От
На правах рукописи
Исх. № 43/1/3106
от 11.09.2008 г.
Титова Лариса Евгеньевна
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ПАСПОРТНО-ВИЗОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальности: 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право;
12.00.14 – административное право; финансовое право;
информационное право
автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2008
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России.
Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор
Маилян Самвел Суренович.
Официальные оппоненты: заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор
Тюркин Михаил Леонидович;
кандидат юридических наук, профессор
Хазов Евгений Николаевич.
Ведущая организация – Академия экономической безопасности
МВД России.
Защита диссертации состоится «14» октября 2008 г. в 12.00 на заседании диссертационного совета Д203.019.02 при Московском университете МВД России (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.
Автореферат разослан 11 сентября 2008 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических наук, доцент А.Г. Мамонтов
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Свобода передвижения и выбора места жительства и пребывания - основополагающий принцип демократического государства. Это неотъемлемое конституционное право граждан и лиц, законно находящихся на территории государства, является обязательным условием для становления гражданского общества, развития рыночных экономических отношений, эффективного функционирования демократической политической системы.
Вместе с тем, если реализация этого конституционного права гражданами приобретает характер массового перемещения населения (внутренней или внешней миграции), то возникают реальные угрозы и препятствия для реализации других конституционных прав не только других граждан, но и самих мигрантов. Бесконтрольное и нерегулируемое передвижение значительной массы населения независимо от его причин нередко приводит к столкновению интересов местного (коренного) населения и интересов переселенцев, что порождает основу для социальной напряженности и может привести к массовым беспорядкам или стать дополнительной причиной для усугубления криминогенной ситуации. Очевидно, что демократически организованное государство не может допустить, с одной стороны, необоснованного ограничения конституционного права на свободу передвижения, с другой - реализации конституционных прав одной части граждан и неграждан в ущерб или за счет другой части населения.
Возникает необходимость мониторинга миграционных процессов, прогнозирования их последствий и выработки правовых механизмов их регулирования при обязательном соблюдении конституционного права на свободу передвижения, выбор места жительства. Кроме того, совершенно очевидно, что регистрационный контроль над передвижением каждого гражданина является необходимым (если он не приобретает разрешительный характер) условием для реализации его конституционных прав на социальное обеспечение, избирательных и иных политических, культурных и социально–экономических прав и свобод.
В связи с этим возникает насущная потребность глубокого научного исследования закономерных взаимосвязей руководящих начал конституционного права и административно-правовых средств обеспечения свободы передвижения и выбора места жительства и пребывания граждан в рамках комплексного правового механизма обеспечения баланса законных интересов отдельных граждан, местных сообществ, государственных экономических, демографических и социально-культурных интересов.
Правовой механизм, особенно в сфере общественных отношений, характеризующихся потенциальным конфликтом законных интересов переселенцев, граждан, местных сообществ и общества в целом, проблема насущная и непростая, особенно в сложный период коренных преобразований, начала осознания и закрепления приоритетности прав человека и трудностей их согласованного осуществления. Противоречия, связанные со стремлениями к демократизации, с одной стороны, и реальными потребностями экономического, социального и демографического характера - с другой, сегодня чрезвычайно серьезны и наглядно демонстрируют опасность непродуманных, не основанных на строгих правовых началах решений.
На основе научного анализа исследований проблемы предложить конституционно обоснованные начала совершенствования административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности в строгом соответствии с принципами верховенства и приоритетности конституционных прав и свобод, в том числе на свободу передвижения и выбора места пребывания, является актуальной задачей, которая не может быть решена в рамках одной отраслевой юридической науки.
Актуальность настоящей темы как раз и состоит в необходимости научной разработки правовых основ совершенствования деятельности сравнительно недавно созданной Федеральной миграционной службы Российской Федерации на базе гармоничного сочетания конституционных и административных правовых средств правового воздействия на сферу общественных отношений, возникающих по поводу переселения как отдельных граждан, так и массовых миграционных процессов.
Отсюда вытекает насущная необходимость комплексного анализа современных тенденций и проблем развития механизмов защиты конституционных прав и свобод в сфере миграции.
Актуальность состоит также в том, что российское право не может и не должно механически заимствовать зарубежный опыт правового регулирования паспортно-визовой деятельности. Уникальность экономических, этнографических, демографических и иных проблем России требует поиска самостоятельных форм правового регулирования этой сферы, которые, конечно, не исключают изучения, учета и при необходимости использования отдельных элементов зарубежного опыта.
