Организационно-правовые основы информационно-коммуникационной политики современного российского государства
На правах рукописи
ШУСТОВ Николай Анатольевич
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ СОВРЕМЕННОГО
РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Специальность 12.00.01 – теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Владимир 2007
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Владимирский государственный педагогический университет».
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент
Мамчун Владимир Вячеславович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор
Головкин Роман Борисович;
кандидат юридических наук
Якушев Павел Алексеевич
Ведущая организация – Нижегородская академия МВД России
Защита состоится 27 апреля 2007 г. в 12.30 на заседании диссертационного совета Д 229.004.01 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний» по адресу: 600020, г. Владимир, ул. Большая Нижегородская, 67е. Зал Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний».
Автореферат разослан 23 марта 2007 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент В. В. Мамчун
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Мировая практика свидетельствует о том, что во второй половине XX в. неотъемлемым компонентом общественных отношений стала информация, ее производство и оборот. В связи с этим информационная сфера по праву претендует на статус лидирующей и становится одним из векторов мирового прогресса. Экономическое развитие высокоразвитых промышленных стран осуществляется за счет создания и реализации информационно-коммуникационных технологий в различных областях хозяйствования, поскольку подобные технологии выступают в качестве важнейшего элемента, фундаментальной единицы научно-технического прогресса, создавая предпосылки перевода экономических систем на более высокую ступень развития.
Существенное значение информационные технологии приобретают в переходный период, когда экономические отношения постоянно изменяются, а инновационные возможности сужаются, увеличивается риск вредных последствий в результате принятия ошибочных решений. Данная ситуация характерна для современного российского общества. Информационно-коммуникационные технологии сегодня являются средством общественного прогресса, развития экономики и обеспечения безопасности общества и государства. Двадцать второго июля 2000 г. на совещании «Большой восьмерки» Россия приняла на себя обязательство по формированию информационного общества. Кроме того, была утверждена Доктрина информационной безопасности Российской Федерации[1] и принята Федеральная программа «Электронная Россия»[2]. В своем очередном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации В. В. Путин отметил, что «Россия должна в полной мере реализовать себя в таких высокотехнологичных сферах, как современная энергетика, коммуникации, космос, авиастроение, должна стать крупным экспортером интеллектуальных услуг»[3].
Однако далеко не все достижения научно-технического прогресса, в том числе и в информационно-коммуникационной среде, обладают безусловным социально-позитивным потенциалом. Стремительное информационно-технологическое развитие общества порождает массу проблем, требующих серьезного подхода к своему решению. Так, многие новейшие достижения в мировой информационно-коммуникационной сфере, способные значительно изменить устройство и функционирование общества, а также политико-правовых институтов, еще не апробированы социальной практикой и временем – лучшими индикаторами любого новшества, претендующего на статус социально-прогрессивного.
Вполне очевидно, что государство в силу своих универсальных возможностей должно стать главным участником политики в сфере информационных технологий. Так как именно современное государство и право, располагая широким ассортиментом приемов и средств, способны оказывать как стимулирующее, так и ограничивающее воздействие на развитие информационно-коммуникационных технологий для обеспечения интересов общества и государства. Роль государства в данном контексте заключается в своевременной и эффективной профилактике отдельных информационно-коммуникационных процессов в целях нейтрализации потенциальной опасности некоторых из них для человека и общества. В связи с этим очевиден вывод о том, что в современной юридической науке должны быть: сформулирована и обоснована концепция государственно-правового воздействия на информационно-коммуникационную сферу, выработаны наиболее эффективные правовые формы, средства и методы такого воздействия.
Степень разработанности темы исследования. Несмотря на возрастающий интерес к информационно-коммуникационной сфере, многие ее аспекты остаются недостаточно исследованными, и прежде всего с теоретико-правовых позиций.
Рассматриваемая проблематика подвергалась анализу с философских, социологических, политологических точек зрения. Различные вопросы, связанные с созданием, оборотом, защитой информации, были предметом исследования представителей отраслевых юридических наук (конституционного, гражданского, уголовного и административного права).
Научные труды, касающиеся проблематики настоящего исследования, можно разделить на две группы: посвященные различным аспектам информационно-коммуникационных отношений и раскрывающие организационно-правовые основы деятельности государства в информационно-коммуникационной сфере.
К первой группе относятся исследования, составляющие общетеоретическую базу изучения информации и информационно-коммуникационных отношений в целом. В этих работах концептуально освещаются вопросы онтологии информации, ее сущности, содержания, дифференциации и другие компоненты (М. А. Аптер, В. И. Кремянский, Ф. П. Тарасенко, А. Д. Урсул, К. Шеннон, Ю. А. Шрейдер и др.). В данных исследованиях акцентируется внимание на многообразии свойств информации, что обусловливает разветвленную множественность ее интерпретаций, анализ которых позволяет применить теорию информации к социальным процессам и отношениям. К данной группе можно также отнести работы, рассматривающие различные стороны информационных прав граждан, входящих в информационно-коммуникационную сферу (И. Л. Бачило, А. Ю. Беллевич, В. А. Копылов, В. Н. Лопатин, Е. А. Лукашова, С. Н. Смирнов, Б. Н. Топорнин, Т. И. Хабриева и др.). Научные труды этого плана посвящены продолжению изучения механизмов взаимодействия государства и граждан в информационной сфере в современных условиях. Также обстоятельно исследованы вопросы роли и места информационно-коммуникационных отношений в развитии современного общества, их влияния на другие сферы жизнедеятельности социума (Д. Белл, В. М. Глушков, Д. Гэлбрейт, В. Л. Иноземцев, Ф. Махлуп, Н. Н. Моисеев, А. И. Ракитов, Г. Саймон, А. В. Соколов, Т. Стоуньер, Э. Тоффлер, К. Эрроу и др.).
