состоянии законодательства в субъектах РФ, активное сотрудничество с научно-исследовательскими учреждениями и высшими учебными заведениями по вопросам формирования регионального законодательства.
Автор поддерживает и обосновывает идею по созданию (в условиях отсутствия вертикали законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ) Всероссийской системы мониторинга правового пространства на основе создаваемых региональных центров, проводимых эмпирических исследований, включая прогнозы по применению действующего законодательства, проведения независимой экспертизы последствий принимаемых законов и правоприменительной практики.
В диссертационном исследовании данная проблематика подробно рассматривается на примере Кировской области и ряда других российских регионов, а также используются материалы сравнительно-правового анализа регионального законотворчества в зарубежных странах.
В то же время накопленный опыт работы и отработанный механизм парламентских процедур в субъектах РФ, по мнению автора, могут быть полезны и при оценке совершенствования практики деятельности Федерального Собрания РФ. Среди них: наделение прокурора субъекта РФ и контрольной (счетной) палаты субъекта РФ правом законодательной инициативы (целесообразно, по мнению автора, аналогичное право предоставить Генеральному прокурору РФ и Счетной палате РФ); обязанность депутата присутствовать на каждом пленарном заседании; принятие законов по наиболее важным политическим, социально-экономическим и другим вопросам жизнедеятельности субъекта РФ после обсуждения их с населением; запрет на принятие законов менее чем в двух чтениях; практика публичного обсуждения депутатами законопроектов с участием представителей исполнительной власти, специалистов, ученых, общественности в ходе депутатских слушаний.
Автор также считает целесообразным внесение изменений в Конституцию РФ, связанных с унификацией, уточнением в ней терминологии в отношении региональных парламентов, о чем упоминалось выше (с. 13) при раскрытии научной новизны исследования.
В третьем параграфе третьей главы «Пути совершенствования конституционно-правового статуса парламентов в Российской Федерации» автором с учетом отечественного и зарубежного опыта определены условия и факторы, снижающие эффективность работы парламента по его участию в реализации правового обеспечения проводимых в стране преобразований и определяются пути совершенствования правового статуса парламентов в Российской Федерации.
Автор отмечает факторы, которые на его взгляд приводят к ослабеванию роли Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов в современных условиях: доминирование исполнительной власти, усиление влияния "руководящей партии", доминирование единоначалия в подготовке и принятии решений, влияние финансово-промышленных структур на формирование и деятельность парламента, осознанный отказ парламентов от правового регулирования конкретных общественных отношений, отсутствие публичного обсуждения актов в парламенте, форсирование реформ партийной и избирательной систем, а также проблемы связанные с формированием палат парламента и др.
Конституция РФ исходит из сильных позиций Президента РФ и ограниченных возможностей влияния обеих палат Федерального Собрания РФ, в особенности на формирование и осуществление внешней и внутренней политики государства, выполнение функций контроля за деятельностью Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти. Автор полагает, что необходима коррекция в балансе властей в пользу парламента. Вызывает сомнение в обоснованности положения ст. 117 Конституции РФ, когда выражение Государственной Думой недоверия правительству или отказ ему в доверии могут привести к тому, что Президент РФ сохранит Правительство, а Государственную Думу распустит. Думается, что следовало бы наоборот повысить роль обеих палат в формировании Правительства РФ и его структур. В связи с этим, автор полагает необходимым внесение некоторых изменений в Конституцию РФ и конкретные предложения им отражены в научной новизне исследования.
Также необходимо усиление существующих средств парламентского контроля, и при этом, без использования постановки вопроса о «доверии или – недоверии». Речь идет о парламентском запросе, правительственном часе, представлении Правительством РФ отчетов об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу. Следует принципиально изменить Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации", который допускает парламентское расследование только по решению обеих палат Федерального Собрания. Если палаты согласились провести расследование, но потом одна из палат отозвала своих представителей из комиссии парламентского расследования, то оно прекращается. Если эта комиссия составила заключение и одну палату из двух это заключение не устраивает, итог будет аналогичный, т.е. общество получило закон, который сложно реализовать.
