Самостоятельность государственно-территориальных единиц россии: теоретико-правовой аспект
На правах рукописи
Кистринова Ольга Викторовна
САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Специальности: 12.00.01 – теория и история права и государства; история учений о праве и государстве;
12.00.02 – конституционное право; муниципальное право.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2009
Работа выполнена в отделе теории законодательства Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации»
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Чертков Александр Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Бабурин Сергей Николаевич
кандидат юридических наук, доцент,
Пилипенко Анатолий Николаевич
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Государственный университет
управления»
Защита диссертации состоится 21 декабря 2009 года в 14.00. часов на заседании диссертационного совета Д.503.001.02 при Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Автореферат разослан «____» ноября 2009 года
И.о. ученого секретаря диссертационного совета,
доктор юридических наук И.О. Хлестова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Вопрос государственно-территориального устройства Российской Федерации имеет особое значение по причине исторических, географических особенностей нашей страны, масштаба ее территории, национального многообразия проживающего на ее территории населения, политических и административных преобразований, проводимых в последние годы. Правовое положение государственно-территориальных единиц России оказывает влияние на различные стороны жизни населения (экономическую, социальную, духовную и иные).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года Россия является федеративным государством. Но построить государство, функционирующее на основе принципов федерализма, только путем его провозглашения невозможно. Требуется сформировать эффективный механизм государственного регулирования отношений между федеральным центром и субъектами Федерации, основанный на самостоятельности государственно-территориальных единиц (субъектов Федерации) в пределах, позволяющих им эффективно развиваться при сохранении государственного единства и территориальной целостности России.
Большое значение не только для обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, но и для ее государственного развития, имеет эффективная региональная политика, в том числе, ее территориальный аспект. В этой связи с середины 1999 года в Российской Федерации началась модернизация федеративного устройства страны, необходимость которой была вызвана интенсивно развивающимися центробежными тенденциями, разрушением правового пространства, угрозами целостности государства и единству государственной власти. Основной целью проведения реформ стало укрепление государства. В целом, федеративная реформа в России характеризуется определенной непоследовательностью, которая проявляется в нестабильности правового регулирования государственно-территориального устройства и федеративных отношений, в периодически сменяющих друг друга тенденциях централизации и децентрализации осуществления государственной власти. Цели федеративной реформы, как и большинства всех территориальных преобразований в России, определены недостаточно четко. Поэтому теоретико-концептуальное определение направлений и приоритетов обеспечения самостоятельности государственно-территориальных единиц России имеет большое значение.
В юридической науке категория «самостоятельность» используется достаточно широко, применительно к субъектам и объектам правоотношений. Термин «самостоятельность территориальной единицы» употребляется при характеристике субъектов федеративного государства. При этом в юридических энциклопедических изданиях отсутствует толкование термина «самостоятельность» в общеправовом смысле, как и категории «самостоятельность территориальной единицы». С целью выявления и правового закрепления оптимального уровня относительной самостоятельности государственно-территориальных единиц российского государства, обеспечивающего его эффективное функционирование, необходимо исследовать содержание категории «самостоятельность территориальной единицы», определить ее возможные виды.
Российское государство существует более тысячи лет и имеет богатые традиции государственно-территориального устройства. С древнейших времен в государственно-территориальном устройстве России имели место как полицентрические черты, так и централизованные начала. Несмотря на различные сочетания централизации и децентрализации в государственно-территориальном устройстве России, в ней сформировались определенные традиции и специфические черты государственно-территориального устройства, связанные с правовым положением ее государственно-территориальных единиц. Длительность и успешность истории Российского государства свидетельствует о жизнеспособности традиций и форм ее государственности.
В свете изложенного возникает необходимость историко-теоретического осмысления правовых форм государственно-территориального устройства России, специфики положения ее государственно-территориальных единиц в контексте обеспечения и реализации их самостоятельности. Определение понятия, содержания и пределов самостоятельности государственно-территориальных единиц России в истории и современности может быть полезным в поиске путей решения проблем правового регулирования государственно-территориального устройства Российской Федерации и федеративных отношений.
Объект исследования – общественные отношения, возникающие в сфере обеспечения и реализации самостоятельности государственно-территориальных единиц России.