Вторая группа исследований посвящена проблематике правового регулирования в информационно-коммуникационной сфере (А. Б. Агапов, Ю. М. Батурин, А. Б. Венгеров, Р. Б. Головкин, В. В. Горлопанов, Д. А. Зыков, А. В. Копылов, О. Е. Кутафин, В. Н. Лопатин, И. Ю. Никодимов, С. В. Петровский, А. И. Пушкин, М. М. Рассолов, О. А. Степанов, Н. А. Старжинский, А. В. Червяковский и др.). К числу наиболее разработанных относятся вопросы становления и современного состояния информационного права; информационной безопасности общества; реализации информационной функции права; защиты прав личности на информацию; правового регулирования деятельности средств массовой информации, неприкосновенности информации о частной жизни, а также оказания Интернет-услуг; проблематика, связанная с правонарушениями в информационно-коммуникационной сфере, и др.
Вместе с тем анализ работ указанных авторов дает основания утверждать, что с позиций общей теории права не предпринималось попыток специального монографического исследования организационно-правовых основ информационно-коммуникационной политики современного Российского государства, что, в свою очередь, свидетельствует об актуальности и необходимости настоящего исследования.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в информационно-коммуникационной сфере. Его предметом выступают правовые и организационные основы реализации информационно-коммуникационной политики Российского государства.
Целью настоящей работы является теоретическое обоснование концепции формирования и реализации информационно-коммуникационной политики современного Российского государства.
Достижение обозначенной цели предполагает решение следующих задач:
- выявление аксиологических основ информационно-коммуникационных отношений;
- определение структуры и объема категории «информационно-коммуникационные отношения»;
- установление и характеристика исторических условий формирования государственной политики в информационно-коммуникационной сфере;
- обоснование основных этапов развития правовых и организационных основ регулирования информационно-коммуникационных отношений в российском обществе;
- определение общетеоретических предпосылок и оснований информационно-коммуникационной политики государства;
- выявление состояния и перспектив государственно-правового воздействия на информационно-коммуникационные общественные отношения;
- обоснование теоретико-концептуальных основ (целей, принципов, форм, направлений, методов) правового регулирования общественных отношений в информационно-коммуникационной сфере;
- формулирование и обоснование практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования информационно-коммуникационной политики в современном Российском государстве.
Методологическая основа исследования. В решении поставленных задач диссертант опирался на современные методы познания, разработанные теорией права и апробированные в юридической практике. Основу исследования составили диалектические принципы познания социальных явлений, позволяющие отразить взаимосвязь теории и практики, формы и содержания предмета исследования, процесса развития и качественных изменений рассматриваемых правовых явлений.
В процессе исследования приоритет отдавался специально-юридическим методам познания, таким как методы сравнительно-правового анализа, теоретико-правового моделирования и прогнозирования, правовой диагностики, интерпретации правовых текстов, юридической статистики, позволившим проявить и адекватно интерпретировать основные тенденции развития и приоритетные направления совершенствования информационно-коммуникационной политики современного Российского государства.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых, являющиеся теоретико-методологической основой теории государства и права (С. С. Алексеев, А. В. Аверин, В. К. Бабаев, М. И. Байтин, В. М. Баранов, П. П. Баранов, А. Б. Венгеров, Н. А. Власенко, Н. Н. Вопленко, Д. А. Керимов, В. В. Лазарев, Е. А. Лукашова, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, В. С. Нерсесянц, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, Т. Н. Радько, Р. А. Ромашов, М. М. Рассолов, В. П. Сальников, В. Н. Синюков, В. М. Сырых, Н. Н. Тарасов, Л. Б. Тиунова, Ю. А. Тихомиров, В. А. Толстик, А. Ф. Черданцев, Б. С. Эбзеев и др.).
Особый пласт исследования составили идеи, концепции и подходы, содержащиеся в работах, посвященных функциям и механизму государства (М. И. Байтин, И. С. Самощенко, Н. В. Черноголовкин, Л. А. Морозова, Г. В. Атаманчук).
Для анализа государственно-правового воздействия на информационно-коммуникационную сферу и обоснования концепции информационно-коммуникационной политики весьма ценными стали работы, рассматривающие различные аспекты правовой политики (А. В. Малько, К. В. Шундиков, А. И. Экимов и др.).
