Проблемы учреждения системы административных судов в российской федерации
На правах рукописи
СЕРГЕЕВ ЮРИЙ ВЛАДИМИРОВИЧ
ПРОБЛЕМЫ УЧРЕЖДЕНИЯ СИСТЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СУДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14 – административное право, финансовое право,
информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2006
Работа выполнена в отделе административного права и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Сухарева Наталия Владимировна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Старилов Юрий Николаевич
кандидат юридических наук, профессор
Кузьмичева Галина Александровна
Ведущая организация: Институт государства и права Российской академии наук
Защита состоится 7 марта 2007 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д.34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Автореферат разослан «____» __________________ 200 ___ г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент ______________________ А.Н. Чертков
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Становление и развитие российской государственности в постсоветский период, основанное на принципах, провозглашенных в Конституции Российской Федерации, вызывает необходимость соответствующей эволюции правовой системы нашей страны. Основными из факторов, в соответствии с которым происходит развитие государства, является провозглашение России правовым государством, человека, его прав и свобод высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанностью государства. Реализация этих конституционных положений требует создания соответствующего государственно-правового механизма, обеспечивающего защиту прав и свобод человека и гражданина.
В связи с этим развитие института административной юстиции – одного из неотъемлемых институтов правового государства, в основе которого лежит необходимость правовой защиты гражданского общества и его членов в отношениях с публичной властью – имеет очень важное значение.
Необходимость учреждения административных судов, отмеченная Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации,1
[1] обуславливает актуальность исследования современного состояния отечественной правовой системы, а также изучение возможных последствий учреждения данных судов. Тщательное осмысление современного состояния административной юстиции и смежных с ней институтов позволит создать предпосылки для более точного моделирования системы материальных и процессуальных норм, которые будут обеспечивать деятельность административных судов в Российской Федерации, что позволит построить эффективную систему органов административной юстиции.
Данный институт не является новым для нашего государства. Постановлением Временного Правительства от 30 мая 1917 г. было утверждено Положение о судах по административным делам, которое вводилось в действие с 1 июля того же года. Однако события октября 1917 г. не позволили получить данному процессу свое дальнейшее развитие. В советский период на официальном уровне идея административной юстиции была критически воспринята и предана забвению. Вместе с тем, отдельные ученые считают, что определенные институты административной юстиции объективно существовали в виде расценочно-конфликтных комиссий, земельных комиссий и других1
[2].
Вновь об административной юстиции заговорили лишь в 90-х годах прошлого столетия и в конце 2000 г. в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Однако учреждение системы административных судов предполагает создание соответствующей процессуальной основы их деятельности, которая не была предложена на рассмотрение депутатскому корпусу, в результате чего решение вопроса об учреждении административных судов было отложено.
Современное состояние юридической практики обуславливает объективную потребность создания системы административных судов и соответствующего правового обеспечения их деятельности, которое может появиться при надлежащем научном осмыслении данной сферы. В свою очередь решение этой задачи также делает необходимым проведение научного анализа правового регулирования связанных с административной юстицией институтов, имеющихся коллизий в сфере федерального законодательства, и выработки предложений по его совершенствованию в условиях учреждения системы специализированных судебных органов административной юстиции.
Степень разработанности темы. С момента возрождения интереса ученых–правоведов и законодателя к административной юстиции ей было посвящено значительное количество научных исследований и публикаций.
Большое внимание учеными уделено изучению как отечественной, в том числе и дореволюционной, так и зарубежной истории данного института.
Анализу проблем современного состояния административной юстиции посвящены научные труды таких известных отечественных ученых, как Е.Б Абросимова, Д.Н. Бахрах, А.Б. Зеленцов, И.В. Панова, В.И. Радченко, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Н.В. Сухарева, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю Хаманева и других.
Заметную роль среди опубликованных работ занимают труды Н.Г. Салищевой и Е.Б. Абросимовой, которые не только поддержали идею создания системы федеральных административных судов, но и разработали инициативный проект кодекса об административном судопроизводстве1
[3].
Продолжила работу в данном направлении рабочая группа, сформированная по решению Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедева и возглавляемая заместителем Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.И. Радченко. Результатом работы этой группы стал новый проект федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» 2
[4].
