Исполнительные органы местного самоуправления в российской федерации: особенности правовой природы и статуса
На правах рукописи
Соболева Людмила Борисовна
Исполнительные органы местного самоуправления
в Российской Федерации: особенности правовой природы и статуса
| Специальность 12.00.02 | - конституционное право, муниципальное право |
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2006
Работа выполнена в отделе конституционного права
Российской академии правосудия
| Научный руководитель: | доктор юридических наук, профессор Конюхова Ирина Анатольевна |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, доцент Андриченко Людмила Васильевна кандидат юридических наук Мотякова Ольга Анатольевна |
| Ведущая организация: | Санкт-Петербургский государственный университет |
Защита диссертации состоится «14» ноября 2006 г., в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 170.003.01 при Российской академии правосудия по адресу: г. Москва, ул. Новочеремушкинская, д. 69 а, ауд. 910.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Российской академии правосудия.
Автореферат разослан «___» октября 2006 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор В.Е. Сафонов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования
В современных условиях общественно-политического развития исполнительным органам местного самоуправления уделяется недостаточное внимание в науке конституционного и муниципального права. В отечественной юридической литературе исследование исполнительных органов местного самоуправления в основном сводится к рассмотрению правового статуса местной администрации, описанию ее отдельных характеристик. Несмотря на активное использование таких понятий, как «правовая природа» и «статус» исполнительных органов местного самоуправления, их содержание, а также перечень элементов, составляющих структуру, остаются не раскрытыми.
Вступление в силу нового Федерального закона от 6 июня 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), а также проводимая в настоящее время административная реформа поставили перед правовой наукой новые задачи. Так, введение Федеральным законом № 131-ФЗ норм, регламентирующих отдельные аспекты статуса исполнительных органов местного самоуправления, актуализировало необходимость уточнения и доработки таких дефиниций, как «исполнительный орган местного самоуправления», «компетенция исполнительного органа местного самоуправления»; определения понятия и содержания иных структурных элементов, составляющих статус исполнительных органов местного самоуправления.
Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает возможность создания «иных органов», наряду с органами местного самоуправления, которые в нем непосредственно перечислены. При этом он никак не определяет характер их деятельности, а также другие вопросы, связанные с правовым статусом обозначенных органов. Исходя из логического толкования вышеуказанного положения Федерального закона № 131-ФЗ, «иные органы местного самоуправления» могут носить и исполнительно-распорядительный характер деятельности. Практика организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, когда в системе органов местного самоуправления наряду с местной администрацией формируются органы, наделенные собственными исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения, подтверждает правильность вышеизложенного вывода. Данный факт требует научного изучения с точки зрения специфики и места обозначенных органов в системе органов местного самоуправления.
Задача, закрепленная правовыми актами, регламентирующими порядок проведения административной реформы, по «рекомендательному» распространению на местный уровень организационно-функциональных принципов построения органов государственной власти в условиях прямого действия конституционных принципов обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти и самостоятельности населения в осуществлении местного самоуправления, побуждает науку по-новому подойти к проблемам применения принципа разделения властей, обеспечения единства исполнительной власти и публичного управления.
Требует осмысления и тот факт, что вопросы местного значения, решение которых возложено на исполнительные органы местного самоуправления, продолжают находиться в сфере приоритетных государственных интересов.
Обязательность формирования исполнительных органов местного самоуправления поселенческого уровня в условиях преобладающей дотационности вновь образованных поселений требует научного поиска и разработки таких моделей исполнительных органов местного самоуправления, которые позволили бы на практике, с одной стороны, минимизировать затраты на их содержание, а с другой, – смогли бы обеспечить надлежащее решение вопросов местного значения.
Изучение практики построения систем органов местного самоуправления в зарубежных странах расширяет традиционное представление о способе формирования исполнительных органов местного самоуправления и заставляет задуматься о целесообразности заимствования и использования зарубежного опыта в российских условиях.
Названные задачи, стоящие перед конституционным и муниципальным правом, а также своеобразие конституционно-правового положения исполнительных органов местного самоуправления придает им качество проблемного и интересного в научно-практическом смысле вопроса. В связи с этим представляется актуальным рассмотрение правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления, их места в системе органов публичной власти и управления.