При исследовании современных проблем правового регулирования реализации государственной политики автор обращался также к трудам дореволюционных российских правоведов (Е. В. Васьковский, Н. М. Коркунов, Б. А. Кистяковский, С. А. Котляревский, Г. Ф. Шершеневич). Кроме того, были использованы работы зарубежных правоведов, таких как Г. Дж. Берман, Р. Давид, Г. Еллинек, Ж. Карбонье, Г. Кельзен и др.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что это одна из немногих работ, в которой впервые проблема организационных и правовых основ информационно-коммуникационной политики государства рассматривается в теоретико-правовой плоскости. Диссертация содержит ряд обобщений, которые уточняют отдельные положения общей теории государства и права, в частности, о соотношении государства, права и политики, а также теории функций государства.
В исследовании сформулированы практические рекомендации, направленные на совершенствование правовых форм деятельности государственных органов по осуществлению информационно-коммуникационной политики государства.
Научная новизна диссертационного исследования выражается также в положениях, выносимых на защиту:
1. Информационно-коммуникационная политика государства представляет собой предметно обусловленную, устойчивую систему организационно-правовых форм и средств воздействия (стимулирования, ограничения и контроля) на функционирование информационно-коммуникационной сферы.
2. Социальная значимость, наличие организационных и правовых основ, устойчивость и качественная однородность осуществляемой Российским государством информационно-коммуникационной политики позволяют отстаивать тезис о том, что последняя по праву претендует на индивидуализацию в качестве самостоятельной функции государства.
3. Содержание информационно-коммуникационной политики Российского государство обусловлено не только внутренними (политическими, экономическими, духовно-культурными, правовыми и др.), но и внешними факторами, в связи с чем ее реализация имеет как внутренний, так и внешнеполитический аспект.
4. Под правовыми основами информационно-коммуникационной политики государства автор понимает систему основополагающих средств правового воздействия (правовые цели и принципы, правовые формы государственной деятельности, юридические нормы, методы правового регулирования) на функционирование информационно-коммуникационной сферы.
5. Организационные основы информационно-коммуникационной политики государства представляют собой совокупность публично-властных институтов и организационных форм их деятельности по воздействию на информационно-коммуникационную сферу.
6. Наиболее оптимальной моделью правового воздействия на развитие и функционирование информационно-коммуникационной сферы, по мнению автора, является сбалансированное взаимодействие двух направлений правового воздействия: стимулирующего и ограничительного. Это, в свою очередь, требует поиска оптимума в сочетании правовых стимулов, запретов и ограничений. Параметры данного оптимума в большей степени обусловлены, с одной стороны, необходимостью решения наукоемких экономических, культурно-воспитательных, социальных, экологических и иных задач, с другой – необходимостью обеспечения безопасности информационно-коммуникационной сферы для личности, общества и государства.
7. Предлагается внести в законодательство изменения, направленные на увеличение объема разрешительного типа правового регулирования в тех сферах, которые непосредственно связаны с обеспечением культурной и нравственной безопасности общества.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обусловлена содержащимися в нем теоретическими обобщениями и выводами, имеющими общетеоретическое значение для общей теории государства и права, пополняющими систему понятий и категорий некоторых ее компонентов (разделов, глав), в частности, теории функций государства, теории функций права, а также проблематики соотношения государства, права и политики.
Выводы о деятельности государственных органов, реализующих государственную информационно-коммуникационную политику, могут быть использованы для дальнейшего исследования проблематики механизма государства и его функционирования.
Содержащиеся в диссертации теоретические обобщения и классификационные модели могут быть использованы в системе юридического образования, в частности, в преподавании и учебно-методическом обеспечении учебных курсов: «Теория государства и права» и «Информационные технологии правоохранительной деятельности».
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования выводов, обобщений и рекомендаций в деятельности органов государства, участвующих в реализации и обеспечении информационно-коммуникационной политики.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации неоднократно обсуждались на заседаниях кафедр государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института ФСИН России и Владимирского государственного педагогического университета.
Кроме того, результаты исследования используются в учебном процессе Владимирского юридического института ФСИН России и Владимирского государственного педагогического университета.
Основные положения диссертации докладывались автором на научно-практических конференциях и семинарах, проводимых во Владимирском государственном педагогическом университете.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения данного диссертационного исследования отражены автором в девяти научных публикациях общим объемом 15,35 п.л.
Структура и объем работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, характеризуется степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, формулируются его цели и задачи, методологическая, теоретическая и эмпирическая основы, научная новизна и положения, выносимые на защиту, указывается теоретическая и практическая значимость полученных результатов, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава «Информационно-коммуникационные отношения как объект государственно-правового воздействия» посвящена изучению социальной ценности, сущности, понятийного содержания информационно-коммуникационной сферы и правовых отношений, возникающих в сфере производства и оборота информации.
В первом параграфе «Информационно-коммуникационные отношения: понятие, сущность, содержание» изучаются понятийно-сущностные свойства информационных отношений и место, занимаемое ими в системе правоотношений.
