9/2834 от
На правах рукописи
исх. № 43/ 9/2834
от 06.07.2009 г.
АСТАПЕНКО Павел Николаевич
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПОЛИЦИИ (МИЛИЦИИ) СТРАН ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА И
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(сравнительно-правовой анализ)
Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва – 2009
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России
| Научный консультант: | Заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор ПРУДНИКОВ Анатолий Семенович |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, профессор АВРУТИН Юрий Ефремович доктор юридических наук, профессор ГАСАНОВ Карим Кадырович доктор юридических наук, профессор ШИРЯЕВ Юрий Егорович |
| Ведущая организация - | Академия управления МВД России |
Защита состоится «___» ___________ 2009 г. в ___ часов на заседании диссертационного совета Д 203.019.02 по защите докторских и кандидатских диссертаций при Московском университете МВД России (117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, д. 12).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.
Автореферат разослан «____» ____________ 2009 г.
| Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент | А. Г. Мамонтов |
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Органы внутренних дел европейских стран как государственный орган, имеющий многовековую историю, переживают фундаментальные изменения, сравнимые, пожалуй, только с самим фактом их возникновения. Эти процессы, протекающие неравномерно, есть прямое отражение общего эволюционного развития, связанного с природой и организацией современного демократического государства и гражданского общества на европейском континенте.
Последняя четверть прошлого века ознаменовалась не только распадом «социалистического лагеря», но и признанием демократических принципов организации общества и государства, а также прав и свобод человека в качестве единственной основы и направления конституционно-правового развития бывших социалистических стран. Для большинства этих стран, переход от социалистической организации государства и общества к демократической, оказался тесно связанным с так называемой европейской интеграцией, формально-организационным выражением которой стал Европейский Союз (ЕС).
В настоящее время ЕС можно определить как политическое, социально-экономическое и гуманитарное объединение демократических государств, провозгласивших соблюдение и реализацию прав и свобод человека в качестве главной цели своего существования и развития. Государства ЕС консолидируют свои усилия по формированию условий, способствующих наиболее полной защите и выражению гражданином его прав и свобод. Прямым результатом подобных усилий является совершенствование принципов деятельности органов государственной власти, нашедшее свое выражение в практике сотрудничества (партнерства) государства, общества и граждан.
Партнерство характеризует сущность общественных отношений, существующих в странах ЕС. Вследствие партнерства происходит дальнейшее развитие демократических принципов организации государства и общества, при этом объектом качественных изменений становится идеология и методология деятельности органов государственной власти.
Особенно интенсивными преобразования выглядят в системе организации и деятельности органов полиции, качественно изменяя ее публично-правовой статус и формируя предпосылки глобальной перестройки всей системы обеспечения общественной безопасности и порядка, затрагивая, таким образом, конституционно-правовые основы современного демократического государства.
Масштабы ЕС приводят к тому, что модель демократического развития, практикуемая его членами, рассматривается как своеобразный канон – образец для подражания, тем самым оказывая существенное воздействие на институты публичной власти государств не входящих в ЕС. Данное воздействие является остроактуальной проблемой в процессе демократического развития Российской Федерации.
Принятие Конституции 1993 г. определило демократический вектор конституционно-правового развития Российской Федерации. Однако динамика и масштабность европейских интеграционных процессов в большей степени делают этот вектор не столько демократическим, сколько европейским. Степень и характер интеграции как самой Российской Федерации, так и ее отдельных государственных институтов в европейскую модель демократического развития приобретает в этой связи актуальное теоретическое и практическое значение.
Следует иметь в виду, что Российская Федерация не только является полноправным участником европейских структур, но и старается всячески усилить и ускорить процессы дальнейшей интеграции. Интенсивной и масштабной выглядит практика сотрудничества в правоохранительной сфере, в особенности между органами полиции стран ЕС и милицией. В частности, в мае 2003 года на саммите ЕС и России в С.-Петербурге была достигнута договоренность о расширении сотрудничества в целях создания четырех общих пространств между ЕС и Россией (так называемая «Дорожная карта»). В качестве одного из пространств было провозглашено строительство общего пространства свободы, безопасности и правосудия.
Реализация «Дорожной карты» в правоохранительном аспекте со стороны Российской Федерации объективно требует поэтапного преобразования органов милиции, ее интеграции с полицией стран ЕС и, наоборот. Различия между органами внутренних дел Российской Федерации и стран ЕС вызваны культурно-историческими обстоятельствами, и в этом отношении они носят объективный характер. Однако демократический вектор развития, закрепленный в Конституции 1993 г., свидетельствует о неизбежности и актуальности процесса конвергенции концептуальных принципов организации и методологии деятельности органов полиции и органов милиции.
Актуальность изучения и обобщения принципов организации и методологии деятельности полиции стран ЕС, их адаптация в деятельности российской милиции обусловлена также еще официальным статусом Российской Федерации в качестве организатора Зимних олимпийских игры 2014 г. Организация подобного мероприятия, являющегося общемировым событием, требует особой подготовки со стороны органов милиции. В процессе подготовки необходимо учитывать характер и национальную практику взаимодействия граждан других стран с органами внутренних дел. Просчеты и ошибки в данной сфере будут оказывать негативное воздействие на восприятие Российской Федерации и ее правоохранительных органов в мире.
Таким образом, исследование конституционно-правовых основ деятельности органов полиции (милиции) стран Европейского Союза и Российской Федерации, выделение общего и отличного между ними, а также изучение возможностей и способов адаптации инновационных подходов и схем приобретают остроактуальное научно-теоретическое и практическое значение.
Степень разработанности. Тема диссертационной работы имеет комплексный характер и содержание, представляя собой единой целое с точки зрения объекта и предмета, однако их исследование предполагает рассмотрение функционально самостоятельных проблем, главным образом, следующего содержания:
- конституционно-правовые основы деятельности полиции стран ЕС;
- конституционно-правовые основы деятельности милиции Российской Федерации;
- сравнительная конституционно-правовая характеристика органов полиции стран ЕС и органов милиции Российской Федерации.
В настоящее время отсутствуют работы, предметом изучения которых является полиция стран ЕС как конституционно-правовая и системно-институциональная общность. В то же время есть работы административно-правового и историко-правового характера, посвященные органам полиции отдельных стран ЕС: Австрии (Р.В.Кулешов), Италии (В.И.Сенин, В.Н.Белик), Франции (Т.П. Андреященко, А.П. Герасимов, Л.Л. Смирнов, С.Н. Шишкарев), Чехии (В.И.Ермаков), Финляндии (М.В.Чеишвили), ФРГ (И.П.Антонов, А.Н.Костин), а также некоторым аспектам организации и деятельности полиции зарубежных стран:
- полиция в механизме демократического государства (С.А.Дербичева, И.А.Горшенева, В.А.Сергевнин);
- исследование военизированных полицейских ведомств (А.В.Быков, Л.Л.Смирнов);
- система профессиональной подготовки сотрудников полиции и вопросы прикладной деонтологии (И.Ф.Колонтаевская, В.М.Кукушин, И.Ч.Шушкевич);
- организация и деятельность муниципальных органов правопорядка (Ф.Е.Колонтаевский, А.М.Кононов, В.А.Попов);
- административно-правовое обеспечение службы в полиции (Е.Ю. Рюден).
Особое внимание хотим обратить на работы Ю. Е. Аврутина, Г. П. Ермоловича и А. В. Губанова, ставшие прорывом в исследовании вопросов зарубежной полиции. Однако их объектом и предметом является полиция зарубежных стран, куда помимо стран ЕС (Франция, Италия, Англия, Германия), отнесены США и Канада. Кроме того, существенные изменения в институциональном развитии полиции стран ЕС, произошедшие в конце 90-х гг. XX века – начале XXI века, объективно не стали предметом их анализа. Сказанное следует отнести и к работам Я. М. Бельсона, В.М.Гиленсена, Б.С. Крылова и В.М.Мачковского – ученых, исследовавших органы полиции в советский период истории, ввиду специфики которого полиция трактовалась исключительно как карательная структура.
Новый этап в изучении полиции мы связываем с работами А.В.Быкова, И.А.Горшеневой и Е.Ю.Рюден, учитывающих фундаментальные изменения в системе организации и деятельности полиции конца XX и нач. XXI вв., а также отличающихся новыми подходами в оценке роли и места полиции в системе органов власти современного государства.
Суммируя различные точки зрения на органы полиции, следует констатировать ряд общих трактовок и исследовательских проблем:
1. Полиция исследуется исключительно в административно-правовом аспекте, то есть посредством анализа проблем и вопросов реализации управленческих решений (дозволения, запрета и предписания), в меньшей степени в теоретико-историческом. Как следствие, полиция рассматривается как «силовая» структура в системе органов государственной власти, сущностным признаком которой является исключительно «применение санкционированного государством насилия»[1]. В ряде изданий отмечается, что в системе полиции ряда стран, приобретает значение деятельность, связанная с «обслуживанием населения» и профилактикой противоправной деятельности. Однако данные процессы не рассматриваются в качестве сущностных и определяющих.
2. Сфера деятельности полиции – обеспечение общественной безопасности и охраны общественного порядка, понимается, главным образом, как специализированная и узкоспециальная, не связанная с солидарной ответственностью всех субъектов общества и органов государственной власти.
3. Партнерство как система сотрудничества и методология деятельности органов полиции и государственной власти, общественных и коммерческих структур, а также граждан в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка остается вне научного внимания и осмысления.
Более исследованным является аспект проблемы, посвященный органам милиции Российской Федерации. Однако характерный признак существующих исследований – административно-правовая направленность, поэтому органы милиции исследуются исключительно как субъекты государственного управления. Имеющие место исключения, связанны с участием органов милиции в государственно-правовом механизме обеспечения прав и свобод граждан (П.В.Анисимов, В.Н.Бутылин, Ф.М.Городинец, Э.П.Григонис, Н.Н.Жильский, И.Н.Зубов, С.И.Игонькина, Б.П.Кондрашов, В.И.Позняк, Ю.П.Соловей и др.), а также с особенностями реализацией Статьи 132 Конституции Российской Федерации, возлагающей на органы местного самоуправления вопросы охраны общественного порядка (А.А.Глуходедов, А.М.Кононов, Ю.В.Попов, В.В.Лисицин, А.В.Миненко, А.А.Савостин и др.).
Административно-правовой подход в исследовании органов внутренних дел, как Российской Федерации, так и отдельных стран ЕС позволяет выявить и изучить внутрифукциональные проблемы и вопросы, связанные с их организацией и деятельностью (организация и порядок прохождения службы, формы и методы внутриаппаратной деятельности, вопросы эффективности, планирования, кадровое обеспечение и т.п.). Однако данный подход не позволяет выявить системно-институциональные проблемы развития и функционирования органов внутренних дел в системе современного демократического государства (особенности публично-правовой сущности; принципы, идеология, методология и формы взаимодействия с институтами гражданского общества и т.п.).
Поэтому в дополнение к вышеназванным научным проблемам, можно констатировать следующее исследовательские пробелы, требующие монографического анализа:
1. Отсутствие комплексных исследований публично-правовой сущности органов милиции в контексте анализа нового качества конституционного развития Российской Федерации, в результате реализации комплекса реформ в нач. XXI в. (конституционные поправки, реформа федеративных отношений, муниципальная реформа, административная реформа).
2. Отсутствие комплексных сравнительно-правовых исследований деятельности органов полиции стран ЕС и милиции Российской Федерации в условиях эволюции публично-правовых принципов организации современного демократического государства.
3. Политизация вопросов, связанных с участием граждан в обеспечении общественного порядка, а также учреждением и деятельностью муниципальных органов милиции в Российской Федерации[2].
4. Степень и содержание адаптации опыта организации и деятельности полиции зарубежных стран в российскую практику.
По мнению соискателя, исследование организации и деятельности полиции (милиции) с позиции методов и инструментария конституционного права значительным образом расширит существующее знание в области организации и деятельности органов внутренних дел демократического государства, тем самым способствуя формированию качественно новых подходов в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности, а также принципов организации органов государственной власти и местного самоуправления.
