Судебная защита конституционных основ разграничения предметов ведения и полномочий между российской федерацией и ее субъектами

На правах рукописи

Фролова Наталья Геннадьевна

Судебная защита конституционных основ разграничения предметов ведения и полномочий между российской федерацией и ее субъектами

Специальность 12.00.02 -

конституционное право; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва 2006

Работа выполнена на кафедре конституционного права Российской академии правосудия

Научный руководитель:	доктор юридических наук, профессор Сафонов Владимир Евгеньевич
Официальные оппоненты:	доктор юридических наук, профессор Глотов Сергей Александрович
	доктор юридических наук, профессор Калашников Сергей Валерьевич
Ведущая организация:	Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации

Защита состоится 28 декабря 2006 г. в 9 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 170.003.01 при Российской академии правосудия по адресу 117418, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, д. 69а, ауд. 910.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии правосудия.

Автореферат разослан «27» ноября 2006 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор юридических наук, профессор В.Е. Сафонов

I . ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Глубокие преобразования, происходящие в нашем государстве и обществе, порождают дискуссии о путях развития страны, о ее политическом и правовом устройстве, о сохранении целостности России. В этой связи особое значение приобретают вопросы, связанные с политической стабильностью, развитием институтов гражданского общества и правового государства и имеют непреходящее значение для будущего народов России. Необходимость исследования этих теоретических и практических проблем требует реального осмысления, определения места и роли в данном процессе разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами как одного из основных принципов федерализма.

Разграничение предметов ведения и полномочий – важнейший отличительный признак любого федеративного государства, являющегося также ключевым и наиболее острым моментом федеративных отношений. Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами является процессом, который и в прошлом, и в настоящее время порождает сложный комплекс противоречий и конфликтов.

Для Российской Федерации проблема разграничения предметов ведения является особенно важной и во многом актуальной, поскольку отсутствие механизмов эффективного взаимодействия центра с субъектами порождает серьезные, подчас труднопреодолимые препятствия на пути экономического, правового и социального развития государства, что, в свою очередь, приводит к заметному замедлению темпов развития и роста экономики в стране.

В большинстве федеративных государств значительные трудности вызваны стремлением регионов изменить свой правовой статус и объем полномочий. Российская Федерация в этом случае не является исключением. Наоборот, Россия, до последнего времени, лидировала по степени распространения сепаратистских устремлений. Проблема усугубляется тем, что Российская Федерация – единственное государство, имеющее не только территориальные, но и национальные особенности статуса субъектов федерации, а также их сложносоставные формы, когда в состав одного субъекта включены равноправные ему образования.

Как следствие недостаточной разработанности теории вышеназванных вопросов и реально возникаемых на практике противоречий в развитии российского федерализма, путь России к созданию оптимальной модели разграничения властных полномочий протекает весьма болезненно. Продлившийся в России всего несколько лет процесс перераспределения государственной власти в пользу регионов, привел к тому уровню дезинтеграции российской конституционно-правовой системы, когда параллельное и зачастую взаимоисключающее правотворчество Федерации и ее субъектов перестало поддаваться действенному контролю и систематизации со стороны федеральных властей. Устойчивым стал процесс принятия конституций и уставов субъектов РФ, не соответствующих федеральной Конституции. Несогласованно и противоречиво развивалось федеральное и региональное законодательство по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Наконец, серьезную опасность представлял начавшийся в России процесс вытеснения конституционных норм договорным регулированием.

Особое значение для теории и практики разграничения властных полномочий между центром и регионами имеет анализ судебных решений, которые, как правило, рассматриваются с учетом связей и отношений с основами федеративной модели государства, заложенной в Конституции Российской Федерации.

Поэтому решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий – это не только формирование демократичной и эффективной системы управления государством в условиях разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, но и создание механизмов погашения конфликтов и противоречий, тормозящих развитие государственности, восстановление целостности и стабильности российского государства.

Объектом исследования выступают теоретические и практические проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в период реформирования общественных отношений.

Предметом исследования является анализ судебных решений по вопросам разграничения властных полномочий между федеральным центром и регионами.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Исходя из актуальности обозначенной темы, в данном диссертационном исследовании ставится цель выявить основные проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами, обозначить наиболее перспективные пути и организационно – правовые средства их совершенствования, позволяющие в итоге обеспечить движение к достижению оптимальной модели российского федерализма.

Диссертант анализирует особенности разделения властных полномочий как сквозь призму судебных решений, так и общих теорий федерализма.

