Межмуниципальное сотрудничество: сравнительно-правовой анализ форм реализации
На правах рукописи
Попов Дмитрий Александрович
МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО:
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ФОРМ РЕАЛИЗАЦИИ
Специальность 12.00.02 –
Конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2012
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Воронежский государственный университет»
| Научный руководитель: | Зражевская Татьяна Дмитриевна Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета Воронежского государственного университета, уполномоченный по правам человека в Воронежской области |
| Официальные оппоненты: | Шугрина Екатерина Сергеевна доктор юридических наук, профессор, Московская государственная юридическая академия имени О.Е.Кутафина, профессор кафедры конституционного и муниципального права Российской Федерации |
| Сабаева Светлана Викторовна кандидат юридических наук, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, помощник | |
| Ведущая организация: | Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова (юридический факультет) |
Защита состоится «13» ноября 2012 г. в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119992, г. Москва, ул. Зубовская, д. 2, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.
Автореферат разослан «___» __________ 2012 г.
Учёный секретарь диссертационного совета, А.А.Васильев
кандидат юридических наук
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Муниципальная реформа, начало которой было положено принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. № 131-ФЗ (ред. от 06.12.2011 № 411-ФЗ)[1] (далее – Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ), привела к значительному росту числа муниципальных образований в стране. Если до начала реформ насчитывалось около 11,5 тыс. муниципальных образований, то по состоянию на февраль 2012 года создано уже более 25 тыс. муниципалитетов[2]. Однако многие из них, особенно муниципальные образования первичного уровня – сельские и небольшие городские поселения, имеют ограниченные финансово-экономические[3], кадровые[4] и иные ресурсы. В то же время объем их компетенции постоянно увеличивается[5], становятся более сложными решаемые вопросы, что неизбежно приводит к необходимости организации межмуниципального сотрудничества для совместного решения задач, представляющих общий интерес. В силу этого насущной потребностью как науки муниципального права, так и муниципальной практики становится поиск наиболее оптимальных форм межмуниципального сотрудничества, совершенствование правовых основ их деятельности, взаимодействия как с отдельными муниципальными образованиями, так и с органами государственной власти.
Возможность межмуниципального сотрудничества закреплена в международных правовых актах. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 10 Европейской Хартии местного самоуправления[6] органы местной власти при осуществлении своих полномочий имеют право сотрудничать для осуществления задач, представляющих общий интерес. В Федеральном законе от 06.10.2003г. № 131-ФЗ также уделено внимание вопросам межмуниципального сотрудничества. Однако этот вопрос урегулирован в нем весьма фрагментарно и противоречиво. Неясными остаются возможности практической деятельности создаваемых объединений, поскольку в статье 8 данного закона установлен запрет на исполнение межмуниципальным объединением полномочий по решению вопросов местного значения. Использование данного способа совместного управления ресурсами муниципальных образований осложняет также неурегулированность нормами права общественных отношений, связанных с порядком создания и условиями функционирования межмуниципальных объединений.
На данное обстоятельство обращается внимание Аналитический доклад Института Современного развития о результатах муниципальной реформы, в котором справедливо отмечается, что «формат межмуниципального сотрудничества урегулирован в Федеральном законе № 131-ФЗ в виде достаточно общей рамки, что формально делает его вполне применимым к организации взаимодействия сопредельных муниципалитетов с интенсивными хозяйственными, трудовыми и культурно-бытовыми связями. Однако отсутствие четко прописанных в законе форм и процедур сотрудничества не способствует развитию данного института»[7].
Более широкое и активное развитие межмуниципального сотрудничества будет способствовать устранению ряда негативных явлений, имеющих место в системе муниципальной власти в настоящее время.
Во-первых, консолидация финансовых ресурсов муниципальных образований в рамках межмуниципальных объединений позволит им осуществлять строительство и эксплуатацию общих физкультурных, дошкольных, общеобразовательных и медицинских центров, совместное развитие коммунальной и дорожной инфраструктуры, обустройство курортов местного значения. Исходя из части 4 статьи 9 Европейской Хартии местного самоуправления, подчеркивающей, что финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем чтобы следовать за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий, создание своих бюджетов в межмуниципальных объединениях является оправданной мерой, отвечающей реальным потребностям большинства муниципальных образований Российской Федерации.
Во-вторых, в связи с ростом количества муниципальных образований увеличиваются бюджетные расходы на содержание аппарата управления. Исходя из обширного перечня вопросов местного значения, которые необходимо решать муниципальным образованиям, в структуре местных администраций приходится создавать различные отраслевые и функциональные подразделения, соответственно, выплачивать их муниципальных служащим денежное содержание. По оценкам экспертов, в большинстве сельских поселений бюджетных средств хватает лишь на оплату труда работников органов местного самоуправления, на решение же вопросов местного значения финансов уже не остается. Возможность формирования муниципальными образованиями совместной структуры управления для решения задач, представляющих общий интерес, позволит оптимизировать численность и, соответственно, расходы на содержание аппарата[8]. Размещение муниципального заказа от лица нескольких муниципальных образований консолидирует спрос на однородные товары (услуги, работы) и позволяет снижать их стоимость за счет использования эффекта масштаба[9].