Цели и задачи работы. Основная цель диссертационной работы состоит в получении концептуально-теоретических положений, совокупность которых позволит сформулировать качественно новые подходы и предложения, направленные на совершенствование принципов организации и методологию деятельности милиции Российской Федерации в системе демократического государства, ее взаимодействия с гражданами и общественными институтами.
Поставленная цель определила следующие задачи диссертационного исследования:
1) Осуществить комплексный анализ конституционного и специализированного законодательства стран ЕС и Российской Федерации, на основании которого выявить особенности и системные характеристики организации и деятельности органов государственной власти (органов внутренних дел) в условиях современного демократического развития.
2) Обосновать комплексное воздействие интеграции в системе ЕС на вектор и содержание конституционного развития стран-участников, а также выявить и проанализировать степень и характер ее воздействия на конституционные процессы в Российской Федерации.
3) Выявить и исследовать общее и отличное в конституционном развитии стран ЕС и Российской Федерации.
4) Осуществить комплексный анализ институционального развития органов полиции (милиции) в системе конституционных и интеграционных процессов стран ЕС и Российской Федерации.
5) Исследовать воздействие интеграционных процессов на вопросы обеспечения общественной безопасности и общественного порядка в странах Европы.
6) Выявить и исследовать общее и отличное в организации, идеологии и методологии деятельности полиции (милиции) стран ЕС и Российской Федерации.
7) Обосновать и охарактеризовать конституционно-правовые модели организации органов полиции (милиции) в системе европейской модели демократического развития.
8) Выявить и проанализировать степень, характер и содержание интеграции милиции Российской Федерации в систему демократического государства, а также особенности ее взаимодействия с гражданами и общественными институтами.
9) Сформулировать и теоретически обосновать понятия, расширяющие существующий научно-понятийный инструментарий и способствующие более полному и объективному анализу явлений, характеризующих конституционные процессы в современных демократических государствах, а также отражающих публично-правовую сущность полиции (милиции).
10) Выработать научно-обоснованные рекомендации и предложения по совершенствованию принципов организации и методологии деятельности милиции Российской Федерации в системе демократического государства, ее взаимодействия с гражданами и общественными институтами.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является организация и деятельность органов государственной власти в системе западноевропейской и российской моделей демократического развития.
Предметом исследования является публично-правовая сущность, конституционно-правовое обеспечение, опыт организации и деятельности полиции (милиции) стран Европейского Союза и Российской Федерации как органов государственной власти и субъектов обеспечения общественной безопасности в системе современного демократического государства.
Методологическая основа. Особенность диссертационного докторского исследования, состоящая в получении нового и обоснованного знания, определила многообразие и системно-комплексный подход в избрании и использовании методов настоящего исследования:
1. Диалектический метод познания использовался в процессе выявления и обобщения закономерностей, определения сущности и особенностей организации и функционирования органов государственной власти в условиях общеевропейской интеграции.
В рамках диалектической методологии осуществлен процесс содержательного расширения существующего понятийного аппарата. В процессе обоснования и формулирования собственных дефиниций автор основывался на принципах формально-логического мышления, прежде всего, принципов непротиворечивости, полноты, определенности и обоснованности.
2. В работе нашли широкое применение общенаучные методы (логический, системно-структурный, анализа и синтеза, дедуктивный и индуктивный), позволившие выявить тенденции, закономерности и системные характеристики в организации и деятельности органов полиции (милиции) стран ЕС и России на современном этапе демократического развития, а также сформулировать выводы и обобщения.
3. В процессе изучения и анализа конституционного законодательства, а также иных нормативно-правовых актов и практических материалов, характеризующих публично-правовую сущность, особенности и характеристики органов внутренних дел были использованы специально-юридические методы (формально-юридический и метод сравнительного правоведения).
4. В процессе формирования эмпирической основы работы широкое применение нашли методы анкетирования и статистической обработки, анализа результатов социологического опроса и анкетирования, осуществленных автором.
5. В работе нашли широкое применение методы эмпирического исследования (наблюдение и сравнение), использованные соискателем в процессе посещения служб и подразделений органов полиции стран ЕС.
Теоретической основой исследования являются работы отечественных и зарубежных ученых различных научных школ и направлений в сфере организации и деятельности органов внутренних дел. При формулировании научных выводов, обобщений и предложений автор опирался на:
1. Труды отечественных теоретиков права, специалистов в области международного права, а также ученых-конституционалистов: С.С.Алексеева, И.А.Алебастрова, Г.В.Атаманчука, В.М.Баранова, О.Н.Булакова, И.Н.Глебова, Р.В.Енгибаряна, Е.А.Лукашевой, Е.Г.Ляхова, В.П.Малахова, А.Г.Мамонтова, В.В.Маклакова, А.А.Мишина, С.А.Кашкина, Д.А.Ковачева, О.Е.Кутафина, В.М.Курицына, В.Н.Кудрявцева, Б.А.Страшун, Т.Я.Хабриевой, В.И.Червонюка, В.Е.Чиркина, Л.М.Энтина и др.
2. Фундаментальные работы отечественных специалистов в сфере правоохранительной деятельности и ученых-административистов: А.П.Алехина, Д.Н.Бахраха, К.С.Бельского, В.П.Божьева, А.Ф.Волынского, В.Ф.Воробьева, И.И.Веремеенко, И.А.Галагана, О.А.Галустьяна, К.К.Гасанова, В.В.Гущина, А.С.Дугенец, М.Д.Загряцкова, И.Н.Зубова, Н.Н.Жильского, М.И.Еропкина, И.Ш.Килясханова, В.Я.Кикотя, Ю.М.Козлова, А.П.Коренева, Б.П.Кондрашова, А.М.Кононова, Л.М.Колодкина, Б.С.Крылова, С.Я.Лебедева, И.И.Лизиковой, С.С.Маиляна, А.Ф.Майдыкова, Н.И.Побежимовой, Г.И. Петрова, Л.Л.Попова, Ю.П.Соловья, В.Д.Сорокина, Ю.Н.Старилова, И.И. Сыдорука, Г.А.Туманова, Ю.А.Тихомирова, А.П.Шергина, Ю.Е.Ширяева, В.В.Черникова, А.Г.Чепурнова и др.
3. Работы зарубежных и отечественных полицеистов: Ю.Е.Аврутина, Т.П.Андреященко, И.П.Антонова, К.С.Бельского, М.Бентли, А.В.Быкова, А.П.Герасимова, И.А.Горшеневой, А.В.Губанова, С.А.Дербичевой, Г.П. Ермоловича, Д.Кёнинга, С.Клокарса, Ф.Е.Колонтаевского, В.М.Кукушина, Р.Д.Свона, Й.Лоудера, М.Мура, В.А.Сергевнина, Д.Смита, А.С.Прудникова, И.Ч.Шушкевича, Л.Шермана и др.
Эмпирической основой работы являются результаты научного эксперимента (2001 – 2004 гг.), осуществленного в рамках российско-британского научного проекта в областных центрах трех федеральных округов (Центрального, г. Смоленск; Южного, г. Волгоград и Сибирского, г. Омск), связанного с практическим моделированием деятельности общественных приемных содействия деятельности милиции и служб психологической реабилитации жертв преступлений при районных отделах внутренних дел.
В диссертационном исследовании использованы данные, полученные автором в результате анкетирования сотрудников милиции и социологического опроса граждан Смоленской, Волгоградской и Омской областях, имеющих целью исследование степени, характера и содержания интеграции органов милиции в систему демократического государства, специфики взаимодействия с гражданами и общественными институтами. В период с 2003 по 2006 гг., на основании авторского инструментария, в указанных регионах Российской Федерации было опрошено 13500 граждан, в течение 2006 – 2008 гг. осуществлено анкетирование 500 действующих сотрудников органов внутренних дел младшего, среднего и старшего начальствующего составов Центрального федерального округа.
В работе также использованы результаты эмпирических исследований, представленные в работах Ю. Е. Аврутина, В. Н. Бутылина, И. Н. Зубова, В. Я. Кикотя, а также данные первого тематического опроса граждан, исследующего степень доверия органам милиции, проведенного Фондом общественное мнение в июле 2008 г[3].
В рамках международного сотрудничества МВД России с полицейскими органами стран ЕС в период с 2000 по 2009 гг. соискатель имел возможность непосредственно изучать деятельность практических служб и подразделений полиции Бельгии, Великобритании, Голландии, Испании, Италии, ФРГ и Франции, а также образовательных учреждений органов полиции стран ЕС:
1) Пил Центра – образовательное учебное заведение, осуществляющее подготовку и обучение сотрудников Столичной полиции Лондона, а также выборочную подготовку среднего и высшего состава для полиции стран Восточной Европы;
2) Колледжа по сокращению преступности (Шотландия), осуществляющего специализированную подготовку британских полицейский и сотрудников правоохранительных органов стран ЕС в сфере профилактики преступности;
3) Немецкого института полиции, отвечающего за подготовку высшего состава немецкой полиции, а также осуществляющего повышение квалификации для высшего состава полиции стран ЕС (Бельгии, Нидерландов, Латвии, Эстонии, Литвы, Люксембурга, Испании);
4) Института по профессиональной подготовке, повышению квалификации и кадрам полиции Северный Рейн-Вестфалия (ФРГ);
5) Института публичной администрации Земли Северный Рейн-Вестфалия, осуществляющего юридическую подготовку будущих сотрудников полиции.
Нормативно-правовой основой диссертационной работы является широкий круг нормативно-правовых актов и других источников, которые могут быть сгруппированы следующим образом:
1. Конституционные законодательства Российской Федерации и стран-участников ЕС. Существенная особенность данной группы источников состоит в уникальном характере конституционного законодательства каждой страны. Как следствие, вопросы регулирования конституционно-правовых основ деятельности органов полиции и милиции имеют существенные национальные отличия. Среди них следует выделить:
1) конституциональные законодательства (Австрии, Венгрии, Греции, Кипра, Литвы, Люксембурга, Польши, Словении, Испании, ФРГ), содержащие нормы, непосредственно регулирующие принципы организации и (или) деятельности органов полиции (милиции), определяющие их роль и место в системе органов государственной власти;
2) конституционные законодательства, определяющие полномочия органов государственной власти (местного самоуправления) в сфере охраны и обеспечения общественного порядка и безопасности, а также в выполнении иных полицейских функций.
2. Национальные специализированные акты, предметом правового регулирования которых являются органы полиции (милиции). Специфика настоящего исследования (конституционно-правовые основы) предполагает ограниченное использование источников, отнесенных к данной группе.
Наибольшее внимание было уделено законодательству тех стран (Великобритании, Испании, Италии, Франции, ФРГ, Нидерландов), в конституциях которых содержались прямые указания на необходимость принятия соответствующих законов, или это следовало из полномочий органов государственной власти в сфере, отнесенной к деятельности органов полиции и милиции.
3. Законодательные акты ЕС, которые рассматриваются как наднациональное законодательство, содержащее «элементы конституционного права»[4]. Из всего законодательного массива ЕС мы использовали, в первую очередь, учредительные акты, содержащиеся в трех договорах: Маастрихтском, Ниццком и Амстердамском, оказывающих прямое и непосредственное воздействие на конституционное развитие государств ЕС.
4. Совокупность ведомственных нормативных актов, а также различного рода материалы, характеризующие методы и содержание деятельности органов полиции (милиции) в системе демократического государства и гражданского общества. В силу конституционно-правового содержания работы, данный вид источников использовался в ограниченном объеме.
Научная новизна. Предложенный авторский подход в исследовании публично-правовой сущности органов милиции (полиции) представляет собой самостоятельное перспективное научное направление, связанное с изучением идеологии, организации и методологии деятельности органов государственной власти (органов внутренних дел) демократического государства в современных условиях, а также принципов и практики их взаимодействия с институтами гражданского общества. Данное направление, основанное на конституционно-правовой методологии и инструментарии, следует рассматривать как альтернативу административно-правовому подходу в исследовании проблем организации и деятельности органов внутренних дел демократического государства.
