Конституционное законодательство российской федерации: генезис, современное состояние и основные тенденции развития
На правах рукописи
ЧЕПУС Алексей Викторович
Конституционное законодательство Российской Федерации: генезис, современное состояние и основные тенденции развития
Специальность 12.00.02. – конституционное право;
муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2008
Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
НОСОВ Сергей Иванович.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Болтенкова Любовь Федоровна;
кандидат юридических наук,
Гурджибэк Андрей Борисович.
Ведущая организация: Российский государственный
торгово-экономический университет.
Защита состоится «29» _мая_ 2008 года, в 14 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, проспект Вернадского, д. 84, ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Реферат размещен на Интернет-сайте Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации «29» _апреля 2008 г.
Автореферат разослан «29» апреля 2008 года.
Ученый секретарь
диссертационного Совета И.С. Яценко
I. Общая характеристика диссертационной работы
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и прикладной значимостью вопросов, связанных с генезисом и основными направлениями развития системы конституционного законодательства в Российской Федерации.
Новая система конституционного законодательства России сформировалась относительно недавно, где центральное место занимает Конституция РФ 1993 года. Наряду с этим, появились новые источники конституционного права, расширился предмет сферы конституционно-правового регулирования, произошло становление качественно новых институтов. Одной из важнейших задач, стоящих перед юридической наукой и практикой, является анализ происшедших качественных изменений и тенденций развития конституционного законодательства Российской Федерации.
В развитии конституционного законодательства на современном этапе имеется ряд проблем и трудностей. Это связано, во-первых, с наличием ряда пробелов в самих федеральных конституционных и федеральных законах. Во-вторых, федеративный характер устройства российского государства предполагает принятие по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации рамочных федеральных законов – основ законодательства – с тем, чтобы не ограничивать возможности собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации. К сожалению, практика последних лет свидетельствует о том, что принимаемые федеральные законы по вопросам совместного ведения зачастую излишне конкретизированы и существенно ограничивают возможности субъектов Российской Федерации по принятию собственных нормативных правовых актов. Актуальной остается проблема соответствия региональных актов федеральным, отсутствия между ними противоречий, обеспечения единства правового пространства. В-третьих, все большую значимость в законодательном процессе занимает научно-экспертная и мониторинговая деятельность в законодательной практике России. Исключительно важной является проблема научного обеспечения законодательного процесса, так как отсутствие системы научной проработки законопроектов негативно сказывается на качестве принимаемых законов.
Актуальность темы исследования обусловливается и идущими в мире процессами глобализации, тенденциями сближения правовых систем, что однако не означает необходимости отказа от собственного исторического опыта Российского государства, в том числе в законотворческой и правоприменительной практике.
В современный период конституционное законодательство развивается весьма интенсивно на всех уровнях регулирования. Данный процесс связан с появлением большого числа федеральных конституционно-правовых актов, правовых актов субъектов Российской Федерации. Активно развивается и муниципально-правовое регулирование.
Совокупность приведенных обстоятельств обусловила выбор темы диссертационного исследования, в котором комплексно проанализированы современное состояние и тенденции развития конституционного законодательства Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. История развития конституционного законодательства в России нашла отражение в трудах авторов XIX века: М.М. Сперанского, Е.В. Спекторского, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, М.М. Ковалевского, В.О. Ключевского, Н.И. Лазаревского, М.Т. Лориса-Меликова, Г.И. Муромцева, Л.А. Тихомирова, В.М. Гессена, А. И. Каминка, Ф.Ф. Кокошкина и других.
Дальнейшее развитие этого учения в советский период связано с работами таких ученых, как С.С. Алексеев, В.В. Лазарев, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, В.П. Портнов, Ф.М. Решетников, С.Л. Ронин, Б.Н. Топорнин, Е.И. Фарбер, О.И. Чистяков, А.И. Экимов и др.
Новейшие взгляды в российской юридической науке на проблемы конституционного законодательства России представлены в научно-монографических материалах отечественных и зарубежных ученых: С.А. Авакьяна, В.М. Баглая, И.Н. Барцица, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.Б. Исакова, А.Д. Керимова, А.В. Кряжкова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, С.И. Носова, В.С. Нерсесянца, С.В. Соловьевой, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина С.М. Шахрая, И.С. Яценко и других.
Специальные исследования конституционного законодательства России были предприняты на уровне кандидатских и докторских диссертаций Е.А. Аничкина, Л.И. Ибрагимова, В.В. Гошуляка, Т.Д. Заржевской, А.А. Лукьяновой, Н.В. Мамитовой и других.