Исходя из анализа посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, по мнению автора необходимо модернизировать формы деятельности палат Федерального Собрания на основе парламентского партнерства, который предполагает согласованное взаимодействие таких органов, как Президент РФ, Совет Федерации ФС РФ, Государственная Дума ФС РФ, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, федеральные суды, суды субъектов РФ, Счетная палата РФ, прокуратура РФ. Палаты Федерального Собрания РФ, как основные институты парламентского партнерства в процессе деятельности должны выработать наиболее эффективные модели согласованного функционирования и взаимодействия с учетом конституционных требований о непрерывном действии прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, а также деятельность органов государственной власти. Совершенствование законодательства должно связываться с необходимостью объединения усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, научных организаций и институтов гражданского общества. Такое объединение усилий должен стать стратегическим приоритетом государственной политики Российской Федерации.
Однако сегодня законодательное регулирование общественных отношений, как на федеральном, так и на региональном уровнях, зачастую осуществляется без должного обоснования, хаотично и фрагментарно; принятие законодательных актов нередко обусловливается не только политическими мотивами и правовой необходимостью, а порой личными амбициями авторов; отдельные законы субъектов РФ не всегда соответствуют федеральному законодательству; практически две трети принятых законов составляют законы о внесении изменений и дополнений в уже существующие акты, т. е. преобладает «поправочное законодательство».
В работе сформулирован ряд предложений и рекомендаций по вопросам повышения эффективности и качества законопроектной работы в Российской Федерации. Среди них: определение приоритетных направлений законотворческой работы и проводимой правовой политики в стране, что должно найти отражение в специальной государственной программе законопроектных работ; принятие федеральных законов «О Федеральном Собрании Российской Федерации - Парламенте России», «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов»; активизация законотворческой работы Генеральной прокуратуры РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ и Счетной палаты РФ; совершенствование участия субъектов РФ в развитии федерального законодательства; разработка перспективной модели законотворческого процесса; осуществление работы по систематизации и кодификации законодательства; функционирование единой системы мониторинга и оценки законодательства; проведение антикоррупционной экспертизы законопроектов.
Особое внимание при формировании государственной программы законопроектной деятельности, как считает автор, следует уделять рациональному использованию финансовых и материальных ресурсов. В связи с этим представляется необходимым, чтобы оценка каждого законопроекта, включаемого в программу, производилась с учетом потребностей социально-экономического развития страны; обеспеченности проектируемых законодательных решений финансовыми средствами; целесообразности предполагаемых затрат с точки зрения ожидаемых максимально положительных результатов для покрытия расходов, связанных с подготовкой законодательного акта, а также расходов, направленных на его реализацию. Программа в целом должна исходить из анализа действующего законодательства, адекватно отражать экономическое, социальное и политическое состояние общества, основываться на научных прогнозах развития государственной и общественной жизни и в этом отношении определенным образом ориентировать законодателя.
Как полагает автор, в законодательстве необходимо уточнить понятие «право законодательной инициативы». Несмотря на то, что данное терминологическое словосочетание давно употребляется в законотворческой практике, в настоящее время отсутствует юридически четкая дефиниция этого понятия, его существенных свойств, элементов содержания. По мнению автора, это понятие должно включать в себя указание на обязанность и ответственность парламента всеми возможными способами и средствами создавать условия для осуществления этого права путем получения законопроекта от соответствующих субъектов такого права и обеспечения его дальнейшего прохождения в палатах парламента.
Кроме того, следует совершенствовать и законодательную технику. Сегодня при подготовке проектов федеральных законов еще не обеспечивается должное единообразие при формулировании и структурировании окончательного текста законопроекта, не придается унифицированный порядок правового регулирования. Следствием этого является практика издания законов с существенными техническими недостатками.
В работе обоснована необходимость введения официального толкования законов парламентом, которое понимается как деятельность парламента, направленная на уяснение и конкретизацию содержания норм права, раскрытие социально-политической воли законодателя. Процедура толкования федеральных законов должна проходить две стадии: рассмотрение Государственной Думой и одобрение Советом Федерации. Процесс толкования должен завершаться принятием нормативного правового акта в форме федерального закона.
Автор обосновывает в работе необходимость создания Института законотворческой работы при Федеральном Собрании РФ, обращает внимание на развитие информационных ресурсов Федерального Собрания и доступа к ним, а также использование их для обсуждения законов и проектов депутатами различных уровней, учеными, гражданами и общественностью; на развитие электронного документооборота, внедрение в повседневную жизнь парламента электронной цифровой подписи (ЭЦП) и др.