Предмет исследования – теоретические основы, история и современное состояние правового регулирования обеспечения и реализации самостоятельности государственно-территориальных единиц России.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертации состоит в комплексном исследовании историко-теоретических аспектов и современного состояния правового регулирования обеспечения и реализации самостоятельности государственно-территориальных единиц России, а также в выработке предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование правовых средств ее реализации.
Для достижения указанной цели автор поставил следующие задачи:
- определить содержание термина «самостоятельность территориальной единицы»;
- осуществить сравнительно-правовой анализ правового регулирования самостоятельности внутригосударственных территориальных единиц ряда зарубежных унитарных и федеративных государств, на основе которого провести классификацию уровней относительной самостоятельности территориальных единиц;
- проанализировать правовые учения о самостоятельности внутригосударственных территориальных единиц;
- рассмотреть историю развития самостоятельности государственно-территориальных единиц Российского государства;
- исследовать динамику изменения уровня относительной самостоятельности субъектов Российской Федерации в ходе федеративной реформы;
- проанализировать специфику государственно-территориального устройства России в контексте самостоятельности ее субъектов;
- разработать предложения и рекомендации по совершенствованию правовых средств реализации относительной самостоятельности государственно-территориальных единиц России.
Степень разработанности темы.
Государственно-территориальное устройство, правовое положение государственно-территориальных единиц, в том числе обеспечения и реализации их самостоятельности, всегда находились во внимании ученых на протяжении многих веков. Поэтому на сегодняшний день сформировался достаточно обширный научный материал по исследуемой теме.
В диссертационной работе использовались научные труды философов, историков, политологов, разработавших фундаментальные категории общей теории государства, таких как Й. Альтузиус, Г. Еллинек, Н. Макиавелли, А.С. Ященко и других.
Различным аспектам государственно-территориального устройства, правового статуса внутригосударственных территориальных единиц посвятили свои работы С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, Н.В. Варламова, С.Н. Бабурин, И.Н. Барциц, Н.В. Витрук, М.В. Глигич-Золотарева, Н.М. Добрынин, Р.В. Енгибарян, В.Г. Ермаков, Л.М. Карапетян, О.Е. Кутафин, А.Н. Кокотов, А.Н. Лебедев, В.Н. Лысенко, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, С.В. Поленина, В.Н. Синюков, Э.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, И.А. Умнова (Конюхова), М.Х. Фарукшин, Т.Я. Хабриева, В.А. Черепанов, А.Н. Чертков, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и многие другие.
Историю территориального устройства Российского государства исследовали такие ученые как Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, И.А. Ильин, Н.И. Костомаров, Ю.Ф. Яров и др.
Вопросы статуса территориальных единиц в зарубежных государствах осветили в своих работах В.И. Васильев, Б.С. Крылов, Д.А. Ковачев, А.А. Мелкумов, А.Н. Пилипенко, М.С. Саликов и др.
Вместе с тем обеспечение и реализация самостоятельности государственно-территориальных единиц недостаточно изучены, истории данного вопроса в России не было посвящено юридических исследований. Не разработан понятийно-категориальный аппарат: ученые по-разному определяют самостоятельность различных территориальных единиц, нет единого подхода к вопросу суверенитета применительно к федеративным государствам. При этом жизнь ставит перед наукой новые задачи, требующие глубокого теоретического осмысления и разработки новых подходов в данном вопросе.
Нормативную базу исследования составляют:
на федеральном уровне: Конституция РСФСР 1918 года, Конституция РСФСР 1925 года, Конституция РСФСР 1937 года, Конституция РСФСР 1978 года, Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеративный договор 1992 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, договоры Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, иные нормативные правовые акты по теме исследования;
на уровне субъектов Российской Федерации: Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, принятые по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;
нормативные правовые акты зарубежных государств: Конституция США 1787 г., Конституция Итальянской Республики 1947 г., Конституция Индии 1949 г., Конституция Королевства Испании 1978 г.
Методологическая основа исследования. Методологическую базу диссертации составляет совокупность методов и приемов научного познания, использованных автором в процессе исследования. В частности, используются общенаучные и частнонаучные методы: системный, формально-юридический, конкретно-исторический, статистический, сравнительно-правовой. Сочетание указанных методов позволило наиболее качественно решить поставленные задачи. Методической основой для выработки научных понятий являлись законы формальной логики.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые в науке теории права и государства, конституционного права разработаны теоретические положения, характеризующие понятие самостоятельность территориальной единицы, определены ее виды и уровни. Исследованы становление и развитие самостоятельности базовых территориальных единиц России, сделаны теоретические обобщения, предложены рекомендации по совершенствованию современного правового регулирования ее обеспечения и реализации.