Теоретической основой диссертационного исследования являются научные труды отечественных и зарубежных государствоведов: С.С. Алексеева, Г.В. Барабашева, Л.В. Бутько, Н.В. Витрука, И.А. Исаева, Р.В. Енгибаряна, В.Д. Зорькина, Д.Л. Златопольского, Д.А. Керимова, М.И. Кукушкина, А.И. Лепешкина, Е.А. Лукашевой, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцева, Т.Д. Матвеевой, А.А. Мишина, В.С. Основина, Ф.М. Решетникова, З.А. Станкевича, Т.М. Шамбы, Б.С. Эзеева и других.
Автор в своих выводах основывается на трудах: Г. Еллинека, Р. Иеринга, Н. Михельс, М. Прело, К. Хессе Ж-Л. Шабо, К. Шлайх и других.
Нормативно-правовую базу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 года, Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации); федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; нормативно-правовые акты министерств и ведомств Российской Федерации; акты палат Федерального Собрания Российской Федерации, акты органов местного самоуправления.
В диссертации исследованы государственно-правовые акты Российской Империи: Полное Собрание Законов Российской Империи, Основные государственные законы от 23 апреля 1906 года, Манифест от 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка», а также законодательство советского периода, Конституции РСФСР 1918; 1925; 1937; 1978 гг., Конституции СССР 1924, 1936, 1977 гг.
Диссертантом использованы положения Основных Законов различных государств мира с разными формами правления и государственного устройства, в том числе: Французской республики, Федеративной Республики Германия, Великобритании, Канады, США, Итальянской Республики, Испании, стран СНГ.
Были изучены и проанализированы постановления Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам толкования отдельных положений Конституции Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является анализ истории становления конституционного законодательства России, его современного состояния, способов совершенствования и основных тенденций развития.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
- проанализировать конституционные преобразования в России, начиная с XIX века, и изучить историю становления системы конституционного законодательства;
- проследить генезис и эволюцию государственного права советского периода;
- исследовать специфику системы российского конституционного законодательства, выявить ее структурные элементы;
- раскрыть сущность и особенности реализации Конституции РФ 1993 года посредством анализа динамики изменения конституционного законодательства России;
- выявить основные проблемы конституционного законодательства на современном этапе;
- изучить и обобщить конституционно-правовой опыт ряда зарубежных государств в целях выявления общих и особенных черт конституционного регулирования в России и зарубежных странах;
- определить основные тенденции дальнейшего развития конституционного законодательства Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе формирования и развития конституционного законодательства Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования является генезис, система и динамика конституционного законодательства России, проблемы его реализации и основные тенденции развития; конституционно-правовые акты ряда зарубежных стран.
Методологической основой диссертационного исследования послужила базирующаяся на применении всеобщих принципов научного познания (объективности, всесторонности, полноты исследования) и общенаучных методов познания (анализ, синтез, системно-структурный подход, индукция и др.) система способов и приемов изучения правовых явлений. В ходе исследования применены специальные (системный; диалектический; исторический) и частнонаучные методы (сравнительно-правовой, формально-юридический).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что автором на основе анализа обширного массива законодательных и иных нормативных правовых актов различных исторических периодов, теоретических воззрений, научных подходов, проведено исследование процесса становления, современного состояния и развития российского конституционного законодательства. На основе проведенного анализа выявлены исторические особенности формирования системы конституционного законодательства России, начиная с XIX века, обобщены основные направления его развития и реформирования, сформулированы основные тенденции и перспективы конституционно-правового регулирования в Российской Федерации, способствующие стабилизации и эффективному развитию общественных отношений на современном этапе.
Автором диссертации исследованы основные проблемы в развитии конституционного законодательства России, предлагаются пути их решения.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать положения и выводы, выносимые на защиту и обладающие элементами научной новизны:
- в истории развития законодательства России автор диссертации выделяет четыре периода, в каждом из которых выявлены и исследованы присущие им особенности:
1. государственное право Российской Империи, которое содержится в томах I, II, III, IX Свода законов Российской империи, регулирующее вопросы государственной власти в Российской Империи;
2. основные государственные законы от 23 апреля 1906 года, носившие характер октроированных, т.е. дарованных конституционных документов;
3. законодательство советского периода;
4. конституционное законодательство Российской Федерации, началом оформления которого стало принятие Конституции РФ 1993 года;
- в рамках законодательства советского периода автор диссертации выделяет четыре этапа в развитии советского конституционного законодательства, а также предэтапные стадии, определившие логику его развития: стадия поиска форм государственного развития страны – с февральской революции 1917 по октябрьскую революцию 1917 года; переходная стадия – начиная с 25 октября 1917 года и до принятия Конституции 1918 г.; I этап: январь 1918 – январь 1924 гг.; II этап: февраль 1924 – до принятия Конституции СССР 1936; начало III-го этапа связано с принятием Конституции СССР 1936 года, а его окончание – с принятием Конституции СССР 1977 года; VI этап: с 1977 года по 1991 год;
