Сергей николаевич правовой порядок в сфере противодействия коррупции: теоретико-правовое исследование
На правах рукописи
Шишкарёв Сергей Николаевич
ПРАВОВОЙ ПОРЯДОК В СФЕРЕ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ:
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Специальность 12.00.01 – теория права и государства;
история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва – 2010
Работа выполнена на кафедре теории государства и права
Московского университета МВД России.
| Научный консультант – | Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Кикоть Владимир Яковлевич |
| Официальные оппоненты: | Доктор юридических наук, профессор Артемьев Александр Михайлович |
| Доктор юридических наук, профессор Коровников Александр Венедиктович | |
| Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Радько Тимофей Николаевич | |
| Ведущая организация – | Военный университет Министерства обороны Российской Федерации |
Защита состоится «25» ноября 2010 г. в 11.00 час. на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 203.019.01 при Московском университете МВД России (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.
Автореферат разослан « » 20___ г.
Ученый секретарь
диссертационного совета И. И. Лизикова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Коррупция в России и мире получила широкое распространение во всех слоях общества и среди всех ветвей власти. Очевидно, что коррупция является не только общественным злом, требующим адекватной моральной оценки обществом, но и существенным тормозом общественного развития, формирования рыночных отношений и институтов демократии. В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ от 12.11.2009 Президент РФ Д.А. Медведев отметил, что борьба с коррупцией должна вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем – до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым проявлениям этого социального зла.
Об остроте проблемы противодействия коррупции в нашей стране свидетельствуют результаты исследования, проводимого в рамках совместного аналитического проекта Standard & Poor’s и Центра экономических и финансовых исследований и разработок при Российской экономической школе. Российский индекс транспарентности 90 крупнейших российских публичных компаний в 2008 году составил только 56 %. Согласно данным Индекса восприятия коррупции (ИВК) за 2008 год, опубликованного «Транспэренси Интернешнл», показатель России – 2,1 (ноль обозначает самый высокий уровень восприятия коррупции, а десять – наименьший). В 2007 году этот показатель составлял 2,39. Примерно на том же уровне находятся такие страны, как Сирия, Бангладеш, Кения. О масштабах коррупции свидетельствует и то, что за первое полугодие 2009 года рассмотрено свыше 4,5 тысяч дел коррупционной направленности. Среди осужденных – 532 представителя органов
государственной власти и органов местного самоуправления, более 700
работников правоохранительных органов.
Законодательство, которому отводится первостепенная роль в борьбе с коррупцией, тем не менее, является лишь внешним выражением данных противоречий, коренящихся в социальных процессах. Это не значит, что оно пассивно в отношении коррупционных отношений. Напротив, пробелы в правовом регулировании определенной совокупности общественных отношений, правовые коллизии, неопределенность правовых норм могут быть стимулом для развития коррупции. В то же время законодательство может устранять социальные причины этого зла. Однако следует подчеркнуть, что правовые средства здесь вторичны. Коррупция является следствием происходящих в обществе экономических и политических процессов: политической нестабильности, экономического упадка, деградации морали, ослабления системы социального контроля. Дефекты правовой системы являются лишь одним из факторов, обусловливающих данное явление. Противодействие коррупции должно строиться на воле политической власти и ее органов, опирающейся на осознание большей частью населения необходимости искоренения этого социального зла. Это является главным условием формирования эффективного правового порядка государства в сфере противодействия коррупции (антикоррупционный правопорядок).
Необходимо отметить, что формирование российского антикоррупционного законодательства осуществляется с начала 90-х годов прошлого века. Однако поворотным пунктом в становлении правового порядка в данной сфере стало принятие Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в систематической форме изложившем принципы, направления и правовые начала борьбы с коррупцией в нашей стране, что обеспечило значительные изменения в его структуре, придало социальную направленность функционирования.
Между тем, принятие данного систематизирующего акта (также как и принятие Федерального закона от 25.12.2008 № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”» и Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003 и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999, а также принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”») является лишь первым этапом становления нового правопорядка в сфере противодействия коррупции. О необходимости его дальнейшего развития свидетельствует совокупность противоречий противодействия коррупции, которые группируются в четырех основных группах: концептуальная неразработанность целей и задач антикоррупционной политики, правовая неурегулированность определенной совокупности общественных отношений, доктринальная неопредленность и чрезмерное расширение законодательного определения понятия коррупции и коррупционного преступления, противоречия действующего законодательства. Указанные обстоятельства определяют актуальность обращения к системному теоретико-правовому исследованию формирования правового порядка Российской Федерации в сфере противодействия коррупции.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема противодействия коррупции давно является предметом пристального внимания политологов, социологов, юристов. Между тем теоретико-правовой анализ правоотношений, правовых норм и социально-правовых институтов, характеризующих российский правовой порядок в сфере противодействия коррупции, не смотря на его актуальность, предпринимался крайне редко и в целом следует констатировать существенный пробел в данном направлении научных исследований. В то же время необходимо указать на детальную разработанность многих аспектов проблемы, что позволяет сформировать эффективный методологический инструментарий диссертационного исследования.
Существенное теоретико-методологическое значение для настоящего диссертационного исследования имеют работы таких правоведов, как А.И. Алексеев, В.С. Афанасьев, А.Г. Бережнов, В.П. Божьев, В.Н. Бутылин, И.И. Веремеенко, Н.В. Витрук, И.Я. Дюрягин, М.И. Еропкин, В.Д. Зорькин, Л.М. Колодкин, С.А. Комаров, А.П. Коренев, В.В. Лазарев, А.С. Ловинюков, Е.А. Лукашева, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, С.М. Петров, Л.Л. Попов, А.С. Прудников, Т.Н. Радько, В.П. Сальников, А.В. Серегин, В.Н. Синюков, Ю.А. Тихомиров и др., которые оказали существенное влияние на современную теорию управления и обусловили основные принципы изучения коррупции как социально-правового феномена. А также работы С.С. Алексеева, В.В. Борисова, А.С. Шабурова, А.Ф. Черданцева и др., посвященные проблемам теоретико-правовой интерпретации правопорядка и законности.
Необходимо признать значение для современных исследований противодействия коррупции доктринально-правового подхода, обобщающего отечественные и зарубежные интерпретации сущности государственного управления, сформулированного в работах таких отечественных мыслителей, как К.П. Победоносцев, Б.Н. Чичерин, В.П. Кавелин, П.И. Новгородцев, а также в трудах таких их последователей, как Н.Н. Аллексеев, Н.А. Бердяев, И.А. Ильин, Е.Н. Трубецкой, Н.И. Палиенко, А.С. Ященко, внесших большой вклад в изучение проблем институционализации его форм в контексте анализа исторического опыта национальных государств, самобытности их государственности и культуры.
Следует отметить важность работ современных авторов, в которых сформулированы институциональный, теоретико-правовой, антропологический, социально-правовой подходы к анализу проблемы функционирования государственной власти в современных условиях (С.С. Алексеев, В.М. Баранов, В.Ю. Верещагин, В.В. Дорогин, А.И. Денисов, В.А. Дрожжин, Д.Ю. Шапсугов, В.Ю. Шпак и др.).
Необходимо подчеркнуть, что проблемы коррупции достаточно давно находятся в поле зрения и западных исследователей. Среди них выделяются работы Р. Блэквела, Д. Вейли, Е. Вятра, Г. Гросманна, В. Кларка, Г. Клина, Д. Крамера, Р. Мертона, Л. Палмера, С. Роуз-Акерман, Д. Скотта и др. В основе их исследований лежит исторический подход, ретроспективно отражающий проблему коррупции в 60–80 гг. Между тем в исследованиях западных ученых не раскрывается содержание выявленных закономерностей и отсутствует анализ причин происходящего и раскрытия закономерностей формирования правового порядка в данной сфере.
Отдельные аспекты проблемы формирования правового порядка в сфере противодействия коррупции, стороны процесса его эволюции, функционирования и развития, освещены в трудах ученых различных отраслей права, в частности: Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, B.C. Афанасьева, В.В. Бородина, Г.А. Гаджиева, Ю.И. Гревцова, Д.А. Керимова, С.Ф. Кечекьяна, А.И. Королева, М.М. Курицина, Д.И. Луковской, Л.А. Николаевой, М.Н. Марченко, И.Ф. Покровского, В.П. Сальникова, Л.И. Спиридонова и др.
Большое методологическое значение для изучения антикоррупционного правового порядка имеют научные исследования, посвященные анализу правовых механизмов борьбы с коррупцией, как в нашей стране, так и за рубежом. Вопросам сущности, процесса формирования, функционирования и развития правового механизма борьбы с коррупцией посвящены работы Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, B.C. Афанасьева, В.В. Бородина, Г.А. Гаджиева, Ю.И. Гревцова, Д.А. Керимова, С.Ф. Кечекьяна, А.И. Королева, М.М. Курицина, Д.И. Луковской, Л.А. Николаевой, М.Н. Марченко, И.Ф. Покровского, В.П. Сальникова, Л.И. Спиридонова и др.
Необходимо обратить внимание и на фундаментальные исследования, посвященные вопросам правового механизма борьбы полиции, органов внутренних дел с коррупционной, экономической и организованной преступностью. В этом плане следует отметить исследования А. Аслаханова, С.Г. Александрова, В.И. Боркова, Б.В. Волженкина, Л.Г. Дашковой, Н. Егоровой, Б.Д. Завидова, Б.В. Здравомыслова, Н.С. Зубова, A.M. Иванова, П.А. Кабанова, Дж. Капита, О.Х. Качмазова, К. Келсей, А.И. Кирпичникова, Б.В. Коробейникова, С. Кохли, X. Лесли, Ю.И. Ляпунова, В.Е. Мельникова, А.А. Морозова, В.А. Номоконова, М.Ф. Орлова, Л.В. Петелина, П. Скобликова, К.С. Соловьева, К.И. Сотникова, Р. Уильяма, Н.Б. Уразалина, Д. Хаджади, А. Хоботова, М.Т. Чарльза, В.Е. Эминова, П.С. Яни и др.
Говоря о научной разработанности проблемы, необходимо отметить незначительное количество исследований, посвященных проблеме доктринальных, концептуально-правовых основ современной российской антикоррупционной политики, имеющей большое значение для анализа правового порядка в сфере противодействия коррупции. В этом смысле важную методологическую роль в процессе анализа проблемы играют исследования группы ученых в составе С.С. Сулакшина, С.В. Максимова, И.Р. Ахметзяновой, А.Р. Бахтизина, А.В. Вакурина, В.А. Ванцева, Ю.Г. Васина, М.В. Вилисова, С.П. Глинкиной, Д.В. Гука, Т.А. Данилиной, И.И. Елисеевой, А.Ю. Круглова, Ю.В. Латова, А.А. Майдыкова, В.К. Максимова, А.С. Малчинова, Ю.С. Мартюшова, Ю.Г. Наумова, М.Ю. Погорелко, Е.С. Сазоновой, А.С. Сулакшиной, А.В. Тимченко, А.Ю. Ярутича, А.Н. Яцушко.