В-третьих, действующая система публичного управления характеризуется весьма слабым воздействием местных сообществ на органы государственной власти, располагающиеся на территориях муниципальных образований. Территориальные подразделения органов государственной власти местному населению не подотчетны, поэтому мнением населения о своей деятельности, как правило, не интересуются. Наделение межмуниципальных объединений статусом участников публично-властных отношений позволит им организовывать с наилучшим результатом исполнение отдельных государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Данное предложение согласуется с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о необходимости развития принципа децентрализации[10]. В этом случае контроль за порядком исполнения переданных государственных полномочий осуществляется как со стороны соответствующих органов государственной власти, так и со стороны органов межмуниципального объединения. Возникает некая аналогия с двойным подчинением для исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, в советский период, когда власть на местах была частью единой государственной власти, для местных органов управления использовалась не такая уж плохая модель, которая называлась двойным подчинением[11].
В-четвертых, в настоящее время существует проблема доступности государственных услуг для жителей ряда муниципальных образований. Исполнение разрешительных функций государства (предоставление лицензий, получение экспертных заключений, сертификатов, допусков и пр.) происходит, как правило, в столицах и административных центрах субъектов Российской Федерации. Фактор удаленности снижает эффективность государственной защиты конституционных прав и свобод граждан, поскольку уполномоченным государственным контрольно-надзорным органам невозможно оперативно предупредить и пресечь нарушение, произвести другие необходимые процессуальные действия, находясь в более чем ста километрах от мест событий. В этой связи передача отдельных государственных полномочий межмуниципальному объединению могла бы повысить доступность государственных услуг и уровень защиты прав и свобод граждан.
Вместе с тем предусмотренные Федеральным законом от 06.10.2003г. № 131-ФЗ формы межмуниципального сотрудничества не позволяют в полной мере использовать потенциал совместной деятельности муниципальных образований в управленческой сфере. Совершенствование правового регулирования по данной тематике позволит придать дополнительный импульс развитию муниципальной реформы.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность рассматриваемой проблематики, научная разработка проблем межмуниципального сотрудничества до настоящего времени носила фрагментарный характер. Эти вопросы рассматривались применительно к отдельным аспектам осуществления местного самоуправления, оптимизации территориальных основ деятельности муниципальной власти. Однако монографических работ, в комплексе рассматривающих все проблемы организации и функционирования межмуниципальных объединений, иных форм межмуниципального сотрудничества, пока не существует.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организации межмуниципального сотрудничества в сфере местного самоуправления, деятельности различных организационных структур межмуниципального сотрудничества по совместному решению муниципальными образованиями задач, представляющих общий интерес.
Предметом диссертационного исследования выступают правовые нормы, определяющие понятие и сущность межмуниципального сотрудничества, порядок организации и деятельности различных форм межмуниципального сотрудничества, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере межмуниципального сотрудничества.
В работе не рассматриваются вопросы организации межмуниципального сотрудничества внутригородских территорий городов федерального значения, закрытых административно-территориальных образований и иных муниципальных образований с особым статусом в силу специфики организации и осуществления местного самоуправления на данных территориях, требующей отдельного рассмотрения. В предмет диссертационного исследования не входят также правовые нормы, регулирующие имущественные отношения муниципальных образований при организации межмуниципального сотрудничества.
Цель и задачи исследования. Основная цель настоящей работы заключается в том, чтобы на основе исследования современных положений правовой науки, анализа правовых норм, практики деятельности различных организационных форм межмуниципального сотрудничества, как в Российской Федерации, так и за рубежом разработать научно обоснованную концепцию межмуниципального объединения в качестве одной из форм межмуниципального сотрудничества, организация и деятельность которой будет способствовать повышению эффективности осуществления местного самоуправления.
В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании поставлены и решаются следующие задачи:
- проанализировать сущность и формы межмуниципального сотрудничества и на этой основе сформулировать дефиницию «межмуниципальное объединение», выявить особенности данной формы межмуниципального сотрудничества;
- разработать научно-обоснованные предложения по имплементации положений Европейской хартии местного самоуправления в российское законодательство с целью реализации права местных сообществ на совместное решение вопросов местного значения, представляющих общий интерес;
- определить основные тенденции и особенности конституционно-правового регулирования вопроса межмуниципального сотрудничества в сфере местного управления в государствах Европы;
- выделить специфику содержания правового статуса межмуниципального объединения как формы осуществления власти народа;
- обосновать принципы организации и деятельности межмуниципального объединения;
- подготовить предложения по правовому регулированию порядка передачи межмуниципальному объединению, как новому субъекту публично-властных отношений, отдельных государственных полномочий и отдельных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
- сформулировать научно-обоснованные предложения по организации государственного и муниципального контроля за деятельностью межмуниципального объединения, определить меры конституционной ответственности данного субъекта публичного права.
Методологическая основа исследования. Для достижения поставленной цели и решения указанных научных задач использовались следующие современные методы научного познания: анализа и синтеза, логический, исторический, сравнительно-сопоставительный, правовой герменевтики, функционального анализа, формально-юридический, системно-структурный и семантический.
Теоретической базой диссертационного исследования послужили труды представителей общей теории государства и права С.С. Алексеева, В.М. Корельского, А.В. Малько, Н.И. Матузова и А.Ф. Черданцева, результаты исследований ученых конституционного и муниципального права И.Н. Барциц, О.В. Берга, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Г.А. Гаджиева, Е.В. Гриценко, Н.А. Емельянова, Т.Д. Зражевской, В.Г. Игнатова, А.Н. Костюкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Ж. Марку, Э. Маркварта, И.И. Овчинникова, С.Г. Соловьева, С.Г. Сергеева, В.В. Рудого, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и др.