Цель и задачи исследования
Целью настоящего диссертационного исследования является выявление особенностей правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления на основе научного определения и раскрытия содержания структурных элементов указанных понятий, а также выдвижение определенных вариантов решения проблем, возникающих в современный период при правовом регулировании статуса исполнительных органов местного самоуправления.
Для достижения указанной цели в диссертационной работе были поставлены следующие задачи:
- сформулировать научное понятие исполнительного органа местного самоуправления;
- выявить и раскрыть правовую природу и статус исполнительного органа местного самоуправления;
- определить компетенцию исполнительного органа местного самоуправления, проанализировать ее структурные элементы;
- теоретически осмыслить и определить место исполнительных органов местного самоуправления в системе органов публичной власти и управления;
- проанализировать практику системной и структурной организации исполнительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации применительно к городскому округу, муниципальному району, поселению на основе сравнительно-правового и функционального анализа;
- выработать научно-практические рекомендации по повышению эффективности организации исполнительных органов местного самоуправления применительно к городскому округу, муниципальному району, поселению;
- теоретически осмыслить и определить соотношение исполнительных органов местного самоуправления со схожими по характеру деятельности местными органами (контрольный орган местного самоуправления, избирательная комиссия муниципального образования).
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с правовым регулированием статуса исполнительных органов местного самоуправления, а также характеризующие их правовую природу и место в системе органов публичной власти и управления.
Предметом исследования являются правовые нормы, регламентирующие статус и место исполнительных органов местного самоуправления в системе органов публичной власти и управления, отражающие особенности их правовой природы, а также научно-практические проблемы их реализации и совершенствования.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области конституционного, муниципального права, теории публичного управления, а также материалы научно-практических конференций и семинаров, посвященных современным проблемам местного самоуправления и его основных институтов.
Следует отметить труды таких российских философов, историков и правоведов, как В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, А.Д. Градовский, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, П.И. Новгородцев, М.И. Свешников, Г.Ф. Шершеневич и других ученых, внесших фундаментальный вклад в развитие науки о местном самоуправлении.
Современные проблемы правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления в системе органов публичной власти и управления, а также общие вопросы правового положения органов публичной власти освещены в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Л.В. Андриченко, Е.Г. Анимицы, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, А.А. Белкина, О.В. Берга, Н.С. Бондаря, И.А. Василенко, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, Н.А. Емельянова, В.В. Еремян, А.А. Замотаева, Т.Д. Зражевской, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, И.А. Конюховой (Умновой), О.Е. Кутафина, А.Н. Костюкова, А.В. Мадьяровой, В.А. Максимова, О.А. Мотяковой, И.И. Овчинникова, В.А. Пертцика, А.Е. Постникова, Н.В. Постового, А.С. Соломаткина, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной и других.
Не менее широк и авторитетен круг ученых, чьи труды посвящены непосредственно вопросам исполнительной власти и управления. Это, в частности, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, С.Н. Братановский, Н.А. Игнатюк, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, А.Ф. Ноздрачев, И.А. Полянский, Д.Д. Цабрия и другие.
Проблемы государственного управления и местного самоуправления составляют предмет научных изысканий и современных зарубежных исследователей. В их числе З. Брэндле, Ж. Ведель, Ф. Кнемайер, Э. Лобер, Э. Маркварт, В. Остром, А. Файоль и другие.
Методологической основой исследования явились современные методы познания, выработанные наукой и апробированные практикой. Диссертант опирался на структурно-функциональный, сравнительно-правовой, сравнительно-лингвистический и технико-юридический методы.
Автор использовал также общенаучные методы анализа и синтеза, аналогии, индукции и дедукции, логические формы развития знаний, а также принцип соотношения абстрактного и конкретного.
В рамках использования методологических приемов диссертантом осуществлен критический анализ норм Федерального закона № 131-ФЗ, а также других нормативных правовых актов, определяющих правовую природу и статус исполнительных органов местного самоуправления; исследованы отечественная практика и зарубежный опыт организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления.
Применение вышеуказанных методов позволило всесторонне, глубоко и целостно исследовать вопросы, связанные с выявлением особенностей правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления, сделать основные научные выводы и выработать практические рекомендации.
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования
Благоприятным фактором для проведения научных исследований в обозначенном направлении явилась сформированная к настоящему времени в России в существенном объеме правовая основа местного самоуправления. При этом для Российской Федерации определяющее значение имеют не только внутринациональные нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней, но и международно-правовые акты.