Затронув теоретические и практические вопросы современного федерализма и судебной власти, автор попытался поставить и непосредственно решить следующие конкретные исследовательские задачи:

• обозначить характерные черты и особенности действующей конституционной модели современного российского федерализма, и изучение в этом контексте отношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;
• определить характер противоречий в федеративной системе российского государства и судебные средства их разрешения;
• исследовать влияние особенностей российского федерализма на способы разграничения властных полномочий федерального центра и регионов;
• раскрыть актуальные конституционные аспекты регулирования по предметам ведения Федерации и ее субъектов через судебные решения;
• проанализировать решения Конституционного Суда, Верховного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов и судов общей юрисдикции субъектов по разрешению конституционно – правовых коллизий, возникающих в системе федеративных отношений;
• проанализировать договорную практику в контексте судебных решений и дать оценку действительной роли договорного регулирования в становлении российского федерализма.

Методология и теоретические основы исследования. Настоящее диссертационное исследование базируется на использовании современных научных концепций федерализма, демократических принципах устройства органов судебной власти и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. В ходе исследования применялись системный, структурно – функциональный, исторический, сравнительно – правовой и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего, особенного, единичного и уникального. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации и решения Конституционного Суда Российской Федерации, базовые акты действующего российского законодательства о судебной системе. Вместе с тем были изучены важнейшие правовые акты некоторых зарубежных государств, в частности, Германии, Австрии, США, Канады, Швейцарии и др. в сочетании с практикой их применения.

Степень разработанности темы. Федерализм и судебная власть стали предметом пристального внимания исследователей во всем мире, в том числе и в России, о чем свидетельствуют многочисленные публикации, как в дореволюционный, так и в современный период. Вместе с тем, теоретические и методологические проблемы взаимной зависимости и влияния моделей федерализма на судебную власть практически не исследовались.

Краеугольный камень в исследование теоретических проблем федерализма заложили представители отечественной политико-правовой мысли конца XIX – первой половины XX века. Интерес к федерализму проявляли М.А. Бакунин, В.И. Гессен, С.А. Корф, Н.И. Костомаров, М.Я. Лазерсон и др. Современные проблемы российского федерализма и судебной власти нашли отражение в работах М.И. Абдуллаева, Р.Х. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, В.И. Анишиной, М.В. Баглая, В.М. Баранова, Д.И. Бахраха, А.Д. Бойкова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, В.В. Ершова, Г.А. Жилина, В.М. Жуйкова, В.Д. Зорькина, В.А. Кряжкова, И.А. Конюховой, О.Е. Кутафина, В.М. Лебедева, Л.С. Мамута, М.А. Митюкова, Т.Г. Морщаковой, В.С. Нерсесянца, С.В. Никитина, Ж.И. Овсепяна, И.Л. Петрухина, В.И. Радченко, Н.Г. Салищевой, В.Е. Сафонова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, А.П. Фокова, Т.Я. Хабриевой, Н.М. Чепурновой, Б.С. Эбзеева, В.Ф. Яковлев и это неполный перечень авторов, рассматривающих проблемы федерализма и суда в правовом государстве как комплексно, так и отдельные их аспекты.

Анализ современных концепций государственного устройства и процессов федерализации России проведен с учетом тех подходов и взглядов на федерализм, которые были сформированы в российской дореволюционной школе (А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Ф.Ф. Кокошкин, С.А. Котляревский, Н.М. Коркунов, Н.Н. Лазаревский, Н.Н. Палиенко, Г.Н. Потанин, А.С. Ященко и др.), а также в работах государствоведов советского периода (Г.В. Алексанренко, Б.Л. Железнов, И.М. Кислицын, М.Г. Кириченко, С.С. Кравчук, М.И. Кукушкин, И.Д. Левин, А.И. Лепешкин, В.А. Рянжин, П.И. Стучка, Ю.Г. Судницын, И.Е. Фарбер, Н.П. Фарберов, М.А. Шариф, В.С. Шевцов и др.).

При написании диссертации использованы труды таких зарубежных государствоведов и политологов, как Д.Д. Басу, Д. Барри, К. Вейшерт, Х. Вольман, Р. Галлиссо, Д. Елазар, Д. Кинкайд, О. Киминних, Ф. Люшер, П. Ордешук, В. Остром, У. Райкер, В. Рудольф, Р. Россум, С. Солник, П. Пернталер, А. Тарр, Л. Фридмэн, Г. Хессе, С. Шрам и другие. В процессе работы диссертант опирался также на фундаментальные зарубежные исследования прошлого, в частности, труды М. Вебера, А. Гамильтона, Г.Ф. Гегеля, Т. Гоббса, Р. Давида, Д. Джея, Г. Еллинека, Ш.-Л. Монтескье, Дж. Мэдисона, А. де Токвиля и других.

