Федеративная реформа в российской федерации на современном этапе конституционно-правовые аспекты
На правах рукописи
АДАМЯНЦ Сюзанна Тиграновна
ФЕДЕРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Конституционно-правовые аспекты
Специальность 12.00.02 – конституционное право;
муниципальное право.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2007
Работа выполнена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО (У) МИД России
Научный руководитель –
Заслуженный деятель науки РФ,
доктор юридических наук, профессор
ЕНГИБАРЯН Роберт Вачаганович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук
ДЕГТЕВ Геннадий Валентинович
кандидат юридических наук
ЧАПЧИКОВ Сергей Юрьевич
Ведущая организация –
Российская академия государственной службы
Кафедра государственного строительства и права
Защита состоится 31 октября 2007 г. в 16 часов на заседании Диссертационного совета Д-209.002.01 при Московском государственном институте международных отношений (университет) МИД России по адресу: 119454, Москва, пр. Вернадского, 76, МГИМО (У) МИД России, центральный корпус, аудитория 1039. Телефон 434-06-90, факс 434-93-88
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного института международных отношений (университета) МИД России
Автореферат разослан 28 сентября 2007 г.
Ученый секретарь
Диссертационного совета,
доктор социологических наук,
профессор Е.В.Охотский
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ
Актуальность темы исследования. Российская Федерация с начала 90-х годов ХХ века находится в состоянии динамичных изменений своего государственного устройства. Одно из важнейших направлений этих преобразований предполагает последовательную реформу федеративного устройства страны, реализацию в полном объеме его конституционных основ.
Основные задачи государственной политики в этой сфере были сформулированы еще в середине 90-х годов в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» утвержденных Указом Президента РФ от 03.06.1996 № 803. Они включают в себя:
защиту и обеспечение интересов Российской Федерации в целом, сохранение единства и территориальной целостности Российского государства;
децентрализацию власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и повышение степени их ответственности перед населением;
выравнивание реальных прав и компетенции субъектов Российской Федерации;
осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России;
реальное обеспечение действия прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства;
четкое определение круга полномочий федеральных органов государственной власти, которые обеспечивают защиту интересов Российской Федерации в целом и в то же время не ограничивают самостоятельности субъектов Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к их ведению.
На первом этапе реализации этой политики (1991-1999 гг.) в области федеративных отношений доминирующее влияние оказывала тенденция децентрализации государственной власти. Однако процессы децентрализации достигли столь внушительных размеров, что начали переходить в свою крайнюю стадию – дезинтеграцию. Наметилась конфедеративная направленность в историческом движении Российского государства.
Современный этап развития российского федерализма характеризуется усилением централизации государственной власти. В целях предотвращения возможных негативных последствий приняты широкомасштабные меры по реформированию федеративных отношений, направленные на укрепление Российской Федерации, выстраивание вертикали государственной власти, обеспечение единого правового пространства Российской Федерации и конституционной законности в функционировании всех уровней и ветвей государственной власти.
При этом сохраняется задача обеспечения оптимального уровня децентрализации. А это означает, как сказано в Послании Федеральному Собранию в апреле 2007 г. Президента РФ В.В.В Путина, постепенное «увеличение объема полномочий региональных и местных властей». Только в 2007 году субъектам Федерации были переданы важнейшие полномочия в области градостроительства, лесного хозяйства, земельных и водных отношений, охраны животного мира, а также в вопросах занятости населения. С 2008 года региональные органы власти должны приступить к реализации полномочий в области охраны и управления памятниками истории и культуры федерального значения[1].
Влияние современной реформы на развитие федерализма в России требует обстоятельного научного анализа, разработки конкретных рекомендаций для практиков. Однако обобщение первых результатов федеративной реформы на современном этапе, возникающих здесь правовых проблем, еще не стало предметом соответствующего научного исследования. Все это делает изучение состояния и путей совершенствования Российского федеративного государства актуальной и важной научной и практической задачей и предопределяет выбор темы исследования.
Степень разработанности проблемы. Развитию российского федерализма посвящено немало трудов российских ученых. В этом научном поиске можно выделить ряд направлений.
Наиболее многочисленными по количеству работ и наиболее разработанными направлениями являются:
- обстоятельный анализ конституционно-правовых основ российского федерализма[2].
- исследование проблем разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, функционирования различных институтов власти в условиях федеративного государства[3].
Наибольший вклад в разработку концептуальных основ российского федерализма содержатся в трудах Р.Г.Абдулатипова, М.В.Баглая, С.Д.Валентея, В.В.Гошуляка, Р.В.Енгибаряна, Л.М.Карапетяна, Ю.К.Краснова, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, Ю.И.Лейбо, А.В.Малько, Н.И.Матузова, М.Н.Марченко, Б.А.Страшуна, Э.В.Тадевосяна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, Б.С.Эбзеева, Л.М.Энтина, А. С.Ященко.