Вследствие вышесказанного, работа представляет собой первое комплексное конституционно-правовое исследование деятельности органов полиции (милиции) стран ЕС и Российской Федерации, в котором впервые:
1. Осуществлен комплексный сравнительный анализ конституционного законодательства 27 стран ЕС и Российской Федерации, на основании которого выявлены конституционно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в системе современного демократического государства, принципы и идеология их взаимодействия с институтами гражданского общества.
2. Обосновано начало качественно нового этапа в конституционно-правовом развитии государств Европы, включая и Российскую Федерацию, определены его сущность и признаки.
3. Обосновано воздействие европейской интеграции (интеграции в системе ЕС) на конституционно-правовое развитие стран Европы, выраженное в формировании и развитии качественно новых принципов и идеологии деятельности органов власти современного демократического государства, а также перспектив и степени их адаптации в системе конституционно-правового развития Российской Федерации.
4. Представлено обоснование органов полиции в странах ЕС как конституционно-правовой и системно-институциональной общности, характеризуемой общими принципами, положенными в основу ее организации и деятельности.
5. Выявлены сущностные отличия в организации и деятельности органов полиции (милиции) стран ЕС и Российской Федерации, исходя из которых обосновано существование двух основных полицейских (милицейских) моделей организации и деятельности в системе европейской модели демократического развития – партнерской и административно-патерналистской.
6. Обоснована и исследована эволюция органов внутренних дел европейских стран из правоохранительного органа в общественно-ориентированный орган и государственную службу, оказывающую услуги гражданам в сфере общественной безопасности и порядка.
7. Сформулированы понятия «социализация органов внутренних дел», «гражданско-публичное партнерство», «гражданско-публичный патернализм», «конституционно-правовые модели организации органов внутренних дел», посредством которых получили концептуально-теоретическое закрепление выявленные новые процессы и явления, раскрывающие характер и содержание взаимодействия органов государственной власти (органов полиции, милиции) с гражданами и основными институтами гражданского общества на современном этапе развития.
8. В научный оборот введен комплекс ранее не использованных в отечественной науке нормативно-правовых актов и практических материалов, содержащих элементы нового знания о деятельности органов внутренних дел в современном демократическом государстве и гражданском обществе.
9. Обоснован вопрос о необходимости внедрения качественно новых принципов и подходов в сфере взаимодействия милиции Российской Федерации с гражданами и основными общественными институтами, в соответствие с особенностями конституционно-правового развития Российской Федерации и инновационными подходами, получившими мировое признание и используемыми в странах ЕС.
10. Разработан проект Федерального закона «Об общественном контроле и содействии деятельности органам милиции», а также обоснована необходимость его принятия.
Положения, выносимые на защиту:
1. Членство в ЕС оказывает сущностное воздействие на конституционно-правовое развитие стран – участников ЕС. Государства – участники ЕС изменяют национальное законодательство и реформируют государственные институты в соответствии с решениями, принятыми в системе ЕС. Объектом качественных изменений становятся основы правового статуса личности и конституционного строя, вследствие чего система общественных отношений, субъектами которой являются государство, общество и граждане, приобретает качественно новое содержание и характер. Сутью новых отношений является принципы и практика гражданско-публичного партнерства.
2. Гражданско-публичное партнерство – совокупность публично-правовых принципов, определяющих характер и содержание реализации органами государственной власти стран ЕС возложенных на них полномочий. Сущностными признаками гражданско-публичного партнерства являются:
1) Общественно-ориентированная идеология деятельности органов власти, выраженная:
- в стремлении ориентироваться на общественное мнение в процессе повседневного принятия решений и их практического осуществления;
- в сведении к минимуму методов принуждения в деятельности органов государственной власти;
- в понимании государственных функций как востребованных и конкурентоспособных услуг, предоставляемых гражданам и обществу.
2) Всестороння и многоуровневая система гражданского контроля за деятельностью органов власти всех уровней.
3) Всеобъемлющая система сотрудничества государства, общества и граждан по всем вопросам государственного развития.
4) Высокая степень активности граждан в самостоятельном инициировании и решении общественно значимых проблем и вопросов.
3. Российская Федерация является пассивным субъектом европейской интеграции. Ее участие носит опосредованный и спорадический характер. Как следствие, воздействие Российской Федерации на интеграционные процессы в Европе следует признать недостаточным и не отвечающим ее национальным интересам и безопасности. Поскольку одним из результатов интеграции является консолидированное мнение государств Европы в отношении сути и содержания демократического развития на современном этапе. В частности, основой европейской модели демократического развития признаются исключительно принципы гражданско-публичного партнерства, рассматриваемые как универсальные и обязательные для всех демократических стран. В результате сотрудничество России с другими европейскими странами все более обуславливается требованиями безусловного принятия гражданско-публичного партнерства.
Одним из немногих направлений сотрудничества, в котором стороны выступают абсолютно равными партнерами, является правоохранительная сфера. Это делает особенно актуальным поиск общих точек соприкосновения в сфере организации и деятельности органов полиции и милиции.
4. В условиях европейской интеграции происходит качественное изменение понимания общественной безопасности и деятельности по ее обеспечению. Общественная безопасность на общем пространстве ЕС – это состояние защищенности граждан, общественных и государственных институтов от различного рода угроз социального и противоправного содержания.
Российская трактовка общественной безопасности также в качестве исходной категории оперирует понятием «состояние защищенности». Однако имеет место только частичное сходство с общеевропейским подходом к данному явлению. Российский подход ориентирован на локализацию и определение угроз имеющих устойчивый и комплексный характер, в то время как союзный подход ориентирован на общественное понимание угроз, которое отличается субъективностью и подвижностью. Различия в подходах являются одним из сущностных факторов, оказывающим воздействие на организацию и идеологию деятельности национальных органов полиции (милиции).
5. Институциональное развитие органов полиции стран ЕС в условиях поступательного развития ЕС, характеризуется процессами, которые можно определить как социализация органов внутренних дел (полиции). Вследствие социализации эволюционируют публично-правовые признаки полиции, а, следовательно, изменяется ее место и роль в системе органов государственной власти и обществе.
В связи с этим, социализация органов внутренних дел – это процесс поэтапной трансформации полиции из правоохранительного органа, сущностными признаком которого является широкое применение законных мер принуждения в общественно-ориентированный орган и государственную службу, оказывающую услуги гражданам в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка.
В виду масштабов европейской интеграции, процессы социализации органов внутренних дел приобрели универсальный характер для всех европейских стран, имеющих демократическую организацию общества и государства. По этой причине, социализация органов внутренних дел свойственна и для органов милиции Российской Федерации, однако данные процессы находятся только в начальной стадии своего развития. Их дальнейшее развитие прямо и непосредственно обусловлено динамикой, масштабами и содержанием конституционных процессов в Российской Федерации, а также характером и степенью ее интеграции с ЕС.
6. В системе конституционно-правового регулирования организации и деятельности органов полиции стран ЕС имеют место качественные изменения, обусловленные верховенством союзного законодательства над национальным.
Публично-правовые обязательства в системе ЕС делают невозможным определение конституционно-правовой сущности полиции, заключающейся в возлагаемых целях и задачах, идеологии и методологии деятельность, посредством национального законодательства. Государства ЕС самостоятельны исключительно в определении институциональной формы реализации конституционно-правовой сущности.
Вследствие этого, органы полиции во всех странах ЕС представляют собой конституционно-правовую и системно-институциональную общность, деятельность которой строиться на основе принципов гражданско-публичного партнерства, однако существуют различные организационные формы реализации данной сущности.
7. Организация полиции в странах ЕС в конституционно-правовом отношении может быть охарактеризована посредством трех самостоятельных моделей: 1) федеративная; 2) унитарная; 3) регионально-муниципальная.
Существование указанных моделей обусловлено конституционными особенностями распределения полномочий в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка между центральными и регионально-муниципальными органами государственной власти.
Фактором, оказывающим существенное влияние на характер распределения данных полномочий и, следовательно, организацию и деятельность полиции являются так называемые процессы регионализации во всех странах ЕС. Регионализация – получила массовое распространение во всех демократических странах в последней четверти прошлого века. Однако в странах ЕС регионализация имеет наибольшие масштабы, вследствие предоставления на выборах в органы местного самоуправления избирательного права гражданам государств-участников, проживающих на территории других стран ЕС.
Регионализация – фактор, который постепенно нивелирует факторы, которые на протяжении десятилетий, обуславливали организацию полицейских систем: национально-исторические традиции государственного управления и административно-территориальное устройство. Дальнейшее расширение полномочий союзных органов ЕС должно только ускорить данный процесс, что создает условия для перехода к унифицированной модели полицейской организации и деятельности в масштабах всего ЕС.
8. Органы полиции стран ЕС как субъект конституционно-правовых отношений действуют в качестве:
а) органа исполнительной власти, входящего в структуру правительственного ведомства специальной компетенции;
б) субъекта обеспечения общественной безопасности и порядка.
Как следствие, органы внутренних дел (полиция, органы полиции), действующие на территории стран ЕС - это:
- орган исполнительной власти правительственного ведомства специальной компетенции, наделенный властными полномочиями с целью обеспечения приемлемого уровня защиты граждан, общества и государства;
- гражданская профессионально-специализированная общественно-ориентированная государственная служба, оказывающая помощь и услуги гражданам в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка.
9. Гражданско-публичное партнерство как совокупность публично-правовых принципов, определяющих характер и содержание реализации органами государственной власти стран ЕС, возложенных на них полномочий, характеризует сущность деятельности полиции как субъекта обеспечения общественной безопасности и порядка. Организация и деятельность полиции, на основе гражданско-публичного партнерства (партнерство полиции с обществом и гражданами) – это:
1) общественно-ориентированные принципы и идеология деятельности полиции;
2) сотрудничество полиции с органами государственной власти, общества и гражданами в процессе обеспечения общественной безопасности и порядка;
3) солидарная ответственность полиции, других органов государственной власти, общества и граждан за состоянием и уровнем обеспечения общественной безопасности и порядка;
4) система гражданского контроля над полицией.
Партнерство является основой деятельности полиции во всех странах ЕС, вне зависимости от практикуемой конституционно-правовой модели. В силу этого применительно к характеристике полиции стран ЕС как единого целого, возможно, использовать понятие партнерская модель организации полицейской деятельности.
Конституционно-правовая сущность и организация органов милиции Российской Федерации не может быть охарактеризована посредством партнерской модели, а следовательно, соотнесена с одной из трех конституционно-правовых моделей, в виду обособленного участия Российской Федерации в процессах европейской интеграции. Организация и деятельность милиции Российской Федерации может быть охарактеризована посредством самостоятельной модели, определяемой автором как административно-патерналистская.
10. Конституционное развитие Российской Федерации на современном этапе характеризуется последовательным упрочением и развитием институтов демократического государства и гражданского общества. Имеет место институциональная общность между Российской Федерацией и странами ЕС. Однако принципы и характер реализации органами власти, возложенных на них полномочий существенным образом отличатся от стран ЕС.
Сущность демократических режимов, установленных в странах ЕС, определяют принципы гражданско-публичного партнерства. В Российской Федерации деятельность органов власти осуществляется, прежде всего, на основе легитимного мандата, активность и участие граждан в выработке и реализации публичных решений носит минимальный характер, отношения между гражданами и государственными органами имеют административно-распорядительный характер и содержания. Государство выступает в качестве главного субъекта, самостоятельно определяя все содержание отношений, субъектами которых наряду с государством выступают также общество и граждане, в то время как в отношениях гражданско-публичного партнерства все субъекты рассматриваются как равноправные партнеры. По этой причине, автор определяет отношения, складывающиеся в процессе реализации органами государственной власти Российской Федерации, возложенных на них полномочий, посредством понятия «гражданско-публичный патернализм».