Нормативную базу исследования составили Европейская Хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, регулирующие рассматриваемую сферу общественных отношений. Для достижения поставленных задач изучались также правовые акты Российской Империи (в том числе их проекты), нормативные правовые акты РСФСР и СССР, а также конституции 48 государств Европы.
Эмпирическую базу исследования составили результаты изучения практической деятельности органов местного самоуправления Центрального и Поволжского Федеральных округов; решения Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов по вопросам сотрудничества органов местного самоуправления между собой, а также их взаимодействия с органами государственной власти; информация справочно-правовых систем «Консультант» и «Гарант», данные статистической отчетности, материалы научно-практических конференций, семинаров и юридической печати, корреспондирующих заданной тематике.
Научная новизна исследования предопределена поставленной целью и задачами исследования. В работе доказана целесообразность организации межмуниципального сотрудничества в сфере местного самоуправления путем формирования межмуниципального объединения для совместного решения задач, представляющих общий интерес. На основе проведенного сравнительно-правового анализа выявлены недостатки существующих ныне форм межмуниципального сотрудничества, каждая из которых имеет достаточно узкую специализацию и не позволяет в комплексе обеспечить решение всех проблем, возникающих в практике местного самоуправления. Так, создание муниципальными образованиями советов, ассоциаций и союзов обусловлено необходимостью совместной защиты и представительства интересов муниципальных образований в органах государственной власти; межмуниципальных хозяйственных обществ – извлечения дополнительных неналоговых доходов при оказании работ и услуг, связанных с вопросами местного значения. Учреждение фонда и АНО влечет утрату права собственности на передаваемые муниципальными образованиями ресурсы и не предполагает предоставление этим субъектом гражданского права муниципальных услуг и исполнение муниципальных функций[12].
Укрупнение муниципальных образований приводит к удалению местного самоуправления от граждан, что противоречит целям муниципальной реформы, в то время как межмуниципальное объединение позволяет организовать сотрудничество в той или иной сфере муниципального управления на определенный срок или для решения конкретной части вопросов местного значения, представляющих общий интерес. Это динамичная форма разрешения имеющихся и возникающих проблем.
Взаимная передача полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и поселений, входящих в его состав, на практике сводится к делегированию полномочий поселений районным администрациям, что нивелирует роль населения небольших городов и поселков при решении вопросов местного значения. Данный способ сотрудничества предполагает взаимодействие между поселениями только при участии муниципальных районов и имеет ограниченную сферу применения.
Формирование межмуниципального объединения на основании выраженного мнения местных сообществ позволит решать общие вопросы местного значения с учетом требований эффективности и экономии, дает местным сообществам право самостоятельно выбирать способ решения вопросов местного значения, исходя из складывающейся конъюнктуры.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:
1. Закрепленные законодательством Российской Федерации варианты межмуниципального сотрудничества не обеспечивают в полной мере потребности муниципальных образований в кооперации в целях совместного решения вопросов местного значения, представляющих для них общий интерес, с учетом требований эффективности и экономии. Создание межмуниципального объединения предполагает возникновение новой общей структуры управления, при которой каждое муниципальное образование сохраняет свою организационно-территориальную и финансово-экономическую самостоятельность и право населения на осуществление местного самоуправления в пределах соответствующей территории.
2. Предлагается следующая дефиниция межмуниципального объединения: «Межмуниципальное объединение – публично-правовое образование, формируемое в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и на основании решений представительных органов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения, представляющих для них общий интерес, посредством консолидации финансово-экономических, кадровых и иных ресурсов данных муниципальных образований. Межмуниципальное объединение имеет право исполнять отдельные полномочия органов местного самоуправления и отдельные государственные полномочия в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами».
3. Выявлены основные тенденции конституционно-правового регулирования межмуниципального сотрудничества в государствах Европы в управленческой сфере деятельности. Отмечено, что в конституциях государств Европы предусматривается право общин, коммун, муниципий на совместное решение задач, входящих в круг общих интересов, путем консолидации ресурсов и формирования общих органов управления с передачей последним необходимых властных полномочий.
Вопросы организации деятельности объединений общин, коммун, муниципий и условия реализации ими властных полномочий подлежат подробному конституционно-правовому и (или) законодательному регулированию. В государствах Европы используется преимущественно разрешительный порядок формирования объединения, при этом решение о создании межмуниципального объединения принимается местными сообществами. В государствах с децентрализованной системой управления подробное правовое регулирование организации деятельности межмуниципальных объединений отнесено, как правило, к компетенции земель (Германия, Австрия) и автономных сообществ (Испания). Внесены предложения по имплементации отдельных положений законодательства стран Европы о межмуниципальных объединениях в Российское законодательство.
4. Разработана следующая система принципов организации и деятельности межмуниципальных объединений в сфере местного самоуправления: добровольность формирования межмуниципального объединения и равноправие сторон межмуниципального сотрудничества; эффективное и экономное использование объединяемых ресурсов; исключительность и полнота передаваемых полномочий и их ресурсная обеспеченность; учет местной и региональной специфики в процессе создания и функционирования межмуниципальных объединений.