В целом, оценивая состояние научной разработки проблем совершенствования федерализма в Российской Федерации, следует отметить, что целый ряд аспектов, связанных с первыми итогами, осуществляемой в настоящее время федеративной реформы, еще не были предметом научного исследования. Речь идет, в частности, об итогах и перспективах реформирования Совета Федерации, укрупнения субъектов федерации, дальнейшего перераспределения полномочий между органами государственной власти и т.д. Именно на них соискатель сосредоточил основное свое внимание.
Объектом диссертационного исследования выступают правовые общественные отношения, порождаемые федеративным государственным устройством Российской Федерации и осуществляемой в настоящее время федеративной реформой.
Этим определяется и предмет представленного исследования: конституционные основы российского федерализма, правовой фундамент современной федеративной реформы в РФ, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; правовая база статуса, полномочий, порядка формирования верхней палаты российского парламента.
Цель исследования – разработка предложений по дальнейшему совершенствованию правового регулирования российского федерализма на современном этапе с учетом особенностей Российской Федерации и опыта других федеративных государств, на основе обобщения некоторых новых теоретических концепций, посвященных развитию федерализма и анализа опыта решения практических проблем, стоящих перед российским федеративным государством.
Исходя из цели, в диссертации поставлены следующие задачи ее достижения:
- обобщить первые итоги современной федеративной реформы в Российской Федерации;
- исследовать разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на конституционной основе и установить соответствие действующего федерального закона, относящегося к данному разграничению, Конституции РФ;
- рассмотреть конституционно-правовые основы и перспективы оптимизации субъектного состава Российской Федерации;
- предложить пути совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений на современном этапе.
Методологическая основа исследования. Теоретико-методологическую основу диссертации составляет система концепций и взглядов, опирающаяся на диалектический метод познания и представленная в трудах российских и зарубежных ученых по теории государства и права, конституционному праву, теории государственного управления.
Теоретическая основа исследования. Как известно, идейно-теоретические истоки современной концепции федерализма складываются в Новое время в трудах А. Гамильтона и Д. Мэдисона. В дальнейшем вопросы сочетания принципов государственного суверенитета и федерализма исследовались Г. Вайцем, В. Вильсоном, Г. Еллинеком, М. Зейделем, Д. Кальхауном, П. Лабандом, А. Токвилем, В. Уиллоуби и др.
Немаловажное значение проблемам государственного суверенитета и федерализма уделялось русскими учеными. Среди них особо следует выделить Н.Н.Алексеева, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, И.А. Ильина, М.Н. Каткова, Н.М. Коркунова, Б.Н. Чичерина, Г. Ф. Шершеневича и др.
Проблеме федерализма уделялось существенное внимание учеными-представителями марксистской политико-правовой мысли, в связи с чем можно констатировать факт возникновения и развития целого научного направления в политико-правовой мысли – теории социалистического федерализма, основоположниками которой являлись такие мыслители-марксисты, как О. Бауэр, К. Каутский, К. Реннер, В.И. Ленин и др.
В работе использованы общие и специальные методы познания: анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие современные методы.
При работе над диссертацией автор опирался на российские и международные нормативно-правовые акты, относящиеся к федеративному государственному устройству.
Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертации обосновывается ряд выводов из правового регулирования федеративных отношений в России в рамках осуществляемой в настоящее время федеративной реформы, предлагаются пути совершенствования соответствующего российского законодательства.
В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы:
1. Обоснован вывод, что за период 90-х годов отношения "центр - регионы" в России развивались таким образом, что единство страны оказалось под угрозой. Отсутствие единого правового поля, экономические барьеры внутри страны, межнациональные противоречия, слабости бюджетного федерализм, наличие на территории страны "пятен", на которых не распространялось действие федеральной Конституции - все это объективно требовало реформы федеративных отношений в стране.
2. Доказано, что федеративная реформа была призвана решить следующие задачи:
преодолеть правовой сепаратизм, реинтегрировать правовое поле, распространив действие федерального законодательства на всю территорию Федерации;
преодолеть асимметричность федеративных отношений, выровнять конституционные права субъектов Федерации вне зависимости от принципа, который положен в основание их образования (национальный или территориальный);
ликвидировать разорванность экономического пространства страны, воссоздать единый рынок России - без межрегиональных барьеров.
3. Аргументировано, что ключевыми правовыми механизмами решения данного комплекса задач стали:
создание института федеральных округов и полномочных представителей Президента РФ в этих округах;
создание правовой основы института федерального вмешательства;
реформа Совета Федерации.
4. Обоснован вывод, что основной задачей совершенствования федеративных отношений на современном этапе является повышение эффективности взаимодействия различных уровней государственной власти и местного самоуправления в целях обеспечения качества предоставления публичных услуг населению.