Нормативно-правовой базой данного исследования послужили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, в частности Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией[2] (далее – Европейская Хартия местного самоуправления), федеральные конституционные законы, Федеральный закон № 131-ФЗ, другие федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, муниципальные, а также иные нормативные правовые акты.
Диссертант также исследовал постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одной из первых работ в современной отечественной науке, всесторонне рассматривающей правовую природу и статус исполнительных органов местного самоуправления.
Автором проведено системное исследование сущностных свойств, конституционно-правовых и структурно-функциональных характеристик исполнительных органов местного самоуправления в Российской Федерации, позволяющих определить их правовую природу и статус, место в системе органов публичной власти и управления в современных условиях развития.
В рамках проведенного исследования автором дано понятие исполнительного органа местного самоуправления, раскрыто его содержание. Научно-обоснованное выделение негосударственного публичного уровня организации власти и управления позволило глубже раскрыть специфику правовой природы и статуса исследуемых органов.
При изучении правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления диссертант исходит их тождественности категорий «исполнительный» и «исполнительно-распорядительный», используемых при характеристике обозначенных органов. Вместе с тем, принимая во внимание целесообразность применения принципов разделения властей на местном уровне, единства публичной власти, а также в целях обеспечения терминологического единства, использование категории «исполнительный» применительно к характеристике исследуемых органов представляется более удачным как в научном, так и в практическом смыслах.
На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Исполнительный орган местного самоуправления – это выборный или иным способом сформированный орган местного самоуправления общей и специальной компетенции, осуществляющий от имени и в интересах населения исполнительно-распорядительные полномочия по решению вопросов местного значения, отдельные государственные полномочия и иные полномочия, не отнесенные к компетенции других органов местного самоуправления, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Определение исполнительного органа местного самоуправления, предлагаемое в представленной диссертации, целесообразно было бы включить в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ «Основные термины и понятия».
2. Вопросы организации местного самоуправления, в том числе статуса исполнительных органов местного самоуправления, неоправданно подробно регламентированы на федеральном уровне. В результате, от участия в правовом регулировании обозначенных вопросов оказались отстранены население, проживающее на территории муниципальных образований, и субъекты Российской Федерации. В связи с этим, предлагается дополнить Федеральный закон № 131-ФЗ положениями, направленными на расширение полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере правового регулирования вопросов организации местного самоуправления.
3. Оптимизация властных функций предопределяет целесообразность и необходимость применения на местном уровне принципа разделения властей, который действует в усеченной форме – в форме разграничения полномочий исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Это подразумевает признание целесообразности разграничения полномочий между представительным и исполнительными органами местного самоуправления в условиях, когда допускается, что отдельные исполнительно-распорядительные полномочия могут выполняться не только исполнительными органами местного самоуправления. Осуществление иными органами местного самоуправления обозначенных полномочий рассматривается диссертантом в качестве проявления принципа сдержек и противовесов на местном уровне.
Указанный принцип нашел определенное отражение в Федеральном законе № 131-ФЗ, который также исходит из разграничения полномочий между представительным и исполнительным органами местного самоуправления и признания того, что отдельные исполнительно-распорядительные полномочия могут осуществляться не только одноименными органами. Закрепленный в праве принцип нуждается, однако, в дальнейшем развитии и конкретизации.
4. Целесообразно включение в Федеральный закон № 131-ФЗ механизма взаимного добровольного делегирования полномочий государственными органами и органами местного самоуправления. Данное предложение обусловлено тем, что в настоящее время не все муниципальные образования обладают необходимым уровнем самостоятельности и ответственности при осуществлении местного самоуправления. Представляется, что предложенный механизм сможет стать дополнительной правовой гарантией соблюдения и защиты конституционных прав и свобод граждан, проживающих на территории муниципальных образований.
5. Предлагается выделение на уровне местного самоуправления института публичного негосударственного управления, под которым понимается форма реализации власти, осуществляемая непосредственно местным сообществом, а также через органы местного самоуправления, и направленная на текущее исполнительно-распорядительное решение вопросов местного значения в интересах населения.