Основные выводы и положения, выносимые на защиту.
На защиту выносятся следующие положения, определяющие научную новизну диссертации.
1. Самостоятельность территориальной единицы - это гарантируемое и обеспеченное правом свойство территории, способной существовать обособленно, обладающей компетенцией, необходимой для независимого и эффективного управления. Содержание самостоятельности территориальной единицы включает в себя два элемента: территорию и компетенцию (внутреннюю и внешнюю).
2. В зависимости от политико-правовых характеристик содержания самостоятельности ее можно классифицировать на следующие виды: абсолютную самостоятельность (суверенитет) и относительную самостоятельность. Абсолютная самостоятельность характерна только для государств как территориальных образований. Относительная самостоятельность характерна для внутригосударственных территориальных единиц, в различных государствах она неодинакова.
3. В свете тенденции сближения унитарной и федеративной форм государственно-территориального устройства в современном мире, взаимной интеграции их основных элементов, правовой статус государственно-территориальных единиц федеративного государства и автономных территориальных единиц унитарного государства предлагается рассматривать не только с позиции формы государственного устройства (в ее классическом понимании), но и с точки зрения соответствия их критериям относительной самостоятельности.
4. Основными критериями относительной самостоятельности территориальной единицы являются следующие: 1) собственная территория, имеющая четкие границы; 2) право изменить территориальные границы, а также право устанавливать собственное административно-территориальное устройство; 3) собственная конституция (устав) и система законодательства; 4) право самостоятельно устанавливать и формировать органы публичной власти на своей территории; 5) конституционное разграничение предметов ведения между общегосударственными и территориальными органами государственной власти; 6) значительная компетенция у территориальных органов государственной власти; 7) финансовая самостоятельность (бюджет, доходы и т.д.) для реализации полномочий территориальных единиц; 8) представление интересов территориальных образований в общегосударственном парламенте.
5. В зависимости от соответствия правового статуса территориальной единицы критериям относительной самостоятельности впервые в юридической науке предлагается следующая условная классификация уровней относительной самостоятельности территориальных единиц: 1) высокий уровень относительной самостоятельности территориальной единицы (США); 2) средний уровень относительной самостоятельности территориальной единицы (Италия, Россия, Испания); 3) низкий уровень относительной самостоятельности территориальной единицы (Индия).
6. С позиции критерия самостоятельности государственно-территориальных единиц России можно выделить пять периодов формирования ее территориального устройства. Первый - удельный период (с 9 века по 13 век), характеризующийся высоким уровнем относительной самостоятельности территориальных единиц (княжеств). Второй - период централизованной сложносоставной монархической государственности (с 14 века по 1917 год), отличающийся разностатусностью территориальных единиц и средним уровнем их относительной самостоятельности. Третий - период советской федерации (с 1918 года по 1991 год), в рамках которого продекларирован высокий уровень относительной самостоятельности территориальных единиц, при фактически низком уровне таковой. Четвертый - период становления российского федерализма (с 1992 года по 1999 год), для которого характерно повышение уровня относительной самостоятельности территориальных единиц при недостаточности гарантий территориальной целостности. Пятый - период модернизации российского федерализма (с середины1999 года по настоящее время), выражающийся в стабилизации уровня относительной самостоятельности территориальных единиц на среднем показателе.
7. В диссертации обосновано, что процесс реформирования государственно-территориального устройства России, начавшийся в 1999 году, привел к тенденции снижения уровня относительной самостоятельности субъектов Российской Федерации, что обусловлено следующими изменениями: 1) установление жестких законодательных рамок в вопросе преобразования и изменения границ муниципальных образований; 2) ограничение самостоятельности субъектов в вопросе установления и организации системы органов государственной власти субъектов Федерации; 3) закрепление нового усложненного порядка заключения двусторонних договоров между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам разграничения полномочий; 4) детальная регламентация регионального законодательного процесса; 5) уменьшение полномочий органов государственной власти субъектов в сфере совместного ведения.