- принимая во внимание конституционное положение (статья 15, ч. 4 Конституции РФ) о включении международных договоров Российской Федерации в национальную правовую систему и их приоритетной роли, диссертант обосновывает вывод о необходимости до вступления этих договоров в силу исследовать вопросы их соответствия российскому законодательству с целью выявления необходимости внесения изменений;
- к основным проблемам развития конституционного законодательства Российской Федерации в современный период автор диссертации относит: множественность законов, изданных по одному и тому же предмету регулирования; отсутствие системности текущего законодательного регулирования; затягивание принятия необходимых и своевременных законов; отсутствие подзаконного регулирования тех или иных вопросов; хаотичность принятия нормативных правовых актов с одной стороны, и излишняя поспешность в принятии законов с другой, что приводит к их недостаточной проработанности и неэффективности; несогласованность федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. Одним из способов решения вышеназванных проблем, по мнению диссертанта, является применение системы мониторинга законодательства, правоприменительной практики;
- эффективность принимаемых законов неразрывно связана с показателями их реализации на практике. Основные негативные факторы, имеющие место в правоприменительной практике, выражаются: в наличии «правового вакуума», когда недостаточно только развивать отдельные отрасли законодательства, а необходимо решать проблему комплексно, обеспечивая правовое регулирование в смежных отраслях; в отсутствии глубокой научной проработки проектов законов и их связи друг с другом; установленная разноуровневая система законодательства (71-73 статьи Конституции Российской Федерации) характеризуется избыточностью регулирования вопросов на федеральном уровне, в связи с чем субъекты Российской Федерации не могут в полной мере реализовывать свое конституционное право на собственное правовое регулирование по вопросам, относящимся к совместному ведению, что приводит к чрезмерной централизации законодательства в Российской Федерации;
- система конституционного законодательства зачастую не поспевает за потребностями конституционной правовой практики. Примером такого несоответствия является отсутствие законов, необходимость принятия которых обусловлена правоприменительной практикой («О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов Российской Федерации»; «О Федеральном Собрании Российской Федерации»; «О нормативных правовых актах Российской Федерации» и других);
- автор диссертации аргументирует положение о том, что систему конституционного законодательства современной России нельзя назвать в полной мере устоявшейся. Многие принятые в той или иной сфере законы не реализуются в полном объеме, так как отсутствует подзаконная база для реализации этих актов, что негативно влияет на развитие конституционного законодательства в Российской Федерации. Так, до настоящего времени не приняты некоторые предусмотренные Конституцией Российской Федерации федеральные конституционные законы (например, «О Конституционном Собрании Российской Федерации» (п.2 ст. 135 Конституции РФ); «О Верховном Суде Российской Федерации» (п. 2 ст. 128 Конституции РФ); «Об изменении статуса субъекта Российской Федерации» (п.5 ст. 66 Конституции РФ). В ряде случаев отсутствует подзаконное регулирование норм федеральных законов. По мнению диссертанта, повышению уровня развития конституционного законодательства в Российской Федерации будет способствовать издание Свода законов Российской Федерации;
- на основе проведенного исследования автор диссертации выделяет основные тенденции развития российского конституционного законодательства на современном этапе, в том числе такие, как:
* расширение круга источников права, на которых строится система норм конституционного законодательства. Среди них немаловажную роль стали играть нормативные договоры;
* одним из условий формирования качественного правового пространства и правовой политики государства в сфере развития конституционного законодательства является мониторинг законодательства, который реализует тенденцию «объединительной составляющей» законодательной и правоприменительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
* новой стратегической основой правового развития России должен стать «институт конституционного партнерства», который может реализовываться в форме инициативного сотрудничества органов государственной власти. Такое сотрудничество может проявляться в сфере правового мониторинга;
* на основе проведенного анализа конституционного законодательства автор диссертации приходит к выводу о том, что в законодательной практике по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов целесообразно вернутся к такой форме нормативного правового акта, как основы законодательства Российской Федерации;
- диссертант считает, что в настоящее время дальнейшее обеспечение прав и свобод человека и гражданина должно стать основным направлением развития системы конституционного законодательства России. Это практически должно подтверждаться не только в законодательном закреплении, но и в создании механизмов реального обеспечения прав и свобод человека и гражданина;
- по мнению диссертанта, дальнейшее развитие конституционного законодательства в России неразрывно связано с принятием законодательных и иных нормативных правовых актов, направленных на дальнейшее развитие институтов гражданского общества, развитие инициативы граждан, общественных организаций, развитие форм общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления; закрепление процедур ответственности органов власти различных уровней перед населением.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы правотворческими и правоприменительными органами государственной власти при совершенствовании российского законодательства, проведении экспертизы и мониторинга законодательства на практике.
Материалы, выводы и положения диссертационной работы могут быть также использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», ряда спецкурсов.