На муниципальном уровне публичное негосударственное управление проявляет себя как в виде непосредственно управления, так и через самоуправление. Основным отличием управления от самоуправления является характер отношений между их субъектами и объектами. В первом случае они разделены, а во втором совпадают в одном лице.
6. В целях развития местного самоуправления на поселенческом уровне представляется целесообразным использовать в России такие успешно зарекомендовавшие себя за рубежом формы, как «совместные администрации», которые реализуют исполнение решений по поручению нескольких муниципалитетов – участников совместной администрации.
7. Исходя из принципа разделения властей, применяемого на местном уровне в форме разграничения полномочий, а также характера деятельности контрольного органа муниципального образования (счетная палата, ревизионная комиссия и т.д.), представляется, что указанный орган можно признать квазиисполнительным органом местного самоуправления, обладающим самостоятельными контрольными полномочиями и действующим в рамках общих задач исполнительной власти.
8. Предлагается проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», направленный на решение следующих вопросов:
- определение понятия исполнительного органа местного самоуправления;
- расширение прав субъектов Российской Федерации по регулированию общих принципов организации местного самоуправления;
- предоставление возможности взаимного добровольного делегирования полномочий государственными органами и органами местного самоуправления;
- закрепление необязательности формирования местной администрации в поселениях.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования результатов диссертационной работы:
- при совершенствовании норм конституционного, муниципального законодательства, регламентирующего правовой статус исполнительных органов местного самоуправления;
- в практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- в преподавании конституционного и муниципального права, государственного и муниципального управления, а также иных дисциплин в высших учебных заведениях.
Диссертационное исследование может служить основой для проведения дальнейших научных изысканий в соответствующей области.
Апробация результатов исследования
Выводы диссертанта по теоретическим и практическим проблемам правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления были обозначены и апробированы во время участия в работе различных научно-практических конференций и семинаров. Основные положения диссертации нашли отражение в статьях, опубликованных автором в научных изданиях. Материалы и результаты исследования были использованы при чтении лекций и проведении семинарский занятий по курсам «Муниципальное право», «Государственное и муниципальное управление» в Государственном образовательном учреждении дополнительного профессионального образования «Московский областной учебный центр «Нахабино». Отдельные положения настоящей научной работы использовались при разработке методических рекомендаций, включая типовые структуры местных администраций, для органов местного самоуправления муниципальных образований в Московской области. Результаты исследования применяются в работе Управления по общественным связям и местному самоуправлению Министерства по делам территориальных образований Московской области и муниципальными образованиями Московской области.
Структура и объем диссертационной работы
Структура и объем диссертационной работы предопределены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, восьми параграфов, заключения, приложения и библиографии.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность диссертационного исследования; анализируется состояние научной разработанности проблемы; раскрываются цели, задачи, объект и предмет исследования; устанавливаются его методологические основы; обозначается практическая значимость и научная новизна диссертации; формулируются основные положения, выносимые на защиту; приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава «Особенности правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления в Российской Федерации» включает в себя четыре параграфа и посвящена определению специфики и содержания исследуемого публично-правового института.
В первом параграфе автор анализирует позиции ученых о категориях «правовая природа», «статус», «правовое положение», приводит собственное их понимание.
В работе отмечается, что первоначально в юридической науке раскрытие содержания «правового статуса» осуществлялось применительно к изучению феномена личности. При этом правовой статус личности рассматривался как сложное явление, которое выходило за рамки системы юридических прав и обязанностей и включало в себя различную совокупность структурных элементов – правоспособность, дееспособностью, деликтоспособность (ответственность), гарантии реализации прав и свобод и т.д.
Исследуя точки зрения относительно вопроса о терминологическом единстве и различии понятий «правовой статус» и «правовое положение», автор приводит аргументы в пользу их тождественности и раскрывает собственную позицию в понимании данных категорий.
В работе обосновывается целесообразность и необходимость использования особого подхода к исследованию правовой природы и статуса публичных субъектов права.
Правовая природа исполнительных органов местного самоуправления рассматривается диссертантом путем теоретического осмысления их места в системе органов публичной власти и управления, включая исследование проблем применения принципа разделения властей на местном уровне, реализации единства публичной власти.