Несмотря на широкий спектр разработанности проблемы, правовой порядок Российской Федерации в сфере противодействия коррупции не ставился предметом самостоятельного и системного изучения, что делает своевременным и актуальным настоящее диссертационное исследование.
Объектом диссертационного исследования является система государственно-правового регулирования противодействия коррупции.
Предметом диссертационного исследования являются правоотношения, правовые нормы и социально-правовые институты, характеризующие российский правовой порядок в сфере противодействия коррупции.
Цель диссертационного исследования состоит в теоретико-правовом, историко-правовом и сравнительно-правовом анализе сущности, содержания и особенностей правового порядка в сфере противодействия коррупции, разработке предложений по совершенствованию российского антикоррупционного законодательства.
Реализация цели диссертационного исследования предполагает решение следующих следовательских задач:
– раскрыть сущность и природу коррупции как социально-правового явления;
– определить доктринальную и правовую природу государственной антикоррупционной политики;
– систематизировать виды и формы коррупции и коррупционных отношений;
– выявить закономерность эволюции российского антикоррупционного законодательства, определить основные этапы его развития;
– дать теоретико-правовую интерпретацию противодействия коррупции в глобальной правовой системе;
– выяснить особенности противодействия коррупции в национальных правовых системах ведущих иностранных государств;
– дать юридическую оценку противодействия коррупции в правовой системе Российской Федерации на современном этапе;
– охарактеризовать принципы международного правового порядка в сфере противодействия коррпции;
– выяснить значение защиты национальных интересов в системе принципов и закономерностей функционирования правового порядка противодействия коррупции;
– раскрыть структуру и формы юридической институционализации антикоррупционного правового порядка в национальных правовых системах;
– показать динамику развития правовых механизмов государственного регулирования правоотношений в сфере противодействия коррупции в контексте диалектики формально-нормативной и деятельностной сторон антикоррупционного правового порядка;
– дать институционально-правовую характеристику субъектов субъектов противодействия коррупции как элементов структуры антикоррупционного правопорядка;
– охарактеризовать государственно-правовое регулирование деятельности субъектов противодействия коррупции в Российской Федерации;
– выяснить значение гуманизации противодействия коррупции в контексте задач совершенствования российского антикоррупционного правового порядка;
– определить значение формирования правовой антикоррупционной доктрины для совершенствования антикоррупционного правопорядка Российской Федерации на современном этапе;
– дать характеристику роли и значения систематизации антикоррупционного законодательства в формировании современного правового порядка Российской Федерации в сфере противодействия коррупции.
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования. В процессе решения задач диссертационного исследования применялись общенаучные методы познания: анализ, синтез, сравнение, аналогия, дедукция, индукция, абстракция. А также частнонаучные и специальные методы – сравнительно-правовой, юридико-социологический, формально-юридический и др. Методологическую основу диссертационного исследования составили принципы теоретико-правового анализа, используемые в процессе исследования сущности, содержания и особенностей формирования российского правового порядка в сфере противодействия коррупции, выявления противоречий функционирования, и разработка предложений по его совершенствованию.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации и ее субъектов, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, международное законодательство, доктринальные и иные официальные документы, имеющие отношение к государственной политике в сфере противодействия коррупции.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
– предложено категориальное определение сущности и социально-правовой природы коррупции, выражающее историческую обусловленность данного феномена системой урегулированных правом общественных отношений, где правовое противодействие коррупции отражает уровень осознания обществом ее общественной опасности;
– обоснована концептуально-правовая модель государственной антикоррупционной политики, содержание, цель и задачи которой должны определяться деятельностью органов государственной власти, общественного самоуправления и граждан, основанной на интерпретации сущности и социально-правовой природы коррупции, направленной на снижение уровня посредством реализации интересов личности, общества игосударства на основе соблюдения прав и свобод человека и гражданина;
– проведена типологизация форм коррупции, раскрывающая механизмы незаконного присвоения общественного блага участниками коррупционных отношений посредством использования публичной власти, выявляющая пробелы в российском законодательстве, относящиеся к неурегулированности категории злоупотребления публичным статусом;
– выявлены закономерности эволюции российского антикоррупционного законодательства, состоящие в исторически обусловленном переходе от синкретических и симбиотических форм регуляции противодействия коррупции к правовым, на основе чего обоснована его историческая периодизация;
– определены уровни институционального влияния международного законодательства на формирование национального порядка в сфере противодействия коррупции на основе структурирования доктринального, концептуально-правового и нормативно-правового содержания международных документов антикоррупционной направленности;
– дана характеристика форм имплементации норм международного права в сфере противодействия коррупции национальными правовыми системами, определена их обусловленность уровнем развития правовой системы, стабильностью политической жизни, состоянием правовых механизмов борьбы с преступностью;
– выяснены особенности современного антикоррупционного законодательства Российской Федерации, уровень его унифицированности, определены проблемы и противоречия государственного регулирования антикоррупционной политики, перспективы его дальнейшего развития, связанные с их преодолением;
– дано категориальное определение правового порядка Российской Федерации в сфере противодействия коррупции как вида специального порядка, определены его юридическая природа, структура и функции в системе общего правопорядка;
– систематизированы формы и методы правовой легитимации российского антикоррупционного правового порядка в контексте приоритетов национальной безопасности, который соответствует тенденциям институционально-правового обеспечения защиты интересов личности, общества и государства;
– определен международный правовой порядок в сфере противодействия коррупции, его содержание, структура и функции, выяснено значение институциональной и неинституциональной нормативной регуляции в его формировании ифункционировании, фундаментальная роль этических антикоррупционных доктрин в эволюции антикоррупционного законодательства;
– выделены субъекты противодействия коррупции в структуре российского антикоррупционного правового порядка, обеспечивающие его функционирование, на основе чего обоснована необходимость создания специализированного государственного органа в качестве субъекта антикоррупционно политики с необходимым объемом полномочий;
– выяснен объем государственно-правового регулирования антикоррупционной деятельности, соответствующий задачам эффективного противодействия коррупции в сфере законотворческого процесса, правоохранительной деятельности, совершенствования антикоррупционного законодательства;
– дана теоретико-правовая оценка процессу гуманизации противодействия коррупции, который предложено рассматривать в контексте общих тенденций развития правовой системы Российской Федерации, выражающегося в законодательных мерах, определяющих закономерности развития антикоррупционной деятельности, действующих в экономической, политической, социальной, организационно-управленческой и правовой сферах;
– предложена концепция систематизации антикоррупционного законодательства Российской Федерации, отражающая закономерности его эволюции на современном этапе посредством решения ряда задач, преодолевающих проблемы правового регулирования отношений в сфере противодействия коррупци.
Основные положения, выносимые на защиту:
- Теоретико-правовое исследование коррупции нуждается в категориальном обосновании ее сущности и социально-правовой природы. Категория сущности коррупции выражает общую закономерность противодействия коррупции, обусловленную правовой связью между коррупционными отношениями и интересами личности, общества и государства. Категория социально-правовой природы коррупции выражает формы ее проявления в разных социальных контекстах, заключается в ее обусловленности исторически сложившейся системой общественных отношений, где право как система нормативной регуляции является опосредованной формой связи государства и общества, а его эффективность обусловлена степенью адекватности корреляции системы нормативно-правовой регуляции и общественных отношений. Категориальное определение сущности и социально-правовой природы коррупции, выражает историческую обусловленность данного феномена системой урегулированных правом общественных отношений, где правовое противодействие коррупции отражает уровень осознания обществом ее общественной опасности; позволяет преодолеть как предельно общий, так и узкий подходы к определению понятия коррупции, доминирование которых может отрицательно влиять на оценку данного явления, законотворческую практику, определение цели и задач государственно-правового регулирования противодействия коррупции.
- Государственную антикоррупционную политику следует рассматривать как деятельность органов государственной власти, общественного самоуправления и граждан по регулированию отношений в сфере противодействия коррупции. Целью государственной антикоррупционной политики является снижение уровня коррупции посредством реализации интересов личности, общества и государства на основе соблюдения прав и свобод человека и гражданина посредством предупреждения коррупционных правонарушений, обеспечения ответственности за коррупционные проявления во всех случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами, мониторинга коррупционных факторов и эффективности реализуемых мер антикоррупционной политики, формирования антикоррупционного общественного мнения, обеспечения прав граждан на доступ к информации о фактах коррупции, создания механизма против подкупа граждан при проведении референдумов и выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, формирования условий для замещения должностей государственной и муниципальной служб лицами с высокими моральными устоями.
- Формы коррупции являются выражением связи субъектов коррупционных отношений в процессе совершения противоправного действия коррупционного характера, нарушающего нормативное регулирование той или иной сферы деятельности и осуществляющееся посредством использования публичных возможностей для реализации личных или корпоративных интересов в ущерб общественным, есть теоретико-правовая категория, отражающая механизмы незаконного присвоения субъектами коррупционных отношений общественного блага, посредством использования публичной власти. Данные механизмы, являясь основой типологизации и видовой классификации форм коррупции, не в полном объеме учтены российским антикоррупционным законодательством, что свидетельствует о пробелах противодействия коррупции. Сказанное относится к категории злоупотребления публичным статусом: коррупционный лоббизм, протекционизм, олигополия, непотизм. Между тем данные деяния следует относить к коррупционным проявлениям, которые остаются вне правового поля страны и ведут к существенному снижению эффективности государственной антикоррупционной политики.
- Законодательство в сфере противодействия коррупции представляет собой совокупность законодательных и иных нормативно-правовых актов федерального, ведомственного и иных уровней, регулирующих деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных организаций, объединений и граждан, направленной на противодействие коррупции – на ее предупреждение, выявление, устранение причин, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений, а также на минимизацию и ликвидацию ее последствий. Следует выделить четыре основных периода в его развитии: синкретический – основанный на ценностях морали, традиции, обычая (Киевская Русь – централизованное Московское государство); симбиотический – основанный на включении в нормативное поле институциональных и неинституциональных форм регуляций (Московское государство – Российская Империя); юридический – основанный на нормативно-правовом регулировании данной сферы (Российская Империя – СССР); рецептивно-юридический – основанный на имплементации норм международного законодательства в российскую правовую систему (СССР – Российская Федерация).