11. Конституционно-правовые основы деятельности милиции России представляют собой совокупность взаимообусловленных конституционных установлений, которые условно можно подразделить на три группы.
а) Первая группа – нормы-принципы общего характера и содержания. Посредством данных норм определяется демократическая сущность Российской Федерации как государства.
б) Вторая группа – специальные нормы-принципы, определяющие основы построения и деятельности органов государственной власти Российской Федерации.
в) Третья группа – специальные нормы, имеющие отношение к сфере деятельности органов внутренних дел, а также содержащие принципы их организации и функционирования.
Вторая и третья группа норм не имеют самостоятельного значения, поскольку существуют на основе конституционных установлений, содержащихся в нормах-принципах общего характера. В то же время конституционные установления, отнесенные к первой группе, находят свое практическое воплощение посредством установлений, отнесенных ко второй и третьей группам норм.
12. Развитие милиции на современном этапе характеризуется последовательной интеграцией в систему демократического государства и гражданского общества. Данный процесс, определяемым автором как демократизация органов милиции в широком значении, в содержательном плане состоит из трех самостоятельных направлений-процессов: демократизации в узком значении, гуманизации и социализации органов милиции.
Каждое направление демократизации органов милиции имеет общую институциональную основу развития (демократическая природа российского государства), однако динамика и содержание каждого из них обусловлена собственными факторами. Вследствие этого в институциональном развитии российской милиции имеют место следующие противоречия:
1) публично-институционального характера: между содержанием конституционно-правового развития Российской Федерации и принципами деятельности милиции в системе демократического государства, характером и содержанием ее взаимодействия с гражданами и общественными институтами;
2) межфункционального характера, связанное с различием в динамике и масштабах, которые принимают процессы гуманизации, социализации и демократизации (в узком значении) милиции в сравнении друг с другом.
13. Конституционно-правовые основы организации милиции Российской Федерации и стран полиции ЕС характеризуется общностью конституционных установлений. В формально-юридическом отношении органы милиции Российской Федерации имеют более полную конституционно-правовую основу деятельности, чем полиция многих стран ЕС. Однако есть существенные отличия в механизме их практической реализации и, следовательно, публично-правовой сущности милиции и полиции. В странах ЕС органы полиции трансформируются из правоохранительного органа в государственную профессионально-специализированную службу, оказывающую услуги гражданам в сфере обеспечения общественной безопасности. Милиция Российской Федерации - правоохранительный орган, сущностным признаком которого является использование законных мер принуждения.
14. Принципы и характер взаимодействия органов милиция Российской Федерации с гражданами и общественными институтами в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка, в сравнении с другими европейскими странами, только частично соответствуют уровню и содержанию демократического развития страны. Необходимо внедрение качественно новых принципов в сфере организации и деятельности органов милиции, направленных на поэтапную интеграцию органов милиции в систему демократического государства и гражданского общества. В содержательном плане интеграция предполагает последовательную в течение нескольких десятилетий (от десяти до тридцати лет) социализацию органов милиции, связанную с постепенной трансформацией силовой (правоохранительной) и военизированной (милитаризированной) природы российской милиции, но при сохранении в краткосрочной и среднесрочной перспективе существующей административно-правовой формы.
15. Определяющим в обеспечении общественной безопасности и порядка на регионально-муниципальном уровне является не существование муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной полиции, муниципальной милиции), а роль, конституционные полномочия и ответственность региональных и местных властей в обеспечении данного вопроса.
Муниципальная полиция в качестве полноправного субъекта общественной безопасности и порядка существует только в единичных странах ЕС. Формирование муниципальной полиции в этих государствах было обусловлено длительным историческим развитием, связанным с государственно-правовой эволюцией политических и гражданских институтов.
В данном отношении ни специфика российского федерализма, ни степень развитости гражданского общества не свидетельствуют в пользу создания и деятельности муниципальной милиции в Российской Федерации в ближайшей и среднесрочной перспективе. Целесообразно рассмотреть вопрос о возможности создания по инициативе муниципалитетов административной милиции - муниципального органа содействия деятельности милиции и формы вовлечения граждан в процесс поддержания общественного порядка. Административную милицию можно рассматривать в долгосрочной перспективе как возможную основу и условие формирования муниципальной милиции в Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы может быть охарактеризована посредством следующих положений:
1) Комплексным исследованием конституционно-правовых основ деятельности органов полиции (милиции) в системе демократического государства и гражданского общества, следствием которого является углубление концептуально-теоретических основ изучения проблем организации и деятельности органов внутренних дел.
2) Теоретические обобщения и выявленные закономерности, а также понятий аппарат, предложенный автором, вносят вклад в развитие конституционного и муниципального права и могут рассматриваться в качестве основы для последующих научных изысканий.
3) В работе содержаться конкретные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование и оптимизацию деятельности органов милиции, их взаимодействие с институтами гражданского общества и гражданами.
4) Выводы, обобщения и положения, представленные в работе, могут быть использованы в процессе обучения курсантов и слушателей системы МВД в учебных курсах и спецкурсах, главным образом: «Конституционное право», «Муниципальное право», «Организация деятельности полиции зарубежных стран», «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», а также использоваться в качестве практических справочников и пособий в практической деятельности сотрудников ОВД России.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные результаты исследования нашли отражения в публикациях авторах. Всего соискателем по теме исследования опубликовано 31 работа, общим объемом 67.2 п.л.
В период с 2005 по 2008 гг. в журнале Закон и право, аккредитованного ВАК России, автор являлся ведущим и участвовал в подготовке статей и материалов для специализированной рубрики «Новое в полицеистике».
Материалы, положения и выводы диссертационного исследования стали основой для подготовки трех научных монографий, а также для разработки специализированного спецкурса для курсантов и слушателей учебных заведений МВД России «Взаимодействие милиции / полиции и населения», основой которого стали три специализированных учебных пособия, получивших гриф МВД России.
Предложения диссертанта были использованы на заседаниях экспертной группы при разработке и подготовке проекта Областного закона «Об участии населения в охране общественного порядка на территории Смоленской области», действовавшего на территории Смоленской области в период с 26 ноября 1997 г. по 14 июля 2005 г. В последующем послужившего основой Закона Смоленской области от 25 июня 2003 г. № 28-з «Об административных правонарушениях на территории Смоленской области».
Материалы, изложенные в диссертационной работе, неоднократно были апробированы автором на научных конференциях, непосредственно связанных с тематикой диссертационного исследования. В частности, на следующих научных форумах, имеющих международный статус: Милиция / полиция третьего тысячелетия. Совершенствование подготовки сотрудников органов внутренних дел к взаимодействию с населением (конференция), г. Смоленск, 15-16 мая 2001 г.; Специфика деятельности милиции (полиции) в переходный период общества, Московский университет МВД России (конференция), 10-11 октября 2004 г.; Методы и инструменты организации полиции в условиях общественных изменений (семинар), Немецкий институт полиции, г. Мюнстер, ФРГ, 11-17 сентября 2005 г.; Защита прав человека в деятельности милиции/полиции на современном этапе – образ милиции/полиции в гражданском обществе (конференция), Московский университет МВД России, 20-21 февраля 2007 г.; Организация милицейской / полицейской структуры и пути оптимизации ее деятельности (семинар), Московский университет МВД России, 24-25 апреля 2007 г.; Подготовка и анализ результатов проведения крупных операций. Делегирование ответственности в рамках выполнения поставленной задачи и взаимодействие с гражданами (семинар), Институт подготовки и повышения квалификации полиции Земли Северный Рейн-Вестфалия, г. Зельм, ФРГ, 5-11 октября 2008 г.
Отдельные положения диссертационного исследования нашли отражение в деятельности практических подразделений милиции, вследствие сотрудничества кафедры Смоленского филиала Московского университета МВД России, возглавляемой соискателем, и милицией общественной безопасности УВД по Смоленской области.
Структура работы. Работа состоит из введения, четырех глав, пятнадцати параграфов, заключения, перечня использованных источников, литературы и шести приложений. Текст диссертации иллюстрирован 17 таблицами и 17 схемами.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность работы, ее цели и задачи, формулируется объект и предмет исследования, раскрывается теоретическая, эмпирическая и нормативно-правовая основа, а также научная новизна, теоретическая и практическая значимость, достоверность исследования и положения, выносимые на защиту.
Первая глава работы «Конституционные процессы и развитие органов внутренних дел в условиях общеевропейской интеграции: теоретико-институциональные аспекты» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Конституционное развитие в условиях интеграции: проблемы эволюции государственных и общественных институтов» исследуется специфика и содержание конституционного развития стран ЕС в условиях европейской интеграции, а также ее воздействие на РФ.
По мнению автора, принципы организации общества и государства на европейском континенте, оставшиеся практически неизменными на протяжении полувека, претерпевает сущностные изменения. Основная причина – масштабы, которые приобрела европейская интеграция в рамках ЕС. В настоящее время из 750 мил. европейцев на территории общего пространства ЕС проживает более 493 мил.; из 49 государств Европы 27 являются членами ЕС; три страны (Бывшая Республика Югославии - Македония, Турция, Хорватия) имеют статус официальных кандидатов на вступление, две страны (Исландия и Сербия) ведут переговоры о получении статуса официальных кандидатов для вступления, исторически нейтральная Швейцария стала членом шенгенского союза; посредством различного рода инициатив и наднациональных организаций (Восточное партнерство, Европейское экономическое пространство, Европейская ассоциация свободной торговли) ЕС оказывает реальное воздействие на социально-политическое и финансово-экономическое развитие других европейских и частично европейских стран, не являющихся членами ЕС.
Государства, объединенные границами и обязательствами в ЕС, вынуждены трансформировать принципы организации государства и общества с учетом союзных принципов и целей. В процессе членства в ЕС претерпевают изменения в первую очередь конституционные основы стран-участников: суверенитет, верховенство национального законодательства, принципы организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
В результате система общественных отношений приобретает новое содержание и характер. Сущность новой системы состоит в характере изменений, которые имеют место в системе взаимоотношений «государство-общество-гражданин».
Для государства граждане и общество – клиенты, которым необходимо оказывать качественные услуги, которые должны быть конкурентными и востребованными. Государство для граждан и общества – это партнер, нуждающийся в постоянной поддержке и заботе. Происходить существенное сокращение барьеров между государством и гражданином. Граждане выступают не только в качестве источника власти, но все более и более выполняют функции государственных органов.
В результате государство в процессе европейской интеграции превращается в посредника, в передаточный механизм между правами и свободами гражданина – с одной стороны и формированием условий, их практическим воплощением – с другой. Сутью подобных отношений является принципы гражданско-публичного партнерства.
Гражданско-публичное партнерство – совокупность публично-правовых принципов, определяющих характер и содержание реализации органами государственной власти стран ЕС возложенных на них полномочий. Сущностными признаками гражданско-публичного партнерства являются:
1) Общественно-ориентированная идеология деятельности органов власти, выраженная:
- в стремлении ориентироваться на общественное мнение в процессе повседневного принятия решений и их практического осуществления;
- в сведении к минимуму методов принуждения в деятельности органов государственной власти;
- в понимании государственных функций как востребованных и конкурентоспособных услуг, предоставляемых гражданам и обществу.
2) Всестороння и многоуровневая система гражданского контроля за деятельностью органов власти всех уровней.
3) Всеобъемлющая система сотрудничества государства, общества и граждан по всем вопросам государственного развития.
4) Высокая степень активности граждан в самостоятельном инициировании и решении общественно значимых проблем и вопросов.
По мнению диссертанта, в виду масштабов ЕС, в ближайшие годы очевидно активное и масштабное доминирование европейкой модели конституционного развития, а, следовательно, и принципов гражданско-публичного партнерства. Единственным европейским государством, находящимся вне сферы воздействия ЕС, является Россия. Однако, чтобы успешно «противостоять» унификации и сотрудничать на равноправной основе России необходимо предложить качественно новый подход к процессу интеграции.