Апробация работы. Диссертация в целом и поставленные в ней проблемы, сделанные автором выводы обсуждены и одобрены на проблемно-методическом семинаре и заседаниях кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Положения и выводы исследования представлены в виде докладов и обсуждались на научных конференциях: межрегиональная конференция «Проблемы совершенствования российского федерализма» (Ростов-на-Дону, 2004); V конференция молодых ученых «Россия: Общество, экономика, место в современном мире» (Москва, 2005); международная аспирантская конференция «Россия: приоритетные национальные проекты и программы развития» (Москва, 2006); межрегиональная научно-практическая конференция студентов, аспирантов, молодых ученых «Россия: ключевые проблемы и решения» (Москва, 2007); межрегиональная научно-практическая конференция «Проблемы реализации и тенденции развития современного законодательства и права» (Саратов, 2007), а также отражены в статьях и других научных публикациях автора.
Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка используемых нормативных правовых актов и научной литературы.
II. Основное содержание диссертационной работы
Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, его новизна, определяются цели и задачи, предмет и объект исследования, дается характеристика его методологических и теоретических основ, определяются теоретическая и практическая значимость, степень разработанности проблемы, излагаются основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава – «Исторический опыт конституционно-правового регулирования в России» состоит из трех параграфов и посвящена рассмотрению теоретических и практических аспектов формирования и развития системы конституционного законодательства в России, его историческому становлению и современному состоянию.
В первом параграфе – «Государственно-правовые акты в Российской Империи XIX – начала XX вв.» раскрываются историко-правовые традиции и анализируется накопленный исторический опыт конституционного строительства в России, который проявлялся в специфических государственно-правовых и политических особенностях построения как государственных учреждений, так и всей системы законодательства. Проведенный анализ показывает, что прогрессивные идеи конституционных преобразований того времени остались нереализованными, так как не имели под собой ни экономической, ни социально-политической основы. Ограничение царской власти посредством Конституции было слишком прогрессивным для монархической России того периода. Государственно-правовые акты Российской Империи конца XIX – начала XX вв. имели свою специфику, постепенно ограничивая власть монарха и вводя новые представительные учреждения.
Подтверждение данной специфики нашло отражение в трудах русских государствоведов второй половины XIX – начала XX века: П.А. Валуева, В.М. Гессена, Л. Тихомирова, Н.М. Карамзина, С.А. Котляревского, А.А. Корнилова, Н.М. Коркунова, М.Т. Лорис-Меликова, П.Н. Милюкова, Н.Н. Новосильцева, И.И. Петрункевича, работы которых подробно анализируются в диссертации.
Диссертант подробно анализирует проекты конституционного переустройства монархической России и проекты построения системы законодательства в Российском государстве. Это проекты М.М. Сперанского, Н.Н. Новосильцева, П.А. Валуева, Е.В. Спекторского, В.М. Гессена, Л. Тихомирова, М.Т Лорис-Меликова и других. Автор приходит к выводу о том, что первый обширный план государственного переустройства России, в котором «ограничивалась» бы власть Императора через систему основных государственных законов, был разработан М.М. Сперанским, политические взгляды которого сложились к 1809 году и являлись прогрессивными воззрениями на государственное устройство как на устройство, ограничивающее власть монарха через принципы ограничения власти, присущие конституционному государству. Данный план был воплощен в «Проекте Уложения государственных законов», который, если бы он был утвержден и одобрен Императором Александром I, можно было бы считать первым конституционным актом Российской Империи.
До начала XIX века законодательные акты Российской Империи существовали разрозненно и бессистемно. Подготовительная работа к созданию единого массива существующего на то время Российского законодательства началась в период царствования императора Николая I в 1826 г. Все существующие акты были объединены в Свод законов Российской Империи, который, по мнению диссертанта, представлял собой официальную инкорпорацию действующих на момент его составления законодательных актов. В работе делается вывод о том, что строилась определенная система законодательства, в которой главенствующее место отводилось государственным законам, исходящим от «державной власти». Кроме того, существенным плюсом Свода остается то, что им была создана структура системы законодательства того периода: уложения, уставы, постановления.
Архивные рукописи М.М. Сперанского позволяют сделать вывод о том, что он явился разработчиком Свода законов Российской Империи и на теоретическом уровне обосновал общие принципы законодательства. При этом М.М. Сперанский подчеркивает, что нормы права должны быть основаны на истории, в связи с чем выделяет в развитии римского, германского и русского права несколько эпох, в рамках которых и предполагалось раскрыть «общую теорию законов». Эти размышления о теории законов были положены впоследствии в основание систематизации законодательного материала в Своде Законов Российской Империи.
Автор диссертации приходит к выводу о том, что принятый Манифест от 17октября 1905 года и Основные государственные законы от 23 апреля 1906 года носили форму октроированных правовых актов конституционного характера, содержащих в себе элементы «правового обещания». Можно утверждать, что данные акты вполне вписывались в логику исторического развития Российской Империи, поэтому с формально-юридической позиции их можно считать конституционными.