- Институциональное влияние международного законодательства в сфере противодействия коррупции на формирование национального правового порядка в сфере противодействия коррупции подразделяется на доктринальный, концептуально-правовой, нормативно-правовой уровни. Доктринальный уровень предлагает понимание коррупции как социального феномена, раскрывая его негативное влияние на различные сферы общественной жизни, унифицирует подходы к данному явлению в контексте разнообразия культур и исторического опыта государств. Концептуально-правовой уровень унифицирует антикоррупционную политику посредством декларирования международно-правовыми документами ее целей и задач, терминологического аппарата (понятие коррупции и его признаки, формы коррупции, коррупционные отношения, субъекты коррупции, субъекты противодействия коррупции и др.). Затрагивая основы правовых систем национальных государств, данный уровень имеет опосредованное влияние на законодательство присоединившихся стран, определяемое как особенностями правовых систем, так и особенностями государственной политики. Доктринальный и концептуально-правовой уровни играют большую роль в формировании государственной идеологии в сфере борьбы с коррупцией на соответствующем этапе ее развития. Нормативно-правовой уровень формирует нормативно-правовое поле, в рамках которого государства-участники принимают необходимые законодательные меры по институционализации правового порядка в сфере противодействия коррупции.
- Противодействие коррупции обусловлено особенностями проявления данного феномена в социально-историческом контексте, когда его законодательно закрепляемые формы и методы определяются особенностями исторически сформировавшихся правовых систем, правовыми традициями, концептуально-правовым полем. Важным фактором системы противодействия коррупции является международное законодательство, которое имеет разную степень влияния на формирование антикоррупционного законодательства разных групп стран. В меньшей степени оно оказывает влияние на страны со стабильной правовой системой, где уже сложились эффективные правовые механизмы борьбы с преступностью. В странах транзитивного типа, где правовые системы находятся в состоянии модернизации, международное законодательство играет доктринальную и концептуально-правовую роль, составляя основу формируемой антикоррупционной политики. Россия относится к странам транзитивного типа, что определяет закономерность эволюции ее антикоррупционного законодательства на современном этапе.
- Принятие ФЗ «О противодействии коррупции» следует рассматривать в качестве нового исторического этапа российской антикоррупционной политики, поскольку он формирует ряд институтов, создающих новые элементы механизма противодействия коррупции: во-первых, обновлена правовая база противодействия коррупции, организации управления указанной деятельностью, форм правового регулирования деятельности по противодействию коррупции, средства правовой регламентации указанной деятельности, ее целевое назначение; во-вторых, конкретизирован объект механизма борьбы с коррупцией, внесены изменения в экономическую, социальную и уголовную политику государства, систему правового регулирования этого механизма, перечень его субъектов, в направления, формы, способы, методы, средства противодействия коррупции; в-третьих, общественное сознание, социальная психология и идеология, правовая культура и правовая идеология включены в структуру данного механизма.
- Антикоррупционный правовой порядок – вид специального правового порядка как совокупности урегулированных нормами антикоррупционного законодательства отношений в сфере противодействия коррупции, есть правовая категория, отражающая определяемое совокупностью правовых принципов, нормативно-правовыми предписаниями состояние борьбы и противодействия коррупции. Содержание антикоррупционного правового порядка включает исторически сложившуюся систему общественных отношений и условия жизнедеятельности личности, общества и государства, включающие противоречия, порождающие коррупцию, цели и ценности государственной антикоррупционной политики, правовые теории коррупции и антикоррупционные правовые доктрины, совокупность правоотношений, возникающих в процессе реализации и проведения государственной антикоррупционной политики. Структура антикоррупционного правового порядка представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов, функционирование которых направлено на реализацию цели и задач государственной антикоррупционной политики: государственная антикоррупционная идеология, правовые нормы и институты, регулирующие борьбу и противодействие коррупции, объекты и субъекты антикоррупционной политики, формы и методы борьбы и противодействия коррупции, механизмы борьбы и противодействия коррупции. Юридическая природа антикоррупционного правового порядка состоит в нормативно-правовой форме его функционирования, осуществляющая институциональную связь между гражданским обществом и государством посредством реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства в процессе защиты являющихся правовой формой выражения общественного блага прав и свобод человека и гражданина.
- Международный правовой порядок в сфере противодействия коррупции представляет собой систему урегулированных международным законодательством отношений по пресечению, минимизации и искоренению коррупционных проявлений, возникающих на глобальном, региональном и национальном уровнях. Нормативно-правовая система международного антикоррупционного правового порядка включает: группу неинституциональных регулятивных компонентов (антикоррупционную идеологию как совокупность ценностей, идей и принципов антикоррупционной политики); группу институциональных и неинституциональных регулятивных компонентов (понятие коррупции, правовые начала противодействия коррупции); группу институциональных регулятивных компонентов (правовые нормы и институты антикоррупционного законодательства, правовые механизмы противодействия коррупции и пр.). В процессе формирования международного антикоррупционного правового порядка особую роль играет совокупность неинституциональных компонентов. Так, эволюция международного антикоррупционного порядка связана с формированием этических антикоррупционных доктрин, лежащих в основе нормативно-правового поля противодействия коррупции, которые выступают либо в виде части международного нормативно-правового акта, либо в виде отдельного акта, не имеющего юридической силы (кодексы поведения должностных лиц).
В контексте международного антикоррупционного правового порядка обращает на себя внимание: во-первых, отсутствие в неинституциональном регулятивном контексте российского антикоррупционного правопорядка доктринальных источников; во-вторых, отсутствие доктринальных оценок коррупции и коррупционного поведения в преамбулах нормативно-правовых актов.
- Субъекты противодействия коррупции – это элементы структуры правового порядка в сфере противодействия коррупции как специализированные и неспециализированные, государственные и негосударственные органы и организации, а также граждане, обеспечивающие его функционирование. Сегодня остается нерешенным вопрос о перечне субъектов противодействия коррупции в структуре российского антикоррупционного порядка. Недостаток существующей ныне системы государственных органов, создаваемой для борьбы с коррупцией, заключается в отсутствии в ней специализированных структур, имеющих институциональное значение для эффективности противодействия коррупции. Поэтому первоочередные меры по формированию российского правого порядка в сфере противодействия коррупции должны предполагать формирование обладающего достаточным объемом полномочий и институциональной самостоятельности субъекта антикоррупционной политики. Орган, который мог бы рассматриваться в качестве субъекта государственной антикоррупционной политики, должен отвечать за ее формирование и реализацию, обладать правом законодательной инициативы, быть ответственным за анализ законодательства на коррупциогенность и мог бы формироваться как федеральная служба, входя в систему МВД России.
- Объем государственно-правового регулирования антикоррупционной деятельности определяется закрепленными в нормативных правовых актах исходными положениями, предусматривающими достаточный комплекс правовых средств и формальных механизмов их реализации, необходимых для эффективного противодействия коррупции. Российское антикоррупционное законодательство устанавливает такие основы в следующих сферах: совершенствование законотворческого процесса; обновление и расширение правовой базы правоохранительной деятельности; устранение пробелов, коллизий и противоречий нормативно-правовых актов всех уровней и отраслей права; ужесточение юридической ответственности участников коррупционных отношений и гарантии правовой защищенности лиц, способствующих их изобличению. Существенным пробелом в системе правовых основ антикоррупционной деятельности является отсутствие закрепления федеральным законодательством принципов и норм предусмотренной Федеральным законом от 25.12.2008 № 278-ФЗ «О противодействии коррупции» антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов.
- Исторические особенности современного правового порядка Российской Федерации в сфере противодействия коррупции характеризуются разрывом между его концептуальными и правовыми основами, преодоление которого выражает закономерность его эволюции и связано с доктринально-правовым обоснованием антикоррупционной политики. Решение данной задачи предполагает разработку и принятие федерального закона об антикоррупционной доктрине Российской Федерации. В данном акте необходимо: во-первых, сформулировать систему понятий, важнейшее институциональное значение среди которых имеют «антикоррупционная доктрина Российской Федерации», «цель государственной антикоррупционной политики», «коррупция», «коррупционер» и др.; во-вторых, закрепить нормативно-правовое содержание субъектов антикоррупционной политики, государственного специализированного антикоррупционного органа.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в сформулированных выводах о правовой, политической и социокультурной природе российского правового порядка в сфере противодействия коррупции, особенностях его современного правового конструирования, институциональных закономерностях формирования, определении перспектив правового обеспечения национальных интересов в контексте современных международных тенденций.
Результаты исследования могут быть использованы при дальнейшем изучении проблем правового обеспечения противодействия коррупции, а также правовых механизмов формирования антикоррупционного правового порядка в современных условиях. Актуальность и новизна положений, обосновываемых контекстом диссертационного исследования, их методологическое значение для формирования государственной политики в данной сфере позволяют применять многие обобщающие выводы настоящей работы, в том числе касающиеся сущности, правовых и организационных характеристик национального антикоррупционного правопорядка как одного из факторов обеспечения национальной безопасности.
Представляются практически значимыми результаты и выводы исследования, которые могут быть использованы для дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего сферу противодействия коррупции, в практике преподавания теории государства и права, конституционного (государственного) права, а также спецкурсов по соответствующей тематике.
Апробация диссертационного исследования. Основные положения диссертации докладывались на международных, всероссийских, региональных научно-практических конференциях, в том числе: Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с коррупцией» (Ростов-на-Дону, 19-20 июня 2008 г.); Международной научно-практической конференции «Российская антикоррупционная политика» (Ростов-на-Дону, 4-5 июня 2009 г.); V Международной научной конференции «Россия – Восток» (г. Астрахань, 4 – 6 сентября 2009 г.); Вторых Кудрявцевских чтениях «Актуальные проблемы реализации национальной антикоррупционной политики» (г. Москва, 10 апреля 2009 г.).
Наиболее существенные положения и результаты исследования нашли свое отражение в публикациях автора общим объемом 61,8 п.л., в том числе в семи монографиях общим объемом 52,1 п.л., а также в изданиях, рекомендованных ВАК и приравненных к ним, – 14 статей объемом 7,4 п.л.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, объединяющих семнадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются его объект и предмет, цель и задачи, рассматривается методология исследования, характеризуется новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, научно-практическая значимость диссертации.