Показательно, что единственное направление сотрудничества, в котором стороны выступают абсолютно равными партнерами, является правоохранительная сфера. Это делает особенно актуальным поиск общих точек соприкосновения в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности.
Во втором параграфе «Общественная безопасность и ее институциональное обеспечение: теоретико-методологические аспекты» исследуются проблемы обеспечение общественной безопасности и порядка в условиях европейской интеграции.
Общественная безопасность на общем пространстве ЕС понимается как состояние защищенности граждан, общества и государства от различного рода угроз социального и противоправного содержания. Обеспечение общественной безопасности и порядка трактуется как системная и комплексная проблема, требующая консолидации сил и средств всех органов государственной власти. Участие в данном процессе – это прямая их обязанность, которая носит не факультативный, а нормативно-императивный характер. Органы внутренних дел – это специализированный орган исполнительной власти, который отвечает за организацию и обеспечение данного процесса.
Как следствие, обеспечение общественной безопасности в странах ЕС характеризуется солидарным (совместным) распределением ответственности между органами государственной власти, общественными объединениями, бизнес-структурами и гражданами. В системе солидарной ответственности полиция рассматривается только как один из многих субъектов, участвующих в этом процессе, на который возлагается только часть ответственности – соизмеримой оказываемой помощи и содействию со стороны других органов государственной власти, граждан и общественных институтов.
Российская трактовка общественной безопасности также в качестве исходной категории оперирует понятием «состояние защищенности». Однако имеет место только частичное сходство с общеевропейским подходом. Российский подход ориентирован на локализацию и определение угроз имеющих устойчивый и комплексный характер, в то время как союзный подход ориентирован на общественное понимание угроз, которое отличается субъективностью и подвижностью. Для российского подхода не характерно распределение ответственности за обеспечение общественной безопасности между всеми субъектами общества. Весь груз ответственности возлагается на правоохранительные органы и, главным образом, милицию. Граждане и общественные институты, а также в меньшей степени, органы государственной власти не рассматривают свое участие в данном процессе как обязательное и значимое.
Следовательно, для Российской Федерации не характерно существование совместной ответственности между всеми органами государственной власти и субъектами общества в сфере обеспечения общественной безопасности. Это делает систему общественной безопасности гораздо более уязвимой для различного рода угроз, чем в странах ЕС.
В третьем параграфе «Органы внутренних дел в системе европейской интеграции: сущность и направления институционального развития» рассматриваются проблемы эволюции органов внутренних дел в условиях европейской интеграции.
В течение последних десятилетий органы полиции в странах ЕС являются объектом качественных преобразований, суть которых состоит в процессах, определяемых автором как социализация органов внутренних дел (социализация полиции, процессы социализации).
Социализация полиции – это процесс поэтапной трансформации полиции из правоохранительного органа, сущностным признаком которого является широкое применение законных мер принуждения в общественно-ориентированный орган и профессиональную службу, оказывающую услуги в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности. В развитии социализации можно выделить три основных этапа:
1. Первый этап – 60-70-е гг. прошлого века, характеризуется организационным оформлением действенного политического и гражданского контроля над полицией посредством разделения функций политико-стратегического руководства и административного управления органами полиции.
Стратегическое и политическое руководство оказалось сосредоточенным в гражданском органе – правительственном ведомстве специальной компетенции (министерство внутренних дел, министерство юстиции, министерство регионального развития), деятельность которого была поставлена под прямой и непосредственный контроль общества и граждан. Административное управление полицией было возложено на специально созданные коллегиальные или индивидуальные органы управления, подотчетные правительственному ведомству специальной компетенции, то есть гражданским властям.
2. Второй этап - 80-е гг. – нач. 90-х гг. XX века – характеризуется зарождением и практическим внедрением принципов так называемого «community policing» – подхода, название которого дословно можно перевести как «общественный контроль (управление)» или «общественная полиция». Его суть состояла в организации деятельности полиции в тесном контакте с населением. Результатом подобной деятельности стало явление, определяемое как партнерство полиции, общества и граждан.
3. Третий этап - с сер. 90-х гг. по настоящее время. В данный период происходят серьезные структурно-институциональные изменения органов полиции во всех странах ЕС, в особенности в странах Восточной Европы. Объектом качественных преобразований становятся:
1) Ведомственное (полицейское, милицейское) образование, интегрируемое на основе принципов так называемого Болонского процесса, вследствие чего сформировались три универсальных ступени полицейского (образования):
- бакалавр полиции – базовое полицейское образование, дающее право на осуществление простейших видов деятельности в сфере охраны общественного порядка;
- специализированное полицейское образование на основе бакалавриата – постоянное участие в сертифицированных курсах и семинарах, окончание которых дает право на осуществление специальных видов полицейской деятельности (детективная, антитеррористическая и т.д.);
- магистратура – получение образования полицейского менеджера, то есть гражданской специальности, дающей право на занятие средних и высших должностей.
2) Карьерный и профессиональный рост в полиции. Была сформирована самостоятельная, отличная от военной, система специальных званий, изменившая принципы и содержание карьеры в полиции. Рост стал возможен только при условии поэтапного образования, самообразования и постоянного повышения квалификации.
3) Демонополизации функций полиции в сфере общественной безопасности и порядка, связанная со специализацией и дифференциацией органов полиции (дорожная полиция, криминальная полиция и т.д.), а также делегированием части полномочий другим органам и ведомствам (антинаркотические ведомства, антитеррористические и т.д.).
Итогом социализации стало понимание полиции не как военизированного и правоохранительного института, а как государственного органа, деятельность которого связана с оказанием всесторонней помощи и услуг законопослушным гражданам в сфере общественной безопасности и порядка. Тем самым был смещен акцент с физического противодействия преступности, требующего широкого использования законных мер принуждения, на профилактику преступности, предполагающей тесный контакт с обществом.
Социализация изменяет публично-правовую сущность полиции. В некотором отношении можно сказать, что она возвращается к истокам. Поскольку, как и на заре своего существования, полиция приобретает все более широкий круг полномочий, в первую очередь за счет участия в решении социальных проблем и вопросов. Однако качество и содержание участия абсолютно иное.
В виду масштабов европейской интеграции, процессы социализации органов внутренних дел приобрели универсальный характер для всех европейских стран, имеющих демократическую организацию общества и государства. По этой причине, социализация органов внутренних дел свойственна и для органов милиции Российской Федерации, однако данные процессы находятся только в начальной стадии своего развития, они противоречивы и непоследовательны. Их дальнейшее развитие прямо и непосредственно обусловлено динамикой, масштабами и содержанием конституционных процессов в Российской Федерации, а также характером и степенью ее интеграции с ЕС.
Вторая глава работа «Органы полиции в системе органов государственной власти стран ЕС: нормативно-организационные особенности закрепления конституционно-правового статуса» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе «Органы полиции стран ЕС как субъект конституционно-правовых отношений: особенности и содержание закрепления конституционно-правового статуса» исследуются особенности конституционно-правового регулирования статуса полиции в странах ЕС.
Органы полиции в странах ЕС как субъект конституционных отношений действуют в качестве:
1) органа исполнительной власти, входящего в структуру правительственного ведомства специальной компетенции;
2) субъекта обеспечения общественной безопасности и порядка.
В качестве государственного органа полиция характеризуется властными полномочиями в сфере общественной безопасности и порядка, осуществление которых регламентируется демократической организацией государства и общества. В качестве субъекта обеспечения общественной безопасности и порядка полиция осуществляет свою деятельность как орган государственной власти в соответствии с принципами гражданско-публичного партнерства.
Вследствие этого в конституционном отношении, органы внутренних дел (полиция, органы полиции) в странах ЕС - это:
- орган исполнительной власти правительственного ведомства специальной компетенции, наделенный властными полномочиями с целью обеспечения приемлемого уровня защиты граждан, общества и государства;
- гражданская профессионально-специализированная общественно-ориентированная государственная служба, оказывающая помощь и услуги гражданам в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка.
Специфика полиции как субъекта конституционного регулирования состоит не в наделении ее специфическими средствами принуждения или особыми в сравнении с другими органами государственной власти полномочиями. Подобные характеристики отсутствуют как в конституционных актах стран ЕС, так и в других нормативно-правовых актах, регулирующих организацию и деятельность полиции.
Специфика состоит в реализации полномочий в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка, которые определяются не только как противодействие противоправной деятельности, но и как устранение причин противоправного поведения, а также любых (а не только противоправного характера) источников опасности. Как следствие, количество и перечень задач, возлагаемых на полицию, остается прежним, однако их содержание и трактовка качественно отличается от того, что было несколько десятилетий назад и как это имеет место в Российской Федерации.
В параграфе дается обоснование существования трех основных конституционно-правовых моделей организации полиции в странах ЕС, в соответствии с распределением конституционных полномочий в сфере обеспечения общественной безопасности. Традиционно конституционное распределение полномочий между различными частями государства определялось территориальным устройством государства. Однако вследствие интеграции в системе ЕС в последние годы все большую роль начинают приобретать процессы так называемой регионализации. В результате, при сохранении существующих традиционных форм территориального устройства происходит качественное перераспределение публичной власти между различными частями. Подобное перераспределение напрямую затрагивает и сферу общественной безопасности и порядка, оказывая прямое воздействие на институциональное развитие органов полиции, позволяя выделить три основных конституционно-правовых модели организации и деятельности органов полиции в странах ЕС: федеративную, унитарную и регионально-муниципальную.
Во втором параграфе «Федеративная модель организации полиции» исследуется конституционно-правовой статус органов полиции ФРГ, Испании и Бельгии.
Для федеративной модели характерно функционирование в пределах одного государства нескольких самостоятельных и (или) автономных полицейских органов (администраций, учреждений). В зависимости от механизма распределения полномочий между ними можно выделить две основных разновидности федеративной модели:
1) Федеративно-автономная. Обеспечение общественной безопасности и порядка находится в исключительной компетенция центрального правительства. Однако оно вправе делегировать в полном объеме или часть своих полномочий региональным правительствам (парламентам), которые создают собственные автономные полицейские органы.
2) Федеративно-территориальная. Обеспечение общественной безопасности, формирование и деятельность органов полиции находится в исключительной компетенции региональных правительств (парламентов). Центральное правительство для «защиты конституции» вправе создавать собственные полицейские органы, которые имеют исключительно узкую специализацию: таможенный контроль, обеспечение безопасности на воздушном транспорте, антитеррористические подразделения и т.п. Как правило, они автономны по отношению друг к другу, хотя и могут входить в систему одного министерства.
В рамках федеративной модели возможно создание и организация муниципальной (местной) полиции, однако ее деятельность имеет вспомогательный характер и не может рассматриваться в качестве самостоятельного субъекта общественной безопасности и порядка. Гораздо большее значение муниципальная полиция имеет как профилактический и воспитательный инструмент, посредством которого население и местные органы власти вовлекаются в процессе обеспечения порядка, оказывая помощь и содействие органам полиции.
Федеративная модель присутствует в государствах, для которых характерно разграничение сфер ведения федерации и ее субъектов (земель в ФРГ; сообществ и регионов в Бельгии) в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка. Однако главным является не формально выраженное деление государства на субъекты федерации, то есть административно-территориальное деление, а конституционное разграничение полномочий между административно-территориальными образованиями. Поэтому к данной модели будут относиться полицейские органы государств, не имеющих конституционно закрепленного статуса федерации, как, например, в Королевстве Испания. Однако по Конституции Испании предусмотрено существование провинций и автономных сообществ, наделенных полномочиями по созданию автономных полицейских органов.
Кроме Испании территориально-автономные образования предусмотрены еще в ряде стран: Италии, Португалии, Великобритании, но они не наделены полномочиями по обеспечению общественной безопасности и, соответственно, не располагают собственными полицейскими органами.
В третьем параграфе «Унитарная модель организации полиции» исследуется конституционно-правовой статус органов полиции стран большей части ЕС.