Во втором параграфе – «Система и генезис конституционного законодательства в советский период» – рассматриваются особенности развития конституционного законодательства в России в период после 1917 года, а также основные предпосылки, лежащие в основе создания Конституции страны. Автор диссертации проводит градацию конституционного законодательства советского периода на две предэтапные стадии и на четыре этапа, которые подробно анализирует в работе и выявляет их сущностные сходства и отличия.
В период становления социалистического государства конституционное законодательство развивается посредством принятия актов конституционного характера. Это декреты: «О мире» и «О земле», Декрет «О суде» и другие. 12 (25) января 1918 года была принята Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая почти целиком вошла в первую Советскую Конституцию.
Вместе с тем, автор диссертационной работы подчеркивает, что тенденция развития конституционного законодательства была связана с отказом от правовой преемственности, ликвидацией принципа разделения властей и заменой его принципом корпоративности, в соответствии с которым законы должны проводить в жизнь те, кто их принимает. Теория советского государства, стержнем и идейным источником которой стало учение марксизма-ленинизма, получила свое развитие в трудах М.А. Рейснера, Г.С. Гурвича, Д.А. Магеровского, А.А. Шрейдера, И.В. Сталина и других государственных деятелей. Основной гарантией осуществления советской демократии была диктатура пролетариата. Положения о диктатуре пролетариата существовали в Конституциях СССР 1924 и 1936 гг., а также в Конституциях союзных республик, в частности в Конституциях РСФСР 1925 и 1937 гг. В процессе политической эволюции социальная основа диктатуры пролетариата постепенно расширялась. Во-первых, были ликвидированы социальные слои, возникающие вследствие свободы экономической деятельности, которая была запрещена в Советском государстве. Во-вторых, через систему местных Советов представители социальных классов были привлечены к участию в управлении государством под политическим контролем правящей партии большевиков. В-третьих, социальная политика Советского государства способствовала росту благосостояния советских граждан, хотя коммунистическая партия оставалась главным интерпретатором того, что считалось «общим благом».
В диссертации подчеркивается, что с принятием Конституции 1918 года было положено начало формированию новой системы права в России. Впервые в истории российского законодательства осенью и зимой 1918 1919 годов были приняты Кодексы РСФСР. Так, на основании п. «о» ст. 49 Конституции» РСФСР 1918 г., относившей общегосударственное законодательство к ведению ВЦИК, был принят Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве. В декабре 1918 года вступил в силу Кодекс законов о труде.
Конституция СССР 1924 года юридически оформила образование СССР. Принятием этой Конституции был завершен очередной этап развития и строительства конституционного законодательства в советской России.
Последующее конституционное развитие, по мнению диссертанта, связано с Конституцией СССР 1936 года. Бесспорно, следует сказать о тех демократических началах, которые были в ней заложены, но не секрет, что прописанные права и новые институты так и остались на бумаге и не имели действенных механизмов реализации.
Дальнейшее становление конституционного законодательства в советский период связывается с Конституцией СССР 1977 года. Прежде всего, в Конституции 1977 года содержались наиболее важные институты ведущей отрасли права – государственного права. Довольно обстоятельно в новой Конституции была отражена возрастающая роль представительных органов государственной власти, свидетельствующая о факте изменения социальной базы государства. В Конституции расширялись права граждан, как политические, экономические, так и социальные.
Резюмируя вышеизложенное, автор диссертации приходит к выводу о том, что все Конституции советской эпохи обладают правопреемственностью. Они закрепляют в той или иной интерпретации те основы, которые были заложены еще в 1917 году.
Автор диссертации подчеркивает, что в советский период конституционного строительства в России были сформированы некоторые основы конституционного законодательства и правоприменительной практики, нашедшие отражение и на современном этапе конституционного развития Российской Федерации. Одновременно с этим часть основ была утрачена. Свидетельством тому можно назвать введение дополнительных ограничений на проведение референдумов и полный отказ от положительно зарекомендовавших себя в советское время публичных, всенародных обсуждений наиболее важных проектов законов. Для эффективного развития конституционного законодательства на современном этапе к этим основам, по мнению автора, необходимо вернуться.
Параграф третий – «Становление системы и развитие конституционного законодательства в Российской Федерации» посвящен становлению конституционного законодательства в России на современном этапе. В параграфе раскрываются цели Конституции РФ 1993 года и их отражение в системе конституционного законодательства Российской Федерации.
Складывающееся в стране конституционное право обретало более сложную систему источников, чем та, которая была характерна для советского государства. Появились ранее неизвестные отечественному конституционному праву акты, в число которых вошли федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституционно-правовые договоры и соглашения, Уставы субъектов РФ, конституционная практика и некоторые другие.