Реализация принципа добровольности формирования и равноправия сторон предусматривает использование метода диспозитивного правового регулирования вопросов совместной управленческой деятельности в целях сохранения права каждого из местных сообществ на самостоятельное осуществление местного самоуправления в пределах соответствующей территории. Принцип эффективного и экономного использования объединяемых ресурсов означает, что деятельность межмуниципального объединения позволит получить лучший результат по сравнению с тем, если бы указанные вопросы решались каждым муниципальным образованием по отдельности. Принцип исключительности и полноты передаваемых полномочий и их ресурсной обеспеченности предусматривает, что передаваемые межмуниципальному объединению полномочия полностью исключаются из компетенции муниципальных образований, входящих в их состав, и обеспечиваются необходимым объемом материальных, финансовых и иных ресурсов. Принцип учета местной и региональной специфики позволит установить особенности правового регулирования деятельности межмуниципальных объединений с учетом административно-территориального деления субъектов Российской Федерации и географического положения муниципальных образований, схемы размещения территориальных структур органов государственной власти и иных региональных факторов, исходя из складывающейся социально-экономической конъюнктуры.
5. Сформулированы предложения, раскрывающие смысловое содержание элементов правового статуса межмуниципального объединения: места и роли в системе публичного управления, принципов его организации и деятельности, общей правоспособности, компетенции, ответственности и гарантий функционирования нового субъекта публично-властных отношений.
6. Разработаны стадии процесса формирования межмуниципального объединения: а) выдвижение правотворческой инициативы и подготовка проекта документов; б) опубликование правотворческой инициативы; в) выявление мнения населения; г) принятие решения о создании межмуниципального объединения; д) заключение соглашения; е) одобрение решения уполномоченным органом государственной власти; ж) государственная регистрация устава межмуниципального объединения и опубликование решения. Это позволит восполнить выявленный законодательный пробел и использовать на практике местным сообществам право на создание объединения (предусмотренного частью 4 статьи 8 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ) в целях совместного решения задач, представляющих общий интерес.
7. Доказано, что компетенция межмуниципального объединения формируется при передаче ему отдельных полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований, принявших решение о создании данного межмуниципального объединения, а также отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Российской Федерации. При этом устанавливается перечень полномочий органов местного самоуправления, не подлежащих передаче органам межмуниципального объединения.
Передача межмуниципальным объединениям отдельных государственных полномочий способствует развитию децентрализованной системы управления, решает проблему доступности государственных услуг для граждан, проживающих на отдаленных территориях.
8. Сформулирована необходимость двухзвенной структуры управления межмуниципальным объединением (координационно-распорядительный и исполнительный органы) и порядок ее формирования. Определены особенности передачи межмуниципальному объединению отдельных государственных полномочий и (или) полномочий органов местного самоуправления посредством введения правил «идентичности и полноты». Доказана эффективность передачи отдельных государственных полномочий межмуниципальному объединению, в состав которого входят удаленные от административных центров субъектов РФ муниципальные образования.
Двухзвенная структура управления межмуниципального объединения позволяет рационально распределить полномочия между координационно-распорядительным и исполнительным органами, сохранить систему сдержек и противовесов в системе муниципального управления.
9. Обоснованы предложения о внесении изменений в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», предусматривающие: уточнение понятия «должность муниципальной службы» в связи с отнесением к их числу должности в органах управления межмуниципальным объединением; закрепление права органов управления межмуниципальным объединением выступать в роли нанимателя для муниципального служащего; отнесение устава межмуниципального объединения к муниципальным правовым актам, составляющим правовую основу муниципальной службы; выплату денежного содержания муниципальным служащим органов управления межмуниципальным объединением за счет консолидированного бюджета муниципальных образований; запрет на одновременное замещение должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления и органах управления межмуниципальным объединением; особенности приема (перевода) муниципальных служащих в органы управления межмуниципальным объединением; право органов управления межмуниципальным объединением самостоятельно определять размер и условия оплаты труда их муниципальных служащих.
10. Сделан вывод о том, что включение в состав координационно-распорядительного органа межмуниципального объединения депутатов представительных органов муниципальных образований–участников объединения обеспечит тесную обратную связь между межмуниципальным объединением и населением. Замещение должности руководителя координационно-наблюдательного органа главой одного из муниципальных образований, участвующих в данном межмуниципальном объединении, с условием периодической ротации позволит сохранять баланс интересов и учитывать потребности сторон межмуниципального сотрудничества.
11. Проведение государственного и муниципального контроля за деятельностью межмуниципального объединения с применением, в случае необходимости, мер конституционной ответственности обеспечит соблюдение требований эффективности и экономии ресурсов при совместном решении задач, представляющих общий интерес для муниципальных образований.
12. По результатам проведенного исследования подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам межмуниципального сотрудничества»[13].
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации состоит в том, что ее положения конкретизируют и развивают систему научных знаний о таком институте муниципального права как межмуниципальное сотрудничество, формы и методы его осуществления. Результаты проведенного исследования могут быть использованы в процессе преподавания муниципального права в высших учебных заведениях, а также в деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении. Практическая значимость работы состоит в возможности повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления различных муниципальных образований по совместному решению общих задач в сфере местного самоуправления с учетом требований эффективности и экономии имеющихся ресурсов.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного права России и зарубежных стран ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет». Основные положения и выводы исследования нашли отражение в девяти публикациях, в том числе в трех рецензируемых научных изданиях.