Автором исследуются ценностно-праксеологические аспекты государственного воздействия на исследуемые в диссертации общественные отношения. Выявляются и характеризуются политические, экономические, технологические и социально-психологические условия формирования информационно-коммуникационной политики Российского государства.
Основываясь на признаках и понятии информации, диссертант делает вывод об информационном дуализме в общественных отношениях. Так, в широком смысле к информационно-коммуникационным отношениям можно отнести любые общественные отношения, так как все они основываются в той или иной степени на информации. А в узком, собственно информационном, смысле к ним прелагается относить только те общественные отношения, объектом которых является информация.
В связи с этим информационно-коммуникационные отношения – это возникающая на основе социальных норм индивидуализированная общественная связь между субъектами социальных взаимосвязей и их объединениями, характеризуемая наличием определенных прав и обязанностей субъектов в сфере получения, использования или распространения сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, независимо от формы их представления.
В качестве элементов структуры информационно-коммуникационных отношений автор предлагает выделять ее субъекты, объекты и содержание (взаимодействие их участников как субъектов общественного отношения, реализующих свои права и исполняющих обязанности для удовлетворения собственных интересов). При этом объектом информационно-коммуникационных отношений выступают какие-либо сведения и факты (т. е. сама информация), а субъектами являются лица, участвующие в информационных отношениях (приема-передачи информации).
Анализируя информацию как объект информационно-коммуникационных отношений, диссертант предлагает ее классификацию по следующим признакам: 1) по степени доступа – общедоступная информация; информация, доступ к которой не может быть ограничен; информация с ограниченным доступом; информация, не подлежащая распространению; 2) по степени систематизации – систематизированная в информационных системах (каталоги, энциклопедии, рубрикаторы и т.д.) и несистематизированная информация, т. е. свободная; 3) по виду носителя – на бумажном носителе, видео- и звуковая, компьютерная информация; 4) по сфере применения – массовая информация, распространяемая через средства массовой информации.
Во втором параграфе «Основные этапы развития правового регулирования информационно-коммуникационных отношений в Российском государстве» анализируется реализация информационно-коммуникационных задач в советский и постсоветский периоды и характеризуются основные этапы становления правового регулирования информационно-коммуникационных отношений. В развитии правового регулирования информационно-коммуникационных отношений в Российском государстве автор считает целесообразным выделить четыре основные этапа.
Первый этап (1950–1979) характеризуется тем, что информационно-коммуникационные задачи выступали в качестве обслуживающих по отношению к двум главным и поступательно сменявшим друг друга задачам – восстановлению народного хозяйства в послевоенный период и укреплению мировых позиций социализма.
Характеризуя особенности правового регулирования информационно-коммуникативных отношений, автор отмечает, что в данный период оно осуществлялось главным образом на уровне ведомственного нормотворчества, развивавшего положения программных и отчетных партийных документов, содержавших различные задачи, в том числе и информационно-коммуникационного характера. Кроме того, в данный период сфера новейших технологий, в том числе и информационно-коммуникационных, находилась в числе наиболее охраняемых государством, что обусловливало закрытый от населения характер рассматриваемых документов. Противоправные посягательства на данные общественные отношения, как правило, квалифицировались как покушение на основы безопасности государства.
На втором этапе (1979–1991) процесс решения информационно-коммуникационных задач оставался по-прежнему во многом милитаризованным. Успехи Советского Союза во внешней политике в конце 1970-х – начале 1980-х гг. (договоры о сокращении ядерного и иного оружия массового поражения) послужили импульсом для демилитаризации информационно-коммуникационных отношений. Именно в рамках данного этапа наукоемкие, прежде всего информационно-коммуникационные, технологии становятся приоритетным компонентом государственной политики во многих отраслях народного хозяйства. Происходит осознание того, что информационно-коммуникационные технологии не должны составлять исключительную прерогативу государства, причем секретную, и во многом спрятанную от общества.
В диссертации отмечается, что именно в данный период стала формироваться относительно обособленная правовая основа реализации государственной политики в информационно-коммуникационной сфере. По мнению диссертанта, в рамках данного этапа произошло заметное уменьшение объема охранительного правового воздействия на информационно-коммуникационные отношения, были расширены возможности населения в сфере доступа и использования информации.
Начало третьего этапа (1991–2000) совпадает с процессом распада СССР и образования Российского государства. Данный этап характеризуется кризисным состоянием практически всех без исключения сфер социума, порожденным просчетами и ошибками, допущенными при реализации курса, направленного на либерализацию общества и государства. Социально-экономический кризис, наиболее болезненно воспринятый большинством российских граждан, также негативно сказался на объеме и содержании правового регулирования информационно-коммуникационных отношений.
На данном этапе государство активно осуществляло нормативную регламентацию информационно-коммуникационных отношений. К числу нормативных правовых актов данного периода, выступающих в качестве правовой основы регулирования информационно-коммуникационных отношений, можно отнести: Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ[4] ; Федеральный закон «О связи» от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ[5] (ныне утративший силу в связи с принятием нового нормативного правового акта); Федеральный закон «Об участии в международном информационном обмене» от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ[6] ; Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ[7] ; Указ Президента РФ «О государственной политике по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности и объектов интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий» от 22 июля 1998 г. № 863[8].