Принятая Конституция РФ закрепила деление конституционного законодательства на три уровня: федеральный, совместного ведения России и субъектов РФ, субъектов РФ. Кроме того, отдельно было закреплено местное правотворчество, которому так же возможна передача части полномочий по созданию норм правового характера.
Автор диссертационной работы приходит к выводу о том, что Конституция РФ определяет структуру всего российского законодательства, выступая по отношению к ней системообразующим элементом. Данный вывод подтверждается тем, что, во-первых, Конституцией определяются главные цели правового регулирования, основы конституционного строя, закрепляется иерархия органов власти и другие отношения, попадающие под законодательную регламентацию. Во-вторых, она выступает законом, обладающим высшей юридической силой. В-третьих, в статье 15 самой Конституции закреплено, что она имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В-четвертых, установлен особый порядок ее охраны и толкования. В-пятых, гарантом Конституции является Президент РФ (статья 80 ч. 1 Конституции РФ) с учетом того, что в России сложилась сильная президентская власть, создаются определенные условия реализации законодательства в стране.
Конституция РФ 1993 года исходит из того, что прочность, незыблемость основ нового конституционного строя России определяются не его «монолитностью», недопустимостью столкновения и противоборства идей и интересов, а, напротив, наличием внутренних противоречий и конфликтов между несовпадающими конституционными ценностями институтов организации публичной власти, федерализма, правового положения личности и соответственно закреплением их уже на уровне основ конституционного законодательства, системой сдержек и противовесов как правовых механизмов разрешения соответствующих противоречий.
Проанализировав мнения различных авторов о системе источников российского конституционного законодательства, автор работы приходит к выводу о том, что конституционное законодательство необходимо рассматривать не с позиций узкого подхода, в соответствии с которым к конституционному законодательству относится все те акты, которые предусматриваются только Конституцией РФ, а с позиций широкого подхода к развитию конституционного законодательства, в соответствии с которым к конституционному законодательству следует относить нормы, направленные на развитие отношений власти, общества, государства. Такие номы могут содержаться не только в Федеральных конституционных или Федеральных законах, но и в указах Президента РФ, Постановлениях Правительства РФ, актах Конституционного Суда, Договорах о разграничении предметов ведения субъектах РФ, договорах, заключаемых с органами местного самоуправления и других нормативных актах.
Проанализировав данный период конституционного развития Российского государства, автор диссертации подчеркивает, что, начиная с 1985 года и вплоть до принятия Конституции 1993 года, происходят изменения в конституционной практике строительства Российского государства: во-первых, появляются новые источники конституционного законодательства – акты Съезда народных депутатов СССР, форма таких актов выражалась в законе, постановлении, декрете, декларации и заявлении. Во-вторых, указы Президента Российской Федерации выходят из сферы подзаконного регулирования и играют на практике определяющую роль в формировании конституционного законодательства. В-третьих, появляется множество конституционных законов, которыми вносятся изменения в Конституцию и законодательство. В-четвертых, появляется конституционный надзор как новый государственно-правовой механизм. В-пятых, формируются новые отрасли законодательства (налоговое, финансовое, социальное, избирательное и другие). В-шестых, происходит либерализация законодательства, развитие новых институтов власти и реформирование всей ее системы, которые постепенно находит отражение в конституционном законодательстве России. Одновременно с этим автор работы обращает внимание на то, что система конституционного законодательства современной России еще не устоялась. Для ее стабилизации необходимо, прежде всего, осознание многих новых для нашего государства конституционных демократических принципов. Это осознание должно происходить на уровне большинства населения страны, а существующая власть посредством системы конституционного законодательства и его реализации должна быть готовой и способной выражать внутренне противоречивые по своей природе общественные, групповые и личные интересы, не допуская при этом между ними борьбы.
Вторая глава – «Реализация и тенденции развития конституционного законодательства в Российской Федерации» состоит из трех параграфов и посвящена рассмотрению проблем реализации конституционного законодательства при проведении конституционно-правовой реформы, основным тенденциям развития российского конституционного законодательства, а также особенностям конституционного регулирования в России и зарубежных странах.
В параграфе первом – «Проблемы реализации конституционного законодательства в России» – на основе анализа современного состояния российского законодательства исследуются проблемы и выявляются перспективы его развития.
Автор диссертации анализирует проводимые реформы, результаты и пробелы, возникающие в ходе их реализации. Реформа рассматривается как процесс, выражающийся в государственно-правовой деятельности и представляющий собой совокупность правовых и политических мероприятий, проводимых с целью качественного преобразования государственно-правовой, социально-экономической и общественно-политической сфер жизни.
Рассмотрены проблемы осуществления конституционной реформы. По мнению диссертанта, способы конституционного реформирования не должны сводиться к принятию новой Конституции или внесению изменений в текст старой. Необходимо действовать в пределах сформированного конституционного поля, развивать его посредством принятия новых законов.