На основе анализа различных научных подходов автор выделяет следующие элементы статуса исполнительного органа местного самоуправления:
- положения о целях и задачах, функциях и принципах его деятельности (целевой блок);
- структурно-функциональные характеристики исполнительного органа местного самоуправления применительно к городскому округу, муниципальному району, поселению (структурно-организационный блок);
- совокупность его исполнительно-распорядительных полномочий по решению вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий и иных полномочий, не отнесенных к компетенции других органов местного самоуправления, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования (компетенционный блок).
Во втором параграфе рассматривается конституционно-правовое положение исполнительных органов местного самоуправления на основе анализа фундаментальных принципов и норм Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права, федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов.
Положение части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации об осуществлении народовластия непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления определяет правовой статус органов местного самоуправления, в том числе исполнительных, как органов публичной власти.
Аналогичный смысл заложен в международных правовых актах, в частности, в Европейской Хартии местного самоуправления, положения которой основаны на признании единой публичной природы государственных и муниципальных органов.
Реализация конституционного принципа народовластия на местном уровне путем создания выборных и иных органов местного самоуправления означает право населения на самостоятельное определение способа формирования местных органов. Соответственно, исполнительные органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населением или представительным органом, или формироваться из числа муниципальных служащих, либо носить смешанный характер формирования.
Автор делает вывод о том, что выборный способ формирования исполнительных органов местного самоуправления следует признать демократичным и отвечающим сущности местного самоуправления. Он подтверждается практикой формирования исполнительных органов местного самоуправления выборным и (или) смешанным путем в ряде зарубежных стран (Болгария, Италия, Польша).
В результате теоретического осмысления норм Федерального закона № 131-ФЗ, регламентирующих правовой статус исследуемых органов, а также исходя из зарубежного опыта, исполнительный орган местного самоуправления предлагается определить как выборный или иным способом сформированный орган местного самоуправления общей и специальной компетенции. В предлагаемом определении подчеркивается, что как орган публичной власти исполнительный орган местного самоуправления осуществляет от имени и в интересах населения исполнительно-распорядительные полномочия по решению вопросов местного значения. Важным элементом статуса является также обладание исполнительным органом местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и иными полномочиями, не отнесенными к компетенции других органов местного самоуправления, органов государственной власти и не исключенными из их компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Более подробно полномочия исполнительных органов местного самоуправления рассматриваются в четвертом параграфе, посвященном компетенции данных органов.
В диссертации особо подчеркивается, что вопросы организации местного самоуправления, в том числе статуса исполнительных органов местного самоуправления, чрезмерно урегулированы на федеральном уровне. В результате общепризнанный принцип формирования местного самоуправления «снизу», то есть от населения, получил диаметрально противоположное воплощение, организуясь «сверху» - от государства. Как следствие централизации, нормы уставов большинства муниципальных образований, регламентирующие правовой статус исполнительных органов местного самоуправления, непосредственно дублируют Федеральный закон № 131-ФЗ. В итоге альтернативный федерально установленному порядку выборный или смешанный способ формирования исполнительного органа местного самоуправления не предусматривается сегодня уставами муниципальных образований.
Вместе с тем, создание различных систем исполнительных органов местного самоуправления, структурными элементами которых выступают исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления общей и специальной компетенции, определение различного порядка формирования исполнительных органов местного самоуправления является отражением индивидуальности муниципального образования, его местных особенностей и традиций.
Содержание третьего параграфа направлено на определение места исполнительных органов местного самоуправления в системе органов публичной власти.
Автор анализирует позиции ученых о понимании категории «публичная власть» и предлагает собственное его видение. Основываясь на правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации и исходя из федеративной природы Российского государства, диссертант рассматривает публичную власть в качестве родового понятия по отношению к ее видам – государственной власти (осуществляемой непосредственно многонациональным народом Российской Федерации, а также через федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации) и муниципальной власти (реализуемой через институты непосредственной демократии местного уровня и органы местного самоуправления).
На основе проведенного анализа норм Федерального закона № 131-ФЗ, различных научных подходов, исходя из необходимости оптимизации властных и управленческих функций на местном уровне, определения четкого объема исполнительно-распорядительных и представительных, нормотворческих функций, проведения их разграничения между соответствующими органами местного самоуправления, на которые возложено осуществление указанных функций, а также недопустимости сосредоточения всей власти «в одних руках», в диссертации обосновывается точка зрения о применении на местном уровне принципа разделения властей в усеченной форме – форме разграничения полномочий исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Автор исходит из целесообразности функционального разграничения полномочий между представительным и исполнительными органами местного самоуправления в условиях, когда отдельные исполнительно-распорядительные полномочия могут выполняться не только исполнительными органами местного самоуправления. Осуществление иными органами местного самоуправления (к примеру, представительным) обозначенных полномочий рассматривается в качестве своеобразного проявления принципа сдержек и противовесов на местном уровне.