Научная новизна диссертации выразилась в проведении комплексного исследования аспектов, недостаточно изученных отечественной юридической наукой.

Работа является попыткой выделить наиболее актуальные проблемы взаимодействия федерации и ее субъектов через призму судебных решений с учетом происшедших в период с 1993 – 2006 годы изменений в этой области российского законодательства. При этом диссертант пытается представить один их основных принципов российского федерализма, касающегося разделения властных полномочий по вертикали в непосредственном взаимодействии с правосудием, обеспечивающим его демократическую направленность и необратимость федеративных отношений. Речь при этом идет о дальнейшем совершенствовании правового регулирования предметов ведения федерации и предметов совместного ведения с учетом судебных решений, вызываемых к жизни современным этапом развития российского общества и в сопряжении с задачами преобразования всех сфер государственной и общественной жизни.

В связи с этим основное внимание сосредоточено на тех проблемах, которые еще недостаточно изучены современной отечественной наукой, в том числе на механизме взаимоотношений центра и регионов в системе разделения власти и определении оптимального соотношения объема ответственности за осуществление этой государственной власти.

Сопоставляя модели отечественного и зарубежного федерализма, автор стремится показать, что характер разграничения предметов ведения и полномочий зависит от природы государства, диалектика которого заключается в сочетании централизованного начала и децентрализованных полномочий центра и регионов, что соответствует традициям многонационального государства и самобытности народа, его менталитета. С учетом этого построена и функционирует судебная система Российской Федерации.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Историческая обусловленность разделения государственной власти по вертикали связана с наличием в российском государстве территориальных частей, имеющих национальную самобытность и реальную способность к самоуправлению. Первоначально, разграничение властных полномочий использовалось как средство нейтрализации центробежных процессов и сохранения государственного единства страны, которое в дальнейшем приобретало причудливый характер: отдельные элементы национально - культурной и государственно - правовой децентрализации сочетались с доминирующей тенденцией на унификацию государственной и общественной жизни. Всеобъемлющий кризис российского (советского) общества и государства на рубеже 80-90 годов XX века привел к необходимости пересмотра форм и способов разграничения предметов ведения и полномочий, включая обновление действующей модели фе­дерализма как одной из разновидностей экономической и политико-
   правовой децентрализации, способа дальнейшего государственно-
   правового самоопределения отдельных национальных групп (в границах республик, автономных округов, автономной области).
2. Современная конституционной модель российского федерализма, которая была заложена Конституцией 1993 года, дает основание считать ее более прогрессивной по сравнению с ранее существовавшей. В то же время вряд ли следует рассматривать действующую конституционную модель как окончательное решение вопроса о федеративном устройстве России. Сопоставление ее особенностей с общими чертами, выявленными как прогрессивные при оценке современных моделей федерализма, дает основание полагать, что российская модель имеет в значительной мере переходный характер. В ней наблюдается сочетание централизации и нецентрализации, дуалистических и кооперативных отношений в системе разделе­ния государственной власти. Выбор такой модели был прагматичным решением, поскольку именно принципы кооперативного федерализма, отличительными чертами которого является наличие объемной сферы «совместного ведения», широкое развитие правовой и институциональной системы координации и сотрудничества, в тех условиях спасали РСФСР от «парада суверенитетов», втягивая регионы в тесное взаимодействие и сотрудничество с федеральным центром..
3. На основе проведенного анализа в работе аргументируется вывод о том, что в настоящее время наблюдается тенденция к усилению влияния федеральных органов государственной власти в сфере разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов за счет ослабления роли субъектов федерации, когда субъекты федерации фактически оказываются лишенными права на участие в процессе определения своих полномочий в сфере совместного ведения, что в свою очередь, является нарушением положения статьи 73 Конституции Российской Федерации, предоставляющей субъектам федерации всю полноту государственной власти по предметам совместного ведения вне полномочий Российской Федерации. При осуществлении разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместного ведения федеральными законами Российская Федерация, как показывает практика, определяет полномочия не столько федеральных органов государственной власти, сколько органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи предлагается, во-первых, исключить практику детального федерального регулирования в тех областях совместной компетенции, где Российская Федерация должна осуществлять лишь общее регулирование, а во-вторых - четко определить полномочия самой Российской Федерации по каждому предмету совместного ведения, обозначенному в статье 72 Конституции.
4. Совершенствование разграничения полномочий по предметам совместного ведения должно осуществляться не путем судебных решений, а путем принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по разграничению полномочий, применительно к каждому предмету совместного ведения, названному в статье 72 Конституции Российской Федерации, которые должны содержать только общие принципы разграничения и осуществления полномочий в сфере совместного ведения, а также устанавливать пределы правового регулирования органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере, избегая детального перечисления полномочий. Установление общих принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения уже само по себе позволит очертить пределы правотворчества Федерации и ее субъектов. На основании указанных федеральных законов субъекты Российской Федерации должны принимать собственные законы, направленные на реализацию полномочий субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения.
5. Анализ решений судов Российской Федерации позволяет сделать также вывод, что участвуя в процессе судопроизводства, разрешая дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций (уставов), а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, разрешая споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, давая толкование Конституции Российской Федерации, юридически устанавливает права и обязанности участников правоотношений, участвует тем самым в процессе разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, деятельность судов РФ в сфере совершенствования правовых механизмов разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации является важным вкладом в дело становления и развития подлинного федерализма в России.