5. Доказано, что хотя основные направления разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления были определены федеральными законами от 4 июля 2003 года №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» и от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», однако в связи с закреплением новой модели замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (Федеральный закон от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ) федеративные отношения предполагают более высокую степень согласованности действий и решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и повышают степень ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за реализацию единой федеральной политики в регионах. В связи с этим целесообразно обеспечить развитие законодательства в направлении оптимизации объема полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению функций государственного управления в регионах. Одновременно с этим должны быть созданы дополнительные механизмы контроля и оценки результатов деятельности региональных органов исполнительной власти.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что в данном исследовании предложены решения некоторых актуальных и весьма важных правовых проблем российского федерализма. Материалы диссертации могут быть использованы в законодательной практике, научно-исследовательских и учебных целях.
Структура работы обусловлена целью и задачами диссертационного исследования, включает в себя введение, две главы, заключение и список использованных источников и литературы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО (У) МИД России. Там же были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность диссертационного исследования, описывается состояние научной разработки темы, определяются цель и задачи, объект и предмет, теоретические и методологические основы исследования, указывается нормативная база, результаты, научная новизна, практическая значимость и апробация результатов исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе диссертации «Конституционно-правовые основы российского федерализма» исследуются:
- конституционные принципы Российской Федерации;
- развитие законодательства в сфере федеративных отношений;
- правовая основа разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти в РФ.
В главе рассматривается соотношение понятий «правовые» и «конституционные основы» российского федерализма. В этой связи показывается, что если закрепление конституционных основ российского федерализма – прерогатива Конституции Российской Федерации, то правовые основы российского федерализма включают в себя, наряду с Конституцией РФ, Федеративный договор (в части, не противоречащей Конституции), общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, конституционные и федеральные законы, договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституции, уставы и акты текущего законотворчества субъектов Российской Федерации.
В диссертации показано, что единая в своей основе сущность федерализма в различных условиях места и времени закономерно получает многообразные формы своего проявления. Любая отдельная федерация соединяет в себе: а) общее для всех федераций, выражающее сущность федерализма; б) особенное для группы федераций, отражающее своеобразие формы проявления единой сущности федерализма у данной его разновидности; в) единичное, индивидуально-специфическое, свойственное только данной конкретной федерации. Любая реальная модель федерализма представляет собой неразрывное единство общего и особенного в теории и практике федерализма.
К общим принципам построения федеративного государства можно отнести: 1) государственная целостность; 2) единая система государственной власти; 3) разделение государственной власти. Они же представляют собой конституционные принципы российского федерализма, закрепленные в Конституции Российской Федерации.
В диссертации показывается, что государственная целостность России закреплена в следующих нормах Конституции Российской Федерации: ч.1 ст.1, ст.4, ч.3 ст.5, ч.1 ст.8, ч.1 и 2 ст.67.
Принцип единства системы государственной власти закреплен в Конституции РФ следующими нормами: ч.3 ст.5, ст.10, ст.11, ст.71, ст.72, ст.73, ст.118, ст.128, ч.5 ст.76, ч.6 ст.76, ст.77, ст.78, ст.85, ст.94, ч.2 ст.95, ч.1ст.104, ст.110, ч.1 ст.112, ст.115.
Разделение государственной власти на два уровня устанавливается в ч.3 ст.5, ст.11, ст.71, ст.72, ст.73, ст.76, ст.77, ст.78 Конституции РФ. Конституцией РФ также определяются некоторые полномочия двух уровней государственной власти.
Принцип равноправия и самоопределения народов России закреплен в преамбуле Конституции РФ. Основой для реализации этого принципа является ч.1 ст.3, ч.3 ст.5, ст. 68, ст.69 Конституции Российской Федерации.
Важным принципом, характеризующим Российскую Федерацию на современном этапе, является принцип демократизма государственного устройства. Этот принцип закреплен в ч.3 ст.3, ст.8, ст.10, ст.12, ст.13, ст.32, ст.34, глава 2, ст.69 Конституции РФ.
Как показано в диссертации, национальная и территориальная организация субъектов федерации как особенный конституционный принцип российского федерализма основан на ч.1 ст.5, ст.65, ст.66, ст.137 Конституции РФ. Индивидуальная особенность организации Российской Федерации состоит в наличии сложноорганизованных субъектов федерации.
Что касается остаточного способа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, то он зафиксирован в ст.71, ст.72, ст.73, ст.76 Конституции Российской Федерации.
Особенностью Российской Федерации является ряд различий в правовом статусе субъектов РФ, определяемых Конституцией РФ. В частности, согласно части 2 статьи 5 Основного закона, республики имеют конституции и называются государствами (в скобках), в то время как остальные субъекты имеют Уставы. И кроме этого республики в соответствии с ч.2 ст.68 Конституции РФ вправе устанавливать свои государственные языки.