Первая глава «Коррупция как объект теоретико-правового исследования: методологический аспект», состоящая из четырех параграфов, посвящена концептуально-правовым и методологическим проблемам анализа коррупции, вопросам категориального определения данного явления, обоснованию форм коррупции и закономерностей развития российского законодательства в данной сфере.
В первом параграфе «Сущность и социально-правовая природа коррупции» предпринято теоретико-методологическое исследование, направленное на выяснение категориального содержания понятия коррупции, его социально-правовой природы, имеющих важное значение в методологическом инструментарии исследования данного явления.
Автор исходит из того, что сущность и социально-правовая природа коррупции как научная проблема относится именно к компетенции общей теории права, позволяя рассмотреть коррупционные отношения как целостное социальное явление, эксплицируя наиболее устойчивые и повторяющиеся связи и отношения. В контексте данной теоретико-правовой интерпретации коррупция выступает не как абстрактный феномен, но как система, характеризующаяся конкретностью элементов, форм и видов существования. Так, исследование сущности и социально-правовой природы коррупции традиционно сопряжено с анализом этимологии данного термина, наиболее существенных элементов, входящих в содержание понятия коррупции, позволяющих выделить данные явление из системы общественных отношений, а также отражением данных признаков в действующем законодательстве.
По мнению автора, основной проблемный контекст исследований, посвященных коррупции, заключается в противоречии между самим фактом существования коррупции как общественного отношения и трудностями юридического определения данного явления. Данное противоречие может быть выражено наличием двух основных подходов к определению коррупции – общего и криминологического (особого).
Обобщая значительный объем научных исследований, диссертант отмечает, что общий подход ориентирован на отражение наиболее существенных признаков данного явления, благодаря чему оно охватывает все сферы нормативной регуляции. Так, согласно данной точке зрения, наиболее адекватным российским условиям является признание коррупционными любых действий, нарушающих нормативное регулирование и развитие той или иной отрасли, сферы деятельности и страны в целом посредством использования публичных возможностей для реализации личных или корпоративных интересов в ущерб общественным. Согласно же криминологическому подходу, коррупция есть скорее синтетическое социальное и криминологическое понятие, чем правовое. Отсюда в определении состава преступления часто используется другое понятие – «коррупционная преступность» как совокупность преступлений коррупционного характера в виде подкупа, продажности государственных, иных служащих путем использования ими в личных либо узкогрупповых, корпоративных интересах служебных полномочий и других возможностей, связанных с занимаемой должностью.
Формулируя собственный подход к исследованию коррупции, автор утверждает, что социально-правовая интерпретация коррупции позволяет выйти из круга этого противоречия, в котором вращается российская правовая коррупциология. Основываясь на анализе антикоррупционного законодательства, монографической литературы, других источников по данной проблеме, автор делает вывод о том, что социально-правовая природа коррупции заключается в ее обусловленности исторически сложившейся системой общественных отношений, где право как система нормативной регуляции является опосредованной формой связи государства и общества, а его эффективность обусловлена степенью адекватности корреляции системы нормативно-правовой регуляции и общественных отношений. Социально-правовая природа коррупции выражается в совокупности наиболее существенных признаков этого явления как общественного отношения: договорный характер отношений между должностным лицом и лицом, заинтересованным в соответствующей стратегии его действий (сделка); обоюдная возмездность, заитересованность (не обязательно материальная) этих отношений; незаконный характер этой сделки, выражающийся в противоречии уголовному и иному законодательству, запрещающему подобное поведение должностных лиц; обусловленность действий должностного лица в процессе исполнения служебных обязанностей условиями данной сделки. При этом сущность коррупции рассматривается как теоретико-правовая категория, выражающая правовую связь между коррупционными отношениями и интересами личности, общества и государства. Сущность коррупции имеет историческое значение в контексте развития законодательства, противодействующего коррупции, заключается в таком содержании антисоциального поведения, при котором действия, нарушающие нормативное регулирование той или иной сферы деятельности, осуществляются посредством использования публичных возможностей для реализации личных или корпоративных интересов в ущерб общественным.
Во втором параграфе «Доктринальная и правовая природа антикоррупционной политики» исследуются структура и функции российской антикоррупционной политики, выясняется ее доктринальная и правовая природа, дается оценка тенденций развития в контексте формирования законодательства в сфере противодействия коррупции.
Автор исходит из положения о том, что проведение государственной антикоррупционной политики является одной из важнейших задач государства, а ее разработка и реализация должны быть основаны на интерпретации национальных интересов, конкретизированных в трактовке интересов государства, общества и личности. При этом в диссертации делается акцент на том, что законодательное обеспечение жизнедеятельности государства не является чисто юридической процедурой. По своей сути это акт воли государства как субъекта политического процесса. Поэтому, рассматривая доктринальные и правовые основы антикоррупционной политики, важно учитывать, что рассмотрение и принятие закона (законодательный процесс) является необходимой составляющей политического процесса. Функционирование институтов демократии должно иметь соответствующие гарантии того, чтобы воля государства действительно была основана на глубоком понимании и знании национальных интересов, а закон отражал бы волеизъявление народа. Законодательный процесс является завершающей стадией политического процесса как конкретного политического усилия, направленного на закрепление в нормах права того или иного интереса субъектов политической системы, первой стадией которого следует рассматривать разработку доктринальных основ, выражающих волю государства.
Обращаясь к истории формирования российской антикоррупционной политики, автор устанавливает взаимосвязь между ее доктринально-правовым обеспечением и эффективностью противодействия коррупции. Так, ситуация доктринально-правового вакуума характерна для начала 90-х годов прошлого века, когда коррупция приобретала современные свойства, которые проявились в обстановке политической неопределенности и нестабильности, возникли возможности для проявления коррупции в виде «номенклатурной приватизации государства», равно как и в форме обмена власти на собственность. Анализируя антикоррупционные законодательные акты, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, принятые, начиная с 1992 года, Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Национальный план противодействия коррупции, другие документы, автор полагает, что государственная антикоррупционная политика как деятельность органов государственной власти, общественного самоуправления и граждан должна опираться на систему идей, выражающих представления о социально-правовой сущности коррупции, совокупность базовых ценностей, в контексте которых раскрывается ее цель и задачи, пути решения проблем борьбы с этим злом. В соответствии с этим диссертант обоснованно утверждает, что государственную антикоррупционную политику следует рассматривать как деятельность органов государственной власти, общественного самоуправления и граждан по регулированию антикоррупционной деятельности в целях социально-экономического и культурного развития в соответствии с интересами национальной безопасности, на основе реализации прав и свобод человека и гражданина. Целью антикоррупционной политики является снижение уровня коррупции посредством реализации интересов личности, общества и государства на основе соблюдения прав и свобод человека и гражданина, в процессе решения следующих задач: предупреждение коррупционных правонарушений; обеспечение ответственности за коррупционные правонарушения во всех случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами; мониторинг коррупционных факторов и эффективности реализуемых мер антикоррупционной политики; формирование антикоррупционного общественного мнения; обеспечение прав граждан на доступ к информации о фактах коррупции; создание механизма против подкупа граждан при проведении референдума и выборов в органы государственной власти и местного самоуправления; создание условий для замещения должностей государственной и муниципальной служб лицами с высокими моральными устоями.
Третий параграф «Коррупционные отношения и формы коррупции» посвящен анализу форм коррупции, исследованию противоречий и пробелов российского правового поля в сфере противодействия коррупции, возникающих между складывающимися коррупционными отношениями и нормативно-правовыми формами противодействия им.
Опираясь на понимание коррупционных отношений как отношений лиц, обладающих полномочиями публичной власти и иных лиц, возникающие по поводу неправомерного использования государственных и общественных ресурсов, властных полномочий, целью которых являются личные, групповые или корпоративные интересы, автор полагает, что антисоциальность коррупции состоит в противоречии интереса лиц, вступающих в коррупционные отношения, объективированному в праве общественному интересу. Поэтому формы коррупции имеют основание в коррупционных отношениях и производны от них, а эффективность правового противодействия коррупции во многом определяется полнотой охвата законодательством всего спектра коррупции как общественного явления.
Исходя из российского законодательства, автор выделяет такие формы коррупции, как взяточничество, злоупотребление должностными полномочиями, хищения, совершаемые должностными лицами, присвоения и растраты, превышение власти, служебный подлог, незаконное участие в предпринимательской деятельности, занятие государственным служащим иной оплачиваемой деятельностью вопреки требованиям закона, подкуп. В диссертации делается акцент на том, что неопределенность законодательства создает благоприятные условия для развития коррупционных отношений, формирования новых форм коррупции. Так, целый ряд коррупционных отношений не находит отражения в российском законодательстве. Сказанное относится к категории злоупотребления публичным статусом: коррупционный лоббизм, протекционизм, олигополия, непотизм, которые в контексте действующего законодательства не являются правонарушениями. Между тем в контексте предложенного в диссертации концептуального определении коррупции данные деяния могут быть отнесены к коррупционным проявлениям, которые остаются вне правового поля страны и ведут к существенному снижению роли государственного регулирования экономической сферы, развитию «теневой экономики».
Иллюстрируя, таким образом, то, что установление взаимосвязи коррупционных отношений и форм коррупции позволяет выяснить не только содержание коррупции, но и определить адекватные правовые меры воздействия на данный процесс, автор считает методологически важным дать определение форм коррупции. По его мнению, формы коррупции являются выражением связи субъектов коррупционных отношений в процессе совершения противоправного действия коррупционного характера, нарушающего нормативное регулирование той или иной сферы деятельности и осуществляющееся посредством использования публичных возможностей для реализации личных или корпоративных интересов в ущерб общественным, есть теоретико-правовая категория, отражающая механизмы незаконного присвоения субъектами коррупционных отношений общественного блага, посредством использования публичной власти. То есть, формы коррупции отражают механизмы незаконного присвоения общественного блага, есть способ связи субъектов коррупционных отношений в процессе совершения противоправного действия коррупционного характера, под которыми понимаются индивиды, обладающие способностью самостоятельно выражать свою волю в процессе неправомерного использования публичной власти и действующие исходя из корыстных личных, групповых или корпоративных интересов.
В четвертом параграфе «Российское антикоррупционное законодательство: основные этапы развития» проанализирована эволюция российского антикоррупционного законодательства. Опираясь на определение антикоррупционного законодательства, выработанное в диссертации, автор формулирует ряд закономерностей его формирования, определяемых социокультурным и историко-правовым контекстами.
Под законодательством в сфере противодействия коррупции (антикоррупционное законодательство) в диссертации рассматривается совокупность законодательных и иных нормативно-правовых актов федерального, ведомственного и иных уровней регулирующих деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных организаций, объединений и граждан, направленных на противодействие коррупции – на ее предупреждение, выявление, устранение причин, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений, а также на минимизацию и ликвидацию их последствий.