8. Повышение степени самостоятельности субъектов федеративного государства не может рассматриваться как однозначно позитивный процесс. Он может сопровождаться как государственно-правовым и социально-экономическим развитием субъектов федерации, так и возникновением центробежных тенденций, потребительского отношения одних субъектов к другим и федерации в целом и, в конечном счете, угрозами целостности государства. В целях сохранения территориальной целостности и единства правового пространства задачей государства является создание интеграционных механизмов, осуществление контроля над деятельностью субъектов федерации, не ограничивая их компетенцию. Этого невозможно достичь без установления правовых рамок самостоятельности субъектов федерации.
9. Использование ряда черт регионалистской и отдельных черт унитарной формы государственно-территориального устройства в современной России обусловлено исторически и не может трактоваться только как недостаток Российского государства и его правовой системы, умаляющий самостоятельность его государственно-территориальных единиц. Имеющееся соотношение централизации и децентрализации в организации и осуществлении государственной власти, степень и условия реализации самостоятельности субъектов Российской Федерации сложились исторически под влиянием комплекса факторов и носят объективный характер.
10. В целях обеспечения целостности Российского государства и самостоятельности его государственно-территориальных единиц предлагается законодательно урегулировать пределы укрупнения субъектов Российской Федерации путем внесения следующих изменений в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»: пункт 1 статьи 5 «Условия образования в составе Российской Федерации нового субъекта» изложить в следующей редакции: «1. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух или трех граничащих между собой субъектов Российской Федерации.
Не допускается последующее объединение субъектов Российской Федерации, образованных в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом, между собой и с другими субъектами Российской Федерации.»
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Положения, выводы и предложения, сделанные в диссертации, способствуют более полному и глубокому пониманию категории «самостоятельность» применительно к территориальным единицам, раскрывают особенности государственно-территориального устройства России, правового статуса ее субъектов, что расширяет возможности для дальнейших исследований в рассматриваемой области и применения в практической деятельности органов государственной власти.
Диссертация представляет непосредственный практический интерес, поскольку сформулированные в ней выводы и рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере регулирования территориального устройства Российской Федерации, обеспечения и реализации самостоятельности субъектов Федерации имеют прикладной характер.
Материал диссертации полезен для использования в учебно-методической работе высших учебных заведений, при подготовке учебных пособий по курсам лекций и семинаров для студентов по дисциплинам «Теория государства и права», «История отечественного государства и права», «Конституционное (государственное) право России», «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», «Сравнительное правоведение» и др.
Апробация результатов исследования.
Настоящее диссертационное исследование подготовлено и обсуждено в отделе теории законодательства ФГНИУ «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации».
Основные положения диссертации изложены в десяти опубликованных работах автора в научных журналах и сборниках научных трудов, в т.ч. в научных изданиях, рекомендованных ВАКом Минобрнауки России; в докладах на ежегодных всероссийских межвузовских научно-практических конференциях Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Воронежский филиал («Актуальные проблемы прав и свобод личности: теория, история, практика» г. Воронеж, 2006 г., 2007 г., 2008 г.), Российской академии правосудия Центральный филиал («Правосудие: история, теория и практика» г. Воронеж, 2008 г.), Орловской региональной академии государственной службы («Юридическая теория и практика социально ориентированной политики в субъектах Российской Федерации» г. Орел, 2007 г.), международных школах-практикумах молодых ученых-юристов («Эффективность законодательства и современные юридические технологии» г. Москва, 2008 г., «Правовые проблемы научного прогресса» г. Москва, 2009 г.).
Апробация осуществлялась путем внедрения результатов диссертационного исследования в учебный процесс при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсам «Теория государства и права», «Конституционное право России» на кафедре общетеоретических правовых дисциплин Центрального филиала Российской академии правосудия и на кафедре государственного строительства и права Воронежского филиала Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертационной работы отражает цель и задачи исследования и представлена следующим образом: введение, три главы, объединяющие семь параграфов, заключение, список используемых при написании работы источников и приложения.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются ее цель и задачи, объект и предмет исследования, показывается степень научной разработанности темы, научная новизна и практическая значимость работы, раскрывается методологическая основа исследования, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава «Самостоятельность территориальной единицы» как теоретико-правовая категория» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Самостоятельность территориальной единицы»: понятие и виды» проводится исследование термина «самостоятельность», используемого различными общественными науками, в том числе и юридическими. В юриспруденции данный термин достаточно широко применяется в науке и практике. При этом общеправовое толкование термина «самостоятельность», применительно к различным отраслям права нельзя встретить ни в одном юридическом словаре. В теории права и государства категория «самостоятельность» традиционно используется в отношении государств и государственно-территориальных единиц в рамках федеративной формы государственно-территориального устройства при характеристике субъектов федерации. В то же время, данная самостоятельность определяется исследователями по-разному: «относительная», «определенная», «политическая», «юридическая», «известная»; «усеченный суверенитет», «та или иная мера государственного суверенитета» и т.д. При этом содержание вышеназванных уточнений ученые не раскрывают.