В работе акцентируется внимание на имплементацию принципов и норм международного права, модельного законодательства в российскую правовую систему. В связи с этим, по мнению автора, предстоит активизировать интеграционные процессы с участием Российской Федерации (по линии МПА СНГ, Парламентского Собрания Россия–Беларусь, Совета Европы, ПАСЕ, ОБСЕ, межгосударственных отношений и иного международного сотрудничества).
Многоплановый государственно-правовой подход к парламентской организации российского государства позволил автору сделать и другие предложения о развитии парламентаризма в стране, а также о целесообразности изменения некоторых положений Конституции РФ и действующего законодательства.
Так автором обоснованы и выдвинуты следующие законодательные предложения:
- предусмотреть в ст. 94 и ст. 101, 102 и 103 Конституции РФ характеристику Федерального Собрания – парламента Российской Федерации не только как законодательного и представительного, но и как контрольного органа.
- закрепить в ч. 2 ст. 95 и ч. 2 ст. 96 Конституции РФ порядок формирования Совета Федерации ФС РФ;
- внести изменения в ст. 102, 103, 105, 106, 107 Конституции РФ, тем самым осуществить «инвентаризацию» предметов ведения и полномочий Совета Федерации и Государственной Думы ФС РФ, а также их участие в законодательном процессе. Предлагается увеличить время с 14 до 60 дней, отведенное Конституцией РФ Совету Федерации для одобрения принятого Государственной Думой федерального закона;
- внести изменения в ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, в которой установить право Государственной Думы и Совету Федерации представлять главе государства кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ;
- предусмотреть в Конституции РФ такие полномочия Совета Федерации ФС РФ, как право участвовать в формировании Правительства РФ, выражать недоверие отдельным членам Правительства РФ, участвовать в назначении и освобождении от должности Председателя Центрального Банка РФ;
- предусмотреть в Конституции РФ право Государственной Думы ФС РФ на участие в назначении и освобождении председателей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ.
- предусмотреть возможность осуществления парламентского расследования в отношении деятельности главы государства, в связи с чем внести соответствующие изменения в Конституцию РФ и в ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 27.12.2005 N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации";
- закрепить в Конституции РФ право Государственной Думы и Совета Федерации с участием Президента РФ осуществлять назначение и освобождение Генерального прокурора России из самостоятельно подбираемых альтернативных кандидатур. Это позволит Генеральному прокурору страны стать действительно независимым от исполнительной власти;
- внести изменения в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ и предоставить возможность Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации как парламентскому органу осуществлять контроль за соблюдением главой государства в своей деятельности прав и свобод человека и гражданина, в связи с чем следует предоставить ему право обращаться с соответствующими запросами в Конституционный Суд РФ;
- уточнить ч. 3 ст. 104 Конституции РФ в части возможности рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, которые могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Обязать Правительство РФ осуществлять выдачу заключений (положительных или отрицательных) на подготовленные субъектами законодательной инициативы законопроекты в 45- дневные сроки.
- уточнить терминологию в Конституции РФ, относящуюся к статусу региональных парламентов. Предложения касаются ч. 2 ст. 66, ч. 1 ст. 104, ст. 134, где они именуются «законодательными (представительными) органами»; ч. 3 ст. 66, где используется термин «законодательный орган автономной области, автономного округа»; ч. 1 ст. 77, ч. 2 ст. 95 и ч. 2 ст. 97, в которых региональный парламент именуется как «представительный орган государственной власти», а также ч. 2 ст. 125 и ст. 136, где применяется термин «органы законодательной власти субъектов Российской Федерации».
- предоставить Совету Федерации право осуществлять избрание судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов России не только из кандидатур, представляемых Президентом РФ, но и из самостоятельно подбираемых им кандидатур, отвечающих предусмотренным в законодательстве квалификационным требованиям.
Условия и потребности социально-экономического и политико-правового развития нашей страны способствуют процессу совершенствования конституционно-правового статуса парламентов в России, порядка их избрания, а также качества законодательного процесса. Движение к обновленной модели российского парламента следует осуществлять постепенно, продуманно, через создание и использование как новых, так и проверенных отечественной и зарубежной практикой форм и методов работы. При этом необходимо исходить из того, что для России крайне важны сильные и авторитетные федеральный и региональные парламенты, способные обеспечивать правовое регулирование и надежно защищать законные права и свободы человека и гражданина.