7. Суды Российской Федерации выносят решения по проблемам разграничения властных полномочий в строго определенной процессуальной форме, направленной на проверку законности актов и действий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов, а также должностных лиц. Посредством этой судебной деятельности обеспечивается равновесие органов государственной власти, принципов федерализма, соблюдение режима правовой законности и защита прав, свобод и законных интересов. При этом признание возможности судебной проверки законности федеральных актов субъектов федерации, а также действий органов государственной власти не означает права судебных органов на закрепление за ними нормотворческих полномочий.

Научно – практическая значимость диссертации.

Теоретическое значение настоящего диссертационного исследования состоит в актуальности проблемы комплексного анализа правосудия и его роли в совершенствовании российского федерализма. Анализ стоящих перед диссертантом вопросов был проведен на основе глубокого изучения и осмысления нормативно-правового, монографического материала, публикаций научных журналов и сборников, а также философских исследований.

Положения, рекомендации и выводы, содержащиеся в исследовании, могут быть использованы для совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, развития внутрифедеральных отношений с учетом интересов Федерации и ее субъектов, более согласованной и унифицированной правоприменительной деятельности, включая использование предусмотренных законодательством и договорами (соглашениями) внутригосударственного характера средств и способов разрешения юридических коллизий публично – правового характера.

Практическая значимость результатов исследования может быть использована в научно-педагогической работе по курсу конституционного права, теории и истории государства и права, в практической деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов. Концептуальные положения исследования положены в основу научных статей, опубликованных диссертантом в течение 2004 – 2005 года.

Апробация исследования.  Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных работах, а также в выступлениях автора на научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах. 

Структура диссертации.  Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, степень ее научной разработанности, обозначаются цели и задачи, методология, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, обобщается степень научной и практической апробации результатов, выводов и рекомендаций, содержащихся в работе.

Глава I «Конституционно-правовые аспекты разграничения властных полномочий в контексте эволюции российского федерализма» посвящена сущности и роли федерализма в современном мире и его взаимоотношениям с судебной властью.

В первом параграфе «Федерализм и практика взаимоотношений федерального центра и регионов» раскрывается суть и особенности федерализма, его влияние на становление государственности.

На наш взгляд, разграничения властных полномочий между федеральным центром и регионами непосредственно связаны с развитием самого федерализма, а точнее его концепциями, которые в своей основе оказывали сильное влияние на формирование правовой модели разграничения. Строгое разграничение предметов ведения и полномочий и невозможность изменить его без формальных поправок к Конституции - достоинство федерализма, а не его недостаток^[1].

Директор Центра по изучению федерализма Темплского университета Даниэль Элейзер, говоря о федерализме, как определенном течении, видит в нем, с одной стороны, взаимоотношение между различными правительственными уровнями, с другой - широкое сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации. Говоря о федерации как форме организации государственной власти, Д. Элейзер предполагает учреждение единого центрального правительства, в пределах охвата которого формируется политика, а составляющие ее единицы получают право как на самоуправление, так и на соучастие в общем конституционном управлении образованием в целом. Полномочия центрального правительства делегируются ему населением всех составляющих единиц. Оно имеет прямой выход на граждан страны и верховную власть в сферах, отнесенных к его компетенции. Из статьи Д.Элейзера мы видим, что в своей основе федерализм - это концепция взаимоотношений целого и его составных частей^[2].