Как показано в диссертации, конституционные принципы государственного устройства РФ в совокупности представляют систему конституционных основ российского федерализма.
Во второй главе диссертации «Основные направления федеративной реформы на современном этапе» исследуются пути совершенствования российского федерализма по следующим направлениям:
- реформа представительства регионов на федеральном уровне;
- создание федеральных округов и правовая основа их деятельности;
- развитие института федерального вмешательства;
- укрупнение субъектов РФ как важное направление федеративной реформы.
В диссертации показано, что, начиная с 2000 года, в Российской Федерации был предпринят ряд мер, нацеленный на укрепление государственности и проведение реформы в федеративных отношениях.
Одним из первых шагов в федеративной реформе стало создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России.
Суть этого решения - в укрупнении структур президентской вертикали в территориях, в повышении эффективности власти. С созданием округов федеральная власть приблизилась к территориям.
В 2002 году Президент РФ предложил перенести на окружной уровень исполнение некоторых федеральных функций, приблизить их к территориям. Прежде всего - в части контрольной и кадровой работы. А именно - в сферах финансового контроля и согласования кандидатур на должности в региональных подразделениях федеральных ведомств.
Второй шаг в федеративной реформе, предпринятый после 2000 года, определяет возможность федерального вмешательства в ситуации, когда органами власти на местах попираются Конституция России и федеральные законы, нарушаются единые права и свободы граждан России. Федеральная власть, Президент Российской Федерации получили правовую возможность навести здесь порядок. А руководители регионов получили право влиять на местные органы власти, если они принимают неконституционные решения, попирают свободы граждан.
Третий шаг в развитии Федерации - создание Государственного совета при Президенте РФ как формы организации постоянного диалога руководителей субъектов Российской Федерации и Президента РФ по основным проблемам государственной жизни и реформа формирования Совета Федерации.
Особую роль в развитии федеративных отношений играет реформа формирования Совета Федерации. Природа Совета Федерации такова, что отражая мнения и интересы субъектов Федерации, эта палата обеспечивает возможность субъектам Федерации участвовать в федеральном законотворчестве и управлении страной. При этом Совет Федерации есть государственный орган всей Федерации. Его акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации в целом.
В настоящее время правовая основа формирования Совета Федерации - Федеральный Закон от 5 августа 2000 года[4] «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
«Не раз говорилось, отмечал в связи с этим 26 апреля 2007 г. в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Президент РФ В.В.Путин, и о необходимости усилить связь верхней палаты с регионами Российской Федерации. Я знаю, что сегодняшний состав Совета Федерации самым серьезным образом, по-государственному относится к своим обязанностям. И в своей практической деятельности последовательно отстаивает интересы регионов. Вместе с тем многие из находящихся сегодня в этом зале предлагают принять правовую норму, согласно которой субъект Российской Федерации должны представлять граждане, проживающие в нем не менее десяти лет. Согласен с этим предложением, но при условии – при условии, – что изменения будут идти постепенно, в соответствии с действующим порядком ротации членов Совета Федерации: нам не нужно никаких революций»[5].
Важным направлением федеративной реформы стало наведение порядка в отношениях между федеральным и региональным уровнем власти.
Первая задача здесь - это определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции. Разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления.
Вторая задача - порядок в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Сейчас они финансово и организационно слабы, дублируют деятельность региональных органов и не в состоянии выполнять подчас даже контрольные функции.
И, наконец, третья задача - это наведение порядка в межбюджетных отношениях. Четкое распределение ресурсов и налоговых поступлений - это вопрос ответственности и эффективного исполнения взаимных обязательств со стороны различных уровней власти[6].
Предпринятая в течение последних лет по инициативе Президента РФ активизация работы по всем этим направлениям, принятие в рамках федеративной реформы целого пакета новых нормативно-правовых актов привело к ряду принципиальных изменений в правовом регулировании федеративных отношений.
Принципиальными нововведениями последних лет, уже реализованных в российском законодательстве, являются:
- Существенное изменение соотношения полномочий и компетенции трех уровней публичной власти:
органов государственной власти Российской Федерации;
органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
органов местной власти (органов местного самоуправления).
- Установление принципа двухуровневой территориальной организации местного самоуправления.
- Изменение важных принципов и элементов бюджетной системы, особенно на местном уровне.
- Унификация системы органов местного самуоправления.
Как показано в диссертации, проблема представительства регионов на федеральном уровне связана с механизмом формирования Совета Федерации. За последние десять лет были опробованы три разных способа формирования верхней палаты Федерального Собрания РФ.
Согласно Конституции РФ (ч.2 ст.95) в законодательной ветви федеральной государственной власти находятся представители государственной власти субъектов федерации. Эти представители относятся и к законодательным (представительным) органам, и к исполнительным органам государственной власти субъектов федерации. Таким образом, в системе государственной власти Российской Федерации существует обратная связь между законодательной ветвью федеральной государственной власти и законодательной и исполнительной ветвями государственной власти субъектов федерации. И порядок формирования Совета Федерации существенно влияет на силу данной обратной связи.