На основе анализа нормативных и правовых актов и правоприменительной практики автор диссертации приходит к выводу о том, что помочь в решении проблемы повышения эффективности действия конституционного законодательства России может система мониторинга законодательства, правоприменительной практики и результатов реформ, являющегося, по мнению автора диссертационного исследования, совершенно новым и эффективным механизмом в реализации российского права.
Развитие системы мониторинга законодательства, правоприменительной практики и результатов реформ предполагает создание соответствующей правовой базы. Необходимо принятие таких федеральных законов, как: ФЗ «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»; ФЗ «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов»; ФЗ «О Федеральном Собрании Российской Федерации». По мнению автора диссертационного исследования, представляется целесообразным принятие отдельного правового акта о мониторинге законодательства и правоприменительной практики.
В диссертации обосновывается положение о том, что мониторинг законодательства необходимо проводить как в отношении нормативных актов, принимаемых на федеральном уровне, так и в отношении реформ и практики их реализации. Очевидно, что конечная цель мониторинга должна быть связанна с созданием такого механизма законотворческого процесса, который в полной мере отражает реальные общественные потребности.
Автор диссертации считает, что дальнейшее развитие должно получить применение методов анализа, прогноза, моделирования законодательства, которые с помощью системы правового мониторинга, как инструмента оценки эффективности проводимых преобразований в системе конституционных ценностей призваны обеспечить своевременное реагирование на несовершенство правового регулирования и проблемы правоприменительной практики. Необходимо отметить, что данная система находится в зачаточном состоянии, и от того насколько эффективно будет применяться мониторинг на практике, во многом будет зависеть качество принимаемых нормативных актов.
Проанализировав практику конституционного правоприменения, автор диссертационной работы делает вывод о том, что система конституционного законодательства Российской Федерации нуждается в дальнейшем совершенствовании путей и методов реализации закрепленных в ней норм.
В параграфе втором – «Общее и особенное в конституционном законодательстве Российской Федерации и зарубежных стран» проанализированы различные модели конституционного регулирования отношений в западноевропейских странах. На основе данного анализа автор диссертации приходит к выводу о том, что одной из главных правовых тенденций в мире на сегодняшний день является тенденция к сближению различных конституционно-правовых систем, институтов и норм. Это объясняется отчасти тем, что конституционные положения содержат концентрированное нормативное выражение принципов внутренней и внешней политики государства.
В юридической литературе существует позиция, согласно которой та или иная Конституция страны может быть отнесена к одной из трех конституционных моделей, определяющих роль государства и масштабы его вмешательства в жизнь гражданского общества. Согласно данному подходу, можно говорить о трех основных моделях Конституций, действующих в различных странах: либеральной, этатической, либерально-этатической. Автором диссертационной работы дается подробная характеристика каждой из этих моделей. Он подчеркивает, что именно либерально-этатическая модель конституционного регулирования является наиболее полной и отвечает уровню современного конституционного развития, включая в себя регулирование наиболее важных социальных отношений между властью и гражданским обществом.
Анализируя конституционное законодательство европейских стран, автор диссертации делает вывод, согласно которому современное конституционное законодательство России содержит в себе институты, заимствованные из моделей западноевропейских Конституций. Так, например, институт отрешения Президента от должности (импичмента), содержащийся в статье 93 Конституции РФ, заимствован из конституционного опыта Соединенных Штатов Америки, а наиболее близкая схема организации президентской власти и, соответственно, взаимоотношений Президента с Парламентом взята из конституционной модели Франции. Однако при несомненной близости к французской модели организации власти схема организации государственной власти в России (а, следовательно, и взаимоотношений ее ветвей) достаточно самобытна и не вписывается в классические образцы западных демократий.
В заключение параграфа автор диссертации, проводя сравнительный анализ конституционного законодательства России и зарубежных стран, делает вывод о влиянии на все стороны жизнедеятельности государств такого объективного и охватывающего весь мир процесса, как глобализация. В конституционном законодательстве утверждаются общепринятые демократические стандарты, способствующие процессу взаимодействия между различными государствами. Прежде всего, это принципы демократического правового государства, верховенства закона, разделения властей и защиты прав человека. Однако механизмы осуществления этих принципов в каждом государстве имеют свои национальные особенности.
Несмотря на правовую аккультурацию и внедрение в Российской Федерации международных стандартов и принципов конституционного строительства, включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров в российскую правовую систему, важную роль в становлении конституционного законодательства играет преемственность конституционных источников, норм, институтов национального законодательства, что необходимо учитывать при прогнозировании перспектив его дальнейшего развития.
В третьем параграфе – «Основные тенденции развития российского конституционного законодательства» диссертант обобщает основные направления развития конституционного законодательства и обусловленные ими возможные варианты дальнейшего совершенствования его качества.