Реализация гражданами права на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания имеет большое значение в укреплении стабильности в обществе. Конституция РФ определяет Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью государства. Новое отношение государства к реализации конституционных прав и свобод граждан требует проработки всех вопросов, составляющих многогранную проблему правового механизма защиты конституционных прав и свобод граждан в данной сфере.
Таким образом, выбор темы диссертационного исследования обусловлен необходимостью решения теоретико-прикладных задач, возникающих в процессе функционирования правового механизма обеспечения и защиты конституционных прав и свобод в сфере законной миграции населения.
Кроме того, теоретико-прикладная актуальность исследования механизмов административно-правового обеспечения конституционных прав и свобод в сфере миграции на современном этапе объективно обусловлена следующими обстоятельствами: во-первых, вхождением России в мировое правовое пространство, обусловливающими потребность приведения норм отечественной нормативно-правовой базы в соответствие с международными правовыми документами; во-вторых, необходимостью разработки теоретико-методологической базы для формирования и реализации долгосрочной правовой политики государства в области регулирования миграционных процессов на основе конституционных принципа приоритета прав и свобод граждан, их защиты и охраны в сфере миграции.
Таким образом, комплекс проблем, связанных как с объективными изменениями реалий в сфере передвижения населения, так и с осмыслением составных элементов механизма правового регулирования в этой сфере, создает ситуацию особой актуальности исследования правового механизма защиты конституционных прав и свобод в данной сфере общественных отношений.
Степень разработанности темы исследования. Изначально правовые основы миграции заложены в работах английского ученого Е. Равенштейна, сформулировавшего правила миграции[1]. В последующем были разработаны следующие концепции: функций и причин миграции Т.И. Заславской; демографического и миграционного перехода В. Зелинского; миграционной подвижности населения Б.С. Хорева; трехстадийности миграционного процесса Ж.А.Зайончковской, Л.Л. Рыбаковского; государственной миграционной политики О.Д. Воробьевой и В.Д. Самойлова; профессионального образования кадров для сферы миграции В.Я. Кикотя, А.С. Прудникова, В.Д. Самойлова и др.
Кроме того, на степень научно-практической разработанности темы определенное влияние оказали положения различных научных направлений в отечественной и иностранной миграции: экономическое – Г.Н. Бояркина, В.А. Ионцева, А.Н. Каменского и др.; социологическое – Р.А. Костина, Т.Н. Юдиной и др.; политическое – Г.Г. Гольдина и др.; историческое – О.В. Горбачева, В.М. Кабузана, Д.С. Шелестова, И.П. Щерова и др.; юридическое – М.Л. Тюркина и др.
Существенный вклад в исследование юридических механизмов регулирования паспортно-визовой деятельности внесли П.Б. Музыченко (в области административно-правовой информациологии паспортно-визовой работы при регулировании миграционных процессов в Российской Федерации), Е.С. Смирнова (по проблемам правового статуса иностранцев в условиях глобализации), А.В. Степанов (по организационно-правовым аспектам деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан) и др.
Вместе с тем комплексного исследования проблемных вопросов правового регулирования паспортно-визовой деятельности в соответствии с конституционными основами в сфере миграции прежде не проводилось. Это обстоятельство в условиях динамично развивающихся в стране миграционных процессов, а также, по существу, при отсутствии научно-практических разработок по исследуемой теме существенно влияет в целом на эффективность формируемой и реализуемой государственной миграционной политики.
В этой связи паспортно-визовая деятельность должна быть обеспечена гибким механизмом ее административно-правового регулирования в соответствии с конституционным принципом приоритета конституционных прав граждан на уровне, адекватном политическим, социально-экономическим, демографическим и иным процессам, происходящим внутри государства и за рубежом. Накопленные информационные ресурсы о состоянии миграционных процессов и возникающих в связи с ними угроз конституционным правам и свободам граждан в Российской Федерации, разработанные концепции и обоснованные теоретические положения в области конституционного права и сферы миграции не систематизированы.
В то же время конституционные права и свободы человека и гражданина в сфере миграционных правоотношений как непосредственно действующие должны определять не только сущность и содержание, но и реализацию функций правоприменения паспортно-визовой деятельности ФМС России, контроля, надзора, оказания государственных услуг и законотворчества в качестве субъекта бюджетного планирования.
В целом правовое регулирование миграционных процессов нуждается в поиске перспективных направлений совершенствования паспортно-визовой деятельности в контексте совершенствования корреспондирующих связей конституционного и административного блоков правового воздействия в данной сфере общественных отношений.
Объектом исследования является механизм правого регулирования общественных отношений в сфере миграционных процессов на территории Российской Федерации.