Анализ историко-правовых и других источников приводит автора к выводу о существовании четырех основных периодов в развитии российского антикоррупционного законодательства.
Первый период связан с формированием негативного оценочного отношения к коррупционному поведению, установлением институциональной связи с функционированием государства и относится ко времени от формирования Киевской Руси до образования централизованного Московского государства. Он характеризуется симбиотическим подходом к регулированию коррупционных отношений, включающим морально-этическую и правовую регуляции, выраженные в синкретическом принятии решений по поводу коррупционного поведения, основанного на ценностях морали, традиции, обычая и некоторых других нормативных предписаниях, близких к правовым.
Второй период характеризуется становлением правовой основы антикоррупционной политики и относится ко времени образования централизованного Московского государства – вплоть до образования Российской Империи. Автор полагает, что окончанием этого этапа следует рассматривать нивелирование сословного принципа в антикоррупционном законодательстве, предпринятом во времена Петра I.
Третий период характеризуется формированием юридических механизмов противодействия и профилактики коррупции, правового определения субъектов и объектов коррупционных отношений, развитием терминологического аппарата и охватывает время, вплоть до 90-х годов прошлого века. В диссертации подчеркивается преемственность антикоррупционного законодательства Российской Империи и Советского Союза именно в аспекте юридико-технической части, играющей столь важную роль в его формировании. Поэтому, несмотря на идеологическую ангажированность советской антикоррупционной политики, не существует качественного ее отличия от политики Российской Империи.
Четвертый период, начавшийся в 90-х годах прошлого века, продолжается и сегодня. Его историческое своеобразие состоит не только в социально-политических трансформациях, произошедших в конце прошлого века в нашей стране, но и в том, что значительную роль в формировании правовой системы играет глобальный фактор в качестве мирового правового порядка. Рецептивный характер формирования российской правовой системы начала 90-х годов обусловлен тем, что Россия является субъектом глобальной политики. В отношении антикоррупционного законодательства это означает, что страна строит свой антикоррупционный правовой порядок как часть глобального, основываясь не только на внутренних потребностях правового регулирования, но и на значительной части Конвенций, к которым она присоединилась и которые, согласно Конституции РФ, являются частью ее правовой системы.
Во второй главе «Противодействие коррупции в глобальной, региональной и национальной правовых системах», состоящей из трех параграфов, предпринят анализ международного законодательства в сфере противодействия коррупции, компаративный анализ антикоррупционного законодательства США, Великобритании, стран СНГ, других государств и Российской Федерации.
Первый параграф «Противодействие коррупции в глобальной и региональной правовых системах» посвящен изучению основных принципов, терминологического аппарата и ценностно-нормативного, нормативно-правового поля международного законодательства в сфере противодействия коррупции.
В диссертации выделяются глобальный и региональный уровни формирования международного антикоррупционного законодательства. По мнению автора, говоря о глобальном уровне международного законодательства, следует выделить два документа, играющих важную роль в формировании антикоррупционного правового порядка современных государств: Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности от 15.11.2000 и Конвенцию ООН против коррупции от 31.11.2003. Обращаясь к межрегиональному уровню, сыгравшему существенную роль в формировании концептуально-правовых подходов и современных механизмов борьбы с коррупцией, автор называет Межамериканское соглашение против коррупции, подписанное в Каракасе (Венесуэла) 29 марта 1996 года. На региональном уровне особую роль играют Конвенция Европейского Союза о борьбе против коррупции должностных лиц европейского сообщества от 26.05.1997, Конвенция организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок от 17.12.1997, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 04.11.1998, Конвенция о гражданской ответственности за коррупцию от 04.11.1999 г.
По мнению автора, существует три уровня его институционального влияния на национальные правовые системы государств-участников – доктринальный, концептуально-правовой, нормативно-правовой. Доктринальный уровень предлагает соответствующее понимание коррупции как общественного феномена, раскрывая его негативное влияние на различные сферы общественной жизни. Очевидно, что этот уровень унифицирует подходы к данному явлению в контексте разнообразия культур и исторического опыта государств.
На концептуально-правовом уровне происходит унификация антикоррупционной политики, выражающаяся в декларировании международно-правовыми документами ее целей и задач, терминологического аппарата. Затрагивая основы правовых систем национальных государств, данный уровень имеет опосредованное влияние на законодательство присоединившихся стран, определяемое как особенностями правовых систем, так и особенностями политики государств. Так, международное законодательство, выделяя признаки коррупции, формируя его понятие и совокупность терминов, отражающих формы коррупции, коррупционные отношения, субъекты коррупции, субъекты противодействия коррупции, как правило, оговаривает то обстоятельство, что они применяются в целях данного документа и не являются обязательными для имплементации правовыми системами присоединившихся государств.
Нормативно-правовой уровень формирует нормативно-правовое поле, в рамках которого государства-участники принимают необходимые законодательные меры по квалификации коррупционных деяний. Автор отмечает, что разными международными актами предписывается различная степень следования нормативным требованиям. Однако, так или иначе, государства, подписавшие соответствующие документы, вынуждены следовать общему нормативному контексту, заложенному в них.
Учитывая масштабы современной коррупции, глубину проникновения данного явления в различные сферы общественной жизни, степень ее общественной опасности, признавая международное значение борьбы с этим злом, в диссертации подчеркивается важность формирования эффективного международного правового порядка в данной сфере, интеграция в него правовых систем национальных государств.
Во втором параграфе «Противодействие коррупции в правовых системах ведущих иностранных государств» проведен анализ имплементации норм и институтов международного антикоррупционного законодательств национальными правовыми системами.
Обращаясь к анализу антикоррупционного законодательства зарубежных стран, автор акцентирует внимание на том, что Конвенция ООН против коррупции и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию рассматривают вопросы, имеющие определяющее значение для формирования национальной антикоррупционной политики, в тесной связи с особенностями правовой системы страны. Согласно авторской концепции, в анализе противодействия коррупции в национальных правовых системах иностранных государств методологически важным представляется положение о том, что содержание, структура и формы антикоррупционного правового порядка есть ни что иное, как правовое выражение исторически складывающейся системы противодействия коррупции, обусловленной социальными особенностями этого явления в тот или иной период развития общества.
Исходя из выработанной методологии анализа зарубежного опыта разработки и проведения антикоррупционной правовой политики, автор утверждает, что наиболее интересным представляется опыт тех стран, аппарат государственных служащих которых по своим характеристикам близок нашей стране, а также опыт тех стран, которые близки России по своим управленческим традициям и культурным особенностям. К числу таких стран автор относит США, Великобританию, Германию, Францию, Китай, страны СНГ и некоторые другие государства. Анализ антикоррупционного законодательства этих стран приводит к выводу о том, что существуют три основные характеристики антикоррупционного порядка этих стран, очевидно, объясняемые особенностями правовой системы, историческими коллизиями ее формирования: слабо разработанные концептуально-правовые основы антикоррупционной политики; отсутствие специальных законодательных актов, предметом регулирования которых было бы противодействие коррупции; жесткость антикоррупционных мер, доминирование уголовно-правовых санкций за коррупционные преступления. Вместе с тем обращает на себя внимание и включение в антикоррупционный порядок профилактических мер, связанных либо с культивированием юридической оформленности административной этики, либо с разветвленной структурой субъектов антикоррупционной политики, доминированием административных санкций. В отличие же от указанных стран правовые основы антикоррупционного порядка стран СНГ формируются по пути специального законодательства, а при его разработке большую роль играет концептуально-правовой аспект.
По мнению автора, международное законодательство имеет разную степень влияния на формирование антикоррупционного законодательства разных групп стран. В меньшей степени оно оказывает влияние на страны со стабильной правовой системой, где уже сложились достаточно эффективные правовые механизмы борьбы с преступностью. Иная ситуация в странах транзитивного типа, где правовые системы находятся в состоянии модернизации, к которым следует отнести страны СНГ. Учитывая, что Россия относится именно к этой категории государств, а ее правовая система находится в состоянии модернизации, автор отмечает, что изучение опыта стран СНГ представляет наибольший интерес для нашей страны.
В третьем параграфе «Противодействие коррупции в правовой системе Российской Федерации» предпринят системный анализ российского антикоррупционного законодательства, особое внимание уделено оценке значения принятия Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Отмечая, что принятие Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» является некоторым итогом формирования антикоррупционного правового порядка постсоветской России, берущего начало в 90-е годы прошлого века, автор выделяет несколько нормативно-правовых актов, сыгравших существенную роль в формировании российского правового порядка в сфере противодействия коррупции: Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», Указ Президента Российской Федерации «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», подписанный в 1992 году, Федеральный закон от 31.07.1995 «Об основах государственной службы Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 15.05.1997 № 484 «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе», Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также принятие 1997 году Уголовного кодекса РФ.
В контексте анализа данных нормативно-правовых актов автор выделяет две группы проблем, на решение которых была направлена разработка закона о противодействии коррупции: устранение пробелов в правовом регулировании антикоррупционной деятельности, преодоление противоречий в правовом регулировании и унификация законодательства в данной сфере (прежде всего посредством разработки терминологического инструментария и внесения изменений и дополнений в нормативно-правовые акты); приведение российского антикоррупционного законодательства в соответствие с международными правовыми стандартами. Давая положительную оценку закону о противодействии коррупции, отмечая его систематизирующую роль, значение в формировании институтов, препятствующих развитию данного явления, прежде всего посредством ужесточения требований к кандидатам на замещение ряда государственных должностей, к должностным и публичным лицам, автор показывает, что принятие такого всеобъемлющего систематизирующего нормативно-правового акта было несвоевременным, поскольку не отражало полноты концептуальной проработанности этой сферы, не соответствовало уровню развития законодательства, регулирующего антикоррупционную деятельность. В числе недостатков закона в диссертации названы правовые пробелы и некоторые противоречия, встречающиеся в акте, отсутствие концептуального определения коррупции. В контексте данной оценки автор обосновывает необходимость принятия целого пакета нормативно-правовых актов заполняющих правовые пробелы и создающих правовые механизмы антикоррупционной работы, намеченные в документе. В числе наиболее важных представляются следующие акты: постановление Правительства РФ об антикоррупционном органе, ФЗ о внесении изменений в ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ФЗ о профилактике коррупции. Однако наибольшую важность представляет разработка и принятие ФЗ о доктрине антикоррупционной политики РФ в качестве системы официально принятых взглядов, формулирующей необходимый концептуальный ряд, цель и задачи по государственному регулированию антикоррупционной деятельности.