В результате проведенного исследования автор приходит к выводу, что самостоятельность территориальной единицы представляет собой гарантируемое и обеспеченное правом свойство территории, способной существовать обособлено, обладающей компетенцией, необходимой для независимого и эффективного управления. Содержание самостоятельности территориальной единицы включает в себя два элемента: территорию и компетенцию (внутреннюю и внешнюю). В зависимости от объема проявления вышеназванных элементов, самостоятельность можно классифицировать на: абсолютную самостоятельность (суверенитет) и относительную самостоятельность. Абсолютная самостоятельность характерна только для государств, как территориальных образований. Относительная самостоятельность характерна для внутригосударственных территориальных единиц.
Во втором параграфе «Уровни относительной самостоятельности внутригосударственных[1] территориальных единиц» автор определяет критерии самостоятельности, по ним проводит сравнительный анализ правового статуса государственно-территориальных единиц ряда федеративных государств (США, Индии, России) и территориальных единиц унитарных государств (Испании, Италии), на основе которого, осуществляет классификацию уровней относительной самостоятельности внутригосударственных территориальных единиц (образований).
В современном мире наблюдается тенденция сближения унитарной и федеративной форм государственно-территориального устройства, размывается грань между данными формами в их классическом понимании, происходит интеграция элементов федеративной и унитарной форм государственно-территориального устройства. Поэтому правовой статус государственно-территориальных единиц федеративного государства и автономных территориальных единиц унитарного государства следует рассматривать не только с позиции формы государственного устройства, но и с точки зрения проявления уровня их относительной самостоятельности. С целью проведения классификации данных уровней, автор анализирует правовой статус внутригосударственных территориальных единиц США, Индии, России, Испании и Италии по следующим критериям: 1) наличие собственной территории, имеющей четкие границы; 2) право изменять территориальные границы, а также право устанавливать собственное административно-территориальное устройство; 3) собственная конституция (устав) и система законодательства; 4) право самостоятельно устанавливать и формировать органы публичной власти на своей территории; 5) конституционное разграничение предметов ведения между общегосударственными и территориальными органами государственной власти; 6) значительная компетенция у территориальных органов государственной власти; 7) наличие финансовой самостоятельности (бюджета, доходов и т.д.) для реализации полномочий у территориальных единиц; 8) представление интересов территориальных единиц в общегосударственном парламенте.
Проведенный анализ показал, что уровень относительной самостоятельности субъектов федеративного государства и автономных территориальных единиц унитарных государств различен, и напрямую не зависит от формы государственно-территориального устройства. Автор предлагает выделить несколько уровней относительной самостоятельности внутригосударственных территориальных единиц в зависимости от коэффициента самостоятельности. Коэффициент относительной самостоятельности складывается из соответствия статуса территориальной единицы критерию самостоятельности следующим образом: абсолютное соответствие критерию – 1, ограниченное проявление критерия – 0,5, отсутствие критерия - 0. Так как выделены восемь критериев самостоятельности, то максимальный коэффициент относительной самостоятельности территориальной единицы составит «8». Таким образом, можно провести следующую условную классификацию уровней относительной самостоятельности территориальных единиц в зависимости от величины коэффициента самостоятельности: 1) высокий уровень относительной самостоятельности территориальной единицы – коэффициент 6,5-8 (штаты США – 7) 2) средний уровень относительной самостоятельности территориальной единицы – коэффициент 3,5-6 (области Италии – 5, субъекты Российской Федерации- 5,5, автономные объединения Испании – 4,5); 3) низкий уровень относительной самостоятельности территориальной единицы – коэффициент 0-3 (штаты Индии -2).