Близка к этой точке зрения и И.А. Конюхова, которая указывает, что «особенность федерализма как формы государственного устройства заключается в том, что допускается определенное соотношение между собственно федеративными связями, преобладающими и предопределяющими характер государственности, с одной стороны, и элементами унитаризма, конфедеративных отношений в модели конкретного государства - с другой. Это соотношение в допустимых пределах может варьироваться в зависимости от специфики государства. Важно, однако, соблюсти допустимые пределы отклонений, выход за которые создает угрозу собственно федеративной государственности и модифицирует государственное устройство в новую форму, не способную обеспечить эффективное и демократическое функционирование государственной власти, стабильность и позитивное развитие государственно-правовых отношений»^[3]

.

Выделение принципа разграничения предметов ведения и полномочий в той или иной его формулировке составляет ядро многих определений федерализма, предложенных зарубежными политологами. Так, У. Райкер описывает федеративное государство как политическую систему, в которой «деятельность правительства поделена между региональными правительствами и центральным правительством таким образом, что каждое из правительств осуществляет деятельность, в которой оно принимает окончательное решение»^[4]. По мнению У. Вейера, федеральный принцип - это метод такого разделения полномочий, когда федеральное и региональное правительства, каждое в определенной сфере, одновременно координируют свою деятельность и являются независимыми^[5].

Карл Дж. Фридрих рассматривает федерализм как процесс, как развивающуюся структуру взаимоотношений, а не статичную конструкцию, регулируемую жесткими, незыблемыми нормами. При этом федерализм понимается шире, чем обычная форма децентрализации, для которой характерно принятие решений на основе согласованных действий общефедеральных и местных органов. Федерализм, отмечает он, есть лишь тогда, когда несколько политических сообществ сосуществуют вместе и взаимодействуют как самостоятельные целые, объединенные в общую структуру, обладающую собственной самостоятельностью^[6].

Во втором параграфе «Конституционная модель правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами» затрагиваются вопросы, имеющие, по мнению диссертанта, важное теоретическое и практическое значение: какая модель правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий применяется между Российской Федерации и ее субъектами - договорная или конституционная, какой элемент доминирует в формировании целостности Российской Федерации в контексте структурно-корреляционных отношений части - целого (субъектов Федерации и Федерации); в какой мере устойчивая целостность федеративного государства может оказаться под угрозой в ходе процессов децентрализации, разграничения полномочий, делегирования полномочий от центра на периферию и обратно и каковы ее объективные пределы.

Новая Конституция РФ 1993 года, отразила, думается, то реальное соотношение сил, которое сложилось между Российской Федерацией и ее субъектами на момент ее принятия. Она предложила формулу компромисса, новизна которой заключалась в признании единства государственного суверенитета РФ, закреплении принципов верховенства Конституции России и федеральных законов, конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, провозглашении принципа равноправия субъектов РФ. В результате этих консти­туционных новелл представляется, что на формально - юридическом уровне Россия оформилась как конституционная федерация. Нельзя не отметить, однако, что процесс реализации новой конституци­онной модели федерализма проходит - весьма сложно. В борьбе между конфедеративными, федеративными и унитаристскими тенденциями конституционные основы федерализма пока не реализуются в необходимой, мере. Это означает, что принятием Конституции РФ 1993 года процесс становления российского федерализма не завершился, необходимо совершенствование и создание гарантий реализации его конституционных основ.

В настоящее время практика разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и российскими регионами позволяет констатировать внутренне противоречивый и непоследовательный характер данного процесса, протекающий в этой области^[7]. Как подчеркивают ряд видных отечественных ученых, главная причина такого положения кроется в отсутствии ясного представления о содержании и специфике модели российского федерализма. В результате решение этого вопроса продолжает оставаться весьма проблематичным, осуществляющимся к тому же зачастую методами, характерными для унитарного государства, но никак не федеративного, что отмечается многими авторами^[8].

Последствия такого подхода заставляют о многом задуматься. По сути происходит подмена реального разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов на формальный, когда такую основу составляют не интересы граждан, а прежде всего интересы центральной и местных политических элит^[9].

На становлении конституционной модели разделения властных полномочий по вертикали непосредственным образом повлияли политические процессы, в том числе процесс федерализации. Федеративный договор и Конституция РФ 1993 года заложили новые правовые основы взаимоотношений центра и российских регионов^[10]. Прежде всего следует обратить внимание на то, что российский законодатель, во-первых, ввел принцип разграничения полномочий и предметов ведения между государственными органами федерации и субъектов в правовом поле, а во-вторых, придал этому принципу качество конституционной основы федеративного устройства Российской Федерации вместе с такими фундаментальными началами, как государственная целостность, единство системы государственной власти, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. В этом случае центр тяжести в оптимизации взаимоотношений между Москвой и субъектами смещается с политической в правовую сферу^[11].