В масштабах унитарной модели обеспечение общественной безопасности и порядка составляет исключительную компетенцию центрального правительства страны, исполнительным органом которого являются органы внутренних дел (органы полиции). В результате существенная особенность модели – это последовательная реализация принципа единства органов полиции на территории всего государства, реализация которого имеет две основных разновидности. Соответственно, можно выделить две основные разновидности данной модели:
1) Унитарно-территориальная, представленная в следующих странах: Австрии, Болгарии, Венгрии, Греции, Дании, Ирландии, Кипра, Литвы, Люксембурга, Польши, Словении, Финляндии, Чехии, Швеции. Организация полиции данных стран представляют собой иерархическую систему, построенную на четком распределении ответственности и полномочий: между центральными и регионально-окружными органами полиции. Центральные полицейские ведомства осуществляют стратегическую и координирующую деятельность как в отношении всего процесса обеспечения общественной безопасности, так и в плане руководства органами полиции в отдельности. На региональные полицейские органы непосредственно возлагаются задачи по обеспечению общественной безопасности на определенной территории, все менее совпадающей с административно-территориальным делением страны.
2) Унитарно-ведомственная, представленная в следующих странах: Италии, Латвии, Португалии, Мальты, Румынии, Словакии, Франции.
Главная особенность данной разновидности состоит в том, что полномочия по обеспечению общественного порядка и безопасности на территории всего государства возлагаются на несколько различных полицейских органов (администраций), как правило, имеющих собственную специализацию: дорожная полиция, финансовая полиция, жандармерия и т.д.
Как отмечалось выше, существование самостоятельных полицейских органов представляет собой отличительную особенность федеративно-автономной разновидности федеративной модели. Однако между федеративно-автономной и унитарно-ведомственной разновидностями имеют место существенные отличия. В первом случае речь идет о полностью самостоятельных полицейских органах (администраций), осуществляющих весь объем полномочий в сфере общественной безопасности, но действующих только на части территории страны. При унитарно-ведомственной разновидности унитарной модели деятельность полицейских органов (администраций) не ограничивается определенной территорией, их юрисдикция распространяется на территорию всей страны. Однако между ними имеет место специализация: финансовые преступления, планирование и проведение спецопераций и др.
В рамках унитарной модели возможно существование и деятельность муниципальной (местной) полиции. Деятельность и организация муниципальной полиции регламентируется общенациональным законодательством, однако решение о ее создании принимается на местном уровне, поэтому ее существование не носит повсеместного характера. В случае учреждения муниципальной полиции, контроль и надзор за ее деятельностью осуществляется национальными либо региональными органами полиции.
Наиболее широкими полномочиями наделена муниципальная полиция Франции, представляя собой довольно многочисленное полицейское формирование – около 20000 тыс., из них порядка 10000 – это полицейские под присягой (имеют право на ношение оружия), остальные имеют статус муниципальных служащих.
Самая малочисленная муниципальная полиция в Австрии. Не смотря на то, что она существует в 48 местных общинах, суммарное количество ее служащих составляет только около 364 человек. Самое большое подразделение местной полиции Австрии насчитывает 35 служащих, для большинства характерна численность в 1 – 5 человек.
Наиболее оригинально муниципальная полиция организована в Италии. Здесь одновременно существует две ее разновидности – провинциальная (около 60 тыс., представлена, главным образом на севере страны) и муниципальная (около 3 тыс., юг страны).
В целом, муниципальная полиция при унитарной модели так же, как и в рамках федеративной модели, носит вспомогательный характер и рассматривается как оказание помощи местными органами власти центральному правительству в сфере обеспечения порядка. Однако ее численность гораздо больше, а роль гораздо значительнее (расследование мелких краж и легких правонарушений; охрана памятников культуры; контроль над мигрантами и иностранцами; организация и координация видеонаблюдения; организация и проведение профилактических мероприятий в садах, школах, средних и высших учебных заведениях; охрана школ, детских садов, муниципальных зданий; встречи и посещение домовладельцев), чем при федеративной модели, но и в рамках унитарной модели она больше соответствует признакам милиции в ее классическом понимании (вооруженное формирование), чем полиции как органа государственной власти.
В то же время чрезвычайно широкий перечень функций, куда помимо правоохранительных относятся еще вопросы здравоохранения, школьного образования, создания благоприятных условий для жизнедеятельности домовладельцев и т.д., свидетельствует об общности задач, возлагаемых на муниципальную полицию в рамках обеих моделей, что позволяет говорить о ней как о социально-муниципальной службе, оказывающей содействие и помощь населению и органам полиции в правоохранительной сфере.
В четвертом параграфе «Регионально-муниципальная модель организации полиции» исследуется конституционно-правовой статус органов полиции в Великобритании и Нидерландах.
Регионально-муниципальная модель организации полиции качественно отличается от двух предшествующих. Первая особенность состоит в том, что для этой модели характерно территориальное развитие органов внутренних дел. Органы полиции – это совокупность самостоятельных региональных полицейских подразделений, объединенных одним названием, униформой, системой званий, центральным командованием, законодательством, юрисдикция которых распространяется только на конкретный регион, состоящий из одного или нескольких муниципалитетов.
В системе министерства внутренних дел могут существовать полицейские службы, юрисдикция которых распространяется на территорию всей страны, но их деятельность существенно ограничена и лимитирована, либо предметно, либо территориально. Сама же она носит специфический характер: антитеррористические подразделения, специальные подразделения и т.д., то есть службы и подразделения, которые не связаны с повседневной деятельностью по обеспечению общественного порядка и безопасности. Их роль в данном процессе огромна, но ответственность возлагается не на них, а на региональные полицейские органы. Поэтому в первую очередь они оказывают помощь и содействие региональным полицейским органам по специфическим и жизненно важным вопросам, требующим иной подготовки, сил, средств и деятельности, чем это необходимо в процессе повседневного поддержания и обеспечения общественного порядка и безопасности.
Вторая существенная особенность характеризуемой модели состоит в том, что организация и деятельность муниципальной полиции имеет огромное значение. Муниципальная полиция – это орган с реальными, а не с вспомогательными полномочиями, являющийся составной частью региональных органов полиции. Поэтому более правильно говорить не о муниципальной, а о регионально-муниципальной полиции.
Третья существенная особенность – это характер и содержание полномочий муниципалитетов (не регионов) в сфере охраны и обеспечения общественного порядка на территории муниципалитета. На местные органы власти в лице муниципальных правительств и (или) должностных лиц в полном объеме возлагаются функции по обеспечению общественного порядка и безопасности, при этом имеющие конституционное закрепление.
В целом сравнивая органы полиции в рамках трех охарактеризованных конституционно-правовых моделей отметим, что наиболее сложной с точки зрения организации и функционирования является федеративная модель. Во всех странах где она существует, имеет место два и более самостоятельных и независимых полицейских органа (администрации), как правило, входящих в систему министерства внутренних дел (министерства юстиции). Каждая администрация действует в рамках своих четко очерченных полномочий. Их деятельность не пересекается, но если это и имеет место, то бывает обусловлена особыми обстоятельствами и определяется как деятельность по защите конституции.
В количественном отношении доминирует унитарная модель. Она представлена в двадцати двух странах ЕС (унитарно-территориальная – в пятнадцати, унитарно-ведомственная – в семи). Федеративная модель существует в трех странах, регионально-муниципальная – в двух.
Однако в качественном отношении преимущество имеют федеративная и регионально-муниципальная модели, поскольку большинство инновационных методов полицейской работы связано с деятельность полиции, в первую очередь, двух стран ЕС – ФРГ и Англии. Полицейская организация и качество государственного развития (гражданско-публичное партнерство) в данных странах поставлены настолько хорошо, что национальные принципы построения и деятельность органов полиции приобретают общеевропейское значение, особенно, в плане организации взаимодействия органов полиции с институтами гражданского общества.
Третья глава работы «Органы полиции в системе гражданского общества и ответственности: прикладные аспекты реализации конституционно-правового статуса» состоит из четырех параграфов.
Первый параграф «Партнерство полиции, общества и граждан: теоретико-прикладные аспекты» содержит концептуально-теоретическое обоснование практики сотрудничества (партнерства) полиции с субъектами общества и государственными органами.
Институты гражданского общества приобретают все большее значение в построении и функционировании органов полиции стран ЕС. Индивидуальная или коллективная сопричастность граждан, их добровольное участие в решении государственных задач имеют актуальное значение в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка. Обеспечение общественного порядка и безопасности – это прямая обязанность полиции, но обязанность каждого гражданина и должностного лица – оказание помощи и содействия полиции в этом процессе. Государство и общество не вправе возлагать всю ответственность исключительно на полицию, ввиду глобальности и сложности проблем обеспечения порядка и безопасности в современном обществе, они должны разделить этот груз ответственности с полицией.
Подобное понимание есть прямое следствие внедрения в организацию и деятельность полиции принципов гражданско-публичного партнерства. Организация и деятельность полиции, на основе гражданско-публичного партнерства (в данном значении определяемое как партнерство полиции с обществом и гражданами; партнерство полиции) – это:
1) общественно-ориентированные принципы и идеология деятельности полиции;
2) сотрудничество полиции с органами государственной власти, общества и гражданами в процессе обеспечения общественной безопасности и порядка;
3) солидарная ответственность полиции, других органов государственной власти, общества и граждан за состоянием и уровнем обеспечения общественной безопасности и порядка;
4) система гражданского контроля над полицией.
Партнерство полиции с обществом и гражданами – это частное проявление принципов гражданско-публичного партнерства, характеризующих в целом специфику реализации органами государственной власти возложенных на них полномочий. Соответственно, партнерство применительно к деятельности полиции – это сущность и содержание деятельности полиции как субъекта обеспечения общественной безопасности и порядка.
Партнерство полиции имеет комплексный и системный характер. Совокупность его составных частей определяет сущность, масштабы и развитость партнерства в той или иной стране. Поэтому есть страны, где все составные части развиты и практикуются в полной мере. И имеют место страны, где успешно реализуется только один из аспектов партнерства. Безусловными лидерами в этом процессе являются две страны ЕС – Англия и ФРГ.
Во втором параграфе «Система позиционирования органов полиции в обществе: политико-социальные аспекты реализации доктрины «граждане - клиенты полиции» исследуется механизм формирования и поддержания позитивного образа полиции в обществе, определяемый как полицейское позиционирование.
Полицейское позиционирование – это комплекс мер и совокупность инструментов, направленных на создание позитивного образа (полицейского бренда, имиджа) полиции в общественном сознании, закрепление и поддержание его, а также публичная деятельности полиции, связанная с установлением и развитием публичных связей с обществом и отдельными гражданами.
В основе позиционирования находиться деятельность полиции и конкретные результаты этой деятельности. Однако, деятельность сама по себе, за небольшим исключением, не имеет определенной смысловой нагрузки. Она нейтральна, она может восприниматься как позитивно, так и негативно; при этом ее негативная трактовка не всегда является следствием объективного положения вещей. Деятельность органа может носить успешный характер в плане реализации базовых целей и задач, однако уровень общественной оценки будет крайне низким. Именно поэтому, чрезвычайно важно преподнести ее определенным образом и в последующее время поддерживать сформированную установку.
Позиционирование нельзя понимать как «оболванивание» простых граждан. Оно представляет собой продукт и логическое следствие развития и упрочения демократических структур, то есть оно существует в обществе свободного обмена и доступа к информации. Поэтому для того, чтобы позиционирование выполняло свою роль, необходимы практические составляющие и результаты, а уже только затем их информационное обеспечение. Следовательно, оно может усилить, улучшить, объяснить или же ухудшить восприятие деятельности полиции.
В третьем параграфе «Публично-правовые аспекты определения целей и приоритетов деятельности органов полиции в системе гражданского общества» исследуются публично-правовые аспекты формулирования целей и направлений деятельности полиции.