В этот период также были приняты Федеральная целевая программа «Национальная технологическая база», Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов, Концепция государственной информационной политики, Концепция формирования информационного общества в России.
Однако нормативная составляющая содержания данных концепций являлась весьма условной. В силу того, что финансирование научно-технической сферы осуществлялось по остаточному принципу, их потенциал так и не был полностью реализован.
Четвертый этап (2000 г. – начало XXI в.) характеризуется относительно устойчивым экономическим ростом, повлекшим качественное изменение содержания информационно-коммуникационной политики Российского государства. Существенное влияние на изменение параметров рассматриваемой политики оказали внешнеполитические условия. Так, присоединение России к Хартии глобального информационного общества (2000 г.)[9] повлекло возникновение обязательств государства по совершенствованию нормативно-правового регулирования в сфере информационно-коммуникационных отношений. Одними из основных направлений правового регулирования в рассматриваемой сфере стали охрана и защита информационно-коммуникационных отношений, а также более жесткое определение границ государственного воздействия на рассматриваемую сферу. Следует отметить, что данные направления закреплены в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 9 сентября 2000 г. Данный документ развивает Концепцию национальной безопасности Российской Федерации применительно к информационной сфере и представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности Российской Федерации. Кроме того, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации является основой:
- для формирования государственной политики в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;
- подготовки предложений по совершенствованию правового, методического, научно-технического и организационного обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;
- разработки целевых программ обеспечения информационной безопасности Российской Федерации.
В заключение автор отмечает, что выявленные тенденции свидетельствуют о качественно новом уровне осознанности государством роли информационно-коммуникационных отношений в жизни общества и государства и формировании нового относительно самостоятельного направления государственной политики (функции государства).
В третьем параграфе «Формирование организационно-правовых основ информационно-коммуникационной политики Российского государства» диссертант под организационными основами осуществления информационно-коммуникационной политики понимает совокупность органов государства и организационных форм их деятельности по регулированию информационно-коммуникационных отношений.
При этом отмечается, что наибольший объем работы по реализации государственной информационно-коммуникационной политики выполняют органы исполнительной власти (федеральные и органы исполнительной власти субъектов РФ). Доминирование вышеуказанных органов объясняется прежде всего тем, что, во-первых, в ведении органов исполнительной власти находятся исполнение бюджета государства, а также огромные экономические, информационные и правовые ресурсы. Во-вторых, деятельность исполнительной власти носит универсальный характер, что означает ее осуществление во времени и пространстве, постоянно и на всей территории государства. Этим исполнительная власть отличается от законодательной и судебной. Если последние могут функционировать периодически (законодательная – во время сессий; судебная – при наличии юридического конфликта), то исполнительная власть работает постоянно, причем ее деятельность не может прекратиться ни на день. В-третьих, исполнительная власть обладает значительными полномочиями в правотворческой сфере. По инициативе правительства принимается большинство законов. А если учесть точку зрения ученых, считающих Президента РФ фактическим главой исполнительной власти, то это утверждение становится более убедительным.
В работе отмечается, что, несмотря на доминирующие позиции органов исполнительной власти в осуществлении информационно-коммуникационной политики, не стоит нивелировать роль и значение органов иных ветвей власти. Нередко именно от них зависят темпы информационно-коммуникационного развития общества. Информационно-коммуникационная сфера обречена на стагнацию при отсутствии качественного законодательства, эффективной и мобильной судебной системы, особенно при резко возросшем количестве информационно-правовых споров (конфликтов).
Рассматривая правовые основы реализации информационно-коммуникационной политики, диссертант разделяет мнение ученых, считающих, что именно в праве государство находит наиболее рациональную и легитимную форму своего бытия (Н. Неновки). Полагая, что противопоставление правовых основ и правовых форм деятельности государства выглядит излишне категоричным приемом, автор отмечает, что нормативные акты и правовые формы реализации информационно-коммуникационной политики представляют в совокупности правовые основы реализации информационно-коммуникационной политики Российского государства.
В силу социальной значимости, наличия организационных и правовых основ, качественной однородности и относительной самостоятельности информационно-коммуникационная политика государства может претендовать на индивидуализацию в качестве одной из функций Российского государства на современном этапе. Автор отмечает, что данная функция весьма специфична по своему объему и содержанию, степени и масштабам участия органов государства в ее осуществлении и иным параметрам. Вместе с тем признание деятельности государства в данном направлении в качестве функции будет способствовать формированию информационного общества в Российской Федерации.
Во второй главе диссертационного исследования «Организационно-правовой механизм государственной информационно-коммуникационной политики» рассматриваются основные организационные, правовые и иные проблемы формирования и реализации государственных приоритетов в информационно-коммуникационной сфере.
В первом параграфе «Понятие и общая характеристика организационно-правового механизма информационно-коммуникационной политики» предпринимается попытка конструирования теоретической модели механизма реализации информационно-коммуникационной политики Российского государства на современном этапе. Для этого диссертант считает целесообразным подвергнуть анализу те явления, через которые осуществляется воздействие на информационно-коммуникационную сферу: целеполагание, организационно-правовые основы, принципы и методы государственно-правового воздействия на информационно-коммуникационные отношения.