В третьей главе «Антикоррупционный правовой порядок: принципы, структура, закономерности функционирования», включающей четыре параграфа, исследуются закономерности формирования международного антикоррупционного правового порядка, вопросы правовой легитимации антикоррупционных отношений в системе обеспечения национальной безопасности, особое внимание уделяется проблеме юридической институционализации российского антикоррупционного правопорядка и формирования его правового механизма.
Первый параграф «Принципы международного правового порядка в сфере противодействия коррупции» посвящен исследованию основных механизмов международного порядка в сфере противодействия коррупции, их имплементации национальным законодательством.
Автор исходит из того, что национальная правовая система есть историческое явление, во многом определяемое социокультурными, социально-психологическими, геополитическими и другими особенностями жизнедеятельности народов. Это отражено в концептуализируемых государственной политикой национальных интересах, реализация и защита которых рассматривается в качестве основного императивного требования суверенитета личности, общества и государства, как правило, имеющего конституционное закрепление. Отсюда унификация национального законодательства в соответствие с требованиями международного правопорядка имеет свои пределы и ограничения в виде права самой нации на суверенитет. Международное законодательство признает это право, отдавая на откуп национальному законодательству значительный объем регулятивно-правового пространства, формулируя многие положения и нормы таким образом, чтобы национальный законодатель мог учесть специфику своего нормативно-правового поля при их имплементации.
В диссертации показано, что международное законотворчество в сфере противодействия коррупции подчинено своим закономерностям, имеет свою логику становления и развития. Так, международные конвенциальные нормативно-правовые документы нельзя рассматривать в качестве конгломерата одобренных международным сообществом принципов и норм антикоррупционной политики, рекомендуемых к имплементации национальными правовыми системами. За, казалось бы, стихийной формой принятия данных документов, кроется закономерный процесс эволюции международной антикоррупционной системы регулирования отношений в данной сфере, включающей как институциональные, так и неинституциональные нормативно-регулятивные компоненты. Закономерности данной эволюции определяются целым рядом факторов, играющих существенную роль в данном процессе. Очевидно, что к наиболее значимым их группам следует отнести: во-первых, противоречия между сложившейся международной оценкой общественной опасности коррупции и правовыми средствами противодействия этому явлению, когда они рассматриваются как малоэффективные, не соответствующие уровню общественной опасности коррупции; во-вторых, систему международно-правового обеспечения прав и свобод человека, требующую формирования правовых механизмов противодействия коррупции в целях последовательной и наиболее полной защиты и реализации прав и свобод на уровне национальных правовых систем; в-третьих, сложившуюся систему неинституциональной регуляции, культивирующую ценности и нормы антикоррупционного поведения.
В качестве существенного обстоятельства отмечается, что в условиях формирования правового поля, регулирующего антикоррупционные отношения, нормативно-правовой вектор которого определяется правовыми пробелами и противоречиями, этические доктрины выступают в качестве важнейшего источника данного права, а его правовая институционализация, порой, может рассматриваться как юридическая легитимация соответствующих должностных кодексов поведения.
В контексте анализа международного законодательства, в котором в настоящем параграфе играют значительную роль этические антикоррупционные кодексы, автор особое внимание обращает: во-первых, на отсутствие в неинституциональном регулятивном контексте российского антикоррупционного правопорядка подобного рода доктринальных источников; во-вторых, на отсутствие доктринальных оценок коррупции и коррупционного поведения в преамбулах нормативно-правовых актов; в-третьих, на слабую доктринальную разработанность антикоррупционной идеологии в Национальном плане противодействия коррупции (утвержден Указом Президента РФ от 31.07.2008 № 1568). Причем принимаемые в последнее время корпоративные кодексы поведения должностных лиц идут вслед за принимаемыми актами по вопросам противодействия коррупции и, соответственно, не оказывают доктринального влияния на формирование антикоррупционного законодательства.
Во втором параграфе «Правовая легитимация антикоррупционного правового порядка в системе обеспечения национальной безопасности» исследуется проблема корреляции российских национальных интересов и формирования правовых механизмов борьбы с коррупцией в контексте имплементации норм международного антикоррупционного законодательства.
Автор подчеркивает, что формирование правового порядка в сфере борьбы с коррупцией подчинено соответствующим закономерностям, определяющим его эволюцию и правовую институционализацию национальными правовыми системами. В числе факторов, обусловливающих международно-правовые тенденции в данной сфере, выделяется совокупность угроз, расцениваемых как существенные для стабильности общественной и политической жизни, устойчивости социально-экономического развития. В этом смысле эволюция антикоррупционного правового порядка обусловлена задачей обеспечения безопасности на глобальном, региональном и национальном уровнях.
Обращаясь к анализу Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, автор показывает, что она является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению безопасности. В качестве основной задачи в документе рассматривается формирование и поддержание силами обеспечения национальной безопасности внутренних и внешних условий, благоприятных для реализации стратегических приоритетов. Борьба с коррупцией включена в систему приоритетов национальной безопасности и связана с защитой государственной и общественной безопасности (ст. 37–40), экономическим ростом (ст. 55), затрагивает проблему повышения качества жизни российских граждан. Стратегия, давая оценку коррупции, включает ее в совокупность угроз национальной безопасности (ст. 38), рассматривает борьбу с ней в качестве одного из главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу (ст. 38), включая в систему главных стратегических рисков и угроз в экономической сфере (с. 55), а борьбу с ней оценивая как одно из условий повышения качества жизни. Поэтому институциональная взаимосвязь системы обеспечения национальной безопасности и противодействия коррупции должна осуществляться посредством построения антикоррупционного правового порядка, где правовые нормы и институты формируются в соответствии с обозначенными приоритетами – обеспечение общественной и государственной безопасности, экономический рост и повышение качества жизни. Таким образом, борьба с коррупцией рассматривается одним из приоритетов правового обеспечения национальной безопасности России, что обусловлено природой коррупции как социально-правового явления, сущностью обеспечения национальной безопасности как системы защиты личности, общества и государства от угроз, позволяющей обеспечить конституционные права, свободы, достойное качество и уровень жизни граждан.
Третий параграф «Формы юридической институционализации российского антикоррупционного правового порядка и его функционирование» посвящен анализу социальной и юридической природы, структуры и функций правового порядка Российской Федерации в сфере противодействия коррупции.
По мнению автора, антикоррупционный правовой порядок – вид специального правового порядка как совокупности урегулированных нормами антикоррупционного законодательства отношений в сфере борьбы и противодействия коррупции, есть правовая категория, отражающая определяемое совокупностью правовых идей и принципов государственной антикоррупционной политики, нормативными предписаниями состояние борьбы и противодействия коррупции.
Содержание антикоррупционного правового порядка включает исторически сложившуюся систему общественных отношений и условий жизнедеятельности личности, общества и государства, включающих противоречия, порождающие коррупцию, цели и ценности государственной антикоррупционной политики, правовые теории коррупции и антикоррупционные правовые доктрины, совокупность правоотношений, возникающих в процессе реализации и проведения государственной антикоррупционной политики.
Структура антикоррупционного правового порядка представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов, функционирование которых направлено на реализацию цели и задач государственной антикоррупционной политики: государственная антикоррупционная идеология, правовые нормы и институты регулирующие борьбу и противодействие коррупции, объекты и субъекты антикоррупционной политики, формы и методы борьбы и противодействия коррупции, механизмы борьбы и противодействия коррупции.
К основным функциям антикоррупционного правового порядка относятся: регулятивная, онтологическая, кумулятивно-закрепительная, трансдинамическая, официально-формализующая, правоохранительная, организующе-мобилизующая и предметно-деятельная, мировоззренческая, воспитательная или социализаторская, а также нравственная и идеологическая функции.
Юридическая природа антикоррупционного правового порядка состоит в нормативно-правовой форме его функционирования, осуществляющей институциональную связь между гражданским обществом и государством посредством реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства в процессе защиты являющихся правовой формой выражения общественного блага прав и свобод человека и гражданина.
Учитывая то обстоятельство, что коррупция как социально-правовой феномен затрагивает сферу национальных интересов, автор отмечает, что юридическая легитимация российского антикоррупционного правового порядка соответствует тенденциям институционально-правового обеспечения системы национальной безопасности России, составляет необходимое условие защиты и реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства. Официально принятые концептуально-правовые принципы защиты национальных интересов являются необходимой составляющей формирования содержания антикоррупционного правового порядка, определяют институционально-правовой контекст государственной антикоррупционной идеологии, цель и задачи антикоррупционной политики, создавая необходимые условия формирования его структуры, реализации функций.
В четвертом параграфе «Формально-нормативная и деятельностная стороны антикоррупционного правового порядка» предпринят анализ функционирования правового порядка в сфере противодействия коррупции в системе правового механизма государства, дается оценка эффективности отдельных его структурных элементов.
В диссертации обосновывается положение о том, что определяющим элементом содержания правового порядка в сфере противодействия коррупции является правовое регулирование антикоррупционной деятельности, большую роль в котором играет административно-организационная деятельность правоохранительных органов. Место указанного элемента в системе антикоррупционного правопорядка обусловлено сущностью и социальной ролью права, правового регулирования в системе социального управления, а также деятельности субъектов противодействия коррупции. Так, правовое регулирование обеспечивает юридическую базу механизма противодействия коррупции, а деятельность правоохранительных органов составляет его внутренний источник и движущую силу. Поэтому правовое регулирование и деятельность правоохранительных органов может рассматриваться как относительно самостоятельные элементы в структуре антикоррупционного правопорядка, которые образуют его формально-нормативную и предметно-деятельностную стороны.
Единство этих элементов определяет целостность и системность антикоррупционного правопорядка, которые состоят в том, что они:
– являются сторонами единой системы – системы правого механизма борьбы с коррупцией;
– взаимосвязаны и взаимодействуют друг с другом, создавая необходимые правовые формы организации борьбы с преступностью и ее юридическую базу;
– обуславливают институциональную связь регулирования механизма борьбы с коррупцией, направления, формы, способов и средства деятельности по противодействию коррупции;
– придают правопорядку в данной сфере пространственно-временную стабильность, устойчивость, жизнеспособность и функциональную эффективность.