Стратегия полицейской работы и ее планирование всегда имела большое значение. Однако процессы социализации вносят свои изменения и в этот аспект полицейской деятельности. Содержание полицейской стратегии (полицейских стратегий, стратегического планирования, полицейского планирования) приобретает публичный характер и содержание.
Стратегическое планирование в публичном аспекте – это формулирование политико-правовых и общественных ориентиров, посредством которых закрепляются цели, задачи и направления деятельности полиции при помощи форм и образов, понятных и доступных как обществу в целом, так и гражданам в отдельности. Посредством этих ориентиров полиция позиционируется в системе гражданского общества. Они демонстрируют общественную, политическую и ценностную роль органов полиции, содержа ответы на вопросы, являющимися актуальными для граждан. Их конечная цель – сформировать чувство выгоды (пользы), которую приобретает каждый гражданин от существования и деятельности полиции.
Осознанное чувство выгоды (пользы) – мощнейший побудительный инструмент, понуждающий население положительно относиться к полиции как к организации в целом, так и к отдельным ее сотрудникам. Выгода движет гражданами, когда они в одиночку или сообща стремятся оказать содействие и помощь полиции. Помогая полиции, они тем самым получают реальную и осязаемую пользу для себя в виде «безопасного, справедливого и терпимого общества».
В четвертом параграфе «Органы полиции в системе публичного контроля» исследуются проблемы установления и реализации контроля над полицией.
Публичный контроль над органами полиции (органами внутренних дел) – это многостороння система постоянного государственного и общественного (гражданского) мониторинга (наблюдения) за всеми аспектами деятельности полиции, содержащая механизмы реального воздействия и влияния граждан и общества на полицию и ее сотрудников.
Публичный контроль следует отличать от административного контроля за деятельностью органов внутренних дел. Данный вид контроля более широкое и системное явление, чем административный, – поскольку имеет конституционно-правовую основу, характеризуется не с точки зрения управленческих решений, а с позиции основ общественного строя. Он содержит политико-конституционные принципы, применимые ко всем органам государственной власти, а не только полиции.
В зависимости от направленности и субъектов, уполномоченных на его осуществление, публичный контроль следует подразделять на два вида – политический и гражданский.
Четвертая глава «Публично-правовая сущность и концептуально-теоретические аспекты развития милиции Российской Федерации в системе демократического государства» состоит из четырех параграфов.
Первый параграф «Конституционное развитие Российской Федерации и конституционные процессы в странах Европейского Союза: проблемы институциональной общности и функциональных различий» содержит анализ конституционно-правовых процессов в России, а также их сравнительно-сопоставительную характеристику с конституционным развитием стран ЕС.
Конституционное развитие России характеризуется последовательным упрочением институтов демократического государства и гражданского общества. В юридическом отношении Российская Федерация - демократическое государство, провозгласившее права человека в качестве главной своей ценности. Имеет место полная институциональная формально-юридическая общность между Россией и странами ЕС. Однако принципы и характер реализации органами власти, возложенных на них полномочий существенным образом отличаются от стран ЕС.
Сущность демократических режимов, установленных в странах ЕС, определяют принципы гражданско-публичного партнерства. В Российской Федерации государство выступает в качестве главного субъекта, самостоятельно определяя все содержание отношений, субъектами которых наряду с государством выступают также общество и граждане, в то время как в отношениях гражданско-публичного партнерства все субъекты рассматриваются как равноправные партнеры. Автор определяет отношения, складывающиеся в процессе реализации органами государственной власти Российской Федерации, возложенных на них полномочий, посредством понятия гражданско-публичного патернализма, для которого характерно:
1) Низкая общественная активность граждан в решении острых проблем (политических, социальных и др.) – с одной стороны, а с другой – стремление возложить на государственные органы всю ответственность за состоянием дел в обществе и государстве.
2) Ограниченное количество и низкий уровень развития форм гражданской и политической самодеятельности граждан, в особенности на муниципальном и региональном уровнях.
3) Полупубличный характер деятельности органов государственной власти, в особенности региональных, и органов местного самоуправления.
4) Низкий уровень общественной ответственности органов государственной власти перед гражданами.
5) Деятельность органов власти исключительно на основании легитимного мандата без его соотнесения с текущим общественным мнением и корректировки деятельности с его учетом.
Преодолеть подобную практику была призвана так называемая административная реформа, инициированная Указом Президента России от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах». В качестве одной из главных целей административной реформы было провозглашено формирование рынка государственных услуг, а также повышение их качества и доступности[5].
Государственные услуги, оказание услуг населению – новые положения в отечественном администрировании, которые будут иметь и уже имеют отнюдь не административное, а конституционное содержание, поскольку их реализация ведет, при сохранении существующей формы, к содержательному изменению основополагающих конституционных принципов, положенных в основу организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В итоге деятельность властных органов должна будет приобретать общественно-ориентированное содержание, в условиях которого граждане рассматриваются в качестве партнеров и которым государство предоставляет услуги. В связи с этим реализация государственных функций не может осуществляться только на основании легитимного мандата, но важнейшим условием становится ориентация на повседневные потребности и запросы граждан (общественное мнение).
Следовательно, в настоящее время в Российской Федерации имеет место эволюция отношений в системе гражданин-общество-государство, тем самым формулируется новое содержание принципов, закрепленных в конституции страны. Сказанное – это только тенденция, для проявления конституционной значимости и всех последствий которой потребуется значительный период времени, возможно, измеряемый десятилетиями. Однако вполне очевидным является стремление высших органов государственной власти России придать новое качество демократическим институтам. Новое качество предполагает практическое соединение сущностных принципов организации российского государства, закрепленных в конституции страны с основными положениями общественно-ориентированного государства, сформированных в условиях европейской интеграции и составляющих содержание гражданско-публичного партнерства.
Во втором параграфе «Милиции в системе демократического государства: проблемы демократизации, гуманизации и социализации» исследуется характер и содержание взаимодействия милиции Российской Федерации с институтами демократического государства и гражданского общества.
Институциональное развитие милиции Российской Федерации представляет собой частное проявление общих конституционных процессов, представляющих собой последовательное развитие и упрочение институтов демократического государства и гражданского общества (демократизация в широком значении). Однако, как частное проявление общего, институциональное развитие милиции в системе демократического государства имеет собственную динамику и специфику. Поэтому в процессе демократизации органов милиции можно выделить три взаимосвязанных и взаимообусловленных, но самостоятельных направления (процесса): 1) демократизация в узком значении; 2) социализация; 3) гуманизация.
Каждое направление демократизации органов милиции имеет общую институциональную основу развития (демократическая природа российского государства), однако динамика и содержание каждого из них обусловлена собственными факторами, поэтому прогресс в одном направлении отнюдь не означает подобного развития в другом. Вследствие этого институциональное развитие российской милиции имеет противоречивый характер.
Осуществленный анализ позволяет выделить два основных противоречия:
- публично-институционального характера: между содержанием конституционно-правового развития Российской Федерации и принципами деятельности милиции в системе демократического государства, характером и содержанием ее взаимодействия с гражданами и общественными институтами;
- межфункционального характера: связанное с различием в динамике и масштабах, которые принимают процессы гуманизации, социализации и демократизации (в узком значении) милиции в сравнении друг с другом.
Милиция Российской Федерации – система органов государственной власти, на которую возложены задачи, характерные для органов внутренних дел демократического государства, однако они не имеют в полной мере должного идеологического и организационного проявления. Милиция не является органом государственной власти, предоставляющим услуги обществу в сфере общественного порядка и безопасности. Милиция действует, прежде всего, как правоохранительный орган: широко применяя и используя меры законного принуждения, что противоречит общественно-ориентированной методологии, провозглашенной в Концепции административной реформы и неоднократно конкретизированной в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Принципы и характер взаимодействия органов милиция Российской Федерации с гражданами и общественными институтами в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка, в сравнении с другими европейскими странами, только частично соответствуют уровню и содержанию демократического развития страны.
В третьем параграфе «Органы милиции России и полиции стран ЕС: проблемы институциональной общности и функциональных различий» исследуются проблемы и направления конвергенции (сближения) двух моделей полицейской (милицейской) деятельности.
Конституционно-правовые основы организации милиции Российской Федерации и стран полиции ЕС характеризуется общностью конституционных установлений. В формально-юридическом отношении органы милиции Российской Федерации имеют более полную конституционно-правовую основу деятельности, чем полиция многих стран ЕС. Однако есть существенные отличия в механизме их практической реализации и, следовательно, публично-правовой сущности милиции и полиции. В странах ЕС органы полиции трансформируются из правоохранительного органа в государственную профессионально-специализированную службу, оказывающую услуги гражданам в сфере обеспечения общественной безопасности и ориентированную на профилактическую деятельность. Милиция Российской Федерации - правоохранительный орган, сущностным признаком которого является использование законных мер принуждения и ориентация на физическое противодействие преступности.
Организация деятельности полиции ЕС характеризуются посредством трех конституционно-правовых моделей (федеративная, унитарная и регионально-муниципальная). Все три модели имеют общую основу, обусловленную процессами социализации органов внутренних дел и организацией партнерств. По этой причине, при характеристике общих основ функционирования полиции стран ЕС, целесообразно использовать понятие «партнерская модель», в рамках которой существуют три конституционные модели.
Органы милиции России не могут быть отнесены к партнерской модели. Организацию милиции России следует определять посредством самостоятельной модели, характерная особенность которой – крайне низкий уровень взаимодействия и сотрудничества милиции, общества, граждан и государства как в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка, так и в решении других проблем, имеющих острое социальное звучание. Процесс взаимодействия и сотрудничества получается жестко структурированным, инициатива участников крайне ограниченна. Соискатель предлагает конституционно-правовую модель организации и деятельности органов милиции Российской Федерации определять как административно-патерналисткую.
Существование двух моделей организации полицейской (милицейской) деятельности обусловлено спецификой демократического развития европейских стран. Однако в условиях европейской интеграции данные отличия сглаживаются и формируются предпосылки для сближения данных моделей, что представляет чрезвычайно актуальное значение в условиях глобализации преступности и общности задач, возлагаемых на органы милиции и полиции.
Для органов милиции Российской Федерации из практики организации полиции стран ЕС перспективным является адаптация опыта солидарной ответственности общества, граждан и государства в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка. Однако ошибкой будет являться механическое копирование и перенесение подобного опыта на российскую практику. Преобразования в системе органов милиции должны основываться и отражать аналогичные процессы в системе государственного развития всей страны, а также учитывать национально-исторические особенности организации и деятельности органов правопорядка.
Четвертый параграф «Концептуальные аспекты развития милиции Российской Федерации: перспективы и направления интеграции в систему демократического государства и гражданского общества» содержит авторские предложения, направленные на совершенствование организации и деятельности милиции.
Российская милиция нуждается в преобразованиях системного – долгосрочного (несколько десятилетий) характера и содержания, в формальном и содержательном плане соответствующих конституционным изменениям последних лет и заданному вектору конституционного развития. Необходимо внедрение качественно новых принципов в сфере организации и деятельности органов милиции, направленных на поэтапную интеграцию органов милиции в систему демократического государства и гражданского общества.
В содержательном плане интеграция предполагает последовательную в течение нескольких десятилетий социализацию органов милиции, связанную с постепенной трансформацией силовой (правоохранительной) и военизированной (милитаризированной) природы российской милиции, но при сохранении в краткосрочной и среднесрочной перспективе существующей административно-правовой формы. В качестве основных мероприятий и направлений интеграции, предлагаемых автором, следует отметить:
- В краткосрочной перспективе (от полутора до трех лет) – разработка и принятие Национальной стратегии сотрудничества милиции и общества.
Основой стратегии сотрудничества должна стать деятельность по созданию уполномоченных и ответственных органов общественного контроля над организацией и деятельностью милиции:
- на уровне субъекта федерации – общественного наблюдательного совета;
- на уровне муниципальных образований – общественных наблюдательных комиссий.
Порядок, содержание и механизм реализации общественного контроля предложен автором в проекте Федерального закона «Об общественном контроле и содействии деятельности органам милиции».