Соответственно в основу конструируемого механизма могут быть положены следующие элементы:
1) информационно-коммуникационное целеполагание, т. е. система целей и задач государства в информационно-коммуникационной сфере;
2) организационная составляющая информационно-коммуникационной политики – система органов государства, участвующих в ее реализации;
3) правовая составляющая, представляющая собой систему нормативных актов, регулирующих государственное воздействие на информационно-коммуникационную сферу и сообщающая данному воздействию легитимный характер;
4) совокупность принципов и методов государственного воздействия на информационно-коммуникационную сферу.
Выявление целевой (телеологической) составляющей информационно-коммуникационной политики имеет непосредственное отношение не только к механизму ее реализации, но и ее структуре. Ответ на вопрос, какие цели преследует государство, осуществляя политику в той или иной сфере, должен стать непременным условием исследования информационно-коммуникационной политики. Если принять во внимание точку зрения В. Е. Чиркина, отождествляющего функции государства с государственным управлением, то вопрос о целеполагании становится вполне обоснованным. Политика государства в целом и каждое ее направление в отдельности обусловлены наличием у государства определенных целей. При соотнесении информационно-коммуникационной политики с функциями государства следует принимать во внимание точку зрения, согласно которой функции государства устремлены не на объект как таковой, а на решение конкретных задач, стоящих перед государством (Н. В. Черноголовкин). С учетом этого диссертант отмечает, что отсутствие объекта (определенной сферы общественных отношений) сообщает функциям, в частности, и политике государства в целом беспредметный характер. В связи с этим автор разделяет точку зрения ученых, считающих, что объект и цель применительно к направлениям политики государства должны рассматриваться в диалектическом единстве.
Принимая во внимание утвердившуюся в отечественной науке управления концепцию «древо целей» (Г. В. Атаманчук), автор отмечает, что категория «цель» применительно к информационно-коммуникационной политике может проявляться в различных аспектах. Информационно-коммуникационные цели государства непосредственно ориентируют политику государства в информационно-коммуникационной сфере. Вместе с тем по отношению к стратегическим (главным) целям вышеуказанные цели выступают в качестве оперативных (обеспечивающих). Например, согласно ст. 3 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» государственная политика в сфере формирования информационных ресурсов и информатизации направлена на создание условий для эффективного и качественного информационного обеспечения решения стратегических и оперативных задач социального и экономического развития Российской Федерации. Кроме того, оперативные цели, в нашем случае – информационно-коммуникационные, разворачиваются в тактические цели, определяющие ежедневные и конкретные действия по достижению целей первого и второго порядка.
В исследовании утверждается, что информационно-коммуникационное целеполагание проявляется как в организационной составляющей (задачи органов государства), так и правовой основе (цели нормативного регулирования) реализации информационно-коммуникационной политики государства. Кроме того, при исследовании принципов, методов и средств информационно-коммуникационной политики трудно избежать ответа на вопрос, какие именно цели должны быть достигнуты в результате использования того или иного метода, средства.
Анализ действующих нормативных правовых актов позволил автору выделить следующие цели информационно-коммуникационной политики Российского государства, находящиеся между собой в иерархической зависимости:
1) главная (генеральная) цель – обеспечение незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, политической, экономической и социальной стабильности, законности и правопорядка, развитие равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества;
2) оперативная (обеспечивающая) цель – гармоничное развитие российской информационно-коммуникационной инфраструктуры;
3) тактические цели:
- обеспечение условий для развития и защиты всех форм собственности на информационные ресурсы;
- формирование и защита государственных информационных ресурсов;
- создание и развитие федеральных и региональных информационных систем и сетей, обеспечение их совместимости и взаимодействия в едином информационном пространстве Российской Федерации;
- создание условий для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов;
- обеспечение национальной безопасности в сфере информатизации, а также обеспечение реализации прав граждан, организаций в условиях информатизации;
- содействие формированию рынка информационных ресурсов, услуг, информационных систем, технологий, средств их обеспечения;
- формирование и осуществление единой научно-технической и промышленной политики в сфере информатизации с учетом современного мирового уровня развития информационных технологий;
- поддержка проектов и программ информатизации;
- создание и совершенствование системы привлечения инвестиций и механизма стимулирования разработки и реализации проектов информатизации;
- развитие законодательства в сфере информационных процессов, информатизации и защиты информации.
В заключение автор предлагает следующую дефиницию организационно-правового механизма информационно-коммуникационной политики: это взятые в единстве цели, принципы, методы и организационно-правовые основы государственно-правового воздействия на информационно-коммуникационные отношения.
Второй параграф «Принципы и методы реализации информационно-коммуникационной политики государства» посвящен установлению теоретических основ и специфики форм реализации информационно-коммуникационной политики государства.