Правильное разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами со всех точек зрения (экономической, политической, социальной и т.д.) задача достаточно сложная^[12]. Едва ли решение ее под силу только специалистам в области права. Грамотно определить, какие вопросы, исходя из их существа, должны находиться в ведении федерации, а какие - в ведении ее субъектов, например, в области экономики, финансов, экологии и т.д., могут лишь специалисты, занимающиеся этими проблемами профессионально. Роль же юристов в решении этих вопросов, скорее всего, должна заключаться в отыскании такой формулировки, которая исключала бы возможность для федеральных органов вторгаться в предметы ведения, предоставленные субъектами федерации, а для органов субъектов федерации - в предметы ведения, предоставленные федерации^[13].

Пока ни из Конституции, ни из других законодательных актов не ясно, какими должны быть федеральные законы в сфере совместного ведения. Конституция не предусматривает принятия на федеральном уровне основ законодательства. Однако представляется бесспорным, что такие акты должны носить рамочный характер. Только тогда субъекты федерации смогут полноценно отражать на нормативном уровне свою специфику. Ряд ученых указывают, что отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения федерации и ее субъектов не является препятствием для урегулирования данного вопроса субъектом федерации: На это обратил внимание и Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 30 ноября 1995 г.^[14] по делу о проверке конституционности ст.ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года. В то же время Конституционный Суд указал, что по предметам совместного ведения тот или иной вопрос должен быть решен в соответствии с первой главой Конституции Российской Федерации, закрепляющей основы конституционного строя, другими положениями Конституции и базирующихся на них федеральных правовых актах, в которых эти положения воспроизводятся и конкретизируются. Однако если изданным позднее федеральным законом по вопросам совместного ведения будет установлено иное правило, чем ранее принятое законом субъекта Российской Федерации, то в этом случае действует правило федерального закона^[15] - Диссертант солидарен с точкой зрения ученых, которые считают правовую форму федерального закона в виде «основ» или «общих принципов» наиболее адекватной характеру регулирования по предметам совместного ведения.

Глава II «Органы судебной власти в обеспечении законности разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами» содержит три параграфа: «Конституционный Суд Российской Федерации в системе гарантий конституционных основ разграничения предметов ведения и полномочий», «Конституционные суды субъектов федерации в разрешении проблем разграничения властных полномочий» и третий – «Суды общей юрисдикции и их роль в процессах правового регулирования по предметам ведения федерации и субъектов».

В главе проводится исследование судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации, органов конституционного (уставного) правосудия субъектов, судов общей юрисдикции по проблемам разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

В условиях Российской Федерации осуществление конституционного правосудия приобретает свою специфику, так как в таком государстве наряду с общефедеральной Конституцией, законами и иными правовыми актами действуют конституции, уставы и другие правовые акты субъектов.

Анализ постановлений и определений высшего конституционного судебного органа страны позволяет отметить конструктивную роль и значимость Конституционного Суда в решении конституционно-правовых коллизий, связанных с проблемами разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. В диссертации дается классификация решений, где наиболее ярко отражены рассматриваемые вопросы.

Так, определенная часть решений Конституционного Суда затрагивает вопросы суверенитета Российской Федерации, республик, входящих в ее состав, большинство из которых к этому времени приняли Декларации о независимости и государственном суверенитете. Речь, в частности, идет о превышении субъектами Российской Федерации власти за счет прав федеральных властей. Особого внимания заслуживает проблема разработки и исследования механизма реализации решений Конституционного Суда.

Ряд решений распространяется на такую своеобразную категорию нормативных актов, как договоры. Заслуживают внимания решения Конституционного Суда, которые охватывают вопросы, связанные с исключительным ведением Российской Федерации.

Повышение роли Конституционного Суда РФ в разрешении конституционно-правовых коллизий в системе федеративных отношений связано с необходимостью создания эффективного механизма ответственности за несоблюдение его решений.

По мнению диссертанта, конституционные суды республик могут сыграть важную роль в развитии новой модели федерализма в стране.

Автор разделяет мнение тех ученых - государствоведов, которые полагают, что конституционные суды в настоящее время нуждаются в реформировании. Тем не менее, соискатель анализирует их деятельность в положительном плане, так как они восполняют имеющийся пробел в конституционном судопроизводстве республик и тем самым создают необходимую нормативно-правовую базу для регулирования конституционно-правовых вопросов.