Предметом исследования являются закономерности соотношения конституционных и административных правовых средств и методов регулирования паспортно-визовой деятельности в области контроля над миграционными процессами в Российской Федерации.
Гипотеза исследования заключается в предположении, что возникшее противоречие между потребностями российских граждан, общества и государства в эффективном паспортном и визовом контроле над передвижением населения на международном и внутригосударственном уровнях и необходимостью строгого и неуклонного обеспечения прав и свобод граждан, затрагиваемых миграционными процессами, можно в определенной степени разрешить в рамках упорядочения функционирования конституционно- и административно-правового механизмов регулирования вопросов гражданства, паспортной и регистрационной работы.
Цель исследования – выявить характер взаимодействия и роль конституционно-правовых и административно-правовых средств и методов в механизме правового регулирования миграционных процессов и обосновать перспективные направления совершенствования правовых основ паспортно-визовой деятельности ФМС России в сфере миграции на территории Российской Федерации.
Задачи исследования:
- изучить причины становления и историю развития отечественного опыта правового регулирования форм и методов государственного контроля над передвижением населения;
- исследовать опыт зарубежных стран в области правового регулирования миграционных процессов, особенно характер соотношения конституционных и административных правовых средств в этой сфере;
- дать оценку современному состоянию и тенденциям административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности ФМС России;
- разработать предложения для эффективного регулирования общественных отношений по вопросам паспортной работы и регистрационного учета населения;
- обосновать рекомендации по дальнейшему совершенствованию деятельности ФМС России по вопросам гражданства;
- выработать рекомендации по повышению эффективности правовых элементов в системе визовой и регистрационной деятельности ФМС России.
Методологические основы исследования составили: диалектический подход к сущности и содержанию государственно-правовых и миграционных явлений и процессов в их взаимосвязи и взаимообусловленности; общенаучные подходы – ситуационный, структурно-функциональный, системный, социологический, культурологический, личностно-социально-деятельностный; конкретно-научные подходы – историко-правовой, сравнительно-правовой, экспериментально-правовой; принципы – объективности, развития, равенства всех перед законом, единства исторического и логического, теоретического и эмпирического и др.
Эмпирическую основу исследования составили статистические данные за 2005-2008 гг., характеризующие тенденцию миграционных процессов на территории Российской Федерации и деятельность органов внутренних дел МВД России, ФМС России и ее территориальных органов, других органов, организаций и учреждений на федеральном, региональном и местном уровнях по осуществлению паспортно-визового контроля над ними.
В работе также использовались текущие сведения о законодательной деятельности федеральных и региональных структур и служб, различных международных организаций, а также профессиональной деятельности сотрудников паспортно-визовой деятельности ФМС России. Это позволило обеспечить репрезентативность статистически достоверной выборки и расширить границы использования теоретических рекомендаций по сформулированным автором выводам и идеям.
Научная новизна исследования заключается прежде всего в авторской постановке проблемы соотношения конституционных и административных средств и способов, используемых в механизме правового регулирования конкретной сферы общественных отношений, осложненной потенциальной конфликтностью конституционных интересов их участников.
В работе выявлены и наглядно продемонстрированы принципиальные различия функциональной нагрузки конституционного и административного права в механизме правового регулирования паспортно-визового контроля над осуществлением перемещения физических лиц.
Новая постановка правовой проблемы позволила сформулировать ряд новых для данной сферы правового регулирования выводов, положений и рекомендаций, в том числе: о приоритетных средствах конституционно-правового и административно правового воздействия на общественные отношения, связанные как с единичным, так и с массовым передвижением населения; об объективной потребности административного контроля над миграционными процессами в целях предотвращения нарушения социальных, экономических, трудовых, политических и иных конституционных прав населения, социальных групп и отдельных лиц; об особенностях метода административно-правового регулирования миграционных потоков, основанного на преобладании стимулирующего (льготного), а не запретительного метода правового воздействия.
Таким образом, существенной научной новизной отличаются все компоненты исследования: предметная область, определенная ею специфическая методология исследования, в основу которой положены общетеоретические положения о механизме правового регулирования, роли и значении адекватности правовых средств и способов правового регулирования общественных отношений, в зависимости от их характера, а также полученные автором результаты, которые представлены в качестве положений, выносимых на защиту.
В число научных результатов и положений, выдвигаемых автором для защиты, вошли:
1. Компоненты паспортной, визовой и регистрационной работы в статусных характеристиках различных категорий мигрантов приобрели вполне различимые контуры в 60-е годы XVIII века, что позволяет этот период отечественной истории связывать с зарождением ее паспортно-визовой деятельности и преобразованием ее в систему. Становление данной системы как в Российской империи, так и в Советской России связано с установлением правового положения различных категорий мигрантов в процессе заселения присоединяемых и пустующих территорий, а также с поездками подданных (граждан) за границу.