Важное значение для развития рассматриваемого правового института имеют работы Ю.Н. Старилова, посвятившего административной юстиции и административным судам несколько монографий и других публикаций. В указанных трудах дается обстоятельный анализ истории развития, содержания административной юстиции, рассматриваются предпосылки, причины формирования административного судопроизводства в России, исследуется зарубежная практика. Отдельная монография посвящена анализу позитивных и негативных мнений ученых-юристов и лиц, интересующихся созданием специализированных административных судов в России.
Определенный интерес представляет ряд диссертационных исследований. Так, в диссертации А.Н. Артамонова рассмотрено формирование и развитие органов административной юстиции в России. При этом автор основное внимание уделил истории развития органов административной юстиции. Диссертация О.В. Чекалиной посвящена административно-юрисдикционному процессу, автором сделан акцент на рассмотрении понятия, признаков, стадий административно-юрисдикционного процесса, а также находящихся в его структуре производств.
Однако ряд теоретических и практических проблем в сфере структурирования, организации административной юстиции требует более пристального изучения. В частности, не достаточно исследованы вопросы соотношения компетенций учреждаемых административных судов с арбитражными судами, органами конституционной (уставной) юстиции. Мало публикаций, исследующих проблемы практической деятельности судов при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере становления и развития института административных судов в Российской Федерации.
Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты создания и функционирования административных судов; федеральные нормативные правовые акты, регулирующие административное судопроизводство, производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений; нормы проекта Федерального конституционного закона Российской Федерации «О федеральных административных судах в Российской Федерации», проекта Кодекса об административном судопроизводстве; материалы судебной практики, среди которых особо можно выделить постановления Конституционного Суда Российской Федерации; судебной практики арбитражных судов и судов общей юрисдикции на примере одного из субъектов Российской Федерации – Республики Саха (Якутия).
Методологическую основу диссертации составляют различные методы научного познания. Использованы такие общие методы, как анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнения, обобщения, классификация, абстрагирования. Также были применены частнонаучные методы исследования: исторический, системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой. Широко использовался метод правового моделирования, который позволил выявить ряд возможных коллизий, в случае учреждения системы административных судов, что позволило предложить адекватные пути их устранения.
Теоретической основой исследования являются научные труды видных отечественных ученых, занимающихся вопросами административного права и административной юстиции, таких как: Е.Б Абросимова, Д.Н. Бахрах, В.В. Бойцова, А.Т. Боннер, А.А. Демин, А.Б. Зеленцов, В.М. Жуйков, П.И. Кононов, К. Лемайер, В.М. Лебедева, М.Я. Масленников, И.В. Панова, В.И. Радченко, Н.Г. Салищева, В.В. Скитович, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Н.В. Сухарева, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю Хаманева и других. Автором были также изучены правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся вопросов разграничения юрисдикционных полномочий конституционных, арбитражных судов и судов общей юрисдикции.
Цель диссертационного исследования состоит в изучении системы идей, взглядов, теорий, посвященных судебным органам административной юстиции, а также нормативных правовых актов, регулирующих судебное производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, практики их реализации, разработке предложений, позволяющих исключить возможные коллизии и сложности в условиях создания системы административных судов в Российской Федерации.
Исходя из цели исследования, в работе поставлены следующие задачи:
- проанализировать понятие административного судопроизводства, выявить его отличительные черты;
- определить соотношение понятия «административное судопроизводство» со смежными понятиями: «административная юстиция», «административная юрисдикция»;
- выявить и оценить предпосылки формирования административных судов в Российской Федерации;
- исследовать организацию судебных органов административной юстиции в отдельных зарубежных странах и дать классификацию моделей таких органов;
- проанализировать предлагаемые концепции организации системы учреждаемых административных судов в Российской Федерации;
- выявить проблемы определения компетенции учреждаемых административных судов, ее соотношение с компетенцией действующих судов общей юрисдикции, арбитражных судов, органов конституционной (уставной) юстиции и предложить рекомендации, направленные на минимизацию возможных отдельных правовых коллизий;
- проанализировать правовое регулирование производства по делам, возникающим из публичных правоотношений в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, с целью проведения сравнительного анализа между ними;
- исследовать судебную практику по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений в судах разной юрисдикции на примере одного субъекта Российской Федерации с целью выявления проблем в реализации законодательства, регулирующего этот вид производства.