В Заключении представлены выводы диссертационного исследования, определены перспективы дальнейшего изучения поставленных проблем.
Публикации по теме диссертации:
Монографии
Шаклеин Н. И. Ограничение прав и свобод человека в Российской Федерации: конституционно-правовые вопросы. Киров: Кировская областная типография. 2006. 150 с. (8,84 п.л.).
Шаклеин Н. И. Конституционно-правовой статус парламента и организация его деятельности. М.: РГСУ, 2008. 352 с. (20,46 п.л.).
Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК Министерства образования и науки РФ
Шаклеин Н. И. Региональный парламент и его законотворчество (на примере Кировской области) // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 15. - 1,5 п.л.
Шаклеин Н. И. К проблеме повышения эффективности законотворческой работы в России // Государство и право. 2008. № 10. - 0,9 п.л.
Шаклеин Н. И. Проблемы законотворчества субъектов федеративных государств // Юридический мир. 2008. № 11. - 1,0 п.л.
Шаклеин Н. И. Организация и деятельность Законодательного собрания региона (на примере Кировской области) // Юридический мир. 2008. № 12. - 1,5 п.л.
Шаклеин Н. И. Регламент парламентской ассамблеи Совета Европы: что можно использовать в практической работе Государственной Думы России // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 19. - 1,5 п.л.
Шаклеин Н. И. Из истории российского парламентаризма // История государства и права, 2008. № 19. - 1,0 п.л.
Шаклеин Н. И. Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 9. - 1,0 п.л.
Учебники. Учебные пособия
Шаклеин Н. И. Современный парламент: Конституционно-правовой статус и организация деятельности. Зарубежный и отечественный опыт, пути совершенствования: учеб. пособие. М.: Изд-во Института ювенальной юстиции РГСУ, 2008. - 15,5 п.л.
Иные публикации
Шаклеин Н. И. Конституционные ограничения прав и свобод человека: конституционный подход // Новое в российском и международном праве. Вып. V. М.: РГСУ, 2005. - 0,3 п.л.
Шаклеин Н. И. Вятская земля привлекательна для инвесторов // Возвеличим. 2005. № 1. - 1,5 п.л.
Шаклеин Н. И. Стимул развития – устремление в будущее // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2005. № 6. - 1,7 п.л.
Шаклеин Н. И. Завтра начинается сегодня // Регионы России: перспективы развития. 2005. - 0,7 п.л.
Шаклеин Н. И. Поле для инвестора // Волга-бизнес. Самара, 2005. № 8. - 0,7 п.л.
Шаклеин Н. И. От общих истоков – к общим целям // Россия – Беларусь. Минск, 2005. - 1,1 п.л.
Шаклеин Н. И. Опорный край державы // Оборонно-промышленный комплекс России. «60-летие Победы». 2005. - 1,2 п.л.
Шаклеин Н. И. Потенциал науки – ресурс развития региона // Известия Международной академии наук высшей школы. Томск, 2005, октябрь - 0,8 п.л.
Шаклеин Н. И. Правовые аспекты комплексной социальной реабилитации подростков и молодежи «групп риска» // Материалы Международной конференции «Актуальные проблемы ресоциализации подростков и молодежи группы риска». Киров, 2005. - 0,5 п.л.
Шаклеин Н. И. К вопросу о конституционных ограничениях прав и свобод человека (конституционный подход) // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2006. № 1. - 0,5 п.л.
Шаклеин Н. И. Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты // Новое в российском и международном праве: сборник. Вып. VI. М.: РГСУ, 2008. - 2,0 п. л.
Шаклеин Н. И. Государственно-правовой статус российского парламента: от Учреждения и Наказа Государственной Думы Российской империи к Регламентам Палат Федерального Собрания Российской Федерации // Новое в российском и международном праве: сборник. Вып. VII. М.: РГСУ, 2008. - 3,0 п.л.
Шаклеин Н. И., Матвеев В.Ю. Политическая система современного российского общества: конституционно-правовые вопросы реформирования // Новое в российском и международном праве: сборник. Вып. XI. М., АПК и ППРО, 2010. - 1,8 п.л.
Шаклеин Н. И., Матвеев В.Ю. К вопросу о развитии демократических институтов в России. Политические партии и парламент // Новое в российском и международном праве: сборник. Вып. XII. М., АПК и ППРО, 2010. - 1,3 п.л.