2. Несомненными достоинствами иностранных паспортно-визовых систем следует признать реализуемые в рамках конституции следующие административно-правовые механизмы: стандартизация правоотношений с различными категориями мигрантов; особенности противодействия нелегальной миграции (от депортации и реадмиссии до легализации статуса нелегальных мигрантов); введение системы квотирования; применение квалификационных стандартов для получения вида на жительство; международно-правовое сотрудничество при выработке компромиссных решений между угрозами национальной безопасности и соблюдением прав человека и гражданина.
3. Конституционно-правовые основы, составляя систему конституционных принципов, задают базовые требования административно-правовому регулированию данной сферы общественных отношений, в число которых включаются следующие две основные группы:
а) конституционные принципы правового статуса личности, из которых следует, что нормативные правовые акты и правила паспортно-визового контроля не должны устанавливать ограничений для перемещающихся лиц по национальным, половым, религиозным и другим признакам; исходить из принципов неотъемлемости и приоритетности конституционных прав граждан, связанных с их передвижением или затрагиваемых миграционными процессами;
б) конституционные пределы и формы допустимого ограничения конституционных прав и свобод, из которых следует, что право на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания, другие конституционные права и свободы не могут быть предметом административно-правового ограничения в случаях, не предусмотренных федеральным законом, и должны иметь строго исчерпывающие основания, связанные с угрозой нарушения иных конституционных прав и свобод граждан других лиц в существенно больших масштабах;
в) конституционные принципы, определяющие смысл и содержание деятельности органов паспортно-визового контроля, из которых следует, что паспортно-визовый контроль над передвижением населения, по существу, являющийся инструментом регулирования (а значит, и ограничения) передвижения населения, по своему смыслу и содержанию должен быть направлен на защиту иных конституционных прав и свобод граждан, которые могут быть нарушены в результате бесконтрольности миграционных процессов.
4. Важным моментом понимания сущности паспортно-визовой деятельности государства становится признание того факта, что контроль над миграционными процессами объективно востребован необходимостью обеспечения конституционных прав и свобод, а не государственным стремлением вмешательства в сферу личных прав и свобод;
5. Административно-правовое регулирование миграционных процессов и паспортно-визового контроля над ними является одним из центральных звеньев механизма правового регулирования данной сферы, которое призвано обеспечить правовую основу повседневной, оперативной, адекватной политическим, экономическим, демографическим и иным условиям работы по обеспечению конституционных прав и свобод граждан, угрозу которым может представлять неконтролируемая (незаконная) миграция.
6. Исходя из конституционных принципов в арсенале административно-правовых средств регулирования миграционных процессов и паспортно-визовой деятельности должны использоваться преимущественно стимулирующие и регистрационные приемы воздействия на общественные отношения в данной сфере.
7. Запретительные или ограничительные средства административно-правового регулирования передвижения населения, такие как введение системы квотирования, применение квалификационных стандартов, допустимы лишь при строгом соблюдении конституционных принципов.
8. Основными направлениями совершенствования административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности являются:
- приведение его в соответствие с нормами иных институтов национального законодательства в сфере миграции (жилищного права, трудового права, финансового права, информационного права и др.);
- конкретно-адресный подход к учету и регистрации в Российской Федерации различных категорий мигрантов;
- структурно-функциональное преобразование правоотношений в сфере миграции на основе разработки перспективных законодательных, миграционных моделей и технологий (проекта Миграционного кодекса России, миграционных модулей, технологий новых загранпаспортов с электронными носителями информации о биометрических параметрах их владельцев и др.);
- повышение профессионального уровня сотрудников и руководящего состава, осуществляющих паспортно-визовую деятельность;
- создание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для миграционной службы в рамках многоуровневого профессионального образования.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработанные теоретические положения в своей совокупности имеют важное нормативное правовое, социально-культурное значение. Автором обоснованы основные направления совершенствования административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности в соответствии с действующими конституционными основами. Теоретическую значимость исследованию также придает систематизация автором особенностей административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности ФМС России для различных категорий мигрантов с целью формирования теоретических предпосылок для кодификации миграционного законодательства.
Полученные данные могут быть использованы для совершенствования паспортно-визовой деятельности ФМС России и ее территориальных органов на основе конституционно-правовых концептов, становления системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров миграционной службы.