Рассматривая принципы осуществления информационно-коммуникационной политики государства, диссертант использует классификационный метод и делит их на общие (наиболее важные и принципиальные руководящие начала государственной политики в целом) и специальные (научно обоснованные и практически апробированные руководящие начала государственно-правового воздействия на информационно-коммуникационную сферу, обеспечивающие результативность и легитимность информационно-коммуникационной политики).
Анализируя общие принципы информационно-коммуникационной политики, автор берет за основу разработанные отечественными учеными принципы организации и функционирования механизма государства (государственного аппарата). Однако, принимая во внимание их многообразие, в диссертации отмечается, что большинство исследователей в той или иной редакции называют следующие принципы: народовластие, разделение властей, федерализм, гуманность, законность, профессионализм. Данное обстоятельство позволило автору рассмотреть вышеуказанные принципы в качестве общих для реализации информационно-коммуникационной политики Российского государства.
В исследовании отмечается, что анализ принципов, непосредственно относящихся к организации и осуществлению информационно-коммуникационной политики государства закрепленных в нормативных правовых актах и других документах, позволяет автору констатировать, что к ним относятся:
- баланс интересов личности, общества и государства в информационной сфере;
- соблюдение Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права;
- открытость в реализации функций федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и общественных объединений;
- правовое равенство всех участников процесса информационного взаимодействия вне зависимости от их политического, социального и экономического статуса, основывающееся на конституционном праве граждан на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом;
- приоритет развития отечественных современных информационных и телекоммуникационных технологий, производства технических и программных средств, направленных на совершенствование национальных телекоммуникационных сетей, их подключение к глобальным информационным сетям в целях соблюдения жизненно важных интересов Российской Федерации.
Наряду с принципами важное место в системе элементов механизма реализации информационно-коммуникационной политики занимают методы ее осуществления. В юридической науке методы государственной деятельности традиционно рассматриваются как способы, приемы целенаправленной государственной деятельности. В настоящей работе под методами информационно-коммуникационной политики государства рассматривается совокупность приемов и способов государственно-правового воздействия на информационно-коммуникационную сферу.
При этом диссертант констатирует, что в основе реализации информационно-коммуникационной политики Российского государства лежит сочетание двух главных и универсальных методов – убеждения и принуждения. Кроме того, при осуществлении информационно-коммуникационной политики государство опирается и на иные способы воздействия. В частности, анализ Доктрины информационной безопасности Российской Федерации позволяет выделить такие методы, как: правовые, организационно-технические и экономические.
В этой связи нахождение баланса между убеждением (стимулированием, поощрением и т. п.) и принуждением (запретами, ограничениями и т. п.), по мнению автора, составляет одну из центральных проблем осуществления информационно-коммуникационной политики Российского государства. При этом воздействие государства на информационно-коммуникационную сферу должно основываться на приоритете созидательной, регулятивной и стимулирующей составляющих в деятельности государства. Вместе с тем не стоит забывать о том, что организующее воздействие государства не может опираться только лишь на убеждение. Устранение угрозы информационно-коммуникационной безопасности Российского государства и общества немыслимо без принуждения, силовой составляющей в деятельности государства. В этой связи диссертант делает вывод о том, что совокупность таких методов, как убеждение, принуждение, правовые, экономические и организационно-технические методы, может рассматриваться в качестве тактических основ реализации информационно-коммуникационной политики Российского государства.
В третьем параграфе «Состояние правового регулирования информационно-коммуникационной политики в современном Российском государстве» формулируются проблемы нормативной регламентации информационно-коммуникационной политики государства и предлагаются пути их решения.
К числу наиболее существенных проблем реализации государственной информационно-коммуникационной политики автор относит проблемы, связанные с формированием и осуществлением целей и задач государственно-правового воздействия на сферу информационно-коммуникационных технологий. Рассматривая систему правовых актов, предметом регулирования которых выступает информационно-коммуникационная сфера, диссертант отмечает, что важнейшее место среди них занимает Конституция РФ (п. 4 ст. 29). Наряду с последней, в качестве правового фундамента информационно-коммуникационной политики автор выделяет совокупность отраслевых нормативных правовых актов:
- закрепляющие содержание и режим государственно-правового воздействия на информационно-коммуникационную сферу;
- закрепляющие структуру и компетенцию органов государства, проводящих информационно-коммуникационную политику Российского государства.
Кроме того, диссертант полагает возможным рассматривать четыре уровня правового регулирования информационно-коммуникационной сферы: а) международный; б) федеральный (национальный, внутригосударственный); в) региональный (законодательство субъектов РФ) и г) муниципальный.
Наряду с нормативными правовыми актами, выступающими компонентом правовой основы информационно-коммуникационной политики, диссертант рассматривает правовые формы ее осуществления. К числу таковых отнесены два типа: 1) формы, связанные с созданием (санкционированием) общеобязательных норм, регулирующих поведение участников информационно-коммуникационных отношений; 2) формы, обусловленные воплощением в жизнь общеобязательных правил поведения в информационно-коммуникационной среде.