При рассмотрении дел, затрагивающих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, конституционные (уставные) суды исходят из своей компетенции. Проведен анализ статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», изложены доводы о необходимости внесения дополнений в данную статью, высказаны конкретные предложения. Отмечено, что многие полномочия конституционных (уставных) судов выходят за рамки вышеуказанной статьи. Такой подход нашел свое отражение и в ряде полномочий некоторых конституционных судов, наделенных правом, например, давать заключения о соответствии законов и иных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации договорам о разграничении предметов ведения и полномочий федерального центра с субъектами, что свидетельствует о явном вторжении в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации.

Автор считает, что с укреплением вертикали власти необходимо провести реформу конституционного правосудия.

Автором высказаны предложения о предоставлении конституционному правосудию полномочий, связанных с предварительным контролем. По мнению диссертанта, такая мера позволит своевременно предотвращать возникновение ситуаций, требующих использования крайних форм ответственности, гасить конфликты, когда еще правовые акты субъектов не вступили в юридическую силу и не повлекли за собой серьезных последствий.

Важное место в разрешении конституционно-правовых коллизий в системе федеративных отношений, помимо конституционных (уставных) судов, занимают суды общей юрисдикции. Это нашло подтверждение в постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации непосредственно не предусматривает полномочие судов общей юрисдикции рассматривать дела о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону - вне связи с рассмотрением какого-либо другого конкретного дела - и принимать решения, которые влекут правовые последствия, связанные с лишением закона субъекта Российской Федерации юридической силы.

Верховенство Конституции Российской Федерации и верховенство федеральных законов как составные части единого принципа, образующего одну из основ конституционного строя (статья 4, часть 2 Конституции Российской Федерации), вместе с тем имеют относительно самостоятельное значение и обеспечиваются правосудием не только в конституционном, но и в других видах судопроизводства, что следует из статей 118 (часть 2), 120 и 126 Конституции Российской Федерации.

Согласно статье 125 Конституции Российской Федерации проверка конституционности нормативных актов и лишение их юридической силы в случае противоречия Конституции Российской Федерации осуществляются в порядке конституционного судопроизводства, что является юридической гарантией высшей юридической силы Конституции Российской Федерации, провозглашенной в ее статье 15 (часть 1). Соответствие же федеральному закону законов субъектов Российской Федерации, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности, проверяется судами общей юрисдикции, которые гарантируют верховенство федеральных законов в правоприменительной деятельности, основываясь на положениях, статей 4 (часть 2), 5 (часть 3) и 76 (части 5 и 6) Конституции Российской Федерации.

Принятое судебное постановление связано с протестом прокурора, когда в случае противоречия какого-либо закона субъекта федеральному закону, он обращается в Верховный или областной суд субъекта Федерации.

В качестве одного из примеров можно привести протест прокурора Хабаровского края в краевой суд о признании закона Хабаровского края от 31 октября 1996 года «Об основах деятельности по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов на территории Хабаровского края и административной ответственности за правонарушения в этой сфере деятельности» недействительным, ссылаясь на то, что он принят с превышением полномочий Хабаровской краевой Думы. Согласно ч. 3 п. 1 ст. 49 ГК РФ перечень лицензируемых видов деятельности определяется законом и относится к предмету ведения гражданского законодательства. В соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, а не ее субъектов. В силу ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федера­ции» перечень лицензируемых видов деятельности (при отсутствии федерального закона) определялась постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности». В данном постановлении не было предусмотрено обязательное получение лицензии на осуществление деятельности по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов и не предоставлено субъектам Российской Федерации полномочий на введение по своему усмотрению лицензирования не установленных к лицензированию видов деятельности. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ указала, что Российская Федерация является федеративным государством и в соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется не только Конституцией Российской Федерации, но также Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

В силу ч. 1 ст. 15 Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, применяемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Таким образом, в Конституции Российской Федерации установлен принцип, в соответствии с которым конституционные нормы имеют приоритет перед иным нормативным актом и им придан характер прямого действия.

Согласно п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации и является ее исключительной компетенцией. Следовательно, эти полномочия не могут быть переданы договором между органом государственной власти Российской Федерации и субъектом Российской Федерации в их совместное ведение или в ведение субъекта Российской Федерации.