- В среднесрочной перспективе (от трех до семи лет) – поэтапная интеграция милиции в систему гражданского общества посредством реформирования системы ведомственного образования и созданием общегосударственной публично-организационной системы вовлечения граждан и общественных организацией в процесс обеспечения общественного порядка.
Ведомственное образование следует рассматривать в качестве основного объекта, основы и движущей силы преобразований на данном этапе. Соискатель предлагает реорганизацию образовательных учреждений МВД России, посредством создания в каждом из семи федеральных округов регионально-федеральных академий МВД. В научно-методическом отношении регионально-федеральные академии «прикрепляются» к территориальным управлениям МВД России и отвечают за научное и методическое обеспечение их деятельности. Все учебные заведения, включая и учебные центры, действующие на территории округов, входят в состав академий на правах филиалов, факультетов и отделений. Во главе образовательной пирамиды должен находиться Российский (федеральный) университет МВД России, создание которого целесообразно на базе Московского университета МВД России, Академии управления МВД России и ВНИИ МВД России.
Предлагаемая автором реорганизация ведомственных образовательных учреждений соответствует принципам и направлению развития высших и средних учебных заведений России последних лет, состоящих в образовании крупных федеральных университетских комплексов. Используя данный опыт, следует говорить о создании единого ведомственного научно-образовательного интегрированного центра, состоящего из одного федерального университета и семи региональных академий.
На данном этапе автор обосновывает целесообразность учреждения административной милиции, которая понимается как переходный тип, посредством которого возможно в перспективе учреждение муниципальной или местной милиции. Являясь муниципальным органам, она входит в систему органов местного самоуправления, однако полномочия, возлагаемые на нее, не позволяют относить ее к правоохранительным органам. Административная милиция – это вспомогательный орган, деятельность которого связанна, во-первых, с оказанием содействия милиции, посредством обеспечения безопасности в детских дошкольных учреждениях, школах, больницах и административных заданиях, а также на территории, прилегающей к ним; во-вторых, с вовлечением региональных органов власти и местного самоуправления в процесс обеспечения общественного порядка и возложением на них части ответственности за состоянием общественного порядка на территории муниципальных образований.
Создание административной милиции не предполагает реорганизацию существующей системы органов внутренних дел, а также изменение сложившейся системы взаимоотношений между федерацией, субъектом федерации и муниципальными образованиями. Это позволит сохранить исторически сложившуюся форму обеспечения общественного порядка, при качественном изменении ее сущности и содержания.
Заключение работы содержит итоговые выводы и обобщения концептуального характера, а также авторское понимание перспектив развития органов милиции (полиции) в системе демократического государства и гражданского общества.
Работа имеет шесть приложений, в которых представлены выдержки из действующего зарубежного законодательства о полиции, приводится сравнительная таблица отличий между органами полиции и милиции, схема развития полицейского (милицейского) образования, а также авторский проект Федерального закона «Об общественном контроле и содействии деятельности органам милиции».
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих работах автора:
- Монографии и учебные пособия:
- Астапенко П. Н. Органы милиции России и полиции стран Европейского Союза в системе демократического государства и общества (сравнительная характеристика): Монография. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. – 210 с (13 п.л.).
- Астапенко П. Н. Полиция стран Европейского Союза. Конституционно-правовые основы деятельности: Монография. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. – 210 с. (13 п.л.).
- Дербичева С. А., Астапенко П. Н. Институционная эволюция органов внутренних дел и проблемы оптимизации полицейских знаний: Монография. – М.: Мос.У МВД России, 2007. – 195 с. (12.2 п.л./ 10 п.л.).
- Принципы и практика взаимодействия милиции и населения на областном уровне (историко-правовое исследование по материалам истории Смоленской милиции) / Под ред. П.Н.Астапенко и С.А.Дербичевой. - Смоленск: Смоленский институт бизнеса и предпринимательства, 2000. – 260 с. (14 п.л./ 7 п.л.).
- Астапенко П. Н., Дербичева С. А. Взаимодействие милиции / полиции и населения: отечественный и зарубежный опыт. Часть 1. Деонтологические основы взаимодействия: Курс лекций. – Смоленск: Смоленский регион IPA, 2001. - 126 с. (7.9 п.л./ 3.5 п.л.).
- Астапенко П. Н., Дербичева Е. Ю. Взаимодействие милиции / полиции и населения: отечественный и зарубежный опыт. Часть 2. Нормативно-правовое регулирование и практическая реализация: Учебное пособие. – Смоленск: Смоленский регион IPA, 2001. – 239 с. (15 п.л./ 10 п.л.).
- Взаимодействие милиции / полиции и населения: отечественный и зарубежный опыт. Часть 3. Концептуальные основы и содержание подготовки сотрудников ОВД к взаимодействию с населением: Учебное пособие / Под общ. ред. С. А. Дербичевой, И. Ч. Шушкевича. – Смоленск: Смоленский регион IPA, 2001. - 132 с. (8 п.л./ 2.5 п.л.).
- Особенности и содержание информационного обеспечения деятельности ОВД на федеральном и региональном уровнях в современных условиях. Материалы научно-практического коллоквиума / Под общ. ред. С.А. Дербичевой, П.Н. Астапенко, Н.А. Клименко. - Смоленск: Смоленский регион IPA, 2001. – 84 с. (4.8 п.л./ 1 п.л.).
- Практическое пособие по международному гуманитарному праву и праву прав человека для сотрудников правоохранительных органов / Под ред. С. А. Дербичевой, В. П. Игнатова. – Смоленск-Москва: Смоленский регион IPA, 2001. – 212 с. (13 п.л. / 3.4 п.л.).
- В научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
- Астапенко П. Н., Дербичева С.А. Милиция / полиция в социокультурном процессе: проблемы нового века // Закон и право. – 2001. – № 6. – С. 23 – 29 (0.4. п.л./0.3 п.л.).
- Астапенко П. Н. Социализация полиции и партнерство с населением как стратегия борьбы с преступностью: европейские ноу-хау // Закон и право. – 2002. – № 1. – С. 50 – 56 (0.3 п.л.).
- Астапенко П. Н., Дербичева С.А. Российско-британская инициатива в сфере профилактики и снижения преступных посягательств на имущество граждан (Методология и практика адаптации европейских методик) // Закон и право. – 2003. – № 7. – С. 68 – 72 (0.3 п.л./0.2 п.л.).
- Астапенко П. Н., Дербичева С.А. Некоторые системные характеристики деятельности полиции / милиции в условиях глобализации. Проблемы межкультурной компетенции и восприятия роли и места преступности в современном обществе // Закон и право. – 2005. – № 1. – С. 56 – 62 (0.4. п.л./0.3 п.л.).
- Астапенко П. Н. Проблемы позиционирования и восприятия полиции / милиции в современном обществе // Закон и право. – 2005. – № 2. – С. 64 – 69 (0.3 п.л.); № 3. - С. 38 – 41 (0.1 п.л.).
- Астапенко П. Н. Социальное обеспечение и карьера полицейского в системе полицейского позиционирования // Закон и право. – 2005. – № 4. – С. 70 – 74 (0.1 п.л.).
- Астапенко П. Н., Дербичева С.А. Стремящаяся к переменам, или марочная стратегия деятельности полиции / милиции в системе полицейского / милицейского позиционирования // Закон и право. – 2005. – № 6. – С. 33 – 38 (0.4 п.л./0.3 п.л.).
- Астапенко П. Н. Стратегическое планирование в системе полицейского / милицейского позиционирования // Закон и право. – 2005. – № 7. – С. 60 – 64 (0.2 п.л.).
- Астапенко П. Н. Партнерство полиции / милиции с обществом и угрозы полицейской / милицейской дивергенции // Закон и право. – 2005. – № 8. – С. 73 – 77 (0.2 п.л.).
- Астапенко П. Н. Схемы и модели преобразования российской милиции в свете закономерностей милицейского / полицейского позиционирования // Закон и право. – 2005. – № 10. – С. 71 – 77 (0.3 п.л.).
- Астапенко П. Н. ОВД и информационное общество: проблема максимизации полицейских / милицейских знаний // Закон и право. – 2006. – № 6. – С. 24 – 28 (0.2 п.л.).
- Астапенко П. Н. Максимизация организационной архитектуры ОВД // Закон и право. – 2006. – № 9. – С. 48 – 50 (0.05 п.л.).
- Астапенко П. Н. Институционная эволюция ОВД в системе европейской модели государственного развития // Закон и право. – 2007. – № 3, 4 (0.4 п.л.).
- Астапенко П. Н. Европейская интеграция и эволюция. Революция государственных институтов: сущность, динамика и угрозы общественной безопасности // Закон и право. – 2007. – № 7. – С.13 – 17 (0.2 п.л.).
- Астапенко П. Н. Европейская интеграция и концепция защищенного государства // Закон и право. – 2008. – № 3. – С. 11 – 17 (0.3 п.л.).
- Астапенко П. Н. Проблемы эволюции государственных и общественных институтов в условиях европейской интеграции // Михайлова Н. В. Традиции и инновации в постижении истории государства и права: научное издание. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. – С. 655 – 667 (0.2 п.л.).
- В иных рецензируемых изданиях
- Астапенко П. Н. Особенности и содержание подготовки сотрудников полиции к взаимодействию с населением в странах Европейского Союза // Милиция / полиция третьего тысячелетия: Материалы международной научно-практической конференции. – Смоленск: Смоленский регион IPA, 2001. - Выпуск 1. – С. 158 – 164 (0.4 п.л.).
- Астапенко П. Н. К проблеме определения концептуальных основ взаимодействия полиции / милиции и населения // Милиция / полиция третьего тысячелетия: Материалы международной научно-практической конференции. – Смоленск: Смоленский регион IPA, 2001. - Выпуск 2. – С. 116 – 120 (0.2 п.л.).
- Астапенко П. Н. О некоторых концептуальных основах взаимодействия правоохранительных органов и религиозных конфессий // Милиция / полиция третьего тысячелетия: Материалы международной научно-практической конференции. – Смоленск: Смоленский регион IPA, 2001. – Выпуск 2. - С. 120 – 123 (0.2 п.л.).
- Астапенко П. Н. О некоторых концептуальных основах взаимодействия органов внутренних дел и религиозных объединений // Материалы теоретической конференции преподавателей и студентов кафедры политологии и управления: Межвузовский сборник научных трудов – Чита: Читинский государственный университет, 2003. – С. (0.2 п.л.).
- Астапенко П. Н. Социализация ОВД как одно из условий осуществления национальной безопасности в современной Европе // Проблемы региональной безопасности: Материалы научно-практической конференции. – Смоленск: СФ МосУ МВД России, 2003. – С. 255 – 258 (0.2 п.л.).
- Астапенко П. Н. Партнерство полиции / милиции и населения в современном обществе: проблемы межкультурной коммуникации и компетенции // Специфика деятельности милиции (полиции) в переходный период общества: Материалы научно-практического семинара. – М.: Мос.У МВД РФ, 2004. - С. 47 – 52 (0.4 п.л.).
[1] Губанов А. В. Полиция зарубежных государств. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное полицейское сотрудничество: Монография. – М., 2001. – С. 59.
[2] По нашему мнению, наиболее полный и объективный анализ всех аспектов организации муниципальной милиции в России, представлен в докторском исследовании А. М. Кононова, однако основные положения автора нуждаются в дальнейшем развитии и осмыслении, по причине серьезных изменений в конституционно-правовом развитии страны, имевших место после завершения диссертационного исследования (Кононов А. М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: Дисс… доктор. юрид. наук. - М., 2000).
[3] Доминанты 27 от 10 июля 2008 г.: Уровень доверия милиции. Опрос. – М., 2008. Фонд является одним из ведущих социологических центров России. Основным заказчиком и потребителем услуг Фонда является Администрация Президента России.
[4] Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. – М., 2007. – С. 315.
[5] Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах. Цели и задачи.