В третьем параграфе «Идеи самостоятельности территориальных единиц: российский вклад в мировой опыт» проводится анализ основных концепций и теорий российских ученых о государственно-территориальном устройстве России и способах обеспечения самостоятельности ее территориальных единиц.
Поиски модели идеального государства начались с древних времен человеческой цивилизации, найдя отражение в работах многих ученых. Если первые исследования были направлены на разработку доктрин, касающихся форм правления, методов руководства страной, то в Средние века вырос интерес к вопросу территориальной организации государства. В России данные идеи получили распространение и популярность в 18-20 веках. Большим вкладом в развитие научной мысли о территориальном устройстве, основах и соотношении с другими государственно-правовыми категориями, являются научные труды российских государствоведов, правоведов, историков и философов того времени.
Многие ученые, размышлявшие о будущем российского государства, высказывали и обосновывали свое отношение к государственно-территориальному устройству страны, к возможности его преобразования. В большинстве своем они приходили к выводу о необходимости расширения самостоятельности территориальных единиц России, отличающихся своей самобытностью. При этом одни (например, Н.И. Костомаров, А.И. Герцен, А.П. Щапов) предлагали в качестве способа достижения этой цели федерализацию России, законодательное признание за отдельными территориями статуса самостоятельных субъектов, другие (например, А.С. Ященко, С.А. Котляревский, Б.Н. Чичерин), настаивали на правовом закреплении высокого уровня самостоятельности автономий и местного самоуправления при сохранении унитарной формы государственно-территориального устройства страны. Дискуссия породила множество концепций преобразования государственно-территориального устройства России, статуса ее территориальных единиц. Последнее столетие Россия развивается в условиях федеративной государственности, что не снимает проблемы гармоничного сочетания относительной самостоятельности государственно-территориальных единиц и целостности российского государства.
Вторая глава «История развития самостоятельности государственно-территориальных единиц Российского государства» содержит два параграфа. В первом параграфе «Самостоятельность базовых территориальных единиц Российского государства (9 век - 1917 г.)» рассматривается история территориального устройства Российского государства, в которой автор выделяет две крупные эпохи и характеризует первую из них с позиции самостоятельности территориальных единиц.
1. Эпоха развития самостоятельности территориальных единиц в Российском государстве, являющемся унитарным (9 век – 1917 г.). 2. Эпоха развития самостоятельности государственно-территориальных образований в Российском федеративном государстве (с 1918 по настоящее время). Первая эпоха делится на два периода: 1) удельный период (с 9 века по 13 век); 2) период централизованной сложносоставной монархической государственности (с 14 века по 1917 год). В первый период происходит зарождение и становление Древнерусского государства путем объединения княжеств и племен, каждое из которых не теряет своей политической самобытности (наличие собственной компетенции, установление князем общих основ организации власти в землях) и финансовой самостоятельности (экономической основой финансовых отношений была дань, взимаемая каждым князем на территории подвластного княжества). Данный период характеризуется высокой степенью относительной самостоятельности территориальных единиц (княжеств). Во втором периоде осуществляется объединение русских земель вокруг Москвы и образование единого российского государства с правителем - монархом. Он характеризуется развитием унитарных начал при сохранении отдельных признаков полицентризма. В этот период в стране существуют отдельные территории, которые наделены относительной самостоятельностью в виде автономии и имеют особый политический статус. Применительно к ним используются различные формы децентрализованного управления. Первая форма автономии была связана с наличием в России относительно самостоятельных Финляндии, Польши и Украины. Второй формой децентрализованного управления в России являлось управление народами Урала, Сибири, Дальнего Востока и средней Азии, характеризующееся сохранением традиционных органов управления, поддержкой культурно-этнического развития и т.д. Третьей формой автономии являлась политика протектората в отношении Хивинского ханства, Бухарского эмирата и Урянхайского края, которую следует рассматривать как одну из моделей децентрализации. В целом территориальные единицы российского государства, существовавшие в данный период, характеризуются средним уровнем относительной самостоятельности.
Во втором параграфе «Самостоятельность государственно-территориальных единиц Российского федеративного государства (1918 – 1999 гг.)» рассматривается вторая эпоха исторического развития территории российского государства (эпоха развития самостоятельности государственно-территориальных образований в Российском федеративном государстве), с позиции самостоятельности его территориальных единиц.