В связи с этим в диссертации обстоятельно анализируется история, связанная с эволюцией правовой основы формирования Совета Федерации в России в сопоставлении с опытом формирования верхних палат парламентов других стран, которые ближе всего к Российской Федерации по размерам территории, по численности и национальному составу населения. К ним автор относит Австралию, Аргентину, Бразилию, Индию, Канаду, Мексику, США и ФРГ.
Различия в порядке формирования верхней палаты парламента в этих государствах рассматривались в диссертации по следующим наиболее важным критериям:
- способ формирования (прямые выборы, косвенные выборы, по должности, по назначению, смешанный);
- пропорциональность представительства в парламенте субъектов федерации;
- срок полномочий членов верхней палаты;
- период обновления палаты;
- возрастной ценз;
- количественный состав верхних палат.
Как показал анализ, проведенный в диссертации, большинство из рассматриваемых государств при формировании верхней палаты парламента применяют способ прямых выборов в различных его формах. Косвенные выборы применяются крайне редко и в этих случаях главную роль играют законодательные собрания субъектов федеративного государства. Назначение, как основной способ формирования, применяется лишь в одном государстве (Канада) и его в свете сегодняшнего дня стоит отнести к анахронизму.
По пропорциональности представительства субъектов федеративных государств в верхней палате парламента в большинстве федераций принято равное их представительство
Срок полномочий члена верхней палаты парламента, за исключением одного государства с косвенным методом выборов, составляет не менее шести лет. Различия заключаются лишь в периодах обновления палаты.
Возрастной ценз членов верхней палаты практически во всех федерациях составляет не менее 30 лет.
Что касается количественного состава верхней палаты парламента, то в большинстве федераций количество сенаторов от каждого субъекта федеративного государства составляет два – три человека, если речь идет о прямых выборах. При косвенных выборах верхняя палата парламента не превышает в количественном отношении нижнюю палату.
В диссертации на основе анализа и систематизации отечественного опыта и опыта других стран предлагаются конкретные меры, направленные на совершенствование правовой основы формирования Совета Федерации.
Важное место в диссертации занимает анализ конституционно-правовых основ разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Конкретный анализ этого разграничения полномочий между двумя уровнями государственной власти, как показано в диссертации, сложная задача по ряду причин.
Во-первых, нормы федеральных органов власти имеют безусловный приоритет только по предметам ведения самой Российской Федерации, установленным в ст. 71 Конституции Российской Федерации.
Во-вторых, существует сфера совместной компетенции, в которой субъекты Российской Федерации могут осуществлять правовое регулирование по своей инициативе.
В-третьих, Конституция Российской Федерации выделила сферу самостоятельного правового регулирования субъектов Российской Федерации, указав, что в этой сфере законы и иные акты субъектов Российской Федерации имеют приоритет.
В-четвертых, даже в сфере исполнительной власти, где сохраняется определенная вертикальная подчиненность, Президент наделяется правом лишь приостанавливать акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но не отменять их.
В-пятых, в правовой системе Российской Федерации активно формируется «договорное ядро», статус которого пока не вполне ясен и является предметом споров.
В связи с этим в диссертации проанализированы некоторые способы решения названных проблем, особенно в наиболее спорной сфере - сфере совместного ведения.
Как показано в работе, феномен совместного ведения центра и составных частей федеративного государства возник на определенном этапе развития федеративной государственности в результате эволюции дуалистической природы федерализма. Первоначально федерализм, родиной которого считается США, зародился как дуалистический, подразумевающий строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной (союзной) властью и властями субъектов федерации. Вместе с тем модель, ориентируемая на жесткую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Обнаружилось, что имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила наименование кооперативного федерализма и привела к появлению феномена совместного ведения федерации и ее субъектов.
Как конституционная категория, совместное ведение, а точнее - конкурирующее (совместная компетенция властей федерации и земель) впервые было обозначено европейским (германским, австрийским) правом. По мнению европейских ученых, появление совместного ведения (совместной компетенции) есть показатель более совершенных федеративных связей, когда механизм разделения и реализации государственной власти - не только конституционно фиксированное размежевание, но и отношения партнерства (сотрудничества и солидарной ответственности).
Суть преобразования федеративных отношений по новой Конституции России - правовое закрепление предметов совместного ведения была предпринята еще в СССР в проекте Союзного договора и союзных законах последних лет существования СССР. Однако документом, положившим реальное начало формированию нового типа федеративных отношений, которые можно считать основой формирования российской модели федерализма, стал Федеративный договор. Подписав в 1992 г. Федеративный договор, федеральные органы власти России впервые не сверху, а вместе с органами власти ее составных частей попытались разделить государственную власть и определить правила взаимодействия, основанные на поиске согласия и сотрудничества. Данным документом были обозначены предметы совместного ведения органов государственной власти России и ее составных частей, которые и определили сущность современной российской конституционной модели совместного ведения. Внедрение в ткань федеративного устройства России предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, установление форм их реализации через совместное законотворчество и согласование деятельности, организацию представительств субъектов Федерации в центральных органах и создание координационных и совещательных структур - все это свидетельствует о развитии в России собственного варианта федерализма.