Научная новизна диссертационного сочинения состоит в том, что в нем предпринято специальное комплексное исследование проблем формирования судебных органов административной юстиции в Российской Федерации на современном этапе, а также теоретических и практических аспектов административной юстиции в целом, на основе анализа имеющихся научных мнений по данному вопросу с привлечением судебной практики, что позволило предложить пути решения ряда проблем в данной сфере. Новизна также заключается в авторской трактовке ряда понятий, имеющих важное значение для дальнейшего развития административного права и процесса. В частности, сформулированы определения «административной юстиции», «административного судопроизводства», «административной юрисдикции».
В диссертации исследованы проблемы реализации административного судопроизводства, что позволило выявить недостатки действующих нормативных установлений, разработать предложения, направленные на совершенствование законодательства в условиях учреждения административных судов.
Автор делает предложение о рамках компетенции судебных органов административной юстиции в сфере нормоконтроля, обосновывает предложения о строении системы административных судов, а также о необходимости введения механизма разрешения споров о подведомственности между судами в целом.
Основные теоретические положения, выносимые на защиту:
1. Решения, действия (бездействие) органов государственного управления и некоторых иных публичных органов власти, а также их должностных лиц должны быть подвержены контролю со стороны уполномоченных органов административной юстиции.
В Российской Федерации целесообразно создание как судебных, так и несудебных органов административной юстиции.
2. Предложено понятие административной юстиции как комплексного правового института, обеспечивающего защиту прав и свобод физических лиц и организаций в публичной сфере, в том числе с помощью обжалования решений, действий (бездействия) органов публичной власти.
Диссертантом дана авторская трактовка понятия административного судопроизводства как установленного порядка рассмотрения и разрешения дел, вытекающих из административно-правовых и некоторых иных публичных отношений в суде.
3. Исследователем разработано понятие административного суда как государственного органа, осуществляющего судебную власть и обладающего специальной юрисдикцией (подведомственностью) по рассмотрению дел, вытекающих из административных и некоторых иных публичных правоотношений.
По мнению автора, в юрисдикцию административных судов помимо дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти, должны входить дела с участием некоторых иных органов, не включаемых ни в одну из ветвей государственной власти, например: Центрального банка России, Центральной избирательной комиссии России, Счетной Палаты Российской Федерации и других, а также органов власти и управления муниципального уровня.
Соответственно следует предусмотреть возможность разрешения административными судами споров, вытекающих не только из административных, но из конституционных, муниципальных, иных публичных правоотношений.
4. На основе анализа судебных систем ряда зарубежных государств были выделены, в зависимости от построения, группы систем органов административной юстиции:
- Страны, имеющие общие суды, уполномоченные рассматривать административные дела в особых административных секциях (палатах) (Венгрия, Исландия, Македония).
- Страны, в которых «переплетены», то есть определенным образом сочетаются общие и административные суды. При этом встречаются два основных варианта: единый судебный орган, рассматривающий общие и административные дела, создается либо по первой инстанции (Польша, Эстония), либо по последней инстанции (Нидерланды).
- Страны, имеющие обособленные судебные органы административной юстиции. Однако данная группа не является однородной, в силу чего в работе были выделены подсистемы.
- Страны, на территории которых действуют квазисудебные органы, рассматривающие административные дела, при этом судебные органы административной юстиции не развиты (Великобритания, США, Турция).
5. Обосновано предложение о создании специализированных судебных органов административной юстиции, а также определения их территориальной подсудности без привязки к административно-территориальному устройству Российской Федерации.
Таким образом, признано целесообразным создание межрайонных и окружных административных судов как органов обеспечивающих единство судебной практики в условиях минимизации влияния на них государственной и муниципальной администрации. К тому же аналогичная межтерриториальная система организации судебной власти положительно зарекомендовала себя при разрешении арбитражных дел.
Автор предлагает исключить мировых судей из системы административных судов и, соответственно, из сферы рассмотрения дел в порядке административного судопроизводства, за исключением дел об административных правонарушениях, рассматриваемых по первой инстанции.
6. По итогам проведенного исследования предлагается отнести к компетенции административных судов следующие дела в сфере нормоконтроля, которые можно разделить на две группы:
а) об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, а также законов субъектов Российской Федерации.
Следует закрепить положение, что в том случае, когда стороны не согласны с решением, принятым в порядке административного судопроизводства, они вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации для окончательного разрешения спора в порядке конституционного судопроизводства.
Не следует проводить деления подзаконных нормативных правовых актов на акты, принятые органом исполнительной власти в рамках делегированных законодателем полномочий и акты, принятые на основании собственных полномочий;
б) дела об оспаривании нормативных правовых актов, принятых иными органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иными органами государственного управления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также муниципальных правовых актов.