Анализ антикоррупционного законодательства приводит автора к выводу о том, что противоречие между формально-нормативной и деятельностной сторонами российского антикоррупционного правопорядка обусловлено тем, что: во-первых, они являются разными сторонами системы антикоррупционного правопорядка, имеют свою сущность; во-вторых, реализуют только присущие им социальные функции; в-третьих, их единство относительно, временно и неустойчиво; в-четвертых, взаимосвязь, взаимозависимость и взаимодействие между ними определяет сущность как всей системы антикоррупционного правопорядка, так и реализации его социальной роли; в-пятых, взаимосвязь и взаимодействие между ними неизбежно влечет изменение всей системы антикоррупционного правопорядка, его сущности и всех составляющих; в-шестых, конечным результатом их взаимодействия являются изменения объекта борьбы с коррупцией.
В четвертой главе «Субъекты противодействия коррупции в структуре антикоррупционного правового порядка», состоящей из трех параграфов, исследуется процесс формирования правового порядка Российской Федерации в сфере противодействия коррупции, основное внимание уделяется анализу субъектов антикоррупционной политики, правовых и организационных основ их деятельности, роли правоохранительных органов в структуре антикоррупционного порядка.
В первом параграфе «Субъекты противодействия коррупции и коррупционные отношения» предпринята классификация субъектов российской антикоррупционной политики, вскрыты проблемы правового обеспечения их деятельности.
По мнению автора, формирование антикоррупционного правового порядка связано с принятием целого комплекса законодательных мер и проведением организационных мероприятий, которые обеспечивают систематическую целенаправленную деятельность органов государственной власти, общественного самоуправления и граждан по противодействию и профилактике коррупции. В соответствии с законодательством в диссертации к субъектам противодействия коррупции отнесены федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации, физические лица в пределах их полномочий, которые являются непосредственными участниками анитикоррупционных отношений. Антикоррупционные правоотношения возникают в ходе реализации субъективного права человека и гражданина на признание, обеспечение и защиту основных прав и свобод человека и гражданина, соблюдение законности, публичности и открытости деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления, институциализированного законодательством Российской Федерации.
Согласно авторской концепции, поскольку антикоррупционные правоотношения являются основой формируемого антикоррупционного правопорядка, их субъекты выступают в качестве элементов его структуры, обеспечивая функционирование системы противодействия коррупции. По мнению автора, субъекты противодействия коррупции – это специализированные и неспециализированные, государственные и негосударственные органы и организации, осуществляющие в своей деятельности мероприятия, направленные на профилактику коррупции и борьбу с ее отдельными проявлениями. Закон о противодействии коррупции устанавливает правовой статус в данной сфере деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Генерального прокурора РФ, Счетной палаты РФ, которые являются субъектами государственной антикоррупционной политики.
Автор обосновывает положение, согласно которому субъекты антикоррупционной политики должны определяться по специфике деятельности и по публичному статусу. Так, согласно первому критерию в структуре российского антикоррупционного правопорядка действуют специализированные (Совет при Президенте РФ, Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания РФ по борьбе с коррупцией, прокуратура, органы федеральной службы безопасности и внутренних дел и др.) и неспециализированные субъекты (судебные органы, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, Министерство РФ по налогам и сборам, Министерство финансов РФ, Служба внешней разведки, Госкомимущества РФ, Департамент налоговой полиции, таможня и др.), а по публичному статусу государственные (Центральный банк РФ, средства массовой информации и др.) и негосударственные органы и организации (негосударственные научно-исследовательские центры, независимые экспертные советы и т.д.).
В диссертации обоснованно утверждается, что закон о противодействии коррупции никак не решает вопрос о специализированном антикоррупционном органе. Между тем ст. 36 Конвенции ООН против коррупции рекомендует каждому государству иметь соответствующий орган, осуществляющий антикоррупционную политику и координирующий деятельность в этой сфере. Так, Генеральная прокуратура не полномочна выполнять функции такого органа, поскольку может координировать лишь деятельность правоохранительных органов. Совет при Президенте по противодействию коррупции, являясь совещательным органом, также не может претендовать на эту роль. Автор обосновывает положение о том, что субъект противодействия коррупции, который мог бы рассматриваться в качестве такого органа должен отвечать за ее формирование и реализацию, обладать правом законодательной инициативы, быть ответственным за анализ законодательства на коррупциогенность. Он мог бы формироваться как федеральная служба и иметь вертикальную и горизонтальную структуру по аналогии, например, с Федеральной миграционной службой, входя в систему МВД России.
Во втором параграфе «Государственно-правовое регулирование деятельности субъектов противодействия коррупции в Российской Федерации: проблемы и противоречия» предпринят анализ правового статуса субъектов антикоррупционной политики, определены перспективы его дальнейшего развития в соответствии с принципами формирования российского антикоррупционного правопорядка.
В диссертации показано, что значение Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» заключается в установлении данным актом правовых и организационных основ противодействия коррупции на основе перечня приводимых в нем субъектов. Принятые в то же время федеральные законы № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003 и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 и принятие Федерального закона “О противодействии коррупции”» и № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”» вносят значительные изменения в действующее законодательство, также формируя правовые и организационное основы деятельности субъектов противодействия коррупции. Автор отмечает, что в истории формирования российского антикоррупционного порядка еще не было столь значительных законодательных трансформаций.
Согласно авторской концепции, правовые основы антикоррупционной деятельности представляют собой закрепленные в нормативных актах исходные положения, предусматривающие достаточный комплекс юридических средств и формальных механизмов их реализации, необходимых для эффективного противодействия коррупции. В качестве таковых в диссертации приводятся: во-первых, совершенствование законотворческого процесса; во-вторых, обновление и расширение правовой базы правоохранительной деятельности; в-третьих, устранение пробелов, коллизий и противоречий нормативно-правовых актов всех уровней и отраслей права; в-четвертых, ужесточение юридической ответственности участников коррупционных отношений и гарантии правовой защищенности лиц, способствующих их изобличению.
Анализ правовых и организационных основ российской антикоррупционной политики приводит автора к выводу о том, что существенным пробелом в системе правовых основ антикоррупционной деятельности является отсутствие закрепления федеральным законодательством принципов и норм, предусмотренных Федеральным законом от 25.12.2008 № 278-ФЗ «О противодействии коррупции», антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов.
В пятой главе «Перспективы совершенствования антикоррупционного правового порядка Российской Федерации», состоящей из трех параграфов, формулируются проблемы правового регулирования противодействия коррупции в сфере реализации профилактической направленности антикоррупционной политики, формирования ее доктринальных принципов, определяются направления, формы и методы систематизации антикоррупционного законодательства.
В первом параграфе «Гуманизация противодействия коррупции в контексте правового порядка Российской Федерации» исследуется проблема правовой институционализации профилактической направленности российской антикоррупционной политики, разрабатываются предложения, направленные на повышение роли профилактических мероприятий в механизме противодействия коррупции.
По мнению автора, заложенные законом о противодействии коррупции установки государственной антикоррупционной политики, ориентируют на осуществление обществом и государством предупредительных мер, направленных как против причин возникновения и роста коррупции, так и против способствующих этому условий. В этом смысле закон имеет профилактическую направленность и ориентирован не только на искоренение следствий, но и причин коррупции. Такой профилактический подход к преступности всегда расценивался как стратегически более эффективный в борьбе с ней. При этом сам термин «профилактика» не является отказом от борьбы с коррупцией, но отражает более гибкие ее формы и методы.
В диссертации под профилактикой понимается совокупность мер упреждающего воздействия, цель которых заключается в недопущении появления новых форм коррупции, их количественного и качественного изменения. Важную роль играет и предупреждение формирования совокупности условий, способствующих развитию данного явления. В совокупности такие меры в организационно-правовом контексте могут быть охарактеризованы как противодействие коррупции. Они отличаются своими качественными характеристиками и во многом обусловлены структурой коррупции как социально-правового феномена, коренящегося в неправомерности поведения участников коррупционных отношений, потенциальной противоправности форм коррупции. Исходя из этого, в основу классификации профилактических мер можно положить принцип градации по уровню распространения коррупции в социальной среде.
Оценивая Закон о противодействии коррупции как документ, устанавливающий профилактическую доминанту в системе российского антикоррупционного правопорядка, автор подчеркивает, что он формирует новый подход государственной политики в данной сфере. Такая перспектива борьбы с коррупцией является более эффективной и проверенной международной практикой. Именно такой (профилактический) характер имеет правовой порядок, устанавливаемый Конвенцией ООН против коррупции от 31.10.2003 и Конвенцией об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999, ратифицированными Российской Федерацией, нормы которых имплементированы российским законодательством в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 и принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”».
В диссертации показано, что закон о профилактике коррупции имеет ряд издержек, снижающих его профилактическую направленность. В их числе неопределенность субъекта, координирующего противодействие коррупции как специализированного антикоррупционного органа, отсутствие механизма общественного контроля, играющего существенную роль в комплексе общесоциальных мер профилактики коррупции, предусмотренных законом, а также декларативность положения об экспертизе нормативно-правовых актов, не устанавливающего форм, методов и механизмов данных мероприятий.
Во втором параграфе «Формирование правовой доктрины российской антикоррупционной политики: проблемы и противоречия» предпринят анализ доктринальных источников российского антикоррупционного законодательства, исследован уровень их влияния на формирование российского антикоррупционного правового порядка, даны рекомендации по совершенствованию доктринальных основ антикоррупционной политики.
Автор исходит из того, что правовая доктрина представляет собой совокупность взглядов на цели, задачи, направления государственной политики регулирования той или иной сферы общественных отношений. Государственная доктрина, изложенная в официально принятом документе, является совокупностью официально принятых взглядов и определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в соответствующей области. Поскольку государственная доктрина представляет собой совокупность идеологических предписаний, как правило, она не может иметь институционально-правового значения в отношении формирующегося законодательства, но имеет рекомендательный характер. Так, соответствующие доктринальные документы утверждаются нормативно-правовыми актами уровня постановления Правительства РФ, указа Президента РФ, но никогда не имеют силу федерального закона.
Автор полагает, что на фоне множественных проблем правового регулирования противодействия коррупции в Российской Федерации, необходимости создания эффективных правовых механизмов, предотвращающих и минимизирующих данное явление, возникает необходимость осмысления доктринальных основ государственной антикоррупционной политики, обобщения концептуально-правовых взглядов на его социально-правовую природу, а также формулирования целей, задач и направлений в борьбе с этим злом, обеспечивающих единство данной политики.
Основываясь на анализе российского антикоррупционного законодательства, автор отмечает наличие в контексте российского политического процесса доктринальных основ, являющихся концептуально-правовой основой разработки и принятия (или непринятия) соответствующих антикоррупционных актов. Так, законодатель всегда руководствуется концептуальными установками, сопряженными с пониманием социально-правовой природы явления, целями и задачами регулирования данной сферы общественных отношений, интерпретацией национальных интересов. Тем не менее без официально принятого доктринального документа такие основы носят спорадический несистемный характер и затрудняют формирование эффективного антикоррупционного правового порядка, не создавая четких нормативно-правовых рамок нормотворчества.