Отдельные результаты исследования получили положительную оценку на заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Российской Федерации[14], где решение вопроса об организации межмуниципального сотрудничества в сфере управления было признано перспективным направлением государственной политики в области местного самоуправления[15].
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, списка использованных правовых актов и специальной литературы, а также 5 приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, показывается степень научной разработанности исследуемой проблематики, формулируются цель, задачи, объект, предмет исследования, характеризуются его методологическая основа и эмпирическая база, раскрывается научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, определяется теоретическая и практическая значимость исследования.
Первая глава «Межмуниципальное сотрудничество в системе местного самоуправления» состоит из двух параграфов. Структура и содержание данной главы обусловлены необходимостью рассмотрения современной научно-теоретической концепции межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации, ее оценки с позиций соответствия целям и задачам организации и деятельности российского местного самоуправления, требованиям Европейской Хартией местного самоуправления, а также ее сопоставления со сложившимся опытом подобного сотрудничества в европейских государствах (в частности, в Австрии, Германии, Испании и других).
В первом параграфе «Теоретико-правовые основы межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации» рассматривается генезис межмуниципального сотрудничества в России, в том числе в дореволюционный период, исследуются его теоретико-правовые основы в целях выявления основных тенденций развития научной мысли по данному вопросу. Делается вывод о том, что в настоящее время отсутствует устойчивый легализованный понятийно-категориальный аппарат, который может быть использован для регулирования общественных отношений в области межмуниципального сотрудничества, что негативно влияет на качество правового регулирования этой сферы общественных отношений. Раскрывается смысловое содержание правовой дефиниции «межмуниципальное сотрудничество», под которым предлагается понимать совместную деятельность органов местного самоуправления в формах и порядке, предусмотренных Федеральным законом от 06.10.2003г. № 131-ФЗ, в целях решения вопросов местного значения, представляющих для муниципальных образований общий интерес. Отмечается настоятельная потребность повышения социальной роли правового института «межмуниципальное сотрудничество» и актуальность совершенствования правового регулирования рассматриваемой области общественных отношений как необходимых условий модернизации институтов местного самоуправления, расширения его участия в решении актуальных проблем экономической и социально-культурной жизни государства.
Второй параграф «Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества в Европейской хартии местного самоуправления и конституциях государств Европы» содержит результаты анализа конституций и иных нормативных правовых актов некоторых европейских государств по вопросам организации и деятельности межмуниципальных объединений. Зарубежный опыт оценивается с точки зрения возможности имплементации в российское законодательство норм Европейской Хартии местного самоуправления, а также отдельных положений законов государств Европы по данной проблематике.
- Как показывают результаты проведенного исследования[16], в государствах Европы совместная деятельность муниципальных образований в сфере коммерческой, некоммерческой и управленческой деятельности подлежит четкой правовой дифференциации, и каждое из этих направлений межмуниципального сотрудничества не подменяет собой друг друга.
- Межмуниципальные объединения государств Европы являются субъектами публичного права, статус которых регламентирован в отдельных законодательных актах, включая также регламентацию осуществления государственного контроля за их деятельностью, меры конституционной ответственности (приостановление его деятельности, роспуск).
- Деятельность таких юридических лиц направлена на совместное решение задач, представляющих для муниципалитетов общий интерес. Кроме того, в некоторых случаях они могут исполнять отдельные государственные полномочия.
На основании сравнительно-сопоставительного анализа конституций 48 государств, регулирующих вопросы совместной управленческой деятельности коммун, общин и муниципий, сформулированы выводы, доказывающие актуальность создания аналогичной общей структуры управления муниципальными образованиями в Российской Федерации.
Глава 2 «Сравнительно-правовой анализ организационных форм межмуниципального сотрудничества и проблемы его совершенствования» состоит из четырех параграфов. Она посвящена анализу закрепленных в законодательстве Российской Федерации возможностей межмуниципального сотрудничества в экономической и социально-культурной сфере путем создания межмуниципальных коммерческих и некоммерческих организаций, а также обоснованию необходимости создания особого межмуниципального объединения, обладающего публично-правовым статусом.
В первом параграфе «Межмуниципальные коммерческие организации» отмечается, что создание межмуниципальных хозяйственных обществ как формы совместной коммерческой деятельности муниципалитетов в настоящее время осуществляется недостаточно активно. Одной из главных причин сложившейся ситуации является наличие правовых пробелов и противоречий при регламентации порядка формирования межмуниципальных хозяйственных обществ и условий межмуниципального сотрудничества в коммерческом секторе. Так, нормы главы девятой Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ, предусматривающие совместное учреждение закрытых акционерных обществ, не согласуются с Федеральным законом «Об акционерных обществах», предписывающим создавать только открытые акционерные общества в случае, если учредителями таких юридических лиц выступают муниципальные образования. Остается дискуссионным вопрос о праве органов местного самоуправления включать в состав учредителей межмуниципальных хозяйственных обществ иных юридических и физических лиц: представителей российского бизнеса, зарубежных инвесторов и индивидуальных предпринимателей[17].