Действующая Конституция Российской Федерации подтвердила выбор Россией необходимости формирования механизма совместного осуществления государственной власти. Более того, предпринятая попытка соединения элементов кооперации с уравниванием субъектов Федерации в их статусе раскрыла новые возможности партнерства, вывела их на более высокий уровень правовой справедливости.
Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, так же как и перечень предметов ведения РФ, является закрытым. Он подлежит расширению (изменению) только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию РФ. Это создает определенные гарантии конституционной защиты согласованного сторонами федеративных отношений объема совместного ведения.
В диссертации обосновывается вывод, что российская модель совместного ведения несколько отличается от моделей, сформированных зарубежной практикой. В конституциях зарубежных государств, где используется институт совместного ведения, как правило, осуществляется разграничение не предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а функций либо совместной компетенции между конкретными ветвями государственной власти - законодательной и исполнительной.
В России данная проблема стоит достаточно остро, что связано, прежде всего, с противоречивостью самой российской конституционной модели разграничения предметов ведения. Так, перечень предметов ведения включает вопросы, отнесенные одновременно к предметам ведения Федерации и к предметам совместного ведения. В соответствии с п. "в" ст. 71 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Федерации. Одновременно эти же вопросы в п. "б" ст. 72 Конституции отнесены к предметам совместного ведения.
Согласно п. "а" ст. 71 Конституции РФ в ведении Федерации находится принятие и изменение Конституции России. Вместе с тем в соответствии со ст. 136 Конституции РФ поправки к главам 3 - 8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Это означает, что данное полномочие не является предметом исключительного ведения Федерации и в определенных, установленных самой же Конституцией случаях, относится к совместному ведению.
Подобное противоречие обнаруживается и при сопоставлении п. "а" ч. 1 ст. 71 и 72 Конституции РФ в части регулирования взаимоотношений в сфере конституционного контроля. Согласно п. "а" ст. 71 Конституции РФ в ведении Федерации находится контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Данное положение не согласуется с тем, что в соответствии с п. "а" ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено «обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам».
Трудно говорить об исключительном ведении Федерации и в том случае, если у Федерации и ее субъектов имеется общий объект власти. Так, согласно п. "б" ст. 71 Конституции РФ "территория Российской Федерации" отнесена к ведению Российской Федерации. Однако из смысла ст. 67, 71, 72, 73 Конституции РФ следует, что право регулировать территориальное устройство субъекта Федерации принадлежит субъекту Федерации. На это обращено внимание в абзаце 5 п. 4 Постановления Конституционного Суда по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» [7]. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, находится их территориальное устройство. Это означает, что субъекты РФ самостоятельно определяют в своих конституциях (уставах) и законах систему административно - территориальных единиц и муниципальных образований.
В соответствии с этим же пунктом ст. 71 Конституции РФ к ведению Федерации отнесено «федеративное устройство Российской Федерации». Однако вопрос о том, следует ли федеративное устройство относить к исключительному ведению Федерации, не может быть воспринят однозначно. Положения федеральной Конституции свидетельствуют о том, что не все вопросы федеративного устройства относятся к исключительному ведению Федерации. Во-первых, глава 3 Конституции России, регулирующая вопросы федеративного устройства, не может быть изменена федеральными органами в одностороннем порядке (ст. 136 Конституции). Во-вторых, отдельные вопросы федеративного устройства регулируются по согласованию либо с согласия субъектов Федерации. В частности, статус субъекта РФ может быть изменен только по взаимному согласию Федерации и субъекта РФ (ч. 5 ст. 66 Конституции). В качестве вариантов решения проблемы можно было бы предложить изъятие категории «федеративное устройство» из ст. 71 Конституции либо замену ее понятием «структура Федерации». Приведенные примеры свидетельствуют об определенной несогласованности положений ст. 71, 72 и иных статей Конституции Российской Федерации. Устранение данных противоречий возможно как через внесение поправок непосредственно в Конституцию, так и путем толкования конституционных положений Конституционным Судом Российской Федерации. При этом, думается, что до постановки вопроса о внесении изменений в Конституцию России следует максимально использовать потенциал конституционного толкования.