По данной категории дел, учитывая юридическую силу, уровень правовых актов, являющихся предметом оспаривания, решение административных судов должно быть окончательным.
Такая мера позволит четко разграничить категории дел, подведомственные Конституционному Суду Российской Федерации и административным судам.
7. В работе сформулированы предложения по разграничению компетенции между административными судами и судебными органами конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации.
Во избежание конфликтных ситуаций, в случае учреждения федеральных административных судов, автор полагает возможным изъятие из компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации вопросов, подлежащих разрешению административными судами.
Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в развитии научных знаний об органах административной юстиции как неотъемлемого элемента правового государства. Теоретические положения и выводы, сделанные в ходе исследования, могут быть использованы в процессе правотворческой деятельности, направленной на регулирование организации и функционирования административных судов.
Теоретические результаты диссертационного исследования могут стать основой дальнейших научных разработок в данной области, а также применены в учебном процессе образовательных учреждений различного уровня, при составлении учебных программ, методических пособий и чтении лекций по курсу административного права и соответствующим спецкурсам.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в статьях, опубликованных автором в научных сборниках и специализированной периодической печати, в выступлениях на Общероссийской научно-практической конференции Российской академии юридических наук, проведенной в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова (декабрь 2004 г.), а также в городе Якутске в 2001-2006 годах на республиканских, межвузовских конференциях.
Материалы диссертационного исследования используются автором при преподавании учебного курса «Административное право» и специальных курсов: «Административно-процессуальное право», «Административно-налоговая юрисдикция» в Якутском экономико-правовом институте (филиале) Академии труда и социальных отношений.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка источников и литературы и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется состояние ее научной разработанности, формулируются предмет, теоретическая основа, методы предпринятого исследования, определяются цель, задачи и выносимые на защиту основные теоретические положения, отмечаются научная новизна и практическое значение диссертации, раскрывается структура работы.
В первой главе «Становление системы административных судов в России, зарубежный опыт построения судебных органов административной юстиции» анализируются предпосылки формирования административных судов в Российской Федерации, рассматриваются основные модели организации системы административных судов в зарубежных странах, а также делается попытка определить компетенцию учреждаемых в России административных судов в сфере нормоконтроля.
В первом параграфе «Предпосылки формирования административных судов в Российской Федерации» рассматривается категория «административная юстиция», которая, по мнению автора, предполагает возможность защиты прав и свобод частных лиц в публичной сфере, посредством обжалования решений, действий (бездействия) органов государственного и муниципального управления.
В ходе исследования выявлено, что функции административной юстиции присущи не только судебным, но и административным органам.
Диссертант считает, что институт административной юстиции не следует смешивать с административным судопроизводством, которое в основном сводится к порядку рассмотрения и разрешения административных дел в судах, в то время как функции административной юстиции могут осуществляться более широким кругом органов. Административное судопроизводство представляет собой процессуальный порядок рассмотрения и разрешения дел, тем самым представляет собой институт, способствующий реализации административной юстиции в судах. При этом административная юстиция является более широким образованием, чем административное судопроизводство, поскольку включает в себя материальные нормы (право на обжалование действий, решений (бездействия) и другое), а также охватывает систему различных органов, имеющих соответствующие функции.
Под административной юрисдикцией предлагается понимать круг полномочий, компетенцию судебных или административных органов, их должностных лиц по рассмотрению и разрешению административных дел.
По мнению диссертанта, достаточными предпосылками, для формирования системы административных судов в Российской Федерации являются:
1. Закрепление в статье 118 Конституции Российской Федерации норм, посвященных административному судопроизводству. Учитывая то, что Конституция Российской Федерации является актом, имеющим высшую юридическую силу, непосредственное действие и то, что она является основой системы законодательства страны, можно предположить, что административное судопроизводство получит свое дальнейшее, в том числе организационное развитие, последнее в свою очередь может быть действительной предпосылкой создания системы административных судов.
2. Необходимость проведения дальнейшей судебной реформы, с целью приведения судебной системы Российской Федерации в соответствие с высокими международными стандартами.