[1] См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2008. 6 нояб.; Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 1; Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 2; Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2008 г. № 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 3; Федеральный закон от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (документ вступает в силу с 1 января 2011 г.) // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 789.
[2] В связи с этим как научный, так и практический интерес представляет анализ первого регламента – Наказа Государственной Думы, правового акта, определяющего компетенцию и порядок её работы, а также регламентов советских органов власти.
[3] Медведев Д. А. Выступление на V Красноярском экономическом форуме // Российская газета. 2008. 16 февр.
[4] Конституция Индии устанавливает правила, привилегии и иммунитеты Парламента и его членов (ст. 105-106). В соответствии ее положениями «ни один член парламента не подлежит ответственности перед каким-либо судом в связи со своими высказываниями или по голосованиям в Парламенте или в Комитете Парламента и ни одно лицо не несет такого рода ответственности в связи с опубликованием какого-либо отчета, документа, результатов голосования или протоколов, произведенным на основании решений или в соответствии с ними любой Палаты Парламента» (ст. 105).
[5] В разделе VII Конституции Венгерской Республики, посвященном формированию и деятельности правительства, говорится: «Министр-председатель избирается по предложению Президента Республики Государственным Собранием большинством голосов. Государственное Собрание одновременно избирает министра-председателя и утверждает программу Правительства (абз. 3 § 33 Конституции)»; «перечень министерств Венгерской Республики устанавливается законом» (§ 34 Конституции). Важно отметить, что «Правительство ответственно за свою деятельность перед Государственным Собранием». Оно обязано регулярно отчитываться перед Государственным Собранием о своей работе. Члены Правительства ответственны перед Правительством и Государственным Собранием; они обязаны отчитываться о своей деятельности перед Правительством и Государственным Собранием (абз. 1, 2 § 39 Конституции). Члены Правительства могут принимать участие в заседаниях Государственного Собрания и выступать на них (абз. 3 § 39 Конституции). Депутаты (не менее одной пятой) могут инициировать рассмотрение вопроса о выражении недоверия министру-председателю, одновременно предложив новую кандидатуру на эту должность. Данная процедура означает выражение недоверия всему Правительству; «если большинство депутатов Государственного Собрания выразило недоверие министру-председателю, новый министр-председатель считается избранным» (абз. 1 § 39/А Конституции).
[6] Регламентом Национального Собрания предусмотрено принятие присяги. Интересен ее текст: «Во имя осуществления общенациональных целей, укрепления и процветания отечества клянусь добросовестно выполнять свои обязательства перед народом, соблюдать Конституцию и законы Республики Армения, способствовать защите суверенитета и интересов Республики Армения, делать все для сохранения гражданского согласия, национальных и общечеловеческих ценностей» (п. 3 ст. 31). Депутаты, пополнившие в последующем состав парламента, ставят свою подпись под текстом клятвы на заседании Национального Собрания.
[7] На основании ст. 115 Регламента любой депутат, не явившийся на пять заседаний подряд без оформления отпуска или сверхпредоставленного отпуска, приглашается Председателем Парламента для объяснения причин своего отсутствия. Депутат, отсутствовавший без уважительных причин на заседаниях Парламента или постоянных комиссий, теряет все права, предусмотренные ст. 26 Закона о статусе депутата Парламента. К депутатам могут применяться следующие меры воздействия (санкции за нарушение Регламента): предупреждение; призыв к порядку; лишение слова; удаление из зала заседаний (ст. 116 Регламента).
[8] Законодательный процесс в парламенте – Национальном собрании Республики Беларусь имеет несколько стадий: первая стадия - прогнозирование и планирование развития законодательства. На основе Конституции РБ утверждается программа законодательной работы; вторая стадия - законодательная инициатива (ст. 99 Конституции РБ). При этом Конституционный Суд РБ вправе вносить предложения в парламент о необходимости внести изменения и дополнения в акты действующего законодательства; третья стадия - предварительное рассмотрение проектов, проведение экспертизы Секретариатом Палаты Представителей Национального собрания РБ, работа с проектом в комитетах и комиссиях; четвертая стадия - рассмотрение проекта на заседании Палаты Представителей Национального собрания РБ; пятая стадия - принятие закона; шестая стадия - рассмотрение и одобрение (отклонение) Советом Республики Национального собрания РБ принятых проектов законов; последней стадией законодательного процесса является подписание и обнародование закона Президентом РБ.