В данном контексте в диссертации обосновывается необходимость разработки государственной антикоррупционной доктрины, эффективность которой зависит от статуса данного документа. В этом смысле принятие федерального закона о доктрине государственной антикоррупционной политики Российской Федерации является эффективным механизмом противодействия коррупции. Принятие такого закона, во-первых, придает доктрине юридический статус, во-вторых, означает ее обязательность для исполнительной власти, поднадзорность исполнения, в-третьих, предполагает прозрачность ее исполнения, возможность контроля различными ветвями власти, в-четвертых, создает устойчивость от воздействий политической конъюнктуры, системность и гибкость.
В третьем параграфе «Перспективы систематизации российского законодательства в сфере противодействия коррупции» исследуются формы и методы систематизации российского законодательства в сфере противодействия коррупции, вносятся предложения о принятии ряда систематизирующих нормативно-правовых актов.
Автор обосновывает положение о том, что современные тенденции формирования российского правового порядка в сфере противодействия коррупции связаны с систематизацией антикоррупционного законодательства. При этом автор подчеркивает, что эта тенденция не ограничивается процедурами инкорпорации или консолидации, которые имеют в основном формально-юридический характер, но связана с выработкой концептуально-правовых подходов, в основе которых лежат соответствующие ценности государственной политики, в первую очередь, означающие приоритет гуманистической интерпретации прав и свобод человека и гражданина. Речь, таким образом, идет о разработке комплексных нормативно-правовых актов в данной сфере, о чем свидетельствует принятие федерального закона о противодействии коррупции, который, как было выяснено выше, имеет систематизирующее значение.
По мнению автора, данная тенденция является проявлением общих закономерностей развития правовой системы России, которая сегодня находится на том уровне развития, когда неизбежно концептуально-правовое осмысление правовых начал государственного регулирования общественных отношений, сопряженного с качественной переработкой законодательства. В этом смысле систематизация антикоррупционного законодательства на современном этапе является необходимой стороной его развития. А принятие закона о противодействии коррупции есть начало достаточно трудоемкого процесса.
Основываясь на анализе российского антикоррупционного законодательства, проведенного в диссертации, автор полагает, что дальнейшая его систематизация связана с решением задач, которые объединяются в две группы: концептуализация законодательства и формирование правовых институтов противодействия коррупции.
В рамках решения первой задачи предлагается разработка системы понятий и терминов, более полно отражающих коррупцию как антиобщественное явление, определение цели и задач государственной антикоррупционной политики, принципов и правовых начал ее осуществления. В рамках решения второй задачи – принятие законодательных мер, упорядочивающих отношения в сфере противодействия коррупции в соответствие с данными концептуальными установками, а также разработка совокупности правовых норм, устраняющих вышеприведенные противоречия и неопределенность.
В соответствии с положениями, обоснованными в диссертации, автор считает, что решение данных задач, в первую очередь, связано с принятием федерального закона об антикоррупционной доктрине Российской Федерации. В данном акте, который направлен на законодательное закрепление концептуальных и правовых основ государственной политики в сфере противодействия коррупции, автор полагает необходимым: во-первых, сформулировать систему понятий, важнейшее институциональное значение среди которых имеют «антикоррупционная доктрина Российской Федерации», «цель государственной антикоррупционной политики», «коррупция», «коррупционер» и др.; во-вторых, закрепить нормативно-правовое значение субъектов антикоррупционной политики, государственного специализированного антикоррупционного органа.
В заключении диссертации подводятся итоги исследования, излагаются выводы, предложения и рекомендации, намечаются перспективы дальнейшего теоретико-правового исследования проблемы формирования правового порядка Российской Федерации в сфере противодействия коррупции.
СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ
ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Монографии:
1. Шишкарёв С.Н. Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией. Международный и российский опыт: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006. 55 с. (2,3 п.л.).
2. Шишкарёв С.Н. Правовой порядок Российской Федерации и законодательное обеспечение борьбы с коррупцией: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. 77 с. (3,2 п.л.).
3. Шишкарёв С.Н. Правовые основы антикоррупционной политики России: история и современность: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. 63 с. (2,6 п.л.).
4. Шишкарёв С.Н. Правовой порядок Российской Федерации в сфере противодействия коррупции: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. 29 с. (9,8 п.л.).
5. Шишкарёв С.Н. Противодействие коррупции: теория и практика: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: КДУ, 2009. 168 с. (1,2 п.л.).
6. Шишкарёв С.Н. Концептуальные и правовые основы российской антикоррупционной политики: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: КДУ, 2010. 248 с. (14,4 п.л.).
7. Шишкарёв С.Н. Антикоррупционный правовой порядок: теоретико-правовой анализ: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: КДУ, 2010. 304 с. (18,6 п.л.).
Тезисы докладов на международных конференциях:
8. Шишкарёв С.Н. Российский антикоррупционный правовой порядок: пути формирования и реализации // Актуальные проблемы борьбы с коррупцией: Сборник материалов международной научно-практической конференции 19-20 июня 2008 г. Часть I. – Ростов-на-Дону: ФГОУ ВПО РЮИ МВД России. 2008. С. 34 – 38. (0,6 п.л.).
9. Шишкарёв С.Н. Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» – новый этап формирования российской антикоррупционной политики // Российская антикоррупционная политика: Сборник докладов пленарного заседания международной научно-практической конференции 4 – 5 июня 2009 г. Ростов-на-Дону: ФГОУ ВПО РЮИ МВД России. 2009. С. 12 – 24. (0,5 п.л.).
10. Шишкарёв С.Н. К вопросу о цели российской антикоррупционной политики // Проблемы коррупции: пути междисциплинарного исследования: Материалы V Международной научной конференции «Россия – Восток» (г. Астрахань, 4 – 6 сентября 2009 г.) / Под ред. проф. П.Л. Карабущенко. Астрахань: Издательский дом «Астраханский университет», 2009. С. 132 – 137. (0,5 п.л.).
Статьи в журналах и изданиях, рекомендуемых ВАК:
11. Шишкарёв С.Н. Формирование антикоррупционного правового порядка России // Юрист-Правовед. 2008. № 5 (30). С. 6 – 9. (0,5 п.л.).
12. Шишкарёв С.Н., Смахтин Е.В. О некоторых проблемах в ходе научных исследований коррупционной преступной деятельности // Труды Академии управления МВД России. 2009. № 2 (10). С. 57 – 62. (0,6 п.л.).
13. Шишкарёв С.Н. Борьба с коррупцией в системе приоритетов правового обеспечения национальной безопасности России // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 21. С. 102 – 107. (0,4 п.л.).
14. Шишкарёв С.Н. Коррупционные отношения и формы коррупции // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 4. С. 149 – 154. (0,7 п.л.).
15. Шишкарёв С.Н. Сущность и социально-правовая природа коррупции // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 5. С. 174 – 179. (0,8 п.л.).
16. Шишкарёв С.Н. Основные этапы развития российского законодательства в сфере противодействия коррупции // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 6. С. 195 – 204. (0,7 п.л.).
17. Шишкарёв С.Н. Доктринальная и правовая природа антикоррупционной политики // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 7. С. 222 – 225. (0,6 п.л.).
18. Шишкарёв С.Н. К вопросу о неинституциональных источниках формирования антикоррупционного законодательства // Философия Права. 2010. № 3 (40). С. 60 – 64. (0,3 п.л.).
19. Шишкарёв С.Н. Правовой вектор российской антикоррупционной политики: противодействие или все же – борьба? // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 1. С. 171 – 175. (0,6 п.л.).
20. Шишкарёв С.Н., Иванов А.А. О некоторых аспектах коррупционной составляющей института условно-досрочного освобождения от наказания // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 2. С. 91 – 94. (0,6 п.л.).
21. Шишкарёв С.Н. Важнейшие международные акты в сфере противодействия коррупции и коррупционным отношениям // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 3. С. 178 – 180. (0,3 п.л.).
22. Шишкарёв С.Н. Правовой порядок в сфере противодействия коррупции: к теоретико-правовой постановке проблемы исследования // Юрист-Правовед. 2010. № 3 (40). С. 12 – 16. (0,4 п.л.).
23. Шишкарёв С.Н. Коррупция: существенные признаки данного явления как общественного отношения // Закон и право. 2010. № 3. С. 5 – 11. (0,6 п.л.).
24. Шишкарёв С.Н. О содержании и дефинициях коррупционных правонарушений // Закон и право. 2010. № 4. С. 10 – 12. (0,3 п.л.).
25. Шишкарёв С.Н. Формы коррупционных правонарушений по российскому законодательству // Закон и право. 2010. № 5. С. 7 – 9. (0,3 п.л.).
26. Шишкарёв С.Н. Российское законодательство в сфере противодействия коррупции: перспективы дальнейшего развития // Общество и право. 2010. № 2 (29). С. 154 – 158. (0,5 п.л.).
Статьи и тезисы докладов в других изданиях:
27. Шишкарёв С.Н. Мировой опыт борьбы с коррупцией и его использование в отечественной практике // Актуальные проблемы реализации национальной антикоррупционной политики. Вторые Кудрявцевские чтения (10 апреля 2009 г.). Сборник научных трудов. Отв. ред. С.В.Максимов. М.: Институт государства и права РАН. 2010. С. 68 – 85. (0,8 п.л.).
28. Шишкарёв С.Н. Антикоррупционные этические доктрины в системе источников формирования международного и национального порядка противодействия коррупции // Образование. Наука. Научные кадры. 2009. № 4. С. 10 – 15. (0,5 п.л.).
29. Шишкарёв С.Н. Проблема систематизации законодательства Российской Федерации в сфере противодействия коррупции в контексте принятия Федерального закона «О противодействии коррупции» // Образование. Наука. Научные кадры. 2010. № 1. С. 6 – 12. (0,6 п.л.).
30. Шишкарёв С.Н. Значение доктринальных основ государственной антикоррупционной политики // Образование. Наука. Научные кадры. 2010. № 2. С. 43 – 45. (0,3 п.л.).
31. Шишкарёв С.Н., Хорольский Г.В. Формирование российской антикоррупционной идеологии: теоретико-правовые аспекты // Правовой порядок и правовая культура: Межвузовский научный сборник. Ростов на Дону, 2010. С. 595 – 602. (0,5 п.л.).