На сегодня, по мнению диссертанта, уровень развития судебной системы Российской Федерации в целом и системы судов общей юрисдикции в частности, не отвечает современным потребностям. Остро стоят вопросы, порожденные необходимостью уменьшения сроков рассмотрения дел, разгрузки судей, приведения в нормальное техническое и материальное состояние системы общих судов. Кроме того имеется ряд нерешенных вопросов качественного характера. К ним можно отнести: недостаточное обеспечение единства судебной практики, вырабатываемой судами общей юрисдикции, необходимость повышения качества подготавливаемых актов и другое.
Вместе с тем создание системы административных судов, несомненно, обеспечит более высокий уровень качества решений и действий органов государственного и муниципального управления.
Исследователь приходит к выводу, что наличие административных судов позволит создать единую судебную практику в разрешении публичных споров, обеспечит специализацию судей, которые будут заниматься более глубоким изучением административно-правовой и смежных с ней сфер, что, безусловно, повысит уровень эффективности деятельности судебных органов в деле гарантирования прав, свобод и законных интересов граждан, организаций и иных лиц.
Во втором параграфе «Основные модели организации системы административных судов в зарубежных странах» для определения наиболее целесообразной модели системы административных судов, проанализирован мировой опыт. В зависимости от построения действующих систем органов административной юстиции выделены:
- Страны, имеющие общие суды, рассматривающие административные дела в особых административных секциях (палатах) (Венгрия, Исландия, Македония).
- Страны, в которых «переплетены», то есть определенным образом сочетаются общие и административные суды. При этом встречаются два основных варианта: единый судебный орган, рассматривающий общие и административные дела создается либо по первой инстанции (Польша, Эстония), либо по последней инстанции (Нидерланды).
- Страны, имеющие обособленные от общих судов судебные органы административной юстиции. Однако данная группа не является однородной, в силу чего были выделены подгруппы.
Подгруппа «А» включает системы с независимыми от активной администрации административными судами (Финляндия, Германия).
В подгруппе «Б» административные суды действуют обособленно от активной администрации, но не образуют упорядоченной системы. Как правило, созданы судебные учреждения, рассматривающие особую группу дел (Бельгия).
В подгруппе «В» имеется тесная связь судебных органов административной юстиции с активной администрацией (Франция).
- Страны, на территории которых действуют квазисудебные органы, рассматривающие административные дела, при этом судебные органы административной юстиции не развиты (Великобритания, США, Турция).
Разделяя мнение о необходимости создания в России системы специализированных судебных органов, автор отмечает, что модель, предусмотренная проектом федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», не является новой и реализована на практике в некоторых зарубежных странах.
В случае принятия данного проекта Российская Федерация изберет вариант, согласно которому имеется определенное сочетание, «переплетение» на разных уровнях общих и административных судов.
В настоящее время в качестве сопутствующих проекту Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах Российской Федерации» разработано несколько проектов кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве.
По мнению диссертанта целесообразно избрать путь создания специализированных судебных органов административной юстиции, позволяющих качественно и быстро разрешить значительное количество дел, а также определения их территориальной подсудности без привязки к административно-территориальному устройству Российской Федерации. Таким образом, поддерживается идея о создании межрайонных и окружных судов как органов, обеспечивающих единство судебной практики в условиях минимизации влияния государственной и муниципальной администраций на будущие административные суды. К тому же аналогичная межтерриториальная система организации судебной власти положительно зарекомендовала себя при разрешении арбитражных дел.
Автор считает правильным исключить из компетенции мировых судей полномочия по рассмотрению дел в порядке административного судопроизводства за исключением дел об административных правонарушениях, рассматриваемых по первой инстанции. Изъятую из ведения мировых судей категорию дел целесообразно передать на рассмотрение районным судам.
В третьем параграфе «Проблемы определения компетенции административных судов, учреждаемых в Российской Федерации» проанализированы вопросы, связанные с конкуренцией юрисдикции судов различных систем.
В работе рассматриваются два основных способа определения компетенции государственных органов в целом, и административных судов, в частности. Первый способ – казуистический, предполагает полное перечисление случаев, разрешаемых уполномоченными органами. Согласно второму способу (абстрактный, общий) следует определить общую, родовую принадлежность дел с определенными уточнениями, без указания полного и исчерпывающего их перечня.
По мнению автора, следует избрать второй способ при определении компетенции учреждаемых административных судов в Российской Федерации: указать родовую принадлежность дел, подлежащих рассмотрению данными органами, и дополнить открытым перечнем конкретных разновидностей споров.