Таким образом, межмуниципальное хозяйственное общество как форма межмуниципального сотрудничества не предполагает ведение данным юридическим лицом деятельности социально-ориентированного характера. Совместное учреждение муниципальными образованиями обществ с ограниченной ответственностью и закрытых акционерных обществ направлено на получение местными бюджетами дополнительных неналоговых доходов путем предоставления физическим и юридическим лицам услуг (работ) на коммерческой основе.
Во втором параграфе «Межмуниципальные некоммерческие организации» рассматриваются предусмотренные Федеральным законом от 06.10.2003г. № 131-ФЗ возможности участия муниципальных образований в создании автономных некоммерческих организаций и фондов. Отмечается, что этот законодательный акт не в полной мере отражает специфику межмуниципального сотрудничества в «некоммерческом секторе», сохраняет неопределенность относительно права иных физических и юридических лиц, наряду с муниципальными образованиями, быть соучредителями фондов и автономных некоммерческих организаций. Кроме того, использование этих форм межмуниципального сотрудничества на практике в силу различных причин и факторов не позволяет обеспечить совместное эффективное управление в целях решения вопросов местного значения, представляющих общий интерес. Такие юридические лица не могут выступать в роли совместных органов управления и наделяться публично-властными полномочиями и, соответственно, управлять от их имени консолидированными бюджетными, финансово-экономическими и иными ресурсами в интересах сотрудничающих муниципальных образований на принципах эффективности и экономии.
Консолидация имущества путем создания фонда влечет утрату права собственности муниципальных образований на передаваемые активы. Фонд с момента его государственной регистрации приобретает правоспособность юридического лица как участника гражданско-правовых отношений, включая право заниматься предпринимательской деятельностью в целях достижения целей, предусмотренных его уставом. Муниципальные образования – учредители фонда не отвечают по его обязательствам, а фонд, в свою очередь, не отвечает по обязательствам своих учредителей. Соответственно, направление аккумулированных в фонде финансовых, имущественных и иных ресурсов, поступивших от муниципальных образований в собственность фонда, становится не обязанностью, а правом последнего. В этой связи управление ресурсами муниципальных образований для реализации общих межмуниципальных проектов становится опосредованным, а результаты деятельности фонда (введенные в эксплуатацию жилые дома, физкультурно-оздоровительные и медицинские центры, автомобильные дороги и т.д.) не поступают в казну и не являются муниципальной собственностью.
Третий параграф «Межмуниципальное объединение: понятие и особенности» обосновывает целесообразность создания межмуниципальных объединений как одного из способов преодоления отмеченных выше недостатков закрепленных в действующем законодательстве форм межмуниципального сотрудничества, а также придания межмуниципальному объединению статуса участника публично-властных отношений. В Федеральном законе от 06.10.2003г. № 131-ФЗ вопросы совместной управленческой деятельности муниципальных образований не нашли своего логически-последовательного законодательного развития. Результаты анализа правоприменительной практики показывают, что у муниципальных образований в условиях ограниченных финансовых, кадровых и иных ресурсов возникает объективная потребность в их консолидации для совместного решения вопросов местного значения, представляющих общий интерес. Предоставление муниципальным образованиям права передавать объединению муниципальных образований властные полномочия решает практическую задачу по нахождению формы организации межмуниципального сотрудничества в сфере совместного управления ресурсами.
Отмечается, что для обеспечения функционирования нового субъекта публично-властных отношений необходима разработка научно-обоснованных предложений по регламентации правового статуса межмуниципального объединения, отличающего его от действующих союзов и ассоциаций муниципальных образований. Предлагается законодательное закрепление возможности наделения межмуниципального объединения отдельными государственными полномочиями для устранения некоторых явлений, негативно влияющих на эффективность реализации конституционных прав и свобод граждан по месту жительства.
Под межмуниципальным объединением предлагается понимать публично-правовое образование, являющееся формой реализации права местных сообществ на межмуниципальное сотрудничество, формируемое в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и на основании решений представительных органов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения, представляющих общий интерес, посредством консолидации финансово-экономических, кадровых и иных ресурсов муниципальных образований. Межмуниципальное объединение имеет право исполнять отдельные полномочия органов местного самоуправления и отдельные государственные полномочия в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
На основании проведенного анализа делается вывод о том, что признание межмуниципального объединения участником публично-властных отношений позволит органам местного самоуправления совместно решать общие задачи на основании принципа функционального единства; обеспечит согласованность действий между разноуровневыми органами публичной власти при реализации государственной политики; создаст тесную обратную связь между государством и местными сообществами.
В четвертом параграфе «Правовой статус межмуниципального объединения» отмечается, что определение правового статуса межмуниципального объединения необходимо для решения задач, поставленных в настоящем исследовании, определения принципов организации нового публично-правового образования и уточнения его роли во взаимоотношениях с иными субъектами публичного права.
На основании теоретических положений, разработанных в науке публичного права, составляющими правового статуса межмуниципального объединения предлагается считать следующие элементы: место и роль межмуниципального объединения в системе публичного управления; принципы организации и деятельности межмуниципального объединения; общая правоспособность; компетенция и юридическая ответственность; гарантии функционирования межмуниципального объединения. Каждый из указанных элементов статуса представляет собой важное звено в системе взаимоотношений «муниципальное образование – межмуниципальное объединение – субъект Российской Федерации», без которого задача по организации совместной управленческой деятельности муниципальных образований с учетом требований эффективности и экономии представляется сложнореализуемой.