Данный показатель представлен диссертантом, как один из основных элементов характеристики правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления.
В рамках исследования действия принципа разделения властей «по вертикали» в диссертации рассматривается содержание понятий «власть» и «властеотношение», поднимается проблема единства публичной власти.
Исходя из единства публичной власти, диссертант научно обосновывает возможность выделения муниципального уровня исполнительной власти в системе публичной власти Российской Федерации и определяет место исполнительных органов местного самоуправления в этой системе.
В четвертом параграфе рассматривается компетенция исполнительных органов местного самоуправления, раскрывается содержание и устанавливается соотношение ее базовых элементов - предметов ведения (вопросов местного значения) и полномочий по предметам ведения.
Компетенция исполнительного органа местного самоуправления определяется автором, как совокупность собственных и делегированных исполнительно-распорядительных полномочий по решению вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий и иных полномочий, не отнесенных к компетенции других органов местного самоуправления, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.
В диссертации проводится детальный анализ ключевых терминов, используемых Федеральным законом № 131-ФЗ при определении вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа, раскрывается их содержание со сравнительно-лингвистической и правовой точек зрения.
Диссертантом анализируется механизм передачи отдельных полномочий исполнительных органов местного самоуправления поселений (муниципального района) соответствующим органам муниципального района (поселения), который позволяет обеспечить максимально эффективное решение некоторых вопросов местного значения.
Учитывая, что в настоящее время не все муниципальные образования в силу различных причин обладают необходимым уровнем самостоятельности и ответственности при осуществлении местного самоуправления, автор обосновывает необходимость включения в Федеральный закон № 131-ФЗ механизма взаимного добровольного делегирования полномочий государственными органами и органами местного самоуправления.
В диссертации особо отмечается проблема разграничения компетенции между органами местного самоуправления, в первую очередь исполнительными, и соответствующими органами государственной власти. Практика реализации Федерального закона № 131-ФЗ в пилотных регионах (Ставропольский край, Новосибирская область) с 1 января 2005 года показала, что принцип разграничения компетенции, заложенный Федеральным законом, не привел к ожидаемому результату. После принятия Федерального закона № 131-ФЗ продолжает действовать множество федеральных и региональных нормативных актов, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления, в том числе и исполнительных. Часть из них является полномочиями по решению вопросов местного значения (организация библиотечного обслуживания), а часть не связана с ними (организация безопасности дорожного движения) и, следовательно, является отдельными государственными полномочиями, подлежащими делегированию в порядке, установленном Федеральным законом № 131-ФЗ. Однако отсутствие на практике финансового обеспечения передаваемых полномочий привело к изменению Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому органы местного самоуправления получили право осуществлять государственные полномочия, не переданные в установленном порядке, если такое участие предусмотрено федеральными законами. Данный факт свидетельствует о том, что проблема разграничения компетенции между государственными и местными органами власти до сих пор остается неразрешенной.
Отдельное внимание в диссертационном исследовании уделено проблеме определения круга полномочий исполнительных органов местного самоуправления как общей, так и специальной компетенции. Анализ Федерального закона № 131-ФЗ и уставов муниципальных образований показывает, что в условиях, когда названный Федеральный закон практически не касается вопроса разграничения компетенции внутри системы органов местного самоуправления, ограничиваясь определением исключительных полномочий представительного органа и главы, особое значение приобретает устав муниципального образования.
Во второй главе «Исполнительные органы местного самоуправления в системе органов публичного управления в Российской Федерации», состоящей из четырех параграфов, анализируется положение данных органов как субъектов отношений, складывающихся в публичном управлении.
Содержание первого параграфа направлено на определение места исполнительных органов местного самоуправления в системе органов публичного управления.
Диссертантом рассматриваются понятия и соотношение категорий «власть», «публичная власть», «управление», «публичное управление» и на основании анализа позиций ученых определяется содержание данных категорий.