В данной эпохе можно выделить три периода: 1) период советской федерации (с 1918 года по 1991 год); 2) период становления российского федерализма (с 1992 года по 1999 год); 3) период модернизации российского федерализма (с середины 1999 года по настоящее время). Первый период связан с построением федерации в условиях советского строя. Федеративное устройство было закреплено в Конституциях СССР и РСФСР. Модели государственно-территориального устройства СССР и РСФСР содержали целый ряд черт регионализма и унитаризма. Внутригосударственные территориальные единицы характеризовались средним, а затем и низким уровнем относительной самостоятельности. Второй период - это антикризисный этап использования принципов федерализма с целью сохранения единства Российского государства. Он характеризуется противоречивостью проводимых преобразований, высоким уровнем относительной самостоятельности внутригосударственных территориальных единиц, что привело к стремительному развитию в России тенденции конфедерализма. Третий период характеризуется процессом модернизации государственно-территориального устройства России, попыткой повысить эффективность осуществления государственной власти на уровне Российской Федерации и ее субъектов, ускорить социально-экономическое развитие регионов.
Самостоятельность государственно-территориальных единиц Российского государства существовала на протяжении всей его истории. Ее степень и специфика были обусловлены комплексом внешних и внутренних условий развития государства и общества, а также целей и задач такого развития.
Третья глава «Динамика и специфика развития самостоятельности государственно-территориальных единиц Российской Федерации» включает в себя два параграфа. В первом параграфе «Динамика изменения уровня относительной самостоятельности субъектов Российской Федерации в ходе федеративной реформы» автор исследует влияние проводимой в России федеративной реформы, начавшейся в середине 1999 года, на уровень относительной самостоятельности субъектов Российской Федерации.
Процесс модернизации государственно-территориального устройства России непосредственно сказался на уровне относительной самостоятельности субъектов Российской Федерации. Это можно проследить по критериям самостоятельности территориальных единиц. Во-первых, Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ[2] предусматривает широкую самостоятельность субъектов в сфере изменения собственных границ. В то же время Федеральный закон № 131-ФЗ[3] установил жесткие рамки в сфере изменения границ и преобразования муниципальных образований в составе субъектов, закрепив четкий перечень видов муниципальных образований, требований к установлению их границ, предоставив право инициативы изменения границ и преобразования муниципальных образований федеральным органам государственной власти, тем самым, ограничив самостоятельность субъектов Федерации.
Во-вторых, самостоятельность субъектов Российской Федерации по критерию наличия конституции (устава) и системы законодательства была снижена путем законодательного закрепления на федеральном уровне основ законодательного процесса в субъектах, определения видов нормативных правовых актов и вопросов, которые могут ими регулироваться.
В-третьих, Федеральный закон № 184-ФЗ[4] установил систему региональных органов государственной власти и порядок их формирования в императивном порядке, оставив на самостоятельное решение субъектам лишь незначительные вопросы, такие как, наименование органа власти, его численный состав и иные. Уровень относительной самостоятельности государственно-территориальных единиц России по критерию установления и формирования системы региональных органов государственной власти в ходе федеративной реформы был значительно снижен.
В-четвертых, проводимая реформа положительно сказалась на процессе разграничения предметов ведения между общегосударственными и региональными органами государственной власти. Были расторгнуты двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и установлен новый усложненный порядок их заключения в дальнейшем.
В-пятых, процесс упорядочения разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в Российской Федерации привел к значительному уменьшению полномочий субъектов. При этом положенный в основу разграничения финансовый принцип, породил сложности в их фактической реализации, что отрицательно сказалось на уровне относительной самостоятельности субъектов Российской Федерации.
Процесс реформирования государственно-территориального устройства России, начавшийся в 1999 году, привел к снижению уровня относительной самостоятельности субъектов Российской Федерации, динамика его изменения является нисходящей.
Во втором параграфе «Специфика государственно-территориального устройства России в контексте самостоятельности субъектов Федерации» автор рассматривает особенности субъектов Российской Федерации с позиции уровня их самостоятельности.