Практическая значимость исследования заключается в том, что обоснованные идеи, выводы, рекомендации и предложения автора являются дальнейшим развитием социально-личностного подхода в сфере миграции с целью совершенствования паспортно-визовой деятельности ФМС России. Автором подтверждена объективная необходимость дальнейшего совершенствования правовыми средствами общественных отношений в сфере миграционных процессов. Выработаны научно обоснованные направления и способы практической реализации мер по совершенствованию правовой базы административно-правовой деятельности. Автором обоснованы конкретные предложения и рекомендации, направленные на повышение роли и значимости паспортно-визовой службы в Российской Федерации.
Обоснованность и достоверность полученных результатов исследования обусловлены: системным подходом к рассмотрению предмета исследования в его концептуальных правовых статусных характеристиках, взаимосвязях между ними; использованием современных теоретических и эмпирических методов исследования в соответствии с логикой его организации; репрезентативностью эмпирической базы, математико-статистической обработкой данных исследования; их опубликованием в научной и периодической печати.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы, сделанные в работе, нашли отражение в опубликованных автором статьях, выступлениях на научно-практической конференции «Актуальные проблемы современной миграционной политики России», международном круглом столе «Оказание помощи жертвам преступлений: предотвращение, информирование, статус жертв преступлений».
Материалы диссертационного исследования внедрены и в учебный процесс, используются при подготовке специалистов паспортно-визовой службы в преподавании курса конституционного права в Московском университете МВД России, Академии экономической безопасности МВД России.
Результаты исследования также используются в деятельности Федеральной миграционной службы Российской Федерации, в частности в деятельности Управлений по вопросам гражданства, паспортной работы и регистрационного учета населения и организации визовой и регистрационной работы.
Структура диссертации включает введение, две главы (по три параграфа в каждой), заключение, список литературы и приложения.
II. Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, его цель и основные задачи, новизна, методологические основы, теоретическая и практическая значимость достигнутых результатов, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации и внедрении некоторых результатов исследования.
В первой главе – «Роль и значение конституционных принципов в механизме правового регулирования паспортно-визового контроля над передвижением населения» - рассмотрены теоретико-исторические предпосылки становления правового регулирования паспортно-визовой деятельности и роли конституционных принципов ее административно-правового регулирования.
В этой связи для исследования паспортно-визовой деятельности с позиций конституционных прав человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места жительства (пребывания), приобретения гражданства был реализован следующий алгоритм: во-первых, осуществлен целенаправленный историко-правовой анализ возникновения, становления и развития отечественной паспортно-визовой деятельности государственных органов; во-вторых, с целью изыскания возможностей для совершенствования паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации методом сравнительно-правового анализа выявлены особенности конституционных основ паспортно-визовой деятельности в ряде зарубежных стран; в-третьих, на основе полученных результатов историко-правового и сравнительно-правового анализа паспортно-визовой деятельности установлено ее современное состояние и тенденции в развитии конституционных основ административно-правового регулирования в системе органов государственной власти.
В первом параграфе «Историко-правовой анализ отечественной паспортно-визовой деятельности» осуществлен историко-правовой анализ отечественной паспортно-визовой деятельности.
Паспортно-визовая деятельность, по мнению автора, служит необходимым административно-правовым инструментом для управления миграционными процессами исходя из сложившихся исторических, культурно-этнических, экономических и других факторов. Исторические исследования наглядно показывают эволюцию мотивов, средств и способов миграционного контроля, не сводимого к современному декларированию конституционных демократических свобод передвижения, выбора места жительства и приобретение гражданства.
Так, для стимулирования притока в страну иммигрантов 4 декабря 1762 г. Екатериной II был подписан Манифест «О свободном поселении иностранцев в России», а уже на следующий год – Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают».
Впервые в проекте основного Закона Российской империи 1905 г. используются термины «гражданство» (не подданство), «русские граждане» (лишь на них распространяется свобода передвижения, ст.13). При этом «свобода каждого обеспечена законом» и касается всех пребывающих на территории страны лиц[2].
В качестве основных тенденций становления и развития паспортно-визовой деятельности на основе упорядочения правового статуса мигрантов (подданных и иных пребывающих на территории России лиц) автор выделяет следующие:
- осуществление постепенного перехода от стихийно устанавливаемых в стране статусных полномочий некоторых категорий людей, включая иностранцев, к законодательно оформленным и обеспечиваемым государством институтам правоспособности, местожительства и правовой ответственности в России;
- становление паспортно-визовой системы как инструмента документальной идентификации различных категорий людей;
- достойное государственное обеспечение статусных полномочий мигрантов, особенно переселенцев в регионы Сибири и Дальнего Востока;
- совершенствование структуры паспортно-визовой деятельности.