В работе подчеркивается, что на местном уровне, в рамках территориально организованного коллектива граждан, проживающих на территории муниципального образования, осуществляется как публичное государственное, так и публичное негосударственное управление.
Под публичным государственным управлением, осуществляемым в отношении местного населения, проживающего в границах муниципального образования, понимается управленческая деятельность государственных органов по вопросам, имеющим соответственно государственный характер.
Публичное негосударственное управление на уровне муниципального образования - это управленческая деятельность, осуществляемая непосредственно местным сообществом, а также через органы местного самоуправления, направленная на текущее исполнительно-распорядительное решение вопросов местного значения.
На уровне местного самоуправления публичное негосударственное управление проявляет себя как в виде непосредственно управления, так и через институты самоуправления. В отличие от «управления», предполагающего наличие как управляющей, так и управляемой систем, «самоуправление» представляет собой единую систему, в которой субъект и объект управления являются частью друг друга, сочетаясь и совпадая в одном лице. Основным субъектом публичного негосударственного управления является исполнительный орган местного самоуправления. На основе анализа сущностных характеристик управления и самоуправления диссертант выдвигает положение о том, что объем самоуправленческих начал в правовом статусе исполнительных органов местного самоуправления зависит от порядка их формирования.
Так, формирование исполнительного органа местного самоуправления исключительно из числа муниципальных служащих, как то предполагает принцип единоначалия, установленный Федеральным законом № 131-ФЗ в отношении местной администрации, свидетельствует о разведении объекта и субъекта управленческих правоотношений. Едва ли следует в таком случае выдвигать и тезис о публичной ответственности. Исполнительный орган местного самоуправления, сформированный из числа муниципальных служащих, практически не несет ответственности перед населением.
Формирование рассматриваемого органа полностью или частично непосредственно населением приводит к принятию и реализации управленческих решений одним и тем же субъектом. При этом ответственность выборных членов исполнительного органа местного самоуправления перед населением очевидна.
В работе особо отмечается, что добровольный и ответственный выбор населения муниципального образования в пользу любого из рассмотренных в диссертации способов формирования исполнительного органа местного самоуправления следует признать демократичным и отвечающим сущности самоуправления.
Во втором параграфе анализируется система и структура исполнительных органов местного самоуправления как субъектов управленческого правоотношения.
Федеральный законодатель наибольшее значение придает статусу главы исполнительной власти – главы муниципального образования, а регламентация правового положения коллегиальных исполнительных органов местного самоуправления сводится к установлению положений, касающихся исключительно местной администрации. В целях восполнения указанного пробела диссертант особо останавливается на структурно-функциональных и организационных характеристиках коллегиальных исполнительных органов местного самоуправления.
Автор исследования определяет содержание таких понятий, как «система» и «структура», а также проводит соотношение между ними. Так система исполнительных органов местного самоуправления рассматривается диссертантом как совокупность, предусмотренных уставом муниципального образования, одноименных органов местного самоуправления, находящихся в определенной связи друг с другом и образующих некую структурно-функциональную целостность. Структура определяется через внутреннее строение и распределение функций между составными частями – структурными элементами системы. При этом в работе отмечается, что структурное строение присуще как системе исполнительных органов местного самоуправления в целом, так и ее элементам (органам) в отдельности.
На основе анализа Федерального закона № 131-ФЗ, регионального законодательства, муниципальных правовых актов автор выделяет в системе исполнительных органов местного самоуправления следующие структурные элементы:
- исполнительный орган местного самоуправления общей компетенции, наделенный собственными исполнительно-распорядительными полномочиями по решению обозначенных в Федеральном законе № 131-ФЗ вопросов местного значения (местная администрация);
- исполнительный орган местного самоуправления специальной компетенции, наделенный собственными исполнительно-распорядительными полномочиями по решению отдельных из обозначенных в Федеральном законе № 131-ФЗ вопросов местного значения.
Основные черты и особенности каждого из вышеуказанных элементов рассматриваются применительно к городскому округу, муниципальному району, поселению.
На основе анализа практики организации системы исполнительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, а также учитывая зарубежный опыт, диссертант выдвигает предложения по совершенствованию структуры системы исполнительных органов местного самоуправления применительно к указанным видам муниципальных образований.