Российская Федерация, являясь федеративным государством, имеет не только федеративные черты. История развития России представляет собой постоянных процесс противостояния двух противоположных тенденций: централизации и децентрализации государственной власти, расширения и сужения самостоятельности ее государственно-территориальных единиц. И в настоящее время он продолжает существовать, являясь объективным процессом развития страны. Наличие унитарных и федеративных начал в России всегда создавало основу для противоречий. В то же время, оно обеспечивало динамику развития государства и его территориальных единиц, государственно-территориального устройства, само существование Российского государства. Использование ряда черт регионалистской и отдельных черт унитарной формы государственно-территориального устройства в современной России обусловлены исторически и не могут трактоваться только как недостаток Российского государства и его правовой системы. Такое соотношение централизации и децентрализации в организации и осуществлении государственной власти, степень самостоятельности его государственно-территориальных единиц сложилось исходя из политической и экономической ситуации, и носит объективный характер.
В заключении обобщаются основные выводы, полученные в процессе диссертационного исследования и даются практические рекомендации, направленные на совершенствование правовых средств реализации самостоятельности государственно-территориальных единиц России.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
- Кистринова О.В. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов / О.В. Кистринова // Право и образование. – 2007. - № 7. – С. 18-21. 0,5 п.л.
- Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России / О.В. Кистринова // Право и политика. – 2007. - №5 (89). – С. 5-11; - № 6 (90). – С. 32-38. 1 п.л.
- Кистринова О.В. Из истории становления России как федеративного государства / О.В. Кистринова // Научные записки: Сборник научных трудов ВФ РАГС. – Воронеж: Научная книга, 2005. - С. 79-83. 0, 5 п.л.
- Кистринова О.В. Основные направления развития теории федерализма в России / О.В. Кистринова // Актуальные проблемы защиты прав и свобод личности: теория, история, практика. Материалы межвузовской научно-практической конференции. – Воронеж: Научная книга, 2006. - С. 104-110. 0, 5 п.л.
- Кистринова О.В. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в федеративных государствах (сравнительно-правовой анализ) / О.В. Кистринова // Актуальные проблемы защиты прав и свобод личности: теория, история, практика. Материалы межвузовской научно-практической конференции. – Воронеж: РАГС ВФ, 2007. - С. 65-75. 1 п.л.
- Кистринова О.В. Проблема суверенитета в федеративных государствах / О.В. Кистринова // Вестник Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Воронежского филиала / Под ред. доктора эконом. наук, профессора Б.Г. Преображенского. – Воронеж: ИИТОУР, 2007. – С. 26-28. 0, 5 п.л.
- Кистринова О.В. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов / О.В. Кистринова // Юридическая теория и практика социально ориентированной политики в субъектах Российской Федерации: Материалы конференции. – Орел: Изд-во ОРАГС, 2007. С. 43-52. 0, 7 п.л.
- Кистринова О.В. К вопросу о возможностях и перспективах изменения субъектного состава Российской Федерации / О.В. Кистринова // Актуальные проблемы защиты прав и свобод личности: теория, история, практика. Материалы межвузовской научно-практической конференции. – Воронеж: РАГС ВФ, 2008. - С. 107-111. 0, 3 п.л.
- Кистринова О.В. Законодательство в сфере регулирования государственно-территориального устройства Российской Федерации / О.В. Кистринова // Эффективность законодательства и современные юридические и технологии. Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. – М.: ИЗиСП, 2009. С. 120-123. 0, 4 п.л.
- Кистринова О.В. Понятие и признаки федерации как формы политико-территориального устройства / О.В. Кистринова, А.Н. Чертков // Политика и общество. – 2009. - № 4. - С.8-20. 1 п.л.
Кистринова Ольга Викторовна
САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Подписано в печать ____ _____________ 2009 г.
Формат 60х90 1/16. Усл. печ. л. ______. Тираж 100 экз.
[1] Категория «внутригосударственные территориальные единицы (образования)» включает в себя государственно-территориальные единицы федеративного государства и автономные территориальные образования унитарного государства.
[2] О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации: Федер. конст. закон от 17.12. 2001 г. № 6-ФКЗ // Собр. законодательства Росс. Федерации. – 2001. – № 52 (ч.1). – Ст. 4916.
[3] Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства Росс. Федерации. – 2003.- № 40. – Ст. 3822.
[4] Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федер. закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства Росс. Федерации. - 1999. - №42. - Ст. 5005