Безусловно, на формирование представлений об историко-правовой концепции становления конституционных основ отечественной паспортно-визовой деятельности оказывают разнонаправленное влияние различные факторы политического, социально-экономического, демографического, правового, географического характера, а также обеспечения национальной безопасности страны.
В результате обобщения автором результатов изучения ряда источников к характерным особенностям становления и развития современной паспортно-визовой деятельности отнесены следующие: либерализация миграционного законодательства; урегулирование правового статуса вынужденных мигрантов (беженцев, вынужденных переселенцев, внутриперемещенных лиц и лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища); урегулирование статуса внешних трудовых мигрантов, включая принципиальное решение вопросов их местожительства и пребывания; завершение всеобщей паспортизации населения (2004 г.) и др.
Во втором параграфе «Особенности конституционно-правовых основ паспортно-визовой деятельности в зарубежных странах» исследованы особенности конституционно-правовых основ паспортно-визовой деятельности в зарубежных странах.
Осуществление паспортно-визовой деятельности в зарубежных странах в целом направлено на достижение устойчивого и надежного контроля над регулируемыми миграционными процессами. В наибольшей степени государственное регулирование в сфере миграции за рубежом распространяется на процесс иммиграции. Так, в отличие от Царской России, согласно ст. 12 Статута Великого княжества Литовского (1588), «пришлым людям с других государств не давать оседлости»[3].
Объективные предпосылки для принятия 26 августа 1789 г. Декларации прав человека и гражданина, провозгласившей «неотъемлемые и священные права человека», были созданы во Франции и закреплены в Конституции Франции от 3 сентября 1791 г.
Далее в соответствии с задачами исследования анализируются особенности паспортно-визовой деятельности во Франции, ФРГ, США, Канаде, Швеции и других государствах.
По мнению автора, для России более приемлемы нормы законодательства ФРГ и Швеции, ориентированные на въезд в страну не иммигрантов, а иностранцев на временной основе (что подтверждается нормами российского законодательства, регламентирующего порядок разрешения на проживание, вида на жительство и гражданства).
К особенностям глобализации миграционных процессов относится введение более чем в 110 странах биометрических виз. В частности, с 8 ноября 2007 г. Великобритания ввела выдачу биометрических виз для российских граждан.
На эффективность административно-правового регулирования вопросов гражданства в зарубежных странах существенное влияние оказывает характер юридической и социальной связи лица с государством. Граждане любого государства являются его полноправными членами и в правовом, и в социальном значении. При этом фактическая связь граждан с государством выражается в том, что их большинство проживает на его территории.
Третий параграф «Конституционные основы паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации» посвящен конституционным основам паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации.
Автор рассматривает роль и значение конституционно-правовых средств и способов воздействия на сферу миграционных отношений. Указывается, что конституционное регулирования данной сферы общественных отношений основано на закреплении основополагающих принципов, определяющих смысл и содержание административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности как деятельности по предотвращению нарушений конституционных прав и свобод лиц, связанных с передвижением и выбором места жительства и пребывания.
Автор обосновывает вывод о том, что состояние российской паспортно-визовой деятельности в ряде случаев не соответствует некоторым положениям действующих международных стандартов, интересам гражданского российского общества. Кроме того, по мнению автора, на эффективность осуществления паспортно-визовой деятельности в системе органов исполнительной власти, в первую очередь в ФМС России, существенное влияние оказывает отсутствие систематизированного миграционного законодательства.
Несмотря на предпринимаемые органами государственной власти усилия в сфере миграции, требуется существенное улучшение состояния законности в паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации. Автор обосновывает необходимость обязательной правовой экспертизы всех законодательных и нормативных правовых актов в области регулирования каждого миграционного процесса; систематизирует критерии правовой экспертизы законопроектов, в том числе на их антикоррупционность.
Вторая глава - «Административно-правовое регулирование паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации» - посвящена исследованию состояния административно-правового регулирования паспортно-визового контроля над передвижением населения с точки зрения соответствия конституционным принципам. Автор выявляет основные направления и средства паспортной работы и регистрационного учета: во-первых, исследуются аспекты совершенствования административно-правового регулирования вопросов паспортной работы и регистрационного учета населения; во-вторых, выдвигаются предложения и рекомендации по совершенствованию административно-правовой деятельности по вопросам гражданства; в-третьих, устанавливается соотношение и взаимосвязь конституционных основ и административно-правового регулирования визовой и регистрационной работы в Российской Федерации.