В представленной работе особое внимание уделяется опыту зарубежных стран по созданию в небольших муниципальных образованиях совместных администраций (Болгария, Италия, Польша). При определенных условиях этот опыт может быть использован в России на поселенческом уровне.
В третьем параграфе анализируются особенности и порядок участия исполнительных органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях.
Диссертант акцентирует внимание на противоречиях в определении гражданско-правового статуса исполнительных органов местного самоуправления, которые имеют место между нормами частного права, содержащимися в гражданском законодательстве, и нормами публичного права, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления.
Автор обосновывает положение о том, что для участия в публичных и частных (гражданских) правоотношениях исполнительные органы местного самоуправления не нуждаются в обладании правами юридического лица, поскольку порядок и форма их участия в таких правоотношениях, как представителей муниципальных образований, уже определены законодательством.
Кроме того, обосновывается необходимость исключения из текста Федерального закона № 131-ФЗ нормы, устанавливающей возможность наделения правами юридического лица структурных подразделений местной администрации.
В четвертом параграфе рассматривается место контрольного органа и избирательной комиссии муниципального образования в системе местных органов власти, а также их соотношение с исполнительными органами местного самоуправления.
Автор анализирует понятие контроля, а также содержание и характер одноименной функции. Рассматривая контрольную функцию как способ осуществления органами местного самоуправления своих полномочий, диссертант отмечает, что данная функция в той или иной мере присуща как представительному, так и исполнительным органам местного самоуправления. Реализация контрольных полномочий представительным и исполнительным (местной администрацией) органами местного самоуправления может осуществляться путем формирования ими в своей структуре соответствующих подразделений либо в рамках специально создаваемого для этих целей органа местного самоуправления.
Учитывая, что объектом контроля рассматриваемого органа выступает деятельность исполнительных органов местного самоуправления, диссертант полагает не совсем верным непосредственно относить контрольный орган к исполнительным органам местного самоуправления.
Исходя из признания действия принципа разделения властей на местном уровне, хотя и в усеченном виде, а также на основе анализа норм Федерального закона № 131-ФЗ, регламентирующих порядок формирования и деятельности контрольного органа, автор приходит к выводу о том, что последний можно определить как квазиисполнительный орган местного самоуправления, то есть орган местного самоуправления, обладающий самостоятельными контрольными полномочиями и действующий в рамках общих задач исполнительной власти.
Рассматривая различные точки зрения ученых на место избирательных комиссий в системе органов публичной власти, автор подчеркивает противоречивость норм, регламентирующих их правовой статус, и отмечает одновременное участие избирательных комиссий муниципальных образований в организации и проведении выборов в органы местного самоуправления и в органы государственной власти. Однако нельзя не учитывать, что Конституция Российской Федерации исходит из самостоятельности органов местного самоуправления, их организационно-институциональной обособленности от органов государственной власти. В связи с этим в диссертации предлагается либо включить избирательные комиссии муниципальных образований в систему органов государственной власти, либо признать их квазиисполнительными органами местного самоуправления, то есть органами местного самоуправления, обладающими самостоятельными специфическими полномочиями по организации подготовки и проведению муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, иным вопросам, предусматривающим голосование населения, и действующими в рамках общих задач исполнительной власти.
В заключении подведены основные итоги и сформулированы выводы исследования, имеющие теоретическое и практическое значение. Большинство проблемных вопросов, поднятых в диссертации, могут быть решены путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ.
Выработанные автором предложения отражены в прилагаемом к диссертации проекте Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», направленном на совершенствование правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления.
По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:
1. Соболева Л.Б. К вопросу об особенностях статуса исполнительного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 6. (0.3 п.л.);
2. Соболева Л.Б. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в переходный период // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 2. (0.2 п.л.);
3. Соболева Л.Б. К реформе местного самоуправления. Поправки приняты. Что дальше? // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 12. (0.3 п.л.);
4. Соболева Л.Б. Место исполнительных органов местного самоуправления в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 1. (0.4 п.л.);
5. Соболева Л.Б. Проблемы правового регулирования межмуниципального сотрудничества // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 3. (0.2 п.л.);
6. Соболева Л.Б. Когда считать органы местного самоуправления сформированными // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 4. (0.2 п.л.).
[1] Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
[2] См.: Федеральный закон от 11 марта 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» // Местное самоуправление. Нормативная база. М., 1998. С. 15.