Диссертант полагает, что наибольшие проблемы и сложности возникают при определении круга нормативных правовых актов, дела об оспаривании которых могут быть рассмотрены административными судами. По иным вопросам компетенции будущих административных судов особых споров не возникает. В результате чего основное внимание исследователя было уделено вопросам юрисдикции судебных органов административной юстиции в сфере нормоконтроля.
Автор согласен с мнением отдельных ученых, что природа судебного нормоконтроля как в конституционном, так и в административном судопроизводстве одинакова. Тем самым, предлагается не ограничивать применение норм Конституции Российской Федерации как акта, имеющего прямое и непосредственное действие при разрешении дел уполномоченными органами в сфере административного судопроизводства.
Автор полагает, что к компетенции создаваемых административных судов в сфере нормоконтроля следует отнести дела:
А) об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, а также законов субъектов Российской Федерации.
При этом следует закрепить положение в случае, если стороны не согласны с решением, принятым в порядке административного судопроизводства, они вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации для окончательного разрешения спора в порядке конституционного судопроизводства.
Таким образом, предлагается легально закрепить связь между учреждаемыми административными судами и Конституционным Судом Российской Федерации.
Определяя судебную подведомственность, не следует проводить деления подзаконных нормативных правовых актов на акты, принятых в рамках делегированных законодателем полномочий и принятых на основании собственных полномочий органа;
Б) об оспаривании нормативных правовых актов, принятых иными органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иными органами государственного управления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также муниципальных правовых актов.
По данной категории дел, учитывая юридическую силу, уровень правовых актов, являющихся предметом оспаривания, решение административных судов должно быть окончательным и повторно такой правовой акт не должен проверяться в порядке конституционного судопроизводства.
Такая мера позволит четко разграничить подведомственность Конституционного Суда Российской Федерации и административных судов.
Во второй главе «Административное судопроизводство в Российской Федерации на современном этапе» рассматриваются практические и теоретические вопросы разрешения в судах споров, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений.
В первом параграфе «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений в судах общей юрисдикции» исследуются нормы Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и практика их применения. Автором сделан вывод о существенных изменениях, появившихся в нем по сравнению с ранее действовавшим Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, изменении ряда принципов судопроизводства по делам, возникающим их административных и смежных правовых отношений. Основные новеллы касаются состава категорий дел, процессуального положения участников. В Гражданском процессуальном кодексе РСФСР отсутствовала глава, посвященная нормоконтролю, в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации это глава 24. Одновременно производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части регулируется также другими актами. Автор отмечает изменения в составе органов, чьи решения, действия (бездействие) могут быть оспорены в указанном порядке. В частности решения, действия (бездействие) общественных организаций будут оспариваться в общем исковом порядке, а органов местного самоуправления и их должностных лиц - в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.
В ряде европейских стран досудебный порядок обжалования решения, принятого административными органами, является обязательным, а в Российской Федерации на сегодня такого ограничения права заявителя не установлено. Однако по мнению диссертанта, в отдельных случаях досудебный порядок обжалования следует установить, поскольку он будет являться определенным «фильтром» для тех обращений, которые могут быть разрешены в административном порядке.
Вместе с тем, по мнению автора работы, с введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации четко не решены проблемы разграничения подведомственности указанных дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В результате чего в отдельных случаях на практике нарушаются правила подведомственности при разграничении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Также делается вывод о том, что одни и те же вопросы являются подведомственными одновременно и конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации и судам общей юрисдикции.
Выявлены практические сложности в вопросе разграничения подведомственности в сфере нормоконтроля между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом Российской Федерации. По итогам анализа данного вопроса было определено, что:
1.Суды общей юрисдикции вправе рассматривать дела об оспаривании конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, но только в случае, если аналогичные оспариваемым нормам положения ранее были признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации.
2. Решение суда общей юрисдикции фактически не является окончательным и даже при прохождении всех судебных инстанций (верховный суд республики, краевой, областной суд, суд автономного округа, автономной области, города федерального значения, далее судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, Президиум Верховного Суда Российской Федерации) может быть пересмотрено Конституционным Судом Российской Федерации. Решение Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу будет являться окончательным.
Таким образом с определенной долей условности отмечается, что по делам об оспаривании норм конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации суды общей юрисдикции и Конституционный Суд Российской Федерации образуют единую судебную систему.