Излагается авторская характеристика каждого из вышеназванных элементов правового статуса межмуниципального объединения. Отмечается, что законодательная регламентация правового статуса межмуниципального объединения является емкой и многогранной, имеющей важное теоретическое и прикладное значение. Закрепление основных положений правового статуса межмуниципального объединения целесообразно в основополагающем правовом акте. Исходя из особой, системообразующей роли Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ в правовом регулировании вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, предлагается закрепить правовой статус межмуниципального объединения именно в данном законе.
Третья глава «Правовое регулирование порядка формирования и условий функционирования межмуниципального объединения» включает в себя три параграфа. В первом параграфе «Порядок формирования межмуниципального объединения: процедурно-процессуальный аспект» отмечается, что отсутствие четко прописанных в законе форм и процедур межмуниципального сотрудничества не способствует развитию данного института. Подчеркивается, что процедура формирования межмуниципального объединения представляет собой не просто процессуальное решение представительных органов муниципальных образований. Это должна быть совокупность логически последовательных этапов по выдвижению соответствующей инициативы, прогнозной оценке социально-экономического эффекта от предполагаемого сотрудничества, публичное обсуждение, заключение соглашения о сотрудничестве, получение разрешения от уполномоченного органа государственной власти и государственная регистрация устава межмуниципального объединения.
На основании анализа процедурных аспектов российского законодательства, а также с учетом зарубежного опыта предлагается в нормативном правовом акте, регулирующем порядок формирования межмуниципального объединения, закрепить следующие стадии данного процесса:
- подготовка документов и выдвижение правотворческой инициативы о создании межмуниципального объединения;
- опубликование (обнародование) представительным органом муниципального образования информации о поступившей правотворческой инициативе и необходимых материалов, в том числе в сети Интернет;
- выявление мнения населения в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования, при рассмотрении вопроса о создании межмуниципального объединения;
- рассмотрение и утверждение представительными органами соответствующих муниципальных образований нормативного правового акта о создании межмуниципального объединения;
- заключение представительными органами соответствующих муниципальных образований соглашения о порядке осуществления необходимых мероприятий по созданию межмуниципального объединения;
- одобрение решения о создании межмуниципального объединения уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;
- государственная регистрация устава межмуниципального объединения и вступление решения о создании межмуниципального объединения в юридическую силу.
Во втором параграфе «Организационно-правовые условия, способы и формы функционирования межмуниципального объединения» рассматриваются вопросы структуры управления межмуниципальным объединением, организационно-правовые формы и способы его деятельности. Обосновывается предложение о двухзвенной структуре управления межмуниципальным объединением, включающей координационно-распорядительный и исполнительный органы управления; определяется компетенция каждого из них; отмечена актуальность передачи межмуниципальному объединению отдельных государственных полномочий и отдельных полномочий органов местного самоуправления и выявлена специфика правовой регламентации данной процедуры; подготовлены предложения о внесении в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» следующих изменений: 1) уточнено понятие «муниципальный служащий», включающее возможность прохождения муниципальной службы в органах управления межмуниципальным объединением; 2) за межмуниципальным объединением закреплено право выступать в роли нанимателя для муниципального служащего; 3) устав межмуниципального объединения включен в правовые основы муниципальной службы; 4) предусматривается выплата денежного содержания муниципальным служащим за счет консолидированного бюджета муниципальных образований; 5) установлен запрет на совмещение муниципальной службы в органах местного самоуправления и органах управления муниципальным объединением; 6) регламентированы права межмуниципальных объединений устанавливать правила приема (перевода) муниципальных служащих в учрежденные ими органы управления; 7) органам управления межмуниципальным объединением предоставлено право самостоятельно определять размер и условия оплаты труда муниципальных служащих, если иное не предусмотрено уставом межмуниципального объединения или соглашением о межмуниципальном сотрудничестве.
В третьем параграфе «Контроль за деятельностью межмуниципального объединения. Ответственность межмуниципаль-ного объединения» отмечается, что контроль и надзор за совместной управленческой деятельностью муниципальных образований при совместном решении задач, входящих в круг общих интересов, и конституционная ответственность межмуниципальных объединений есть неотъемлемые элементы их правового статуса, определяющие механизм воздействия на данный субъект права в установленных законом случаях. Анализ положений Европейской Хартии местного самоуправления показывает допустимым и не противоречащим нормам международного права осуществление административного контроля за деятельностью местных сообществ в сфере межмуниципального сотрудничества. Исходя из целевого назначения административного контроля за деятельностью местного самоуправления, выделяются три направления его осуществления,
- контроль (надзор) за законностью деятельности местных сообществ;
- контроль за соблюдением конституционных принципов при осуществлении местного самоуправления;
- контроль за порядком исполнения межмуниципальным объединением переданных отдельных государственных полномочий и полномочий органов местного самоуправления.
На основании анализа законодательства Российской Федерации делается вывод, что вопрос о процедуре и условиях осуществления государственного контроля и надзора за законностью действий местного сообщества и органов местного самоуправления при организации межмуниципального сотрудничества в сфере управления практически урегулировано. Необходимы лишь «точечные» изменения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации и иные корреспондирующие заданной тематике нормативные правовые акты с целью расширения объектов контроля, а именно включение в состав органов публичной власти, деятельность которых подлежит государственному надзору со стороны органов прокуратуры нового субъекта, – межмуниципального объединения.