Целенаправленное исследование перечисленных вопросов на основе результатов проведенного историко-правового и сравнительно-правового анализа паспортно-визовой деятельности в системе конституционных основ ее административно-правового регулирования применительно к правам и свободам человека и гражданина на въезд в Российскую Федерацию, пребывание на территории Российской Федерации, выезд из Российской Федерации составило основное содержание второй главы.
По мнению автора, дальнейшее совершенствование административно-правового обеспечения паспортно-визовой деятельности с позиций конституционных основ должно осуществляться в системе ФМС России с учетом особенностей каждой из трех стадий миграционного процесса: а) проектирование миграционных намерений в процессе реализации человеком и гражданином прав и свобод на выбор места жительства или пребывания, приобретение гражданства Российской Федерации; б) передвижение мигрантов в процессе реализации человеком и гражданином прав и свобод на передвижение к месту нового жительства или пребывания согласно установленному в стране паспортно-визовому режиму для российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства; в) приживаемость мигрантов в местах их нового места жительства или пребывания в соответствии с особенностями установленного на внутригосударственном, региональном и местном уровне паспортно-визового режима для российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства.
В то же время автор обосновывает тезис о том, что одним из действенных способов совершенствования правового регулирования в сфере миграции могла бы стать разработка проекта Миграционного кодекса России, в котором могли бы быть согласованы нормы отдельных отраслей права, касающихся миграционных процессов. Это позволило бы координирующему федеральному органу исполнительной власти в сфере миграции – ФМС России располагать кодифицирующим законодательным актом и с системно-правовых позиций осуществлять административно-правовое регулирование миграционных процессов на федеральном, региональном и местном уровнях.
Тем самым, несомненно, будет достигнуто упорядочение общественных отношений в сфере миграции с единых конституционно-правовых позиций для каждого из регулируемых в Российской Федерации миграционных процессов.
Автор формулирует понятие паспортно-визовой деятельности как вида государственной деятельности и предмета административно-правового регулирования, делая вывод о том, что под паспортно-визовой деятельностью следует понимать систему общественных отношений, складывающихся по поводу урегулирования нормами права выдачи, обмена, хранения и изъятия паспортов, их регистрации с целью учета и упорядочения передвижения людей, адресно-справочной работы, розыска лиц, уклоняющихся от следствия и суда, обеспечения условий для реализации субъективных прав, свобод и обязанностей российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, исполнения законодательства по вопросам гражданства, а также национальной безопасности, интересов личности, общества и государства.
Основными элементами системы общественных отношений в сфере миграции являются: конституционные нормы, иные правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание, юридические факты и акты применения права, а также акты реализации прав, свобод и обязанностей российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства.
В первом параграфе «Совершенствование административно-правового регулирования паспортной работы и регистрационного учета населения» излагаются вопросы совершенствования административно-правового регулирования паспортной работы и регистрационного учета населения в Российской Федерации. Автор подчеркивает, что в триаде компонентов паспортно-визовой деятельности первостепенное значение имеет правовое урегулирование вопросов паспортной работы и регистрационного учета населения для обеспечения заключительной стадии приживаемости российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства в местах их вселения (пребывания, проживания) на территории Российской Федерации.
Перспективы повышения эффективности паспортной работы и регистрационного учета населения в России автор связывает с введением нового паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего его личность за рубежом, его надежной защитой и переходом на использование машиносчитываемых паспортов с электронными носителями информации об их владельцах, включая их биометрические параметры (лазерная фотография, отпечатки пальцев).
Обоснованности идей и выводов автора способствовал учет результатов деятельности ФМС России и ее территориальных органов в 2004-2007 гг., включая основные показатели административно-правового регулирования миграционных процессов с участием различных категорий мигрантов в части снижения интенсивности оттока российских граждан за рубеж, усовершенствования механизма усыновления (удочерения) российских детей российскими гражданами в контексте начавшейся реализации демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.
Во втором параграфе «Совершенствование административно-правовой деятельности по вопросам гражданства» на основе полученных результатов обосновываются предложения по совершенствованию административно-правовой деятельности по вопросам гражданства Российской Федерации.
Автор отмечает, что с конституционных позиций вопросы гражданства неотделимы от решения задач по укреплению института российской семьи, возрождению и сохранению духовно-нравственных традиций семейных отношений, созданию специализированной системы защиты прав детей, социальной реабилитации и последующей интеграции в общество несовершеннолетних правонарушителей и беспризорников.
В то же время конституционные основы административно-правового регулирования прав и свобод человека и гражданина в рамках дальнейшего совершенствования паспортно-визовой деятельности по вопросам гражданства Российской Федерации основано на разрешении выявленных правовых коллизий, особенно в части приобретения российского гражданства гражданами постсоветских государств и лицами без гражданства – бывшими советскими гражданами.