В работе отмечается, что с усложнением и с развитием специализации в судебной системе неизбежно появятся споры, касающиеся подведомственности судам тех или иных категорий дел. Поэтому в условиях создания системы административных судов, автор считает правильным задуматься о необходимости создания совещания, палаты (в перспективе отдельного органа), призванного разрешать споры о подведомственности. Такой орган может включать на паритетной основе представителей судов административной, арбитражной, конституционной, общей систем.
Во втором параграфе «Административное судопроизводство в арбитражных судах» раскрываются особенности действующего Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В частности в исследовании отмечено, что производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, урегулировано значительно полнее, по сравнению с ранее действовавшим кодексом. В кодексе отделено исковое производство от административного судопроизводства.
Автор выражает одобрение тому, что в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации прямо закреплен институт административного судопроизводства, чего, к сожалению, законодатель не сделал в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации. Однако автор считает, что это является временной мерой, действующей до учреждения системы административных судов, которые должны будут взять основную нагрузку по разрешению дел в порядке административного судопроизводства.
Также отмечается наличие двойственности и дублирования компетенции в сфере нормоконтроля и контроля за законностью решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих у судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Различия в субъектном составе, обращающихся в данные суды не позволяют полностью разграничить компетенцию судов.
Дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. В данном случае возникает определенная конкуренция между нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, положения которых в ряде случаев между собой не согласованы, а в отдельных – не соответствуют друг другу.
Обращено внимание на то, что обжалование административного наказания, наложенного на юридическое лицо, осуществляется в арбитражном суде, обжалование административного наказания, наложенного за аналогичное правонарушение на физическое лицо осуществляется в суде общей юрисдикции. Автор отмечает, что такая ситуация порождает ряд проблем на практике, учитывая то, что суды одной юрисдикции могут признать решение о привлечении к административной ответственности законным, суды другой юрисдикции – нет.
Учитывая недостаточную приспособленность арбитражного процесса к разрешению административных дел, длительные сроки рассмотрения дел, в целях избежания конкуренции между судами различной юрисдикции, предлагается, исключить из юрисдикции арбитражных судов дела об оспаривании нормативных правовых актов и иных, вытекающих из административно-правовых отношений с полной передачей данных дел в ведение судебных органов административной юстиции (административных судов). Автор считает, что выходом из данной ситуации может явиться создание системы административных судов и принятие отдельного кодифицированного акта, который бы регулировал административное судопроизводство.
В заключении подведены итоги и сформулированы основные выводы диссертационного исследования, имеющие теоретическое и практическое значение, сформулирован ряд предложений.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:
1. Сергеев Ю.В. Проблемы подведомственности судам общей юрисдикции дел по рассмотрению обращений, оспаривающих законность отдельных положений конституций (уставов) субъектов Российской Федерации / Ученые записки Якутского экономико-правового института Академии труда и социальных отношений. Сборник статей. Якутск. 2004. С. 63-68. 1,1 п.л.
2. Сергеев Ю.В. Сущность административной юрисдикции / Ученые записки Якутского экономико-правового института Академии труда и социальных отношений. Сборник статей. Якутск. 2005. С. 63-65. 0,2 п.л.
3. Сергеев Ю.В. Особенности реализации административного судопроизводства в арбитражных судах // Право и экономика. 2006. №8. С. 101-103. 0,8 п.л.
4. Сергеев Ю.В. Изменение предмета административного права в условиях учреждения системы административных судов в Российской Федерации. / Ученые записки Якутского экономико-правового института Академии труда и социальных отношений. Сборник статей. Якутск. 2006. С. 55-63. 0,5 п.л.
5. Сергеев Ю.В. Организация судебных органов административной юстиции, учреждаемых в Российской Федерации // Право и политика. 2006. №9. С. 61-65. 0,9. п.л.
6. Сергеев Ю.В. К вопросу об эффективности системы судов общей юрисдикции в современных рыночных условиях // Право и экономика. 2006. №11. 1,1 п.л.
[1] Российская юстиция. 2001. №1. С.4.
[1] Демин А.А. Европейский Союз и проблема административной юстиции в странах Восточной Европы / В кн.: Преподавание права Европейского Союза в российских вузах (2). Материалы семинара. – М., 2001. С. 81-92.
[1] Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве. Общая часть». Инициативный проект с комментариями. – М., 2001.
[2] Радченко В.И. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников // Российская юстиция. 2004. №3. С. 2-5; Проект Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации // Российская юстиция. 2004. №3. С. 6-45.