Вместе с тем отмечается актуальность и необходимость с практической точки зрения разработки предложений о дальнейшем совершенствовании административного контроля в целях эффективности реализации межмуниципальным объединением предоставленных полномочий и рационального использования консолидированных ресурсов.
В правовой статус межмуниципального объединения как субъекта публично-властных отношений в качестве мер его конституционной ответственности предлагается установить следующие:
- отстранение от должности руководителя координационно-распорядительного и (или) исполнительно-распорядительного органа межмуниципального объединения;
- прекращение исполнения межмуниципальным объединением переданных полномочий;
- приостановление деятельности межмуниципального объединения;
- роспуск межмуниципального объединения.
Данные меры конституционной ответственности необходимо применять, исходя из требований соразмерности применяемой правовой санкции, степени тяжести совершенного противоправного поступка. Европейская хартия местного самоуправления также предписывает при проведении административного контроля соблюдать соразмерность между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования организации и деятельности межмуниципальных объединений.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах:
- Попов Д.А. Межмуниципальное сотрудничество в сфере управления: реалии и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. – 2011. – № 1. - 0,7 п.л.
- Попов Д.А. Межмуниципальное объединение как субъект конституционного права // Бизнес в законе. - 2011. - № 1. - 0,6 п.л.
- Попов Д.А. Межмуниципальное объединение как субъект публичного права: процессуальный аспект // «Черные дыры» в Российском законодательстве. – 2012. – № 1. - 0,5 п.л.
2. Статьи в иных научных журналах и изданиях:
- Попов Д.А. Понятие конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления // Конституционные чтения : сб. науч. трудов. Вып.2: Понятийно-категориальный аппарат для решения научных задач в конституционно-правовой науке. – Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2003. - 0,3 п.л.
- Попов Д.А. Самостоятельность местных органов власти в условиях развития федеративных отношений: зарубежный опыт // Трибуна молодых ученых : сб. науч. трудов. Вып.10: Контроль, правовые процедуры и юридический процесс: теория соотношения и практика взаимообеспечения. – Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. - 0,8 п.л.
- Попов Д.А. Муниципальное образование как субъект публичного и частного права // Конституционные чтения : сб. науч. трудов. Вып.4: Актуальные проблемы науки конституционного права: совершенствование федеративного устройства России, органов государственной власти и местного самоуправления. – Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2008. - 0,7 п.л.
- Попов Д.А. Взаимодействие органов публичной власти в области обеспечения безопасности дорожного движения // Сборник докладов к обучающим семинарам и целевым конференциям по разделу 6/18 и 6/19 Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 – 2012 годах» Институт повышения квалификации и переподготовки кадров транспортно-дорожного комплекса МАДИ (ГТУ) – М., 2008. - 1,2 п.л.
- Попов Д.А. Межмуниципальное сотрудничество: опыт зарубежных стран и перспективы развития в Российской Федерации // Спорт: экономика, право, управление. - 2008. - № 2. - 0,4 п.л.
- Попов Д.А. Роль местного самоуправления в обеспечении правопорядка на территории муниципальных образований // Трибуна молодых ученых : сб. науч. трудов. Вып.13: Правовой порядок в Российской Федерации. Формирование. Виды. Эффективность. – Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2009. - 0,5 п.л.
[1] Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. - № 40. - Ст.3822.
[2] http://zakon.scli.ru/ru/analytics_statistics/report_forms/form_report_new/
[3] Порядка 95% местных бюджетов остаются дотационными http://www.rg.ru/2007/04/05/budzhet.html
[4] 46% муниципальных служащих имеют среднее образование; из имеющих высшее образование должностных лиц органов местной власти только 1,5% обучались по направлению «государственное и муниципальное управление» http://www.i-u.ru/biblio/archive/municupr/6.aspx
[5] См. Приложение № 2
[6] См.: Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. - № 15. - Ст.1695.
[7] См.: Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928
[8] Левина В.В. Межмуниципальное сотрудничество как способ повышения эффективности бюджетной политики органов местного самоуправления // Вестник Российского университета дружбы народов. – Серия: Политология. – 2009. – № 3. – С. 70–79.
[9] См.: Эффект масштаба – эффект снижения затрат на единицу произведенной продукции при распределении постоянных затрат на все большее количество произведенной продукции // http://slovari.yandex.ru/~книги/Экономика
[10] См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ от 22.12.2011 http://президент.рф/transcripts/messages
[11] См.: Авакьян С.А. А есть ли в России местное самоуправление? // Рос. Федерация сегодня. - 2009. - № 16. - С.3.
[12] См. Приложение № 4
[13] См. приложение № 5
[14] http://www.duma.gov.ru/search/kmpage/50200020/docs/vzaimodejstvie/2009-12-10_sovetpoMSU_biblioteka.htm). Москва. Ноябрь. 2009.
15 См.: проект Решения Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, проведенного 10.12.2009 г. по вопросам развития межмуниципального хозяйственного сотрудничества // http://www.duma.gov.ru/search/kmpage/50200020/docs/vzaimodejstvie/2009-12-10_sovetpoMSU_proektresheniya.htm
[16] См. Приложение № 3
[17] См.: Волков В.В. Межмуниципальное сотрудничество: проблемы правового регулирования // http://bujet.ru/article/75167.php