Первый тип, имеющий родовое наименование «правотворческие формы», объединяет два вида форм – законотворчество и подзаконное нормотворчество (ведомственное нормотворчество). Второй тип – «правореализующие формы» – включает такие виды правовых форм, как правоприменительная, правоисполнительная, правоохранительная, контрольно-надзорная и договорная формы.
Диссертант отмечает, что наряду с неоспоримым социально-прогрессивным потенциалом, информационно-коммуникационная сфера таит немало еще не исследованных угроз для индивида, общества, а следовательно, и государства. В связи с этим есть основания считать, что в основе стратегии государственно-правового воздействия на информационно-коммуникационную сферу должны находиться оптимальное сочетание стимулирующего и ограничительного направлений правового воздействия, баланс правовых стимулов и ограничений, дозволительного и разрешительного типов правового регулирования. Параметры данного оптимума обусловлены, с одной стороны, необходимостью решения наукоемких и прогрессивных экономических, культурно-воспитательных, социальных, экологических и иных задач, с другой – необходимостью обеспечения безопасности информационно-коммуникационной сферы для личности, общества и государства.
К основным направлениям совершенствования правового регулирования информационно-коммуникационной политики в современном Российском государстве в настоящей работе отнесены, во-первых, необходимость принятия специального нормативного правового акта, который бы соединил в себе разрозненные правовые нормы, закрепляющие различные права как граждан и их объединений, так и государства в информационно-коммуникационной сфере; во-вторых, эффективная реализация системы юридических гарантий правового статуса личности в целом и повышение правовой культуры населения.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются общие выводы, отражающие теоретическую и практическую ценность исследования.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:
Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК
Министерства образования и науки РФ
1. Шустов, Н. А. Государственная политика России в сфере науки в постсоветский период / Н. А. Шустов // Вестн. Костром. гос. ун-та им. Н. А. Некрасова. – 2006. – № 3. – 0,5 п.л.
2. Шустов, Н. А. Политика России в сфере информационных технологий в 1980–1990-е гг. / Н. А. Шустов // Вестн. Костром. гос. ун-та им. Н. А. Некрасова. – 2006. – № 4. – 0,45 п.л.
Другие работы
3. Шустов, Н. А. Обеспечение безопасности высоких технологий России органами МВД на современном этапе / Н. А. Шустов // История политических партий, органов власти и управления России (XX–XXI века). В 3 ч. Ч. 3 / под ред. Г. П. Аннина. – Владимир, 2002. – 0,4 п.л.
4. Шустов, Н. А. Защита органами юстиции технологической безопасности страны / Н. А. Шустов // Экономическое и социальное развитие России на рубеже XX–XXI веков : сб. ст. аспирантов и докторантов / под ред. Г. П. Аннина. – Владимир, 2002. – 0,3 п.л.
5. Шустов, Н. А. Некоторые общероссийские и региональные аспекты борьбы с компьютерной преступностью / Н. А. Шустов // Географическое краеведение / отв. ред. В. В. Кузнецов. – Владимир, 2002. – 0,43 п.л.
6. Шустов, Н. А. Гуманитарные проблемы в информационном аспекте НТР в России в начале XXI века / Н. А. Шустов // Проблемы истории политических партий и органов власти России. В 3 ч. Ч. 2 / под ред. Г. П. Аннина. – Владимир, 2004. – 0,23 п.л.
7. Шустов, Н. А. Компьютеризация – одно из важнейших направлений НТР в современную эпоху / Н. А. Шустов // Экономика и экономическое образование : межвуз. сб. науч. ст. – Владимир, 2005. – Ч. 1: Современные проблемы экономики. – 0,34 п.л.
8. Шустов, Н. А. Взаимодействие власти и народа в контексте развития информационных технологий / Н. А. Шустов // Проблемы истории России и зарубежных стран : материалы X Всерос. науч. конф. – Владимир, 2005. – 0,7 п.л.
9 Шустов, Н. А. Информационные технологии в пространстве России: историко-экономическая, политическая и правовая сферы : монография / Н. А. Шустов. – Владимир, 2006. – 12 п.л.
Общий объем опубликованных работ составляет 15,35 п.л.
ШУСТОВ Николай Анатольевич
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Подписано в печать 19.03.07. Формат 60х84 1/16. Усл. печ. л. 1,39. Тираж 100 экз.
Организационно-научный и редакционно-издательский отдел
Федерального государственного образовательного учреждения
высшего профессионального образования
«Владимирский юридический институт
Федеральной службы исполнения наказаний»
600020, г. Владимир, ул. Б. Нижегородская, 67е.
E-mail: [email protected].
[1] См.: Рос. газ. 2000. 28 сент.
[2] См.: О Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–2010 годы): Постановление Правительства Российской Федерации от 28 янв. 2002 г. № 65.
[3] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Рос. газ. 2006. 9 мая.
[4] См.: СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.
[5] См.: там же. Ст. 600.
[6] См.: там же. 1996. № 28. Ст. 3347.
[7] См.: там же. № 35. Ст. 4137.
[8] См.: Рос. газ. 1998. 28 июля.
[9] См.: Хартия глобального информационного общества // Дипломат. вестн. 2000. № 8.