Автор диссертации подчеркивает, что в условиях возрастания законодательных потребностей особенно острой становится необходимость на каждом этапе развития страны определять законодательные приоритеты. На основе проведенного исследования автор делает вывод о том, что наиболее четко приоритетная направленность российского законодательства на современном этапе выражается в целях и задачах, сформулированных в приоритетных национальных проектах Российской Федерации.
Автор считает, что в настоящее время дальнейшее обеспечение прав и свобод человека и гражданина должно стать основным направлением развития всей системы конституционного законодательства России. Данное направление должно находить отражение не только в правовом закреплении, но и в создании необходимых механизмов реального обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Процесс дальнейшего качественного развития конституционного законодательства в России неразрывно связан с принятием законодательных и иных нормативных правовых актов, направленных на укрепление институтов гражданского общества, формирование инициатив граждан, общественных организаций, развитие форм общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления; закреплением процедур ответственности органов власти различных уровней перед населением.
Одним из направлений правового развития России, по мнению автора, может стать «институт конституционного партнерства», рассматриваемый в работе как еще одна из тенденций развития конституционного законодательства в Российской Федерации на современном этапе.
Автор диссертации подчеркивает, что по-прежнему актуальной остается задача качественного развития конституционного законодательства путем преодоления законодательных коллизий.
Автор диссертации обращает внимание на то, что упорядочить систему конституционного законодательства в Российской Федерации можно путем подготовки и издания Свода законов Российской Федерации. Кроме того, он подчеркивает, что необходимость издания Свода законов РФ периодически обсуждалась в средствах массовой информации, начиная с начала 90-х годов. В этой связи автор отмечает необходимость реализации Указа Президента РФ от 6 февраля 1995 года № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации».
Тенденции развития конституционного законодательства России не могут формироваться вне глобализационных процессов. Влияние глобализации проявляется, прежде всего, в восприятии законодательством различных стран единых, принципов и стандартов. К ним относятся идеи демократического правового государства, принципы верховенства закона, разделения властей и защиты прав человека. Вместе с тем, автор подчеркивает, что универсализация демократических ценностей при форсировании этого процесса может привести к обратному результату. В связи с этим, процесс развития как международного, так и национального законодательства должен происходить, с одной стороны, на основе учета глобализационных процессов, а с другой – при несомненном учете особенностей национального законодательства. Это позволит выявить универсальные человеческие ценности и придать мощный импульс для дальнейшего развития как международной, так и национальной правовой системы.
В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются основные теоретические выводы по дальнейшему совершенствованию конституционного законодательства, а также предлагаются практические рекомендации по разрешению правовых пробелов в регулировании конституционного законодательства в России.
Основные положения и выводы по теме диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Чепус А.В. Административная реформа в современной России: подходы и проблемы. // Вестник Московской академии рынка труда и информационных технологий. № 20 (42), Москва, 2006. – 0,6 п.л.
2. В других изданиях:
2. Чепус А.В. Особенности развития конституционного законодательства на современном этапе. // Приоритеты развития России в XXI веке: Межвузовский сборник научных трудов. – М.: Изд-во РАГС при Президенте РФ. 2005. – 0,3 п.л.
3. Чепус А.В. Развитие конституционного законодательства России: исторический опыт // Государственное строительство и право: сб. науч. трудов. Вып. 17, 2006 / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. – М.: Изд-во МГУ. 2006. – 0,3 п.л.
4. Чепус А.В. Проблемы реализации административной реформы в России: подходы и проблемы // Проблемы реализации и тенденции развития современного законодательства и права: Междун. Науч.-практ. конф. Сборник. – Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007. – 0,3 п.л.
5. К вопросу о проблемах конституционного реформирования в России // Россия Ключевые проблемы и решения: Сборник научных статей РАГС, ИНИОН, СЗАГС. Выпуск 7. Часть 2. / Под общей редакцией В.К. Егорова, А.С. Горшкова, В.М. Герасимова, М.А. Кашиной. – М.: Изд-во РАГС, 2008. – 0.4 п.л.
6. Основные тенденции развития российского конституционного законодательства // Государственное строительство и право. Вып. 22, 2008. Под общей редакцией Г.В. Мальцева. – М.: изд-во МГУ, 2008. – 0.9 п.л.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Чепуса Алексея Викторовича
Тема диссертационного исследования
Конституционное законодательство Российской Федерации:
генезис, современное состояние и основные тенденции развития
Научный руководитель:
Доктор юридических наук, профессор
Носов Сергей Иванович
Изготовление оригинал макета
Чепус А.В.
Подписано в печать_________ Тираж ________ экз.
Федеральное государственное образовательное учреждение высшего
профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Отпечатано ОМПТ РАГС. Заказ №________
119606, Москва, пр-т Вернадского, 84