Кроме того, на стабилизацию общей численности населения страны влияет степень разрешения проблемных вопросов в части привлечения молодежи из зарубежных государств для получения профессионального образования и стажировки в России с возможным предоставлением преимуществ в получении российского гражданства по окончании образовательных учреждений; снижения эмиграции российских граждан, а также обеспечения ежегодного миграционного прироста на уровне 200-300 тыс. чел. для компенсации естественной убыли населения страны.
В третьем параграфе «Взаимосвязь конституционных основ и административно-правового регулирования визовой и регистрационной работы» исследуется соотношение и взаимосвязь конституционных основ и административно-правового регулирования визовой и регистрационной работы в Российской Федерации.
Выявлено, что на права и свободы человека и гражданина в сфере миграции, а также на эффективность визовой и регистрационной работы в деятельности ФМС России существенное негативное влияние оказывает отсутствие системы миграционного контроля, охватывающей зарубежное пространство, соответствующим образом обустроенную Государственную границу Российской Федерации и внутригосударственное пространство.
Конституционные права и свободы человека и гражданина на передвижение (въезд, транзитный проезд, пребывание, выезд) обусловливают необходимость повышения эффективности визовой и регистрационной работы в Российской Федерации. В этой связи актуальна тенденция сближения функций, реализуемых структурными подразделениями ФМС России: с одной стороны, Управлением организации визовой и регистрационной работы, с другой - Управлением иммиграционного контроля, деятельность которых, по существу, во многом дублируется.
В качестве закономерностей правового регулирования вопросов визовой и регистрационной работы автор выделяет: стабильное ежегодное увеличение количества заграничных паспортов, выдаваемых российским гражданам; перманентное изменение порядка взаимных поездок в государства - участники СНГ; многократное увеличение числа иностранных граждан и лиц без гражданства, зарегистрированных по месту пребывания в ряде субъектов Российской Федерации, и др.
Конституционные основы административно-правового регулирования перспектив визовой и регистрационной работы автор связывает с надежной защитой государственной границы Российской Федерации, особенно с Республикой Казахстан, а также с разработкой и реализацией административных регламентов по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание и видов на жительство; по оформлению и выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства и по оформлению и выдаче российским гражданам паспортов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации; по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства виз, их продлению, аннулированию, восстановлению и др.
В заключении изложены положения, идеи и выводы, составившие основные достигнутые в исследовании научные результаты.
С учетом нерешенных или только обозначенных в исследовании актуальных проблемных вопросов дальнейшее совершенствование паспортно-визовой деятельности в системе конституционных основ административно-правового регулирования прав и свобод человека и гражданина на передвижение, выбор места жительства и пребывания, приобретение гражданства Российской Федерации могло бы осуществляться по следующим основным направлениям: обоснование концептуальных основ Миграционного кодекса России; становление государственной информационной системы миграционного учета России; интеграция визовой и регистрационной работы совместно с вопросами регулирования иммиграционного процесса (правоприменение, оказание государственных услуг, контроль, надзор, законотворчество) и др.
Основные положения исследования опубликованы в следующих журналах и изданиях:
I. Журналах и изданиях, рекомендованных ВАК:
1. Титова Л.Е. Конституционные основы административно-правового регулирования регулирование паспортно-визовой деятельности в России // Вестник Московского университета МВД России. – 2007. № 9, стр. 16-18. – 0.3 п.л.
2. Титова Л.Е. К вопросу правового регулирования паспортно-визовой деятельности ФМС России // Вестник Академии экономической безопасности. – 2008. № 2, стр. 61-64. – 0.4 п.л. (в соавторстве).
3. Титова Л.Е. Конституционные основы административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. – 2008. № 5, стр.112-116. – 0.3 п.л.
II. Других изданиях:
4. Титова Л.Е. Особенности конституционно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности в России // Сборник материалов Международного круглого стола по теме: «Оказание помощи жертвам преступлений: предотвращение, информирование, статус жертв преступлений» (13-14 ноября 2007 г.). – М.: МосУ МВД России, изд-во «Щит-М», 2008, стр. 124-129. – 0,6 п.л.
[1] См.: Ravenstein E. The laws of migration. Journal of the Statistical Society. 1885-1889; Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. – М.: 1999. С.72
[2] См.: Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917-1993). – М.: 2000. С.675.
[3] См.: Статут Великого княжества Литовского (1588): тексты, комментарии. – Минск: 1989. С. 366.