Другая актуальная проблема конституционного регулирования круга предметов совместного ведения - пробелы федеральной Конституции в определении предметов ведения Российской Федерации. Юридическая практика свидетельствует о том, что ст. 71 Конституции РФ содержит неполный перечень предметов совместного ведения
На основании анализа совокупности законов в сфере совместного ведения в диссертации формулируется ряд уточнений в некоторые законы. В частности, предлагается внести поправки в статью 26.1. «Определение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации» Федерального закона от 06.10.1999. № 184-ФЗ (ред. от 11.12.2004) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[8].
В диссертации обстоятельно рассматривается развитие в законодательстве России института федерального вмешательства. Действующее законодательство России предусматривает ряд возможностей федеральных органов власти по предотвращению и разрешению уже возникших конфликтов между центром и субъектами Федерации. В Конституции РФ (ст.85, 125) определены государственно-властные меры, направленные на предотвращение конфликтов. Как правило, в публикациях такие действия объединяются под термином "федеральное вмешательство" (ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных законах такой термин не упоминается).
Для уяснения понятия «федеральное вмешательство» в диссертации рассматриваются предложения различных авторов по возможным акциям федерального центра по отношению к субъекту Федерации.
М.В. Баглай к конкретным инструментам, "способствующим исправлению нарушений конституционных норм субъектами Федерации", относит согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, приостановление Президентом Российской Федерации действия актов исполнительной власти субъектов Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации, введение чрезвычайного или военного положения[9].
И.Н. Барциц расширяет перечень механизмов федерального вмешательства и относит к ним следующие: объявление режима чрезвычайного положения; введение прямого президентского правления; перераспределение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации; использование процедуры импичмента; роспуск законодательных (представительных) органов власти; меры финансового воздействия; перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъекта Федерации; отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти субъекта Федерации; ликвидация субъекта Федерации как самостоятельного образования[10].
Отметим, что И.Н. Барциц, предлагая такую меру, как ликвидация субъекта Федерации как самостоятельного образования, отмечает, что она не только не предусмотрена действующей Конституцией Российской Федерации, но, напротив, соответствующие положения Конституции Российской Федерации, обеспечивая неприкосновенность принципа федеративного устройства, исключают данную меру федерального вмешательства. Однако автор допускает ее теоретическое рассмотрение и предлагает в качестве способов ликвидации субъектов Российской Федерации следующие формы изменения государственно-правового статуса субъекта Российской Федерации:
а) преобразование субъекта Федерации в федеральную территорию;
б) присоединение территории субъекта Федерации к территории другого субъекта Федерации;
в) включение территории субъекта Федерации (бывшего) в состав другого субъекта в качестве административно-территориального образования[11].
В упомянутом выше проекте закона к числу мер федерального вмешательства предлагается отнести:
а) меры, направленные на отмену правового акта, действия органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
б) приостановление действия правового акта;
в) представление органу государственной власти, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации и их предупреждение;
г) временное введение особого режима правления на территории Российской Федерации;
д) приостановление осуществления полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
е) досрочное прекращение полномочий органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
ж) временное введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации;
з) введение чрезвычайного положения на территории субъекта Российской Федерации или части его территории;
и) введение военного положения на территории субъекта Российской Федерации или части его территории;
к) временное введение прямого федерального правления на территории субъекта Российской Федерации;
л) использование расположенных на территории субъекта Российской Федерации войсковых формирований и ввод дополнительных войсковых формирований на территорию субъекта;
м) меры материального и финансового воздействия[12].
В принципе большинство вышеизложенных предложений соответствует тем параметрам института федерального вмешательства, которые выработаны или апробированы практикой в зарубежных странах[13].
Необходимо различать меры федерального вмешательства с точки зрения не только последовательности их применения, но и их правового содержания. В научной литературе предлагаемые различными авторами меры федерального вмешательства делятся на три группы: 1) предупредительные меры; 2) принудительные меры; 3) меры, связанные с ограничением прав граждан.
К первой группе относятся: проведение Президентом Российской Федерации согласительных процедур, которые служат способом разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; приостановление Президентом Российской Федерации действия незаконных актов органов государственной власти субъектов Федерации, вынесение предупреждения Президентом Российской Федерации законодательному (представительному) органу государственной власти и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, когда они не отменяют принятый ими нормативный правовой акт, противоречащий федеральному законодательству.
Ко второй группе можно отнести признание незаконными правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами; досрочное прекращение полномочий органа государственной власти субъекта Федерации. Данные акции можно рассматривать как привлечение органов государственной власти субъекта Федерации или их должностных лиц к ответственности.
К третьей группе относятся акции, влекущие за собой ограничения прав граждан, например, введение чрезвычайного и военного положения.
Отнесенные к первой группе меры федерального вмешательства в права субъекта Российской Федерации определены Конституцией Российской Федерации, вошедшие во вторую - Конституцией Российской Федерации, Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Возможность введения чрезвычайного положения предусмотрена Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении".