При таких обстоятельствах Закон Хабаровского края от 31 октября 1996 г. надлежит признать недействительным, так как им установлены нормы гражданского права, находящиеся в исключительной компетенции Российской Федерации. Поскольку судом неправильно применены нормы материального права, Президиум Верховного Суда РФ судебные постановления отменил и принял по делу новое решение о признании Закона Хабаровского края от 31 октября 1996 г. недействительным. Таким образом, суд общей юрисдикции подтвердил тот факт, что полномочия, отнесенные к предметам исключительного ведения Российской Федерации, не могут быть переданы субъектам федерации на основании договора.

Анализ судебных решений Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что участвуя в процессе судопроизводства, разрешая дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций (уставов), а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, разрешая споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, давая толкование Конституции Российской Федерации, суды юридически устанавливают права и обязанности участников правоотношений, участвуют тем самым в процессе разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, деятельность судов Российской Федерации в сфере совершенствования правовых механизмов разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации является важным вкладом в дело становления и развития подлинного федерализма в России.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обосновываются выводы и вносятся предложения по совершенствованию федерального законодательств в этой сфере.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие статьи:

1. Фролова Н.Г. Современные тенденции расширения сферы действия институционных арбитражных судов. // Сборник материалов V Международной научно – практической конференции «Развитие публичных и частноправовых институтов в современной России». Москва. 26 мая 2005 г. - 0,5 п.л.
2. Фролова Н.Г. Организация судебной системы федеративного государства // Юриспруденция. 2005. № 7. - 0,5 п.л.
3. Фролова Н.Г. Конституционное правосудие и его правовые позиции по вопросам федеративного устройства // Юриспруденция. 2005. № 7. - 0,5 п.л.
4. Фролова Н.Г. Теоретические и практические основы современного федерализма и его влияние на формирование судебных систем // Российский судья. 2006. № 7. - 0,5 п.л.

Фролова Наталья Геннадьевна

Судебная защита конституционных основ разграничения предметов ведения и полномочий между российской федерацией и ее субъектами

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Оперативная полиграфия

Российской академии правосудия

Подписано в печать 24.11.2006 г.

Тираж 120 экз.

---

^[1] См.: Zimmerman J.F. Contemporary American Federalism: The Growth of National Power. - L.: Leicester University Press, 1992. - P. 7.

^[2] Elazar Daniel J. Federalism and the way to peace. Institute of integrovernmental Relations, Queen,s University Kingston. Ontario, Canada, 1994. P. 5.

^[3] Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С.403.

^[4] Handbook of Political Science, Vol. 5. Government Institutions and Processes. - Reading, Mass.: Addiso-Wesley, 1994,- P. 101.

^[5] См.: Wheare K. Federal Government. - L.: Oxford University Press. 1963. P. 10.

^[6] C.J. Friedrich. Trends of Federalism in Theory and Practice. New York. 1968. P. 173.

^[7] Ивайловский Д.А. К вопросу о новом этапе развития российского федерализма. // Конституционное и муниципальное право. – 2006. - № 6. – с. 34- 38.

^[8] Ильин И.А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России. Статьи 1948 - 1954 годов в двух томах. Т.1. - Париж - Москва, 1992; Гумилев Л.Н. От Руссии к России. М., 1992; Ильин М.В. Слова и смыслы: Деспотия. Империя. Держава //Политические исследования, 1994, № 2. С. 123-129; Национальная политика в Российской Федерации. М.: Наука, 1993. С. 16 и др.; Гаджиев К.С. О перспективах демократической государственности в России //Политические исследования, 1994, № 3. С. 106-117; Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт: Издательство Казанского университета. 1998, -334. с.

^[9] Глигич – Золотарева М.В. Законодательные новеллы в области разграничения полномочий: «второй сто двадцать второй» или «второй сто девяносто девятый». // Государственная власть и местное самоуправление. – 2006. - № 2. – с. 3 - 7.

^[10] Хабриева Т.Я. Конституционные модели и основные этапы конституционного развития. // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. – 2005. – Вып. 1. – с. 3 – 9.

^[11] См.: Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996. С.51

^[12] Авакьян С.А. Конституционно – правовые проблемы централизации, демократии и децентрализации в современном государстве. // Конституционное и муниципальное право. – 2005. - № 8. – с. 2 - 7.

^[13] Станских С. Проблемы реформирования федеративных отношений в современной России. // Государственная власть и местное самоуправление. – 2005. - № 11. с. 3-5.

^[14] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1995 года // Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления, определения. 1992-1996. - М., 1997. С.629. См. Российская газета от 27 декабря 1995 года.

^[15] См. Российская газета от 27 декабря 1995 года.