Особой проблемой совершенствования российского федерализма является оптимизация субъектного состава Российской Федерации. Речь идет в основном об уменьшении количества субъектов РФ для облегчения управления, создания мощных в экономическом и социальном отношении субъектов федерации, для разрешения проблемы сложноорганизованных субъектов.
С правовой точки зрения укрупнение субъектов федерации потребует внесения изменений в статью 65 и возможно в статью 95 Конституции РФ, так как существенное уменьшение числа субъектов отразится на формировании Совета Федерации. В случае утверждения одного типа субъекта для всей федерации, например, губернии или области, необходимо будет изменить положения статьи 5 и статьи 66 Конституции. Переход к унитарному устройству повлечет за собой пересмотр главы 3, главы 5, отдельных положений главы 4, главы 9, статьи 125 и отдельных положений главы 1 Конституции РФ, включая часть 1 статьи 1.
Приведение субъектов Российской Федерации к единому статусу (например, губерния или область) теоретически возможно без внесения поправок в Конституцию, если, опираясь на часть 5 статьи 66, все субъекты, имеющие другой статус, добровольно согласятся его изменить (кроме, естественно, городов федерального значения). Но на практике вряд ли такое осуществимо.
В диссертации анализируется Федеральный конституционный закон от 17.12.2001г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[14]
. Порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта согласно этому закону представляет собой довольно сложную процедуру. Вследствие этого данный закон не может быть использован для радикального изменения структуры федеративного устройства Российской Федерации.
В диссертации рассмотрены идеи реформирования федеративного устройства Российской Федерации на базе семи федеральных округов и на основе ассоциаций экономического взаимодействия. В результате сделан вывод, что в настоящее время радикальное изменение государственного устройства путем укрупнения субъектов Российской Федерации не имеет под собой правовых оснований. Изменения в субъектном составе Российской Федерации возможны только на основе взвешенного подхода к объединению субъектов, учитывающего не только волю народов, населяющих субъекты, но и экономическую и правовую стороны такого объединения. Создание Пермского края покажет реальные результаты объединения субъектов Российской Федерации.
В Заключении диссертации на основе проведенного исследования делаются выводы и предложения по совершенствованию российского федерализма на современном этапе.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Адамянц С.Т. Правовая основа социально-экономического развития регионов России // Право и управление.ХХ1 век – 2007. - № 1. - 0.7. п.л.
2. Адамянц С.Т. Основные направления совершенствования российского федерализма // Право и управление. ХХ1 век – 2007- № 2.- 0.7 п.л.
1 См.: www.kremlin.ru/appears/2007/04/26/1156
[2] См.: Силинов П. М. Федерализм: Конституционно-правовое регулирование в зарубежных странах: (Сравн. исслед. М.: Прометей, 2002; Симонян Г. Р. Политико-правовые основы развития федерализма в современной России. М., 2003; Федерализм: теория, институты, отношения: (Сравн.-правовое исслед.) : Монография. [Автономов А. С., Богдановская И. Ю., Васильева Т. А. и др.; Отв. ред. Б. Н. Топорнин.М.: Юристъ, 2001; Анненкова В. Г. Российский федерализм: конституционные принципы построения, механизм обеспечения единства государства, ответственность субъектов федерации. Саратов. Поволж. акад. гос. службы им. П. А. Столыпина, 2004; Сафонов В. Е. Федерализм в государственном строе России: конституционно-правовые аспекты. Саратов, 2004; Глигич-Золотарева, М. В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006; Севумян В. Н. Конституционно-правовое обеспечение единства российского федерализма: Дис.... канд. юрид. наук : 12.00.02. Ростов н/Д, 2006
[3] См.: Авакьян С.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы. // Федерализм. 2003. № 1; Добрынин Н.М. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов// Государство и право. 2004. № 5; Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 2004. № 8; Бухвальд Е.А. Укрупнение регионов: перспектива или суррогат реформирования федеративных отношений // Федерализм. 2004. № 4; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. – М., 2004; Хутинаев И. Д. Институционализация системы государственной власти в Российской Федерации. Монография. М., Наука: Флинта, 2005; Гранкин И. В. Законодательные органы: перспективы развития М., Изд-во гуманитарной литературы, 2007 и др.
4 См.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.
5 См.: Российская газета.2007. 27 апреля
6 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства ) - М., 2001 С.4-5.
[7] См.: СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708
[8] См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст.5005; 2003. № 27 (ч.2). Ст.27.
[9] См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000. С.314.
[10] См.: Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. N 5. С.21-30.
[11] См.: Там же
[12] См.: Авакьян С.А., Арбузкин А.М., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник МГУ. Серия 11, "Право". 2000. N 6. С.34
[13] См.: Чиркин В.Е. Российский федерализм и международный опыт // Журнал российского права. 1997. N 4. С.79-81; Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Журнал российского права. 1998. N 3. С.103-117.
[14] См.: СЗ РФ. 2001. № 52 (ч.1). Ст.4916.
